Qu’est-ce qui distingue un déchet radioactif d’un déchet classique ou d’une matière valorisable ? Pourquoi l’Agence Internationale de l’Énergie Atomique (AIEA) distingue-t-elle le combustible usé du déchet hautement radioactif ? Ce chapitre, première étape dans notre analytique du gouvernement, se focalise sur les pratiques « situées » liées à la définition de l’objet à enterrer. Plus particulièrement, il vise à questionner le comment des systèmes de catégorisation établis en France, en Belgique, et au Canada autour d’un objet : le déchet radioactif. Il ne s’agit nullement de s’intéresser en détail à l’étude de la politique des mots liée à l’industrie nucléaire (Topçu 2009) ni à l’instrumentalisation de ces mots par les « communicants » dans le domaine (Freiman 2004). À l’instar de Bowker and Star (2000), nous cherchons plutôt à savoir comment, empiriquement, les acteurs construisent, utilisent ou se voient imposer les systèmes de classification13.
L’intérêt d’analyser la définition de l’objet et les différents systèmes de classification des déchets radioactifs se justifie pour plusieurs raisons. D’abord, d’un point de vue pragmatique, aborder la construction de l’objet étudié est une étape préalable qui vise à éviter les pièges du nominalisme et de la traduction d’une analyse comparée (Hassenteufel 2005). Ensuite, cette entrée analytique constitue un point de départ essentiel à l’approche co-productionniste forte que nous avons choisi d’adopter. En effet, la définition de l’objet et les systèmes de classification qui lui sont associés constituent un « déjà là » qui s’impose à certains acteurs et ce, indépendamment du tournant participatif. Ils constituent des « technologies de gouvernement » qui touchent au « champ du visible du gouvernement » (visibility of
government, Dean 2010). Ils sont des instruments qui posent des limites sur ce qu’il
est autorisé de faire ou non avec l’objet. Les systèmes de classification sont une représentation particulière du monde « out there », de leur contexte d’application ancré dans un milieu politique et social (Bowker and Star 2000: 61). Ils révèlent également la nature des relations entre les acteurs engagés dans la problématique de la gestion des déchets radioactifs.
Nous postulons donc que les pratiques de gouvernement associées à la
13 De ce fait, l’ouvrage de ces deux auteurs est mobilisé à titre principal dans ce premier chapitre. Bowker, Geoffrey C, and Susan Leigh Star. 2000. Sorting things out: Classification and its
classification des déchets sont autant porteuses de certitudes que d’incertitudes en matière de gestion des déchets radioactifs et, par conséquent, elles constituent un des éléments importants à prendre en considération dans l’art du gouvernement.
Ce chapitre se divise en trois temps. Dans la première partie de ce chapitre, l’intérêt de toute classification, ses caractéristiques générales en théorie et en pratique ainsi que sa dynamique seront présentés. Dans la deuxième partie de ce chapitre, nous reviendrons sur les différentes déclinaisons existantes de classification des déchets radioactifs au niveau international, avec la classification de l’AIEA, au niveau européen, avec celle proposée par l’Union européenne dans sa récente directive EURATOM/2011 et au niveau national. Nous comparerons les spécificités des systèmes nationaux de classification en France, en Belgique et au Canada tels qu’ils s’imposent et s’utilisent. La troisième et dernière partie de ce chapitre analysera plus particulièrement la construction des catégories de déchets radioactifs en Belgique.
Catégoriser pour gérer
Classer, ordonner et catégoriser dans le temps et l’espace pour appréhender un monde social complexe ou une réalité est le propre de l’homme. Activité naturelle tacite ou formelle, consciente ou inconsciente sur tout type d’objet, elle est propre à chaque communauté (Douglas 2004). Le domaine du nucléaire ne fait pas exception à cette règle. En effet, malgré des « standards » communs, les classifications proposées des déchets radioactifs varient sensiblement d’un pays à l’autre.
