Description du processus de planification

Le processus de planification au Bénin est basé sur l'approche sectorielle de planification actuellement adoptée a été réaffirmé au cours des états généraux de la planification, tenus en 1991, qui ont retenu un modèle qui consacre un mécanisme à trois niveaux articulés les uns aux autres. Il s’agit de : (i) la prospective pour le long terme (Bénin 2025, Alafia) ; (ii) la planification à moyen terme ; et (iii) les programmes d’investissements publics triennaux glissants à court terme à travers la programmation (PAP, Budgets programmes, etc.).

1.1.4.1. Le cadre juridique

Un projet de loi sur la planification est introduit au Parlement et suit timidement son cours. Le cadre juridique est donc en pleine construction. Il est composé de plusieurs lois, décrets et arrêtés interministériels dont nous donnons ci-dessous quelques références.

la directive n°06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant lois de finances au sein de l'UEMOA

Loi Organique N°2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux Lois des Finances (LOLF) qui prévoient un calendrier budgétaire en deux phases pour le Parlement.

Loi n°97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l’administration territoriale en République du Bénin et des textes qui en sont dérivés ;

Loi n°97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin ;

6 Loi n°98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en République du Bénin ;

Loi n°2009-17 B du 13 août 2009 portant modalités de l’intercommunalité au Bénin ;

Décret n°2012-308 du 28 août 2012 portant règles de création, d’organisation et de gestion des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) ;

Décret n°2009-709 du 31 décembre 2009 portant approbation du document de la Politique Nationale de Décentralisation et de Déconcentration (PONADEC) ; Décret n°2012-133 du 07 juin 2012 portant création, attributions organisation et fonctionnement du comité interministériel de pilotage de la Politique Nationale de Décentralisation et de Déconcentration (PONADEC).

Ainsi, plusieurs outils ont été produits. Il s’agit de la PONADEC, du guide d’élaboration des Plans de Développement Communal (PDC), du Guide de mise en cohérence des PDC avec les stratégies sectorielles et nationales etc. Face aux difficultés d’élaboration d’un schéma National d’Aménagement du Territoire, l’Agenda Spatial dont l’élaboration est entreprise depuis 2010 vient d’être adopté.

Une expérimentation est engagée dans trois binômes de départements (Mono-Couffo, Zou-Collines, Borgou-Alibori) sur la pratique d’un outil quasiment inconnu des acteurs de la planification du développement : le Plan Départemental de Développement Intersectoriel (PDDI).

En somme, le développement du pays depuis 1990 s’est appuyé sur cinq documents principaux d’orientation hormis les PAG qui sont des documents de gouvernement. Il s’agit :

 des programmes d’ajustement structurel qui peuvent être analysés suivant trois aspects : leurs composantes, leur mise en œuvre et leurs résultats ;

 des actes de la conférence économique nationale de décembre 1996 tenue pour la recherche d’un consensus national ;

 de l’orientation prospective à long terme : Bénin 2025 ALAFIA ;

 de la stratégie de réduction de la pauvreté (SRP/SCRP).

 Et les orientations Stratégiques de Développement 2006-2011.

Au fil du temps, le dispositif de planification a profondément changé avec l’apparition de nouveaux acteurs avec une répercussion non négligeable sur le dispositif.

1.1.4.2. Le dispositif au niveau central

Au lendemain de l'historique Conférence des Forces Vives de février 1990, le Bénin a fait le choix du libéralisme économique. Il s’agissait, pour les nouveaux dirigeants, d’opérer une transition rapide et à pas cadencés d’une économie de planification centrale à une économie de marché. Le dispositif de gestion du processus de développement a été donc progressivement mis aux couleurs des options politiques nouvelles avec moult directives et injonctions des partenaires techniques et financiers, surtout les IBW.

