Le succès de la prise en charge de la gestion des déchets dan- gereux passe par une action cohérente et concertée enga- geant le milieu politique, le milieu industriel et le grand pu- blic. Dans le document d’orientation qu’elle a soumis à la consultation, la Commission a proposé un cadre général de référence et suggéré un ensemble d’interventions pour maî- triser le problème des déchets dangereux au Québec.
Cette section du rapport présente sous une forme structurée les résultats de la consultation sur ces orientations. Elle re- prend d’abord les principes et rappelle les objectifs à attein- dre dans la gestion des déchets dangereux. Ces objectifs per- mettent de définir les axes décisionnels des mesures à prendre et sous-tendent le système de gest.ion proposé.
Tenant compte de ces objectifs et des constatations qu’elle a faites au cours de ses travaux, la Commission formule en- suite ses recommandations sur les instruments de gestion né- cessaires et sur leur financement.
4.1
Les principes d’intervention
À quelques nuances près, les quatre principes énoncés par la Commission dans ses orientations ont reçu une large adhé- sion de l’ensemble des participants à l’audience. Plusieurs ont rappelé à la Commission l’importance de situer ses propo- sitions dans la perspective des stratégies de conservation et de développement durable. Une grande insistance a aussi été notée sur les principes consacrant le droit des citoyens à l’in- formation et à la participation et la nécessité du recours à une approche préventive. De nombreux intervenants, provenant notamment des milieux environnementaux! du secteur de la santé et des organisations syndicales, ont msisté sur la pré- vention et sur la nécessité d’inclure explicitement la notion de protection de la santé dans l’énoncé des principes.
158 Les déchets dangereux au Québec
4.1.1
Conservation et développement durable
La politique de gestion intégrée des déchets dangereux éla borée par la Commission s’inscrit directement dans le sens du développement durable. Les cinq consignes suggérées à cette fin - soit prévenir, conserver, recycler, réparer et édu- quer - sont reprises dans les objectifs de gestion.
Pour plusieurs représentants des milieux de l’industrie et de l’économie, la notion de développement durable semble cor- respondre à celle de croissance durable. A l’instar de la Com- mission mondiale sur l’environnement et le développement, la Commission d’enquête sur les déchets dangereux retient plutôt comme élément central du concept de développement durable la recherche d’un équilibre harmonieux entre l’envi- ronnement et l’économie.
La Commission souscrit aussi. aux trois objectifs principaux de la Stratégie mondiale de la conservation; visant essentiel- lement la conservation des ressources vivantes de la planète.
Reconnue internationalement et acceptée par le Canada et le Québec, cette Stratégie est véhiculée principalement par les organismes de conservation, regroupés au sein de l’Union in- ternationale de conservation de la nature (UICN) et au Qué- bec sous la bannière de l’Union québécoise pour la conserva- tion de la nature (UQCN).
L’engagement québécois dans le sens de cette stratégie a été précisé dans une politique de conservation adoptée par le MENVIQ et intitulée Un ~ouwc~u cap environnemental.
Plus directement en rapport avec la problématique des dé- chets dangereux, un arrimage des pratiques industrielles aux objectifs de conservation a été proposé récemment par le Conseil de la conservation et de l’environnement du Québec.
Dans sa démarche, la Commission s’est ainsi inspirée des re- commandations du Conseil contenues dans le volet ((Indus- trie*, notamment en ce qui concerne l’adoption de mécanis-
Vers une gestion environnementale des déchets dangereux 159
mes de gestion intégrée visant la conservation et le développement dans ce secteur.
Dans le domaine de la gestion des déchets dangereux, le con- cept de développement durable et les stratégies de conserva- tion ont d’importantes répercussions. Parmi les principales, on peut évoquer la réduction de la production de déchets in- dustriels, l’introduction de technologies propres et de pro- duits écologiquement sains, l’engagement des industriels sur layoie d’une gestion environnementale et la mise en place par YEtat de mécanismes économiques incitant les industries à des comportements plus compatibles avec l’environnement.
