Une démarche qui donne corps à une citoyenneté active

Un des thèmes majeurs de l’Accord de la majorité est la citoyenneté active. Il y est question de développer une démocratie participative pleine et entière « pour permettre aux citoyen-ne-s leur implication permanente dans l'élaboration et l'évaluation de la politique régionale ».

En effet, les élus ont besoin d’être informés, tant par ceux qui disposent de la connaissance technique, que par toutes celles et tous ceux qui entendent contribuer à la réflexion commune. Il est donc nécessaire d’imaginer et développer des lieux de débats appropriés et de faire le meilleur usage possible des technologies de l’information et de la communication et des multiples perspectives nouvelles qu’elles ouvrent.

La qualité de la concertation avec les acteurs locaux est décisive pour la réussite d’un travail de planification, comme le montre l’exemple de la Région Nord-Pas-de-Calais.

Une concertation ambitieuse

Source : Site Internet de la Région Nord-Pas-de-Calais

Dans le cadre de l’actualisation de son SRADDT, la Région Nord-Pas-de-Calais a invité la population à une réflexion dynamique sur le devenir de la région. Des groupes de travail se sont ainsi régulièrement réunis ; leurs réflexions se sont appuyées sur des contributions d’acteurs et de spécialistes associés à la démarche. Des études ont aussi été menées, notamment en partenariat avec l’INSEE. Centrés sur une thématique précise, les ateliers ont permis de formuler des solutions et des pistes à suivre au sein du SRADDT.

Enfin, Les Rencontres du Nouveau Siècle ont invité des auteurs, des chercheurs ou des spécialistes à faire part de leurs travaux et à échanger avec le public. Ces conférences, rencontres et publications ont ainsi permis d’alimenter la réactualisation des politiques publiques régionales.

Les démarches territoriales portent nécessairement sur des contenus et des problèmes qui mettent en jeu les pratiques sociales ou professionnelles et le vécu des habitants, de ceux qui ont vocation à transformer le réel. C’est ainsi que la prospective, qui permet l’expression des forces vives du territoire et la mobilisation d’une intelligence collective, se veut un moyen pour les politiques publiques de mieux « coller » au réel et d’agir à le transformer.

98 La participation comme condition d’une prescriptivité négociée

Le caractère prescriptif du SRADDET rend nécessaire la mise en œuvre d’une concertation approfondie autour de l’élaboration du schéma. Cette concertation devra permettre « une prescriptivité négociée » du schéma sur les territoires - condition préalable à sa future mise en œuvre opérationnelle. La prescriptivité implique de définir le niveau d’ambition donné au schéma et de trouver le bon curseur entre les grands principes et le besoin d’opérationnalité. La loi NOTRe définit les acteurs obligatoirement associés au processus d’élaboration du SRADDET ainsi que ceux qui peuvent y être associés.

Ainsi, la loi prévoit l’association obligatoire du représentant de l’Etat, des conseils départementaux, des métropoles, des Etablissements publics portant SCOT, des établissement publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matières de PLU et des comités de massifs. Les acteurs associés de manière facultative sont le CESER, les chambres consulaires (chambres d’agriculture, de commerce et d’industrie, des métiers et de l’artisanat), les EPCI non situés dans un établissement public portant SCOT.

Ces acteurs seront probablement d’autant plus impliqués que la portée normative du SRADDET aura des conséquences directes sur les territoires qu’ils représentent.

La proposition méthodologique réalisée dans le cadre de ce stage vise un objectif d’ouverture et de participation la plus large possible ; il s’agit de permettre, autant que possible, l’association de tous les acteurs impliqués dans la vie du territoire : les élus et les techniciens de la Région, les SCoT, les PETR, les Pays, l’Etat, etc., mais aussi la société civile, les associations, les acteurs locaux, et même le grand public dans son ensemble105_.

