Chapitre 3. La participation des États andins : Un usage pragmatique du projet de
III. Cycles politiques et stabilité des engagements internationaux
Le cas péruvien est de loin le plus intéressant dans la mesure où les cycles politiques n'ont aucun impact sur la tenue des engagements internationaux dans le cadre de l'IIRSA. En effet, la mise en œuvre des chantiers de l'IIRSA n'a pas été affectée par les deux élections présidentielles survenues au Pérou entre 2006 et 2010. En revanche, le cas colombien et le cas équatorien permettent de montrer une influence considérable des alternances politiques au sommet de l'État sur le maintien des engagement internationaux.
L'IIRSA : un projet indépendant des cycles politiques au Pérou
La politique des États andins étant fortement conditionnée par la figure présidentielle, il convient d'étudier le programme politique du président Alejandro Toledo, au pouvoir entre juillet 2001 et juillet 2006, dans la mesure où le Pérou s'engage massivement dans la réalisation des chantiers de l'IIRSA en 2005. Alejandro Toledo est donc l'artisan de la mise en œuvre du projet puisque les contrats de construction sont tous signés aux cours de son mandat.
La gestion économique du président Toledo est marquée par un intérêt centré sur les enjeux économiques. Le président Toledo a notamment multiplié les traités de libre- échange avec les États-Unis signé en 2006, avec le Mercosur et entamé la politique d'ouverture vers l'Asie avec la signature d'un traité de libre-échange avec la Thaïlande et
l'association du Pérou au sein de le forum de Coopération Économique Asie-Pacifique (APEC). Son mandat est aussi marqué par la privatisation massive des secteurs stratégiques. Par conséquent, la mise en œuvre rapide de l'IIRSA au Pérou peut donc s'expliquer par la concordance du diagnostic économique proposé dans le cadre de l'IIRSA et de la politique économique d'Alejandro Toledo. En effet, le choix d'un modèle de développement fondé sur l'ouverture internationale, la privatisation et la valorisation productive du territoire correspond au projet économique porté par le président.
Les choix de politique économique du président Toledo peuvent être éclairés par l'étude de sa trajectoire personnelle. Issu d'une famille modeste, Alejandro Toledo dispose d'une formation en économie acquise à l'Université de San Francisco. Il exerce ensuite au sein des institutions internationales comme l'Organisation de Coopération et de Développement Économique (OCDE), la banque inter-américaine de développement à Washington en en tant que consultant auprès des Nations Unies. Il ne se lance que tardivement en politique lors des élections présidentielles de 1995. Sa candidature ne remporte, à l'époque, que 4 % des suffrages. Il faut attendre la campagne de 2000 pour voir émerger Alejandro Toledo comme un personnage politique de première importance. Néanmoins son élection représente plutôt un vote d'opposition au parti apriste qu'un réel soutien populaire :
« En ce qui concerne « Perú Posible », il s'agit d'un parti improvisé, construit autour d'un chef, Toledo, qui s'est retrouvé accidentellement en possession d'un pouvoir, qu'il n'avait pas construit, mais plutôt qui lui avait été donné par les électeurs quelques semaines avant les élections de 2000. »172
Le gouvernement du président Toledo, faiblement structuré d'un point de vue programmatique, poursuit la dynamique d'internationalisation de l'économie. Si l'élection du président Toledo marque une rupture politique avec les gouvernements d'Alberto Fujimori, la politique économique est en concordance avec les réformes du Consensus de Washington mises en place par son prédécesseur :
« la présence majoritaire de « techniciens indépendants » dans la prise de décision a généré un mal-être au sein du parti de gouvernement. Sous la direction du président du conseil de ministres, Roberto Dañino, les lignes directrices étaient le maintien des équilibres macroéconomiques et le lancement de réformes de « seconde génération ». » 173
172
Martín Tanaka, « El gobierno de Alejandro Toledo: ¿una oportunidad perdida? », Anuario Social y
Político de América Latina y el Caribe, no 6, 2004.
173 Tanaka, « El gobierno de Alejandro Toledo, o como funciona una democracia sin partidos », Universidad de Chile, no 42, 2004.
