par
Christian DOMINICÉ Professeur à la Faculté de droit
I
Le développement des organisations interétatiques a conduit les internationalistes à vouer une attention particulière aux problèmes propres à la fonction publique internationale et cependant, si l'on a consacré de nombreuses études au statut administratif des agents internationaux ou à leur régime de privilèges et immunités, on s'est moins préoccupé des problèmes intéressant leurs rapports de droit privé 1 . Ce sont pourtant ces problèmes que, le plus souvent, le juge ou le praticien dri droit interne doivent résoudre. Il en est ainsi de la question du domicile des fonctionnaires internationaux, qui surgit dans la pratique et fait l'objet, ici ou là, de controverses entre organisations internationales et autorités étatiques.
Il est inutile de souligner l'importance du rôle joué par l'institu-tion du domicile, qu'il s'agisse de la mise en œuvre de diverses normes du droit administratif ou fiscal, de questions de compétence juridictionnelle, de droit applicable ou d'exécution forcée.
De plus, diverses conventions internationales, notamment en matière de compétence judiciaire ou de double imposition, définis-sent par référence au domicile la situation à laquelle s'applique telle de leur disposition. Ainsi, au regard de la convention franco-suisse de 1869, il importe de savoir où est domicilié le Français résidant à Genève en qualité de fonctionnaire d'une organisation gouvernementale.
1 On trouvera cependant dans }ENKS, International Immunities, 1961, pp. r32-139, quelques réflexions sur ce sujet.
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On peut, en guise d'introduction, fournir quelques exemples tirés de la pratique genevoise et suisse.
La décision la plus connue, déjà relativement ancienne, est le jugement du Tribunal de première instance de Genève, du 21 juil-let 1927, dans la cause Parlett contre Parlett. Il faut y revenir, car cette décision a suscité, voici quelques années, un commentaire du Professeur Secrétan 1, qui semble exercer une certaine influence et dont cependant les conclusions ne paraissent pas fondées.
Saisi d'une action en divorce intentée par la femme d'un fonc-tionnaire de première catégorie du BIT, le Tribunal, constatant qu'il y avait eu renonciation régulière au bénéfice de l'immunité de juridiction, se déclara compétent pour connaître du litige, cc le domicile de fait de sieur Parlett se confondant dès lors avec son domicile de droit» 2• Aux termes de cette décision, un fonction-naire international, tout au moins s'il est au bénéfice d'immunités couvrant ses actes privés, aurait deux domiciles, un domicile légal et un domicile de fait, qui seraient cependant susceptibles de coïn-cider par l'effet d'une renonciation à l'immunité, ou d'une levée d'immunité.
Dans une affaire jugée le 17 mars 1960 3 , la Commission cantonale genevoise de recours en matière d'impôts se prononça à son tour sur le problème qui nous occupe, encore qu'en l'occurence laques-tion du domicile ne jouât pas un rôle déterminant quant à la solulaques-tion du litige. S'agissant de l'assujettissement au fisc genevois de la succession d'un ancien fonctionnaire de première catégorie du BIT, resté à Genève après avoir pris sa retraite, la Commission avait à dire si le défunt avait exercé une activité lucrative en Suisse, au
1 Jacques SECRÉTAN, Problèmes de droit diploma.tiq11e devant le jttge et le gouver-nement suisses, Mélanges François Guisan publiés par la Faculté de droit de l'Univer-sité de Lausanne, 1950, pp. 345 ss. On trouve dans cette étude l'analyse détaillée de la cause Parlett c/Parlett, ainsi que des extraits du jugement.
2 Cette décision a été rendue contre l'avis du Ministère public qui estimait que Parlett avait conservé son domicile dans son pays d'origine, voir SECRÉTAN, loc.
cit., pp. 349-35I.
3 Un résumé et des extraits de cette décision ont été publiés dans la Revue de droit administratif et de droit fiscal, 1960, p. l5I. Le Tribunal fédéral a été appelé à se prononcer sur une question similaire, mais il l'a fait sans évoquer la notion de domicile, voir ATF 87, 1, pp. 376 ss et Annuaire misse de droit international, vol.