Dans beaucoup de domaines, les systèmes de classification sont perçus comme un des éléments essentiels qui permettent de gérer une situation, un problème, une activité. La classification des déchets radioactifs est d’ailleurs considérée comme un prérequis pour le développement d’une stratégie de gestion (IAEA 2009b: 19). Ces systèmes de classification organisent la mémoire collective autant que l’oubli, révèlent les incertitudes (Douglas 2004). En mettant en lumière autant qu’en laissant dans l’ombre, ils imposent une manière de lire la réalité en soulignant ce qui est pertinent à retenir14. Ils rendent visibles, donnent à voir des représentations formelles de l’objet par rapport au travail réalisé « en coulisse » (Star 2010).
14 Bowker and Star (2000: 61) diront que les « classification systems are used to remember all (and only that) which is relevant, and at the same time provide both a warrant and a tool for forgetting what has to be ».
Le développement de ces systèmes de classification est « a contested site of great
political significance » (Bowker and Star 2000: 229). Il contribue à participer à la
définition du problème où le cadrage de celui-ci reste un processus à la dimension politique forte, « irréductible », comme le souligne Pierre-Benoît Joly (2009: 57-58) :
La définition même du problème constitue une première source de désaccord importante, étant entendu qu’il n’existe pas de façon scientifique de « cadrer » un problème. Le cadrage d’un problème est un processus dont la dimension politique est irréductible.
Ces grilles de description du social ont des conséquences fondamentales pour la gestion d’une problématique. Au-delà de la production de connaissances, elles permettent l’action bureaucratique et la coopération entre différents acteurs « à travers les différents mondes sociaux » (Bowker and Star 2000: 10). Elles permettent de distribuer des compétences à des services administratifs spécifiques (Lascoumes 2004: 9), de centraliser « utilement » des activités gouvernementales ou industrielles à grande échelle, ou encore d’améliorer le « contrôle administratif » (Porter 1995: 40). Au niveau nucléaire, les systèmes de classification ont également de multiples autres conséquences aux effets considérables. Globalement, ils influencent les stratégies techniques et renseignent sur les scénarios énergétiques à court et moyen terme (Dessus et al. 2014: 157). La classification, ses acronymes et ses mots censés être « universellement compris » facilitent la communication entre les experts de différents pays, mais aussi entre les experts, les producteurs et gestionnaires de déchets et le grand public (IAEA 1994: 13). Ils affectent également le type de solution de gestion suggérée (Martell and Ferraro 2014: 11), la conception technologique, la taille du dépôt (Landström and Bergmans 2014), le conditionnement du déchet et sa période de gestion dans le temps (IAEA 1994), les dimensions économiques et géologiques d’un projet de gestion (Miller and Wong 2013: 5) ou encore les volumes à considérer. Revenons plus en détail sur les caractéristiques générales d’un système de classification.
La classification idéale versus la classification en pratique
Idéalement, un système de classification comporte trois caractéristiques (Bowker and Star 2000). Il repose d’abord sur (1) des principes de classification opérationnels
cohérents. Les objets peuvent être classés selon leur origine, selon un ordre temporel ou encore selon leur fonction. Ces catégories se reposent elles-mêmes sur une série de standards. (2) Les catégories établies doivent être mutuellement exclusives. Autrement dit, un objet ne peut appartenir à deux catégories en même temps. Enfin (3) le système de classification doit pouvoir être complet, englobant, capable « d’englober totalement le monde qu’il décrit » (Bowker and Star 2000: 11). Bowker et Star (2000) parlent de « liste » tandis qu’au niveau de la gestion des déchets radioactifs, les acteurs de terrain parlent d’« inventaire » pour signaler cette volonté d’englober spatiotemporellement l’ensemble des objets concernés dans le domaine.