Tous ces acteurs sont en effet susceptibles d’avoir des intérêts, des pratiques, des représentations des situations et de l’avenir divers, qu’il s’agit de (re)connaître pour les mettre en dialogue et dépasser les possibles divergences. Cette démarche de prospective participative (prospective de médiation et d’acteurs) viserait donc, et en tout premier lieu, la création d’une base de dialogue et d’un consensus.

La géométrie de l’association des partenaires pourrait être modulée et adaptée sur chaque volet thématique, cependant elle devrait toujours veiller à garder une capacité d’élaboration stratégique transversale.

Les prémices de la participation citoyenne en Midi-Pyrénées

Source : « La-concertation-citoyenne-vue-par », Région Midi-Pyrénées

L’ex-Région Midi-Pyrénées affirme être engagée, depuis 1998, dans une logique de proximité et une démarche de participation citoyenne. Cela s’est traduit par la mise en place de dispositifs participatifs dans les divers domaines de compétences de la Région et par la mise en œuvre d’actions volontaristes : Charte régionale de la vie associative, Conseil régional des jeunes, Assises nationales du développement durable, groupes citoyens de concertation et débats divers. Il s’agit de conforter la place et le rôle du citoyen au cœur de l’action de la Région, afin de mieux prendre en compte ses intérêts et sa vision des choses.

Par ailleurs, une Charte de la participation a été travaillée lors de la dernière mandature mais, n’ayant pas encore été approuvée, son élaboration demeure suspendue et pourrait être reprise prochainement. Son adoption pourrait faciliter la mobilisation et la participation du plus grand nombre dans les échanges, les débats publics, l’élaboration de projets collectifs.

105 _{Les acteurs du territoire peuvent être regroupés en trois grandes catégories : le monde politique}

qui inclut les élus, les personnels des collectivités territoriales et les services de l’Etat ; le monde économique qui réunit les entreprises, les organismes consulaires et autres organismes représentatifs de l’économie marchande (syndicats, …) ; la société civile qui, à travers ses corps constitués (associations et représentants de l’économie non marchande), est censée représenter l’ensemble de la société.

99 Toutefois, si la prospective veut rentrer dans le vif du sujet et accompagner les changements, et si l’ambition est de « passer des désirs de la prospective aux réalités de la stratégie», elle ne peut éluder le débat entre les décideurs et la société locale, entre ceux qui ont vocation à penser et ceux qui ont vocation à agir et à transformer le réel.

Elle concerne potentiellement tout le monde : des collectivités publiques (élus et administrations) aux innombrables acteurs qui font vivre les territoires, jusqu’aux usagers et aux habitants considérés le plus souvent comme des « objets » de l’action collective et non comme des « sujets », avec lesquels il est possible de construire un projet commun. Il s’agit notamment de faire participer les populations les plus concernées par les thèmes et les problèmes étudiés. Une réflexion sur le devenir de l’agriculture périurbaine, par exemple, doit impliquer les agriculteurs : c’est à eux de regarder l’avenir et ses contraintes pour envisager d’éventuels changements dans leur pratique professionnelle, exprimer et susciter les modifications souhaitables au sein de leur environnement.

Vers la mise en œuvre d’un processus participatif

La méthode proposée dans le cadre de la note méthodologique réalisée dans le cadre de ce stage mise sur la réalisation de forums décentralisés de prospective. Ceux-ci seraient organisés au sein de la nouvelle région, au plus près des bassins de vie, en cherchant à se calquer au maximum sur les territoires vécus. Les interpellations prospectives territorialisées y seraient mises en débat, par exemple - mais pas obligatoirement - sur la base de scénarios prospectifs. Elles trouveraient ici la possibilité de s’incarner de façon territorialisée.

Le choix de la localisation de ces forums devrait faire écho aux thématiques soulevées par ces interpellations. Afin de favoriser la mobilisation de la société civile, ils seraient ouverts à tous et une attention particulière sera notamment portée au repérage et à la mobilisation des acteurs locaux impliqués dans la vie du territoire. L’animation du dispositif devrait veiller à accompagner les participants vers l’appropriation des interpellations prospectives pour mieux en débattre, et parvenir à construire des représentations de l’avenir.