Le gouvernement du président Toledo, essentiellement composé de technocrates, opte pour un modèle de développement fondé sur l'ouverture de l'économie et à la captation des investissements étrangers. Dans ce contexte, le gouvernement péruvien est particulièrement intéressé à la réalisation de l'IIRSA. Selon Guillermo Vega Alvear, la continuité de l'IIRSA sur toute la période est à attribuer au président Toledo dans la mesure où la signature des contrats de concession a été réalisée sous son mandat :
« Le Président Toledo voulait absolument commencer les travaux de l'IIRSA, bien qu'il ne lui reste qu'un an de mandat. Il voulait que toute la procédure soit réalisé avant la fin de son mandat pour s'assurer que son successeur ne puisse pas abandonner le projet. […] Sinon, le gouvernement suivant aurait reçu le projet toujours en cours de préparation, allait faire ses propres calculs et aboutir à la conclusion que le chantier durerait six ans et qu'il ne pourrait pas l’inaugurer. Il se serait demandé pourquoi investir dans ce projet si je n'en récolterait pas les fruits. Il aurait sans doute préféré lancer un projet distinct. En fait, Toledo a voulu tout préparer et trouver les financements pour obliger le gouvernement suivant à poursuivre le projet. Et c'est ce qui s'est passé. » »174
La mise en œuvre des chantiers de l'IIRSA et l'affichage de cette politique comme une priorité de long terme pour l'économie péruvienne peuvent être analysés comme le symbole d'une proximité idéologique entre le programme économique du président Toledo et les objectifs d'ouverture économique et de promotion des échanges qui motivent le projet de l'IIRSA.
De plus, l'étude de terrain a permis d'identifier un effet de dépendance au sentier175 en matière économique dans la mesure où les alternances politiques ultérieures en 2006 et 2010 n'ont pas conduit à la remise en cause de l'IIRSA. Par exemple, l’élection d'Alan García en juillet 2006 semble indiquer un changement de politique dans la mesure où Alan García est le représentant du parti traditionnel de la gauche péruvienne : le parti apriste. Néanmoins, ce parti fondé dans les années 1930 par Victor Raúl Haya de la Torre est un fervent défenseur de l'unité latino-américaine. La mise en œuvre de l'IIRSA n'est donc pas remise en cause par le président García qui récolte même les fruits des investissements en inaugurant les projets en 2009. Il en est de même avec l'élection du Président Ollanta Humala en juillet 2011. Malgré, les divergences idéologiques entre le contenu libéral du programme IIRSA et le programme de campagne d'Ollanta Humala, on assiste de nouveau, à une gestion gouvernementale marquée par une vision économique plutôt libérale.
174 Entretien avec Guillermo Vega Alvear, Lima, avril 2012.
175 Paul Pierson, Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis, Princeton University Press,
Le maintien d'une gestion économique libérale au Pérou sur toute la période permet de relativiser l'influence des cycles politiques sur la continuité des engagements internationaux. Toutefois, la trajectoire péruvienne ressemble ressemble plus à une exception qu'à la règle générale. En effet, la politique extérieure colombienne et équatorienne est considérablement influencée par la nature du projet politique du président. Nous verrons que dans le cas colombien, la mise en œuvre de l'IIRSA est pendant de nombreuses années bloquée par la pratique d'une politique de fermeture de la Colombie à la coopération régionale.
La « revolución santista »176 : discours d'ouverture et retour
de l'IIRSA en Colombie
L'élection de Juan Manuel Santos, le 10 août 2010, à la tête de l'État colombien ne surprend personne. En effet, le président Santos, ancien ministre de la défense du gouvernement d'Uribe Vélez se présente comme un héritier de la politique de son prédécesseur. Néanmoins la gestion politique de celui-ci se démarque des jalons posés par le président Uribe Vélez, tout du moins en ce qui concerne les relations extérieures. La primauté des enjeux militaires laisse la place à l'ouverture internationale. D'une politique d'isolement, on passe en quelques mois à une gestion pragmatique des relations internationales.
Dans le cadre sud-américain, le virage de politique extérieure opéré par la Colombie avec l'élection du président Santos manifeste une volonté de reprendre une place dans la région et s’exprime par un rapprochement avec le Brésil. La première visite du président Santos à l'étranger se fait au Brésil seulement trois semaine après sa prise de fonctions. On assiste donc à une réelle volonté de retour sur a scène régionale. La normalisation des relation passe par une participation renouvelée à l'occasion de l'entrée en vigueur du traité de l'Unasur dont la colombienne Maria Emma Mejía obtiendra le premier mandat en mars 2011.
Ses efforts de normalisation se concrétisent par un rapprochement rapide. Le 27 septembre 2011, la première rencontre des ministres des affaires étrangères Patiño (Équateur) et Holguín (Colombie) a lieu sur le pont Rumichaca qui relie Ipiales en Colombie à Tulcán en Équateur. En effet, cette rencontre met fin à la rupture des relations
diplomatiques en vigueur depuis mars 2008. Nous citons les propos de la ministre colombienne à cette occasion :
« A cette occasion, je présente un mea culpa de la part de notre pays, parce que nous avons désinvesti les infrastructures de nos frontières. Mais nous aurons désormais l'opportunité de récupérer le temps perdu et nous parviendrons à réaliser l'intégration physique adéquate dans cette région. »177
Cet événement symbolique correspond à la réouverture des commissions de voisinages qui permettent de relancer la construction des axes de l'IIRSA. D'ailleurs, les engagements pris à cette date font des infrastructures une thématique prioritaire. L'accord signé pour la rénovation du pont Rumichaca qui canalisa la majorité du commerce entre les deux États (projet de l'agenda de l'IIRSA). fait partie des premières décisions de ce gouvernement. Les relations diplomatiques de voisinages sont donc restaurées et l'investissement en infrastructures dans la région sud du pays pour marquer le retour de la Colombie en Amérique du Sud. A tel point que la relance des projets de l'IIRSA sont l'opportunité d'une reprise du dialogue entre la Colombie et l'Équateur.