4.12
Santé publique et sécurité environnementale
Devant les catastrophes écologiques de Saint-Basile-le- Grand et de Saint-Amable, et face aux risques que ces derniè- res ont fait supporter à la population, la Commission s’est in- terrogée sur le partage des responsabilités en matière de protection de la santé publique au Québec.
Le ministre de l’Environnement a certes la responsabilité claire de prévenir la détérioration de l’environnement et de protéger les espèces vivantes. C’est cependant au ministre de la Santé et des Services sociaux qu’incombe la responsabilité d’assurer la protection de la santé publique. Le réseau de pré- vention, de surveillance et d’intervention en place dans les ré- gions, que constituent les C.L.S.C. et les D.S.C., est l’instru- ment privilégié à sa disposition pour remplir ce mandat.
La Commission a pu constater au cours de ses tournées régio- nales tout l’intérêt que portent ces intervenants de la santé à la question des déchets dangereux. Elle en tire deux observa- tions principales. D’une part, les D.S.C. sont de plus en plus sollicités pour conseiller et soutenir les gestionnaires et les ci- toyens sur les questions environnementales. Pour répondre à ce besoin du milieu, ces intervenants régionaux en santé doi- vent avoir rapidement accès à toutes les informations requi-
160 Les déchets dangereux au Québec
ses et ont un urgent besoin de ressources humaines et finan- cières. D’autre part, les représentants rencontrés dans les régions semblent avoir des interprétations différentes de leurs rôles. Une certaine confusion subsiste donc sur le par- tage des responsabilités entre le MENVIQ et le ministère de la Santé et des Services sociaux (MSSS) en ce qui a hait à la santé environnementale.
Pour sa part, la Commission a acquis la conviction que les D.S.C. ont un rôle à jouer dans le dossier des déchets dange- reux. Ce rôle a été esquissé par le Bureau régional de santé environnementale du Regroupement des D.S.C. du Montréal.
métropolitain et il couvre notamment les domaines suivants:
- évaluer les risques à la santé que comporte la réutilisation des terrains contaminés;
- participer à l’évaluation de la sécurité des modes de trans- port et des lieux d’entreposage des déchets dangereux en regard des risques à la santé;
- évaluer les risques à la santé rattachés aux différentes op- tions de gestion des déchets dangereux;
- donner des avis de santé à la population et aux institutions de santé concernant les risques réels ou les dangers po- tentiels reliés à la présence de déchets dangereux;
- sensibiliser la population aux gestes quotidiens qu’elle peut poser pour réduire sa production de déchets dange- reux;
- collaborer à l’identification des critères devant servir à établir les priorités parmi les problèmes de gestion des dé- chets dangereux.
Des aménagements aux mécanismes de décision, de surveil- lance et d’intervention seront nécessaires pour faciliter l’im- plication des D.S.C. dans la gestion des déchets dangereux.
Dans ses recommandations, ~la Commission favorisera ces aménagements nécessaires aux ressources de la santé pour qu’elles puissent jouer adéquatement leur rôle de protec- teurs de la santé publique.
La protection de la santé et de la sécurité des travailleurs et travailleuses est une dimension qui a été maintes fois rappe- lée en audience. La Commission reconnaît le potentiel élevé d’exposition des travailleurs et travailleuses à certains ris- ques dans les établissements de traitement des déchets dan- gereux.
La variété des substances toxiques que renferment ces dé- chets pourrait rendre plus contraignantes les mesures de protection des travailleurs et travailleuses. Or, ces établiase- ments ne font pas partie des secteurs prioritaires visés par l’application intégrale de la Loi sur la santé et la sécurité du travail et de ses règlements. Il n’y a donc pas d’obligation d’élaborer un programme de santé et de prévention dans ces installations. Certaines l’ont néanmoins fait volontairement.
La Commission considère pour sa part que ce secteur devrait compter au nombre des secteurs prioritaires de la CSST.