Deux cycles de forums territorialisés pourraient alors être envisagés :

− Le premier aurait pour objectif de porter à connaissance et de débattre des principaux éléments de diagnostic travaillés préalablement dans les groupes de travail ;

− Le deuxième serait consacré à la prospective, à la représentation des futurs possibles de la Région.

De plus, une plateforme numérique serait créée afin de faire (re)connaitre la démarche, notamment du grand public ; elle permettrait de diffuser plus largement les éléments de diagnostic, de mettre en débat les interpellations et de collecter un plus grand nombre de contributions, en offrant à chacun la possibilité de participer et de s’exprimer.

Par ailleurs, notons que l’adhésion toute récente, en juin 2016, de la Région Occitanie à Futuribles apportera certainement des ressources et des pistes pour mener à bien cette mission.

La mobilisation des agents

Paradoxalement, la démarche prospective, bien que située au cœur de l’activité stratégique de la collectivité, reste très souvent à la marge de l’institution. On constate ainsi, à la lumière d’expériences antérieures ou sur d’autres territoires, que la prospective est souvent une affaire d’experts, prise en charge par des cellules dédiées, voire par des organismes extérieurs. Souvent, les collectivités ont tendance à ne s’y impliquer que de façon ponctuelle. Ces exercices s’apparentent alors plus à d’éphémères projets de communication qu’à des pratiques véritablement intégrées au fonctionnement de l’institution. La mobilisation des agents et leur implication dans les questionnements prospectifs constituent un levier pour une meilleure intégration de la démarche au sein de l’institution.

100 Nous proposons donc, pour assurer une véritable mobilisation des agents, de favoriser leur implication aux étapes majeures, notamment lors :

- de la réflexion sur l’identification des problématiques territoriales et de la formulation des interpellations prospectives ;

- de la mise en œuvre des ateliers participatifs décentralisés (forums) ;

- de la définition des pistes d’action pour le SRADDET à l’issue des ateliers et à la lumière des échanges.

La place du commanditaire

La participation de la Région ne devrait pas se traduire par l’imposition d’un point de vue qui serait plus autorisé que les autres. En effet, la vision stratégique et la décision ne doivent pas intervenir à ce stade, sous peine d’orienter les réflexions et, partant, de porter préjudice au principe-même de l’exercice.

Un des écueils majeurs de la prospective tient, en effet, au manque de lien entre les producteurs de la réflexion et les décideurs qui sont censés l’utiliser. Cette phase d’articulation doit tout aussi bien permettre la liberté d’expression et l’indépendance des experts et des acteurs dans leurs réflexions que garantir que celles-ci feront bien l’objet d’une lecture et d’une traduction politique. En conséquence, il ne s’agit pas tant de faire de la prospective « pour le plaisir de réfléchir et de connaître que pour agir et pour œuvrer à la construction effective du futur106 _».

C’est donc au politique qu’il reviendrait, par la suite, de construire « son » scénario pour fabriquer les conditions de l’action publique. En effet, si les prospectivistes ont la charge d’éclairer un futur pluriel, complexe et contradictoire, c’est au politique qu’il revient de faire un choix en établissant un scénario, stratégique et volontaire, qui deviendra son récit du futur. La recherche d’un optimum territorial : un dispositif adossé à l’Assemblée des territoires

Cette proposition repose, on l’a vu, sur la reconnaissance de la capacité d’expertise des citoyens ; elle devrait permettra la mobilisation et l’expression de leurs connaissances et de leurs usages du territoire. Le défi posé à tout projet de territoire est en effet, comme l’a montré Laurence Barthe107 _{de parvenir à allier savoirs experts et savoirs profanes : « dans un contexte}

marqué par une forte diversification sociale, […] les ressources humaines du territoire se multiplient et constituent un potentiel d’inventivité pour les actions de développement ». Il serait ainsi nécessaire de bien identifier les personnes ressources du territoire afin de mobiliser largement le réseau des acteurs locaux, et de les intégrer au dispositif. L’assemblée des territoires, tout comme le réseau de partenaires de la Région pourraient être consultés.