Concernant l'axe amazonien, il est intéressant de souligner le début du chantier « San Francisco-Mocoa » dans le Putumayo colombien en janvier 2012178, six mois après la normalisation des relations des relations diplomatiques entre les deux pays. Nous proposerons dans la seconde partie, une analyse de cette événement. Néanmoins il semblait éclairant de remarquer la proximité des chronologies.
L'analyse du cas colombien permet d'établir un lien étroit entre la couleur politique au pouvoir et la participation de l'État colombien à la mise en œuvre de l'IIRSA. D'une politique de fermeture diplomatique et d'abandon des régions du sud, on passe à la pratique d'une politique pragmatique centrée sur la défense des intérêts économiques. Dès lors, l’intégration régionale et le rapprochement avec le partenaire brésilien reviennent à l'ordre du jour. Ces éléments permettent de souligner le début d'une participation tardive de la Colombie à la mise en œuvre des chantiers de l'IIRSA.
Le cas équatorien témoigne d'une évolution inverse. L'étude de l'affaire Hidropastaza a permis de montrer la mise en suspend de la participation de l'Équateur à la mise en œuvre de l'IIRSA et de souligner les tensions existantes avec le Brésil. Nous 177
Maria Angela Holguin, « Discurso en el puente Rumichaca. XVI reunion de la comision de vecindad Colombia-Ecuador », 29 septembre 2011.
178 Journal de bord, Observation de l’inauguration du chantier San Francisco-Mocoa, San Francisco,
souhaitons poursuivre cette analyse par l'étude du rôle joué par l'élection de Rafael Correa à la présidence de l'État. En effet, l'arrivée au pouvoir de Rafael Correa marque l'adoption d'un nouveau projet : le « bien vivre ». Ce projet politique en rupture avec la gestion précédente est d'ailleurs consacré dans une nouvelle Constitution adoptée en 2008. La proximité chronologique avec le retrait de la participation de l'Équateur au sein de l'IIRSA permet de poser l'hypothèse d'une incompatibilité programmatique entre l'intégration commerciale et productive du territoire sud-américain et le programme du « bien vivre ».
L'IIRSA et le « bien vivre » : des projets axiologiquement incompatibles
Le programme du « bien vivre » consacré par la Constitution de Montecristi en 2008 pose les jalons d'un nouveau modèle de développement fondé sur l'héritage amérindien et la protection des Droits de la nature. En ce sens, l'expulsion de l'entreprise Odebrecht peut être interprété comme un symptôme du changement d'idéologie politique au pouvoir. Dès lors, nous proposons d'étudier le discours du « bien vivre » afin de montrer l'incompatibilité du programme de l'IIRSA avec le projet politique de l'Équateur depuis. De plus, cette rupture politique permet de poser l'hypothèse qui animera les développements de la seconde partie de ce travail : l'influence des considérations écologiques comme obstacle à la mise en ouvre de l'IIRSA.