XIX, 1962, p. 128.
LE DOMICILE DES FONCTIONNAIRES INTERNATIONAUX !03 sens de l'article no bis LCP, étant entendu que n'entrait en consi-dération aucune immunité fiscale, celle-ci ne couvrant que les fonctionnaires en activité. Dans ses considérants, la décision exa-mine néanmoins la question du domicile :
Il résulte de ces textes 1 que le fonctionnaire de lre catégorie d'une institution internationale en Suisse bénéficiant del' exterritorialité, n'a pas son domicile légal, juridique, en Suisse, mais qu'il réside et exerce son activité sur territoire suisse.
Le dictum est ici très net, et peut-être d'autant plus surprenant que dans l'espèce l'intéressé était apatride.
C'est une attitude bien différente qui est adoptée par les autori-tés administratives. Loin de considérer que les fonctionnaires inter-nationaux résidant en Suisse n'y ont pas leur domicile au sens de la loi, l'administration genevoise des successions, par exemple, les tient pour domiciliés chez nous, quitte à admettre, ce qui est un autre problème, l'exonération fiscale si le défunt pouvait en reven-diquer le bénéfice. De même, les autorités fédérales estiment que les fonctionnaires internationaux habitant en Suisse y sont domiciliés, ainsi qu'en témoigne l'avis communiqué au Registre foncier gene-vois, en date du 5 mai 1961, par le Département politique fédéral.
Celui-ci, appelé à se prononcer sur l'application de l'arrêté fédéral du 23 mars 1961 instituant le régime de l'autorisation pour l'acqui-sition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger 2, déclara que
les fonctionnaires internationaux des organisations intergouvernemen-tales ayant leur siège en Suisse doivent... être considérés comme ayant leur domicile en Suisse conformément à l'art. 23 du code civil, pour autant bien entendu qu'ils résident dans notre pays ... Par conséquent, le nouveau régime de l'autorisation pour l'acquisition d'immeubles en Suisse ne leur est pas applicable. 3
Ces quelques exemples tirés de la pratique suisse suffisent à montrer qu'il règne encore en notre matière une certaine confusion,
1 La Commission se réfère ici à l'étude du professeur Secrétan et aux textes conventionnels qui s'y trouvent cités (principalement le modus vivendi de 1921, voir ci-après p. 109).
2 RO 1961, pp 209 SS.
3 Des communications conçues en termes analogues ont été adressées à diverses autorités administratives.
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rendue plus manifeste par le fait que les organisations internatio-nales s'insurgent parfois contre l'idée que leurs agents puissent être tenus pour domiciliés en Suisse par référence exclusive aux articles 23 ss du code civil.
C'est la raison pour laquelle il paraît utile d'examiner le droit positif, pour ensuite en considérer les principales conséquences et déterminer s'il y aurait lieu de suggérer l'adoption de solutions dif-férentes.
Il faut encore préciser que, cette analyse portant largement sur le droit international conventionnel et le droit interne, c'est essen-tiellement la situation faite aux fonctionnaires internationaux en Suisse qui va retenir notre attention, au regard des accords conclus par la Confédération et du droit suisse; cela n'exclut cependant pas que dans la mesure où les diverses questions abordées le permettent, il soit possible de voir les choses d'un point de vue plus général.
Quant aux personnes dont nous nous occupons, il s'agit, selon la définition généralement acceptée, des individus chargés par un organisme interétatique et sous son contrôle d'exercer, en étant sou-mis à des règles juridiques spéciales, d'une façon continue et exclu-sive, des fonctions dans l'intérêt de l'ensemble des Etats membres.
Disons encore que nous ne nous intéressons qu'aux fonctionnaires civils.
II
Il convient tout d'abord de préciser les termes dans lesquels se pose notre question. De manière générale, la détermination du domicile des personnes physiques s'opère par application des normes particulières des ordres juridiques internes. Chacun de ceux-ci définit ce qu'il entend par «domicile », et les effets qu'il en déduit, notamment au plan des compétences juridictionnelles, administra-tives, ou même législatives pour le cas des règles de conflits déclarant applicable la lex domicilii 1 . D'où les conflits de lois sur le domicile.