Il s’agit donc de concevoir un dispositif de participation décentralisé et accessible au plus grand nombre, dont l’objectif serait de créer les conditions d’émergence de questionnement prospectifs territorialisés à l’échelle de territoires vécus. Nous partons du principe que la prospective territoriale doit s’opérer sur une maille spatiale adaptée, et au sein de territoires disposant de caractéristiques significatives en lien avec les problématiques retenues (interpellations prospectives).

Or, la Région vient de se doter d’une Assemblée des territoires (AdT) dont l’enjeu est justement d’assurer une égale représentation de l’ensemble des territoires qui forment la richesse et la complexité du système territorial, quel que soit leur poids économique et même démographique. Il est ainsi proposé que l’exercice prospectif vienne s’adosser à la carte des

106 _{Cordobes Stéphane, Durance Philippe, Attitudes prospectives. Eléments d'une histoire de la}

prospective en France après 1945, Paris L'Harmattan, 2007

107 _{Laurence Barthe, « Des communautés rurales aux sociétés locales apprenantes », Territoires 2040,}

101 territoires tels que définis par l’AdT – cette dernière ayant d’ailleurs vocation à faire vivre des projets de participation.

Ce choix comporte un double avantage :

- Venir conforter une instance émergente qui se trouve être une originalité institutionnelle de la nouvelle Région. De plus, par son caractère novateur, l’AdT promet une mise en œuvre dynamique de ce dispositif de participation qui devrait lui permettre de rôder son fonctionnement en même temps que de se faire reconnaissance ;

- Investir un dispositif de représentation des territoires qui se fonde lui-même, autant que possible, sur les périmètres des territoires de projets (PETR et Pays, notamment) afin de faciliter les logiques de coopération et de tirer profit des habitudes de dialogue déjà construites par les acteurs locaux.

Toutefois, organiser 74 forums parait peu réaliste ; aussi proposons-nous que l’Assemblée des territoires et l’AMO puissent définir ensemble les lieux où ces rencontres seront organisées, de façon à fédérer plusieurs territoires tout en veillant à en conserver la cohérence et l’accessibilité. Une proposition cartographique pourrait être réalisée en ce sens, qui identifie les lieux potentiels de rencontre, en fonction de problématiques proches et susceptibles de réagir à des interpellations prospectives communes. Un appui technique du service SIG de la MEPE serait également envisageable.

Le déroulement de la démarche

Elle s’organiserait autour de trois grandes phases interactives qui ne sont pas strictement séquencées dans le temps – notamment en raison du caractère itératif de la démarche :

- La recherche de données, le diagnostic, l’analyse rétrospective, l’évaluation des politiques antérieures, l’enquête ;

- La construction des visions du futur et leur mise en débat entre les acteurs ;

- La conceptualisation, la prise de parti et l’élaboration d’objectifs et de stratégies d’action.

La phase de diagnostic

Elle pourrait reposer sur la mobilisation de l’expertise des services concernés au sein de la Région et de partenaires comme l’ARPE, sur le bilan des SRADDT 2009 (dont il s’agirait notamment de mettre en relief les principaux acquis et limites, les préconisations mises en œuvre et leurs effets) comme sur l’évaluation des différents schémas (SRADDT, SRCE, SRCAE), ainsi que sur les réflexions en cours relatives au Plan Déchets et aux mobilités). Ce diagnostic prospectif devrait mettre en lumière les problématiques d’aménagement et de développement territorial, les interdépendances entre les différentes composantes territoriales de la région et entre celle-ci et d’autres territoires, ainsi que les principaux processus qui régissent les dynamiques territoriales régionales et infra régionales. Il s’agirait de veiller à prendre en compte l’ensemble des enjeux, même ceux qui dépassent les compétences de la Région.