Cependant, Bowker et Star (2000) reconnaissent qu’en pratique aucun système de classification au monde ne répond à ces trois caractéristiques. L’AIEA (2009b) reconnaît d’ailleurs elle-même que les systèmes de classification des déchets radioactifs n’y font pas exception. Cette absence de classification parfaite lorsqu’il s’agit de passer de la théorie à la pratique résulte notamment du fait qu’il arrive que ceux chargés d’appliquer les systèmes de classification les désapprouvent, les ignorent, les interprètent différemment ou encore qu’ils adoptent des comportements de routine qui mélangent des principes différents et contradictoires (Bowker and Star 2000: 11). À cet égard, la manière de lire un système de classification importe autant que sa construction. Ensuite, l’appartenance exclusive d’un objet à une catégorie peut se révéler en pratique impossible compte tenu des désaccords entourant son appartenance ou de l’ambivalence même de l’objet concerné. Star parlera dans ce cas d’« objet frontière » (Star 2010). Nous verrons que c’est le cas du statut du combustible usé notamment en Belgique dont la classification varie en fonction de l’utilisation même de celui-ci. Enfin, les auteurs expliquent que la complétude du système de classification est parfois volontairement ignorée pour des raisons financières : une anomalie peut être détectée mais non prise en compte parce qu’elle est trop coûteuse — politiquement ou bureaucratiquement — pour être incluse dans les registres de classification (Bowker and Star 2000: 12). Nous verrons que cette question semble se poser pour le cas d’un certain type de déchets (les déchets NORM — Naturally Occurring Radioactive Materials et TE-NORM — Technologically
Enhanced Naturally Occurring Radioactive Materials) en Belgique.
Sur le plan pratique, une dernière caractéristique mérite d’être mise en évidence. Il s’agit de l’importance que les acteurs de terrain accordent à la forme de la classification, aux noms donnés aux catégories. Si une classification technique doit
être « simple et facile à comprendre » (IAEA 1994: 9), elle doit également paraître « in good prototypical fashion, look and feel scientific » (Bowker and Star 2000: 66). La forme contribue donc autant que le fond à la construction de la légitimité des institutions qui créent et appliquent la classification.
La dynamique du système de classification : un acte performatif « It is not a question of mapping a preexisting territory but of making the map and the territory converge. » (Bowker and Star 2000: 254)
Comme dit précédemment, la classification même purement mentale ou formelle reste une « mise en forme » pour donner une « prise » sur la réalité et pour la constituer. Sa mise en œuvre influence directement les acteurs qui « modèlent et adaptent leur comportement pour correspondre à ces conceptions » (Bowker and Star 2000: 53). Douglas (2004: 143) parle « d’effet de retour » de la catégorisation réalisée par les institutions, à la manière des prophéties autoréalisatrices de Robert Merton. Lascoumes (2004 : 9) souligne la capacité des conventions à « engendrer des réalités propres ». La classification fait faire, elle coordonne, elle inclut et elle exclut. Elle devient une « part et une parcelle de la structure organisationnelle », un « acteur politique » à part entière qui distribue le pouvoir (Bowker and Star 2000: 136, 254).
Comme le précisent Bowker and Star (2000), ces catégories créées dans des bureaucraties à grande échelle sont ensuite considérées comme « naturelles » et s’imposent aux acteurs qui ne peuvent pas y échapper et modifient leur comportement en conséquence15. Au fil du temps, certaines classifications deviennent par conséquent des boîtes noires, guère susceptibles d’être contestées par ceux qui les subissent, sauf de façon limitée par une poignée d’initiés. En étant devenues officielles, elles deviennent de plus en plus réelles (Porter 1995). Même si elles peuvent être questionnées en période d’incertitude, une fois acceptées, elles sont résistantes :
On occasion the uncertainties go deeper, and the categories themselves are challenged. […] The dependence of categorization on particular circumstances
15 Douglas (2004: 120) va plus loin en précisant même que les changements de classification opèrent un changement de comportement presque inconscient chez les acteurs : « Quelque chose se produit là l’intérieur de nos esprits quand un nouveau type d’organisation rend par endroits obsolète l’ancienne classification. Le changement n’est pas le résultat d’un choix délibéré ou conscient. Les institutions masquent leur influence, rendant difficile la perception du changement. »
would seem to imply that the categories are highly contingent and hence weak. Once put in place, though, they can be impressively resilient (Bowker and Star
2000: 56-57).
On peut dès lors comprendre que l’Agence Internationale de l’Énergie Atomique (AIEA) suggère à ses États membres de changer « aussi peu que possible » les terminologies des catégories des déchets radioactifs déjà acceptées (IAEA 1994: 3).