1 Qu'une norme particulière prescrive l'adoption, au premier ou au second degré, de la qualification d'un droit étranger, c'est néanmoins par l'effet de la règle locale (ou règle du for), que sera appliqué le droit étranger.
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A ce système général de compétence exclusive des ordres juri-diques internes, on a pu apporter, ici ou là, quelques exceptions par la conclusion de conventions internationales, dans la mesure où celles-ci formulent une définition autonome du domicile, valable aux fins de leur application 1, ou encore lorsque la convention pres-crit pour une situation donnée la loi spécifique à laquelle est em-pruntée sa notion du domicile. Ces exceptions, pour importantes qu'elles puissent être, ne visent que quelques situations particu-lières 2•
Aussi bien, en ce qui concerne les fonctionnaires des organisations internationales, doit-on se demander si des. règles particulières apportent à leur sujet une entorse au principe qui veut que les ordres juridiques internes - droit matériel et règles de conflits -ordonnent librement la matière du domicile. Plus précisément, c'est au droit des gens qu'il convient de s'adresser pour savoir s'il impose aux Etats des obligations particulières quant à la détermi-nation du domicile des fonctionnaires interdétermi-nationaux, obligations qui, en vertu du principe de la primauté du droit international sur le droit interne, feraient échec à l'application des normes de la loi locale ou de la lex fori.
C'est dans la seule mesure où le droit international public ne règle pas notre matière, ou ne la règle que partiellement, que vont rester applicables les principes admis par les droits internes.
III
On songe tout d'abord au droit conventionnel.
Les traités internationaux qui imposent aux Etats contractants des obligations en ce qui concerne les fonctionnaires internationaux sont de trois sortes: les instruments constitutifs (que d'aucuns appel-lent constitutions) instituant les organisations internationales, les conventions multilatérales portant spécifiquement sur le régime des
1 Cf., par exemple, l'art. 12 de la Convention italo-suisse sur la reconnaissance et l'exécution des décisions judiciaires, du 3 janvier 1933. R. S., vol. 12, p. 338.
2 Cf. G. BROSSET, Les conflits de lois siw le domicile des personnes physiques, thèse Genève, 1947, pp 87 ss.
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privilèges et immunités des organisations internationales et de leurs agents, et enfin les accords bilatéraux conclus entre une organisation et un Etat, membre ou non membre de l'organisation, à l'effet de définir le statut de cette organisation et de ses fonctionnaires sur le territoire de l'Etat en question. Les plus importants de ces accords bilatéraux sont ceux que les organisations concluent avec les Etats dans lesquels elles se sont fixées (accords de siège), mais il en est d'autres, pouvant intéresser des missions temporaires ou des bureaux secondaires 1.
a) Les instruments constitutifs des organisations internationales offrent généralement l'exemple d'une disposition de caractère géné-ral relative aux immunités. En guise de simple illustration, on peut mentionner l'article ro5, paragraphe 2, de la Charte des Nations Unies 2, ou encore, intéressant la Suisse, membre de ces Organisa-tions qu'elle accueille sur son territoire, la Constitution de l'OIT, article 40, paragraphe 2, ou celle de l'OMS, article 67 (b) 3.
b) Les conventions mitltilatérales sur le régime des privilèges et immunités des organisations internationales et de leurs fonction-naires - comme aussi des représentants des Etats membres-, sont évidemment beaucoup plus détaillées 4, leur but consistant précisé-ment à indiquer les divers privilèges et immunités consentis, entre autres, aux fonctionnaires des organisations intéressées.
La Suisse n'a pas ratifié celles de ces conventions multilatérales susceptibles d'intéresser certaines des organisations fixées sur son territoire 5, soit la Convention sur les Privilèges et Immunités des
1 Voir ]ENKS, International Immimities, 196r.
2 Charte des Nations Unies, art. 105, par. 2: «Les représentants des membres des Nations Unies et les fonctionnaires de !'Organisation jouissent également des privilèges et immunités qui leur sont nécessaires pour exercer en toute indépendance leurs fonctions en rapport avec !'Organisation ».