Par ailleurs, il a été affirmé à plusieurs reprises en audience que le système d’information sur les matières dangereuses utilisées au travail (SIMDUT) et le règlement sur I’informa- tion concernant les produits contrôlés excluaient les déchets dangereux de leur champ d’application. Après analyse, la Commission est d’avis que les obligations imposées à l’em- ployeur sont suffisantes pour assurer la protection des tra- vailleurs et travailleuses appelés à être en contact avec les déchets dangereux durant leur travail.
L’objectif de la protection de la santé s’inscrit intégralement dans la recherche de la sécurité environnement,ale et met en lumière la nécessité de la prévention et de l’anticipation afin d’élaborer des solutions viables et sécuritaires pour la popu- lation.
L’adhésion à une approche qui inclut l’être humain dans l’en- vironnement explique la diligence qu’a mise la Commission à développer des dispositifs nouveaux de vigilance, de dépis- tage et de prévision aptes à prévenir l’apparition des problè- mes. Plusieurs mesures d’éducation, de formation et de re- cherche découlent de cette volonté de prévoir l’avenir et
d’organiser notre cheminement vers le futur, d’une part en évitant de répéter les erreurs du passé, d’autre part en nous assurant de léguer aux générations futures un environne- ment sain.
C’est aussi au nom de la prévention que la Commission se prononce en faveur de l’évaluation des répercussions envi- ronnementales des projets industriels, aussi bien de ceux qui sont susceptibles de produire des déchets dangereux que de ceux qui en assurent la gestion une fois produits. De telles évaluations sont les instruments de choix pour connaître et gérer les risques auxquels la population et l’environnement sont exposés.
4.1.3
Droit à la participation
L’ensemble de la démarche de la Commission et le contenu du présent rapport se veulent une démonstration de la recon- naissance du droit de la population à l’information, à la con- sultation et à la participation aux décisions en matière de ges- tion des déchets dangereux.
Il faut toutefois reconnaître la difficulté d’appliquer ce prin- cipe dans les faits, les résistances à ces nouveaux processus sociaux étant encore très fortes au sein des organismes gou- vernementaux et des entreprises privées. Tout d’abord les citoyens en quête d’information sur des situations environne- mentales qui les concernent sont astreints à des efforts labo- rieux notamment lorsqu’ils s’adressent au MENVIQ où la culture de la transparence gagnerait à être développée.
Les tribunes publiques pour l’expression des préoccupations et des volontés populaires sont peu nombreuses, sinon inexis- tantes à l’exception du BAPE. Peu de modalités pratiques sont en place pour l’insertion des citoyens dans les processus décisionnels en matière de planification environnementale.
Plusieurs suggestions faites à la Commission pourraient d’ailleurs inciter à élargir le mandat du BAPE.
Dans l’optique de rendre les institutions accessibles et trans- parentes, la Commission reconnaît la légitimité et la néces-
sité de processus organisés de participation en matière de gestion des déchets dangereux. La première application con- crète de ce principe est l’accès des citoyens à l’information de façon simple et gratuite. Vient ensuite l’établissement de mé- canismes et de lieux de consultation et d’intervention à toutes les étapes du processus décisionnel.
À la lumière des deux tournées de consultation menées dans le cadre de ses travaux, la Commission reconnaît la compé- tence des citoyens et des groupes à titre d’experts de leur milieu de vie et de travail. Premiers intéressés à la qualité de leur milieu de vie et de travail, les citoyens ont une connais- sance directe des problèmes et sont aptes à participer à l’éla- boration des solutions et à l’évaluation des choix qui en découlent.
C’est d’ailleurs cette compétence qui leur confère le droit à l’intervention. Afin d’en favoriser l’exercice individuel et col- lectif, la Commission propose des mécanismes de représenta- tion des citoyens pour le choix des techniques de traitement et pour la localisation des installations.