Pourtant, le système de classification est toujours le résultat d’un compromis dynamique continuellement renégocié (Bowker and Star 2000: 55). Au fil du temps, la justification propre à sa création peut entrer en contradiction avec l’évolution ou la perception des pratiques. Tout comme Star (2010), Douglas envisage cette dynamique de manière circulaire :
[…] les gens font les institutions, les institutions font les classifications, les classifications modèlent les actions, les actions appellent des noms, et les gens, ou d’autres créatures répondent à ces noms, positivement ou négativement (Douglas 2004: 146).
Le système de classification est également considéré comme évolutif au regard des pratiques. Il semble que ce soit particulièrement le cas au niveau international en ce qui concerne les catégorisations des déchets radioactifs. Selon l’AIEA, les standards, les « guides pratiques » sont régulièrement mis à jour pour s’adapter aux réalités de terrain (IAEA 2009a). Mais finalement, qu’est-ce que l’acte de classer ? Classer, comme nous verrons dans la section suivante, c’est avant tout opérer des choix entre ce qui est et ce qui n’est pas.
Classer, c’est choisir : le cas des objets frontière.
« We know what something is by contrast with what is not » (Bowker and Star 2000: 290). Dans tout système de classification, il existe une tension permanente entre, d’une part, le fait de décider d’une classification, de poser un choix qui va fixer une réalité en la simplifiant et, d’autre part, le fait de classer chaque objet en détaillant toutes ses particularités en rendant de ce fait, illisible et inefficace tout système de classification et toute tentative de coordination (Bowker and Star 2000: 69). Plus concrètement, ce dilemme pose la question suivante : jusqu’à quel degré de précision collecter et
classer les objets ? Cette question se complique davantage quand elle est couplée avec les différentes attentes des concepteurs du système de classification sur le plan de la comparabilité (être « standard enough »), de la visibilité (être visible pour être classé) et du contrôle (classer la complexité en détail et de manière lisible) (Bowker and Star 2000: 231).
Il est intéressant de constater que ces tensions sont permanentes chez les concepteurs et les utilisateurs de la classification des déchets radioactifs, comme en témoigne un représentant de l’administration fédérale belge en charge de la question :
La notion de déchet radioactif est à la fois une notion qui est construite, connue de manière légale mais il ne faut pas y projeter quelque chose. Il faut le voir d’un point de vue légal. Si vous projetez autre chose, ça ne va pas aller. Il faut accepter que certains types de déchets ne tombent pas dans cette Directive [Euratom/2011] (Représentant de l’administration fédérale belge 2014).
L’AIEA précisera qu’idéalement, un système de classification doit couvrir l’ensemble des types de déchets radioactifs mais doit aussi veiller à rester « flexible pour servir des nécessités spécifiques » (IAEA 1994: 3).
Les choix posés par les concepteurs de classification laissent apparaître des anomalies, des inclassables, des objets « marginaux » ou « indéfinis » repris généralement dans la catégorie résiduelle « autre ». En tenant compte des différences et les particularités qui les caractérisent, les objets renforcent ou affaiblissent la classification existante pour la questionner sans cesse. Interrogé sur la distinction entre deux catégories de déchets, un représentant de l’ONDRAF (2014) dira
Je n’aime pas ces définitions parce qu’elles ne sont pas… quand on commence à creuser, elles ne sont pas tout à fait suffisamment solides. Elles conviennent dans 90 % des cas puis il y a 10 % des cas où il faut réfléchir (Représentant de l’ONDRAF, gestion prévisionnelle 2014).
Les objets rendent en pratique certaines catégories perméables. Bowker et Star (2010) parlent alors de « blurring categories »:
Blurring categories means that existing differences are covered up, merged, or removed altogether; while distinctions construct new partitions of reinforcement
of existing differences. This mutual process of constructing and shaping differences through classification systems is crucial in anyone’s conceptualization of reality; it is the core of much taxonomic anthropology
(Bowker and Star 2000: 230).