De plus, les différentes démarches de concertation en cours, telles que les réflexions relatives au Plan Déchets, aux mobilités (Etats généraux du rail et de l’intermodalité - EGRIM) ou encore la consultation sur l’eau, pourraient d’ores et déjà alimenter les réflexions sur le SRADDET.

102 Exemple - La consultation sur l’eau

Source : site Internet Région Occitanie

Elle vise à définir une vision partagée des ressources, des besoins et des usages à l’échelle de la grande région en vue de construire une stratégie régionale de l’eau capable de garantir un bon état des milieux aquatiques et de sécuriser les approvisionnements en eau de la région. La consultation vise à dresser un diagnostic partagé sur l’eau, à susciter un dialogue entre les acteurs de l’eau qui dépendent de deux bassins versants distincts, et à recueillir les perceptions et les attentes des acteurs pour accompagner leurs projets.

Elle permettra donc, dans la perspective du SRADDET, de disposer d’un diagnostic partagé et interbassin à l’échelle de la Région Occitanie et d’identifier les grands enjeux sur les plans du développement économique, de la prévention des crues et de la préservation des continuités écologiques, notamment en lien avec le changement climatique.

Par ailleurs, il apparait essentiel de construire un lien fort entre économie et aménagement du territoire, et donc de veiller à ce que les schémas SRDEII et SRDADDET se parlent malgré leurs temporalités distinctes – dialogue nécessaire à l’articulation des schémas et des politiques qui les sous-tendent. S’il s’agirait d’associer les équipes du SRDEII au groupe de pilotage SRADDET, et inversement. Au-delà, la démarche gagnerait aussi à prendre en compte la dimension économique dans les contenus-même de la prospective, au travers de l’association des services concernés mais aussi des acteurs économiques du territoire.

En matière de développement économique, la stratégie régionale pour la croissance et l’emploi devrait se traduire par la mise en œuvre de différents schémas : un schéma de développement économique [le SRDEII], un schéma sur les formations professionnelles et un schéma sur l’enseignement supérieur et la recherche : complémentaires, ils devront être menés de front dans une démarche qui associera « les forces économiques et universitaires », selon les souhaits de la présidente Carole Delga108_{. Un cycle de 18 ateliers a été organisé, démarrant en juin à}

Toulouse et Montpellier, et devant se poursuivre dans divers bassins d’emplois de la Région. Figure 36 - Calendrier de mise en œuvre des divers plans et schémas régi onaux concernés par le SRADDET

Réal. Marion Alary

103 L’exercice ne devra, toutefois, en aucun cas, se limiter à une simple réécriture et compilation des schémas sectoriels des deux anciennes régions, existants ou en cours de réalisation. Le SRADDET doit prendre en compte les stratégies et logiques des schémas qu’il intègre mais doit aussi créer une base commune et transversale, à la charnière des politiques sectorielles. Un effort devrait être fait pour territorialiser le diagnostic, mettre en exergue une vision transversale au regard du nouveau territoire régional, mettre en synergies les approches sectorielles et dégager les enjeux prioritaires d’aménagement des territoires.

La construction d’interpellations prospectives

Tandis que la phase de diagnostic se sera attachée à révéler des éléments nécessaires au travail prospectif qui suivra (signaux faibles, tendances, etc.), la réflexion pourrait être poursuivie par la définition d’énoncés prospectifs et d’interpellations thématiques territorialisées.

Ces groupes de travail fédèreraient des agents de la Région, des « experts » (personnes ressources issues de la société civile, ARPE, CESER, etc.) et des universitaires (dans le cadre de conventions passées entre la Région et des laboratoires en sciences sociales). La mobilisation de personnes qualifiées et de laboratoires de sciences sociales devrait ainsi permettre d’approfondir et d’enrichir ces questions prospectives afin de générer un panel