La reconnaissance de ce principe amène aussi la Commission à recommander, à l’intérieur du système de gestion proposé, des mécanismes de recours judiciaire, de surveillance envi- ronnementale et de financement qui permettent aux citoyens et aux groupes d’avoir accès aux moyens juridiques et finan- ciers nécessaires à l’exercice de leur droit à la participation.
Les déchets dangereux étant largement associés aux milieux industriels, la C,ommission reconnaît le rôle privilégié des tra- vailleurs et travailleuses, des syndicats et des comités de santé et sécurité du travail en ce domaine. Leur contribution est essentielle pour observer les pratiques de l’entreprise en matière de déchets dangereux, pour aviser des préjudices qui pourraient être causés au milieu environnant et pour recher- cher des solutions à ces problèmes.
164 Les déchets dangereux BU Québec
À
cette fin, la Commission mise largement sur le resserre- ment de la concertation. Cette approche sera exprimée de fa- çon très concrète dans le système de gestion proposé, qui prend appui sur l’engagement social à tous les niveaux et sur de nouveaux partenariats mettant à contribution les milieux industriels, les gouvernements à tous les niveaux, les mouve- ments associatifs et syndicaux, ainsi que les secteurs de la santé et de l’environnement.4.1.4
Le «pollueur-payeur»
Bien qu’on lui fasse largement référence en économie de l’en- vironnement, le principe du «pollueur-payeur» donne lieu à de nombreuses interprétations selon les intervenants ou les pays qui l’utilisent. Pour sa part, le Canada a souscrit à une interprétation acceptée internationalement par les pays membres de l’organisation pour la coopération et le dévelop- pement économiquer.
La Commission croit nécessaire d’aligner son interprétation du principe du (pollueur-payeur)) appliqué à la gestion des dé- chets dangereux à cette tendance internationale. Les élé- ments essentiels de l’interprétation convenue par les pays de I’OCDE sont, les suivants :
-
-
-
le principe du «pollueur-payeur» signifie que le pollueur doit supporter le coût des mesures de réduction de la pol- lution décidées par les pouvoirs publics afin que I’environ- nement soit dans un état acceptable;
dans bien des cas, il ne sera ni raisonnable ni nécessaire de dépasser un certain niveau de dépollution en raison des coûts que cette élimination entraînerait;
en règle générale, les pays ne devraient pas aider les pol- lueurs à supporter les coûts de la lutte contre la pollution, que ce soit au moyen de subventions, d’allégements fis- caux ou d’autres mesures;
les exceptions à cette règle ne sont acceptables que s’il s’agit d’aides à des industries et à des zones industrielles confrontées à de sérieuses difficultés, si les aides sont limi-
Vers une gestion environnementale des déchets dangereux 165
tées à des périodes transitoires bien définies adaptées aux problèmes économiques engendrés par les politiques d’en- vironnement de chaque pays, et si les aides ne créent pas de distorsions importantes dans les échanges et les inves- tissements internationaux.
Les recommandations de la Commission quant au finance- ment du système de gestion proposé tiennent compte de cette interprétation. Elles s’attachent ainsi à relier le plus directe- ment possible les mécanismes de perception des fonds aux problèmes environnementaux qu’ils servent à solutionner. 11 importe que les sommes perçues auprès des pollueurs soient entièrement consacrées au maintien ou à la restauration de l’environnement plutôt que d’être fondues dans les revenus généraux de I’Etat. Enfin, il doit exister une proportionnalité entre les rejets polluants et le paiement requis du pollueur.
Tous ces éléments traduisent l’effort de recouvrement des coûts que fait la Commission dans l’ensemble de ses proposi- tions financières.
Dans son document d’orientations, la Commission a opté pour la prise en considération des situations réelles et des coûts véritables dans l’évaluation et la sélection des solutions aux problèmes des déchets dangereux. Ce principe suppose la détermination d’un coût réel des produits, des biens et des services qui intègre non seulement les frais de la gestion des déchets dangereux, mais aussi les coût,s indirects causés par la pollution, par exemple l’accroissement des coûts des soins de santé. La Commission reconnaît qu’il s’agit d’une démar- che complexe intervenant au coeur de l’activité économique et des règles actuelles du marché.
