Définition

O legislador constitucional demonstrou, no artigo 14, §§10 e 11 da Constituição Federal, ao criar a ação de impugnação de mandato eletivo, uma grande preocupação com a conquista legítima do mandato eletivo, prevendo um instrumento de tutela à verdadeira expressão da soberania popular no processo eleitoral. Tal dispositivo foi recebido, de início, como uma verdadeira inovação no combate ao mandato eletivo conquistado de modo irregular.

Entretanto, como ressalta o professor Joel José Cândido, “não é correto dizer que a ação de impugnação de mandato eletivo foi inovação dos constituintes”.308

Com efeito, o primeiro Código Eleitoral brasileiro, Decreto nº 21.076, de 24/02/32, em seu artigo 97, já determinava que seria nula a votação feita mediante falsas ou fraudulentas listas de eleitores, quando provada a coação ou fraude, para alteração do resultado final do pleito.309

Se não bastasse, na redação originária do artigo 222 e parágrafos do Código Eleitoral, observamos um verdadeiro procedimento para apuração dos vícios que maculam a conquista do mandato eletivo, os quais, juntamente com o recurso contra expedição do diploma previsto no artigo 262, constituem a verdadeira raiz da ação de impugnação de mandato eletivo.

O Ministro Sepúlveda Pertence, em artigo sobre o tema, concluiu: “creio que a origem mais remota desses dispositivos legais que iriam desembocar no instituto constitucional da ação de impugnação de mandato eletivo há de ser buscada nos parágrafos originais do artigo 222 do Código Eleitoral. Ali se previa, com efeito, um verdadeiro processo paralelo ao desenvolvimento do processo eleitoral, declaratório de nulidade de votação ou anulatório de votação”.310

Assim, inexiste dúvida de que essas são as fontes legislativas mais remotas da ação de impugnação de mandato eletivo.

Entretanto, os parágrafos do artigo 222 do Código Eleitoral não tiveram qualquer utilização prática, posto que foram logo revogados pela Lei nº 4.961, de 04 de maio de 1966.

Portanto, um ano após a publicação do Código Eleitoral, os dispositivos que criavam um procedimento de apuração às irregularidades na conquista do mandato eletivo foram revogados, praticamente impossibilitando qualquer medida neste sentido.

Apesar de haver a possibilidade de se combater tais irregularidades através do recurso contra a expedição do diploma previsto no artigo 262, IV, do Código Eleitoral, o mesmo exigia o requisito da prova pré-constituída, contudo inexistia, em nosso ordenamento jurídico, um modo efetivo de elaboração desta prova.

308

CÂNDIDO, Joel José: Direito eleitoral brasileiro. Bauru: Edipro, 1998, p. 258.

309

SANTOS, Antônio Augusto Mayer: “Da ação de impugnação de mandato eletivo: histórico evolutivo e síntese procedimental”. Revista Paraná eleitoral. Nº 28, Curitiba, abril a junho de 1998, p. 14.

310

PERTENCE, José Paulo Sepúlveda: “A ação de impugnação de mandato eletivo”. Anais do II Encontro Nacional de

Assim, o procedimento previsto no artigo 237 era praticamente inutilizado, já que não poderia jamais ser concluído em tempo hábil para a interposição do recurso.

Dessa forma, desde a revogação dos dispositivos do artigo 222 do Código Eleitoral, restaram ausentes os meios efetivos de coibir os abusos nas eleições, conjuntura que perdurou até o surgimento da Lei nº 7.493/86, que, em seu artigo 23, previu a possibilidade de perda de mandato, quando comprovada a utilização do abuso de poder político ou econômico

Posteriormente, foi editada a Lei nº 7.664/88, que, em seu artigo 24, admitia a possibilidade de impugnação do mandato, após a diplomação, instruída com provas conclusivas do abuso de poder econômico, fraude e transgressões eleitorais.311

Os mencionados dispositivos legais, apesar de grande importância para o preenchimento deste vazio deixado desde a revogação dos parágrafos originais do artigo 222 do Código Eleitoral, possuíam redação assaz falha, pois não fixavam prazo para a propositura da ação e impunham o requisito da prova conclusiva, bem como fixavam as “transgressões eleitorais” como hipótese de cabimento da ação, o que geraria a possibilidade de cassação do diploma, em virtude de qualquer tipo de irregularidade praticada, mesmo as sanáveis.

Porém, mesmo repletas de imprecisões e requisitos desnecessários, as Leis nºs 7.493/86 e 7.664/88 influenciaram de, modo decisivo, o trabalho do constituinte312.