3 Recueil des Traités des Nations Unies, vol. 15, p. 103, et vol. 14, p. 219. Ces dispositions sont en substance identiques à l'article précité de la Charte des Nations Unies.
4 Cf. C. W. ]ENKS, International Itmmmities, 1961, pp. 5 ss.
5 Alors qu'elle est liée, par exerp.ple, par le Protocole sur les privilèges et les immunités de l'OCDE, qui a succédé à l'OECE, cf. Annuaire européen, vol. 1, pp.
244 ss, et vol. VIII, p. 268.
LE DOMICILE DES FONCTIONNAIRES INTERNATIONAUX 107 Nations Unies, du 13 février 1946 1, et la Convention sur les privi-lèges et immunités des institutions spécialisées, du 21 novembre 1947 2•
De toute manière, il faut constater que ces conventions sont silencieuses sur la matière spécifique du domicile des fonctionnaires.
Elles se bornent, pour ceux-ci, à définir le régime des exemptions, facilités et immunités.
A cette constatation générale, il faut apporter une exception, qui ne concerne pas la Suisse, mais qu'il peut être intéressant de mentionner. Elle est fournie par les deux protocoles du 17 avril 1957 sur les privilèges et immunités de la Communauté économique européenne et la Communauté européenne de l'énergie atomique 3 •
On trouve dans ces deux protocoles la même disposition (art. 13 dans les deux cas) qui précise:
Pour l'application des impôts sur les revenus 4 et sur la fortune, des droits de succession ainsi que des conventions tendant à éviter les doubles impositions conclues entre les pays membres de la Communauté, les fonctionnaires et agents de la Communauté qui, en raison uniquement de l'exercice de leurs fonctions au service de la Communauté, établissent leur résidence sur le territoire d'un pays membre autre que le pays du domicile fiscal qu'ils possèdent au moment de leur entrée au service de la Communauté, sont considérés, tant dans le pays de leur résidence que dans le pays du domicile fiscal, comme ayant conservé leur domicile dans ce dernier pays si celui-ci est membre de la Communauté. Cette disposi-tion s'applique également au conjoint dans la mesure où celui-ci n'exerce pas d'activité professionnelle propre, ainsi qu'aux enfants à charge et sous la garde des personnes visées au présent article.
Les domiciles acquis en raison uniquement de l'exercice de fonctions au service d'autres organisations internationales ne sont pas pris en consi-dération dans l'application des dispositions du présent article.
1 Série législative des Nations Unies, ST/LEG/SER.B/10, pp. 184 ss.
2 Série législative des Nations Unies, ST/LEG/SER.B/u, p. 101.
8 Annuaire européen, vol. V, pp. 426 ss et 560 ss.
4 Les salaires payés par la Communauté ne sont pas visés ici, puisqu'ils font l'objet d'une réglementation particulière (cf. art. 12 des deux protocoles, à l'effet d'exonérer ces salaires de tout impôt national et de les assujettir à une taxe prélevée par la Communauté).
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Ce texte présente ceci d'intéressant, bien qu'étant limité à la question du domicile fiscal, de révéler que la résidence au lieu d' exer-cice d'une fonction au service d'une organisation internationale peut avoir normalement pour effet d'emporter constitution de domicile. C'est une déduction que semble autoriser la teneur de l'alinéa 3 qui parle des «domiciles acquis n au service d'autres orga-nisations internationales, comme aussi le fait qu'il ait paru nécessaire de régler la matière du domicile fiscal dans une forme indiquant qu'il s'agit d'une exception aux pratiques habituelles.