Sur la base du principe de la vérité des coûts, les producteurs de déchets dangereux et les consommateurs des produits qui en sont la source devraient assumer tous les coûts, environ- nementaux et, sociaux, reliés à l’élimination adéquate de ces déchets. L’ensemble de ces coûts exigés des pollueurs devrait être égal à l’ensemble des bénéfices que la société obtient d’une gestion adéquate des déchets dangereux.
166 Les déchets danaereux au Québec
Pour tendre vers cet idéal,
l’État
doit corriger ou influencer les mécanismes des marchés afin qu’ils reflètent au moins en partie ses politiques environnementales. Cette intervention doit se faire dans une optique de régulation économique qui minimise les coûts d’atteinte des objectifs et met en rapport l’ensemble des coûts et des bénéfices de la politique environ- nementale de l’Etat. Privilégiant traditionnellement l’action réglementaire, le Québec n’utilise pas encore d’instruments économiques, notamment pour favoriser la réduction à la source des contaminants et orienter le développement de son économie dans une voie plus durable, fondée sur des procé- dés et des produits qui minimisent la pollution de l’environne- ment.La Commission a pu constater que les pays européens et les Etats-Unis utilisent des instruments économiques, à titre complémentaire à l’approche réglementaire, afin d’atteindre leurs,objectifs d’environnements. Certains Etats américains, tel I’Etat de New-York, ont des programmes très complets de tarification environnement&, qui @sent à la fois l’eau, l’air, le sol et les déchets”. De plus, 48 Etats américains ont des programmes de restauration des sites contaminés financés selon des modalités très diverse+. Au Canada, des études de systèmes de tarification environnementale sont en cours au palier fédéral et dans certaines provinces. La Colombie- Britannique a un système de tarification des déchets et rejets déversés dans l’eau, l’air et le sol, la pollution de l’eau et du sol coûtant plus cher que la pollution de l’airs. Au Québec, des études sont en cours, au MENVIQ et à la Communauté ur- baine de Montréal, en vue d’introduire des mécanismes de ta- rification environnementale.
Si l’on souhaite vraiment amorcer le processus qui conduira l’économie québécoise à un développement durable, la Com- mission estime qu’il est urgent d’expérimenter au Québec certains instruments économiques. Ainsi, dans une optique de réduction à la source et de développement durable, ces ins- truments devront être assez puissants pour avoir des effets incitatifs afin que les agents économiques prennent des déci- sions et adoptent des comportements orientés dans le sens
167
des objectifs de la politique environnementale. Dans le sec- teur névralgique des déchets dangereux, des leviers écono- miques énergiques peuvent être mis en place. La Commission reconnaît leur nécessité urgente et souhaite qu’on ne recule pas devant les difficultés et les résistances que suscitera leur mise en place. Elle souhaite que les industriels québécois qui produisent des déchets dangereux ainsi que ceux qui les ma- nutentionnent et les traitent s’engagent, avec les autres agents sociaux, dans le processus de gestion proposé. La Commission ne souscrit pas, comme l’ont fait d’autres provin- ces et d’autres pays, à une prise en charge totale de la gestion
des objectifs de la politique environnementale. Dans le sec- teur névralgique des déchets dangereux, des leviers écono- miques énergiques peuvent être mis en place. La Commission reconnaît leur nécessité urgente et souhaite qu’on ne recule pas devant les difficultés et les résistances que suscitera leur mise en place. Elle souhaite que les industriels québécois qui produisent des déchets dangereux ainsi que ceux qui les ma- nutentionnent et les traitent s’engagent, avec les autres agents sociaux, dans le processus de gestion proposé. La Commission ne souscrit pas, comme l’ont fait d’autres provin- ces et d’autres pays, à une prise en charge totale de la gestion