L’AIEA ne dit pas autre chose quand elle justifie sa proposition de classification du déchet: « The boundaries between the classes are not intended to be seen as hard
lines, but rather as transition zones [nous soulignons] whose precise determination will depend on the particular situation in each State. » (IAEA 2009a: 20). Il en est de
même concernant les classifications au niveau national, comme l’explique un représentant de l’ONDRAF (2014):
Quand on s’approche de la limite, où est-ce qu’on se situe exactement, où se situe cette limite ? Puis bon, on peut mettre quelque chose sur papier parce que c’est toujours plus facile de classer les choses mais il faut être conscient que cette limite sera amenée à évoluer. (Représentant de l’ONDRAF, gestion prévisionnelle 2014).
Pour comprendre le statut du combustible usé, il nous faut donc percevoir les enjeux liés à la flexibilité interprétative de cet objet en tant qu’« objet frontière » (Star 2010), qui provient de la coexistence de différentes utilisations ou interprétations du même objet. L’intérêt d’un objet frontière est qu’il permet à « des groupes différents de travailler ensemble sans consensus préalable » (Star 2010: 3)16. Le combustible usé est bien un objet frontière car il est tantôt considéré comme une matière valorisable, tantôt comme un déchet. Différentes dynamiques sont à l’œuvre selon les utilisations de l’objet et la matérialité de cet objet frontière provient de l’action et des acteurs qui s’en saisissent d’une certaine manière (une chose sur laquelle les acteurs agissent) et non de « sa qualité de chose ». Dans le cas du combustible usé, c’est davantage ce que ses producteurs comptent en faire sur le long terme et le court terme qui décline les différents scénarios et permet l’action ou l’inaction d’autres acteurs. Comme l’illustrent Dessus et al. (2014: 151) pour le cas français : « la notion de déchet
16 Bowker et Star (2000: 297) résument l’intérêt de l’existence des objets-frontières comme suit : « Boundary objects arise over time from durable cooperation among communities of practice. They are
working arrangements that resolve anomalies of naturalization without imposing a naturalization of categories from one community or from an outside source of standardization.»
nucléaire ne fait par conséquent référence ni à la dangerosité des matières en question, ni au temps de présence de ces matières sur le sol national, mais uniquement à leur caractère recyclable ou non. »
Comme nous venons de le voir, les systèmes de classification ont donc d’importantes répercussions. Dans la section suivante, nous décrirons trois types de classifications existants concernant les déchets radioactifs. La classification réalisée au niveau international par l’Agence Internationale de l’Énergie Nucléaire (AIEA)17, la classification européenne proposée par la récente Directive européenne EURATOM/2011, et les classifications nationales du Canada, de la France et de la Belgique. Il s’agit dans un premier temps de regarder le système mis en place tel qu’il s’impose aux acteurs pour identifier les zones d’ombres, les « anomalies », les objets « marginaux » qui peuplent les frontières de ces catégories établies. Dans un deuxième temps, nous nous attacherons à la conception de ces catégorisations comme processus administratif performatif en abordant plus en détail le cas belge.
Déclinaisons existantes de classification des déchets radioactifs
Les standards comme base de la construction de la catégorie
Les différentes catégories du système de classification des déchets radioactifs, comme tout système de classification, s’appuient sur des standards et des unités de mesure. Ceux-ci se distinguent des catégories en ce qu’ils existent au-delà d’une communauté de pratiques et sont plus intangibles et difficiles à modifier (Bowker and Star 2000)18. Dans le domaine du nucléaire, l’unité de mesure est par exemple celle permettant d’identifier l’intensité du rayonnement des éléments radioactifs (le Becquerel) ou l’unité de dose biologique utilisée pour mesurer les effets sur le corps humain de l’absorption des rayonnements alpha, beta, gamma (le Sievert) ou encore la « demi-vie » qui permet de mesurer le rythme auquel le niveau d’activité des radionucléides décroît de moitié (Wiles 2002). Il est important de retenir que les déchets radioactifs sont classés selon une série de propriétés physiques, chimiques et radiologiques qui font l’objet d’un large consensus (IAEA 2009a). Ces propriétés ne sont donc pas remises en cause, elles sont issues de conventions internationales