Il révèle aussi, par contraste, que même dans une communauté d'Etats proches les uns des autres on n'a pas voulu formuler des règles portant sur la question du domicile de droit civil des agents administratifs de l'administration commune.
c) Quant aux accords bilatéraitx, notamment les accords de siège, ils offrent une très grande diversité dans la forme, et sont loin d'être uniformes dans le statut qu'ils instituent. Nous pouvons laisser de côté les très nombreux accords qui ont trait uniquement à l'envoi d'experts ou de missions temporaires, et ne contiennent d'ailleurs rien sur la question spécifique du domicile, pour limiter notre analyse aux accords de siège, déjà relativement nombreux eux aussi 1. Ils couvrent bien entendu un domaine sensiblement plus étendu que le seul statut des fonctionnaires internationaux, mais comprennent très généralement des dispositions intéressant le per-sonnel officiel de l'organisation en cause 2•
Dans la mesure où l'on peut dégager de ces accords une teneur générale, on constate qu'ils instituent fréquemment le régime sui-vant:
Les fonctionnaires de première catégorie (haut personnel direc-teur) se voient reconnaître des privilèges et immunités analogues à ceux des agents diplomatiques accrédités auprès de l'Etat du siège,
1 Cf. Ph. CAHIER, Etude des accords de siège conclu.s entre les organisations inter-nationales et les Etats où elles résident, 1959; C. W. JENKS, International Immunities, 1961, pp. 7 SS.
2 Ce n'est pas toujours le cas: voir, par exemple, l'accord de siège entre l'ONU et les USA qui est muet sur ce point, laissant le soin de fixer les droits et prérogatives de ces fonctionnaires à une disposition du droit interne américain, le «International Organizations Immunities Act», du 29 décembre 1945, Série législative des Nations Unies, ST/LEG/SER.B/10, p. 128.
LE DOMICILE DES FONCTIONNAIRES INTERNATIONAUX 109 tandis que les fonctionnaires de deuxième catégorie, qui sont les plus nombreux, sont au bénéfice de prérogatives moins étendues, qui comprennent essentiellement l'immunité de juridiction, civile et criminelle, pour les seuls actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions, l'exonération fiscale sur les salaires et émoluments versés par l'organisation, des facilités en matière d'immigration, de rapatrie-ment et de douane, ainsi que l'exonération de tout service national, restant réservée la situation des fonctionnaires ressortissants de l'Etat du siège 1 .
Dans les principaux accords de siège qu'elle a conclus, la Suisse suit en général ce schéma, bien que ce ne soit pas toujours le cas.
Elle accorde parfois des immunités moins étendues 2, alors qu'en revanche pour plusieurs organisations elle a institué un régime d'exonération fiscale plus généreux 3 •
Le détail de ces accords ne nous intéresse cependant pas ici, l'essentiel pour nous étant de constater que la question spécifique du domicile n'est pas' mentionnée.
Il y a cependant une exception, constituée précisément par un accord conclu par la Suisse. Il s'agit des textes relatifs au statut des fonctionnaires du BIT.
L'accord de siège entre la Suisse et !'Organisation internationale du travail, du I I mars ·1946, complété par un arrangement d'exécu-tion 4, ne se distingue pas des autres accords similaires postérieurs à la deuxième guerre mondiale, en ce sens qu'il se borne à énumérer les privilèges et immunités consentis au personnel officiel, selon la catégorie à laquelle il appartient 6. Mais cet accord précise (art. 20)
1 Pour plus de détails, voir Ph. CAHIER, op. cit. pp. 271 ss; }ENKS, op. cit., pp.
III SS.
2 Cf. par exemple l'accord entre la Suisse et le Bureau international d'Educa-tion, RO 1956, p. 121 I.
3 L'Office européen des Nations Unies, et les institutions spécialisées des Nations Unies, ont généralement obtenu pour leurs agents l'exonération fiscale complète, sur les revenus et la fortune, et non pas seulement en ce qui concerne les salaires versés par !'Organisation; ce ne sont cependant pas des dispositions qui figurent dans les accords de siège eux-mêmes, mais dans des arrangements d'exécution, ou modus vivendi.
'Série législative des Nations Unies, ST/LEG/SER.B/n, pp. 138 ss; RO 1956, pp. 1!82 SS.
6 Cf. notamment les art. 16, 17 et 18 ainsi que l'arrangement d'exécution.
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que. restent applicables à !'Organisation internationale du travail les modits vivendi de 1921 et 1926 et les arrangements complémen-taires conclus entre le Département politique fédéral, la SdN et le
que. restent applicables à !'Organisation internationale du travail les modits vivendi de 1921 et 1926 et les arrangements complémen-taires conclus entre le Département politique fédéral, la SdN et le