Dans le cadre de ce nouvel apprentissage et pour rénover la planification et la mettre au diapason du nouveau contexte national, les journées de réflexions tenues les 5 et 6 décembre 1991 sur la planification au Bénin ont recommandé une approche de planification à trois niveaux articulés les uns aux autres, à savoir : (i) les études prospectives pour le long terme ; (ii) la planification à moyen terme ; (iii) et les programmes d’investissements triennaux glissants. Ainsi, les études prospectives offriront aux plans à moyen terme un cadre stratégique consensuel ; tandis que les plans à moyen terme s’exécuteront à travers et des programmes d’investissements, annuellement réajustés. Telle est la structure pyramidale dans laquelle s’inscrit désormais la gestion du développement au Bénin.

Notons qu’en septembre 2000 le Bénin a souscrit à la Déclaration du Millénaire.

Les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) qui en sont extraits constituent un ensemble d’engagements pris dans le cadre du renforcement de la lutte contre la pauvreté pour un monde stable et de paix d’ici à l’horizon 2015.Dans ce cadre, le Bénin, à l’instar de la plupart des Pays Pauvres Très Endettés (PPTE), élabore et met en œuvre les stratégies de croissance pour la réduction de la pauvreté.

Dans une chronologie approximative, les structures chargées de la planification, de la programmation, de la budgétisation et du suivi évaluation ont fini par réaliser les outils du dispositif énuméré ci-dessus. Il s’agit pour les rappeler de :

 La vision “Bénin 2025 Alafia“ ainsi formulée «le Bénin est en 2025, un pays phare, un pays bien gouverné, uni et de paix, à économie prospère et compétitive, de rayonnement culturel et de bien-être social» :

 la SRP 2003-2005 et les SCRP 2007-2009 et 2011-2015 ;

 les Objectifs du Millénaire pour le Développement à horizon 2015 ;

 le Programme d’Action du Gouvernement 2001-2005 (PAGII) ;

 les Orientations Stratégiques de Développement 2006-2011 ;

 l’Agenda pour un Bénin Emergent ;

 la Déclaration de Politique de Population révisée ;

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 la Politique Nationale de Décentralisation et de Déconcentration ;

 les documents de réforme sur la Gestion Axée sur les Résultats de développement (GAR).

 Le Programme d’Action du Gouvernement 2016-2021 (PAG)

Il s’imposait donc de procéder au réglage du dispositif institutionnel à tous les niveaux pour la gestion des fonctions principales de la planification ou de la chaîne PPBS.

Le dispositif au niveau central se présente aujourd’hui comme suit :

En ce qui concerne la planification, le Ministère du Plan et du Développement continue d’avoir tant bien que mal à coordonner les politiques et stratégies nationales et à appuyer l’élaboration des stratégies sectorielles. Il convient de préciser ici que la gestion des PAS confiée au MEF a engendré la création de la Cellule de Suivi des Programmes Economiques et Financiers (CSPEF) qui coordonne l’élaboration des SCRP, du PAP et du suivi de sa mise en œuvre en relation avec les PTFs.

La programmation a progressivement échappé aux ministères centraux (Ministères en charge de la planification et des finances) à la faveur des réformes de la GAR qui a rendu les ministères sectoriels responsables. L’arbitrage sur le budget et surtout du PIP s’en est trouvé réduit à sa plus simple expression.

La Budgétisation au centre, malgré la pratique des budgets-programme, est ramenée à la détermination d’un Cadre financier de Dépense à Moyen-terme (CDMT), sous la coordination du Ministère des Finances, avec la participation de tous les acteurs centraux. Le CDMT s’élabore en respect des principes d’équilibre et au regard des orientations budgétaires et du PIP annuellement renouvelées.

Le suivi et l’évaluation sont coordonnés en ce qui concerne le PIP par le MDAEP et, par la CSPEF s’agissant de la SCRP et de son PAP. L’évaluation des politiques publiques, anciennement confiée au MDAEP est, depuis 2011, attribuée à la Primature à sa création et ensuite au ministère de l’évaluation des politiques publiques. Le suivi des OMD a également donné naissance à un nouveau ministère rattaché à la Présidence de la République.