Os atuais §§ 10 e 11, do artigo 14 da Constituição Federal encontraram também respaldo no trabalho da Comissão dos notáveis presidida por Afonso Arinos de Mello Franco, a qual era um grupo de pessoas especializadas nas mais diversas funções, nomeadas pelo Presidente da República, com o intuito de elaborar um projeto de Constituição que ajudasse o trabalho dos parlamentares.313

Portanto, sob a influência de tais antecedentes, iniciou-se o processo constitucional de elaboração da ação de impugnação de mandato eletivo, que tinha a seguinte redação, no anteprojeto da Constituição: “art. 5º.. IV- O MANDATO a) os detentores de mandatos eletivos têm o dever de prestar contas de suas atividades aos eleitores; b) o mandato parlamentar poderá ser impugnado ante a justiça eleitoral no prazo de até seis meses após a diplomação, instruída a ação com provas conclusivas do abuso do poder econômico, corrupção ou fraude, transgressões eleitorais puníveis com a perda do mandato; c) salvo decisão liminar do juiz ante a prova dos autos, a ação de impugnação de mandato tramita em segredo de justiça; d) convicto o juiz de que a ação seja

311

PIMENTA, José Carlos: “A ação de impugnação de mandato eletivo”. Anais do II Encontro Nacional de

Procuradores Regionais Eleitorais. Brasília, Imprensa Nacional, p.218. 312

Art. 23. A diplomação não impede a perda de mandato, pela Justiça Eleitoral, em caso de sentença julgada, quando se comprovar que foi objeto por meio de abuso do poder político ou econômico. Art. 24 – O mandato eletivo poderá ser impugnado ante a Justiça Eleitoral após a diplomação, instruída a ação com provas conclusivas do abuso de poder econômico, corrupção ou fraude e transgressões eleitorais.

313

MELO, Edílson Ponte Bandeira de: “A legitimidade do Ministério Público para a propositura da ação de impugnação de mandato eletivo”. Revista cearense independente do Ministério Público. Nº 06, Fortaleza, julho de 2000, p.60.

temerária ou de manifesta má-fé, o impugnante será condenado à pena de dois a quatro anos de reclusão; e) os eleitos pelo voto estão sujeitos a ser destituídos pelo voto, na forma da lei complementar.”

No anteprojeto da comissão da soberania e dos direitos e garantias do homem e da mulher, a redação foi sensivelmente modificada, sendo retiradas as alíneas “d” e “e”, passando a ter a seguinte redação: “a) os detentores de mandatos eletivos têm o dever de prestar contas de suas atividades aos eleitores; b) o mandato parlamentar poderá ser impugnado ante a justiça eleitoral no prazo de até seis meses após a diplomação, instruída a ação com provas conclusivas do abuso do poder econômico, corrupção ou fraude e transgressões eleitorais; c) a ação de impugnação de mandato tramita em segredo de justiça”.

Paulatinamente, durante os trabalhos de elaboração da Constituição Federal de 1988, foram efetuadas modificações no mencionado texto.

Com efeito, o projeto, na comissão de sistematização da Constituição, foi alterado, possibilitando a impugnação do mandato eletivo ante a Justiça Eleitoral, e não mais o mandato “parlamentar”, que restringiria o alcance da norma constitucional.

Posteriormente, o prazo para a ação de impugnação foi fixado em 15 dias, e retirada a necessidade de prova “conclusiva”, o que, de certo modo, iria trazer à ação de impugnação de mandato o requisito de prova pré-constituída inerente ao recurso contra a expedição do diploma, bem como foram excluídas as “transgressões eleitorais” das hipóteses de cabimento da ação.

Assim, após todas essas modificações, obteve-se a redação contida no texto final da Constituição Federal de 1988.

É importante mencionar que, mesmo após a promulgação da Constituição Federal, constatamos a tentativa de modificação do disposto em seu artigo quatorze, especificamente à ação impugnatória.

E o que é pior, na maior parte das emendas, objetiva-se, de todos os modos, retirar a efetividade do instrumento constitucional, beneficiando aqueles que praticaram os abusos nas eleições, a exemplo da proposta de emenda constitucional nº 53, de 1995, de autoria do Senador Roberto Requião, a qual visa à fixação do prazo de cento e vinte dias para o julgamento final da ação. Sendo ultrapassado este prazo, a mesma só teria tramitação com prévia licença do legislativo.314

As inúmeras alterações sofridas no corpo do texto constitucional, desde o trabalho da Comissão dos notáveis até a redação final dos parágrafos 10 e 11 da Constituição Federal, demonstram tanto as divergências quanto os objetivos efetivamente desejados pelo legislador, ao

314

instituir a ação de impugnação de mandato eletivo, que, aliado ao recurso contra a expedição do diploma e à ação de investigação judicial eleitoral, podem se constituir em instrumentos eficazes no combate às práticas eleitorais ilícitas que buscam alterar a verdadeira vontade popular.