Le dispositif ne serait pas complet si l’on ne lui adjoignait pas la question du Financement. A ce niveau, la fonction est partagée entre le MEF (CSPEF, DGB, CAA), le MDAEP (DGIFD, CAD) et le MAEIA (DOI,..). Le niveau central ne s’occupe pas en réalité de la mise en œuvre qui est entièrement de la compétence et de la responsabilité des ministères dépensiers. L’exécution dépend néanmoins des procédures de dépenses entièrement gérées par le MEF qui parfois sont présentées comme un goulot d’étranglement depuis toujours malgré les multiples réformes intervenues sur le circuit de la dépense.

Schéma 1 : Représentation dispositif au niveau central

PLANIFICATION Elaboration des politiques nationales par

le MPD DGPD, CAPOD, DGODD

PROGRAMMATION orientation du budget et du PIP DGB, DGAE, CSPEF,

DGPSIP

FINANCEMENT DGB, DGFD,

MAEIA

BUDGETISATION DGB, DGPSIP,

DGFD SUIVI &

EVALUATION DGPSIP, DGFD, OCS,

DGPD, CSPEF, DGB, CAA, DGODD

EXECUTION (Ministères

Sectoriels)

10 Schéma 2 : Représentation du dispositif de la planification au niveau sectoriel

ou Ministériel

Ministère du Plan et du Développement,

DGPD, DGFD

SECRÉTARIATGÉNÉRAL DUMINISTÈRE

Ministère de l'Economie et des Finances DGB, DGAE, SCRP

MINISTRE SECTORIEL COMITE DE PILOTAGE

DU BUDGET PROGRAMME

DPP Elaboration des politiques et stratégies

du secteur

Plan d'Action pour la mise en oeuvre des politique et stratégies

Elaboration du CDSMT ou du Budget

Programme DRFM et DPP

Elaboration du Plan de Travail Annuel

Plan de Consommation

des crédits

Plan de Passation des Marchés

Publics

Schéma 3 : Représentation du dispositif au niveau sectoriel selon les fonctions de planification du développement.

Afin de faire une description approfondie du processus de planification au Bénin, nous avons successivement cinq périodes : 1960-1972 ; 1972-1990 ; 1991-2000 ; 2000-2015 et 2016 à ce jour.

1.2. Le processus de planification au Bénin de 1960 à nos jours

1.1.1 La période 1960-1972

A l’indépendance en 1960, trois grands partis politiques se partageaient l’espace politique au Dahomey. Ces partis animaient la vie politique et se succédaient au sommet de l’Etat au rythme de coups d’Etat et d’élections. Les premières années d'indépendance ont donc été caractérisées par une véritable instabilité politique qui n’a pas permis la mise en œuvre d’une planification cohérente et à long terme du développement économique et social du pays. Toutefois, les dirigeants ont marqué leur attachement à la fonction « planification » comme beaucoup de pays africains, de l’époque qui étaient influencés par les succès enregistrés par l’Union des Républiques Socialistes Soviétiques (URSS) au cours du dernier demi-siècle. Aussi, cette période a-t-elle été celle qui a vu élaborer avec une bonne fréquence, des documents de planification du développement au Dahomey.

PLANIFICATION Ministre SGM

DPP, DTech Implication DGPD

PROGRAMMATION (BP, PTA, PCC, PPMP) DPP, DRFM, Dtech, implication DGB

FINANCEMENT DPP introduit des requêtes

auprès MPD

BUDGETISATION DAF et DPP, Implication

DGB SUIVI & EVALUATION

DPP, DRFM, Coord Projet, Chef s de files) implication Direction Dép,

DGPSIP et DGB

EXECUTION (DT et Coord Projets,

MFE)