Le gouvernement de Rafael Correa : un discours de rupture avec l'économie libérale
La campagne présidentielle de Rafael Correa se déroule dans un climat d'agitation sociale liée à la contestation des négociations du traité de libre-échange avec les États unis. Dès lors, son accession au pouvoir correspond à une alliance politique avec les représentants de ces mouvements et notamment avec les tenants d'un changement de modèle productifs. La formation de la plate-forme électorale « Alianza País » avec le soutien de nombreuses tendances de gauches permet à Rafael Correa de gagner les élections face à Gustavo Noboa mais engage celui-ci dans un processus de réforme qui conduira à l'adoption d'une nouvelle Constitution en 2008 consacrant le nouveau projet politique de l'Équateur : le « bien vivre ». A titre illustratif, nous citons le discours prononcé par Rafael Correa lors de sa prise de fonctions :
« Bien heureusement, et comme le disait le général Eloy Alfaro, l'heure la plus sombre est aussi la plus proche de l'aurore, et le cycle néfaste du néolibéralisme a été définitivement dépassé par les peuples de notre Amérique […] Ainsi, la nouvelle gestion économique de l'Équateur, fera avant tout une politique digne et
souveraine, c'est-à-dire qu'au lieu de libéraliser les marchés, nous libérerons le pays de la tradition des puissants intérêts nationaux et internationaux qui le dominent, nous libérerons le pays avec une option préférentielle claire pour la défense des plus pauvres et des exclus, en établissant l'être humain au cœur des priorités et non le capital. »179
Cette citation montre bien la rupture programmatique avec les structures économiques en vigueur depuis les réformes du Consensus de Washington. Le président Correa se fait ainsi le défenseur d'un modèle social et de la prise de distance avec l'économie capitaliste. De plus, la reprise de la théorie de la dépendance associée aux idées de préservation du poumon de la planète indique la transition vers une prise de distance avec les logiques de l'économie extractive :
« D'autre part, pendant que les pays sud-américains doivent transférer d'énormes quantités de ressources au premier monde, ce qui empêche son propre développement, et dans le même temps, les pays du bassin amazonien constituent le poumon de la planète, poumon sans lequel la vie sur la terre s'éteindrait. »180
D'un point de vue politique, l'adoption du discours du « bien vivre » comme programme de gouvernement correspond au rapprochement de Rafael Correa avec Alberto Acosta, fondateur du centre de recherche Acción ecológica. Ce groupe, porteur d'un discours favorable à la prise de distance avec un modèle économique extractif préside à la construction du programme du « bien vivre ». L'influence d'Alberto Acosta est manifeste dans les premières années de gouvernement dans la mesure où il participe directement à la réforme de l'État. Il occupe notamment les fonctions de ministre de l'énergie et des mines où il fait la promotion du projet Yasuní-ITT puis devient président de l'Assemblée Constitutionnelle. Cette proximité entre Rafael Correa et Alberto Acosta est à l'origine de l'adoption du « bien vivre » comme modèle alternatif de développement.
Le « bien vivre » : un projet de développement « vert » ?
Le discours du « bien vivre » est en quelque sorte la forme politique prise par les idée de post-développement. Afin de comprendre l’épistémè dans laquelle s'inscrit ce programme de gouvernement, nous proposons un citation de Pablo Dávalos, économiste de l'Université catholique de Quito et ancien ministre délégué à l'économie qui rend compte de la filiation conceptuelle de la notion :
179 Rafael CORREA, « Discurso de posesion del presidente de la Republica, economista Rafael Correa
Delgado en la Mitad del mundo »., Quito, 15 janvier 2007.
« Sumak kawsay est l'expression d'une forme de vie ancestrale. Le « bien vivre » exprime, se réfère et concorde avec les idées de « décroissance » de Latouche,181 de
« convivialité » d'Ivan Illich,182 de l' « écologie profonde » d'Arnold Naess.183 Le
« bien vivre » rassemble aussi les propositions anti-coloniales d'Aníbal Quijano, de Boaventura de Souza Santos, d'Edgardo Lander,184 entre autres. Le « bien vivre »
est un des apports des peuples indigènes de l'Abya Yala, et fait partie de leur longue trajectoire de lutte pour la décolonisation de la vie, de l'histoire et du futur. »185
Le discours du « bien vivre » se situe aux frontières de la pensée indigéniste latino- américaine et du courant de l'écologie politique. En effet, l'idée est d'engager une transformation sociale alternative à la conception occidentale du développement et fondée sur une analyse critique de la modernité. Une étude approfondie des liens entre ces deux courants de pensée serait d'un grand intérêt mais elle ne fait pas l'objet de ce travail. Nous souhaitons simplement souligner l'incompatibilité axiologique entre le discours politique du « bien vivre » et le discours de l'IIRSA fondé sur une recherche de stimulation de la croissance grâce à la promotion des échanges et de la valorisation productive du territoire. La Constitution de 2008 est d'ailleurs la première au monde à établir la Nature comme sujet de droit :
« Art. 71.- La nature ou Pachamama, où se reproduit et se réalise la vie, a le droit de à ce que son existence, son maintien et la régénération de ses cycles vitaux, de sa structure, de ses fonctions et ses processus évolutifs soient intégralement respectés.
Toute personne, communauté, peuple ou nationalité pourra exiger à l'autorité publique le respect des droits de la nature. Pour appliquer et interpréter ces droits, les principes établis dans la Constitution devront être observés.
181 Serge Latouche, Le pari de la décroissance, Fayard, 2006. Serge Latouche est un économiste français
dont les travaux proposent une analyse critique des fondamentaux de l'économie. Depuis 1986, il développe une analyse critique de la notion de développement et des présupposés qu'elle contient. Il est le fondateur du mouvement de la décroissance ainsi que de la revue Entropia, qui distille les analyses de ce courant de pensée.
182 Ivan Illich (Philosopher), La convivialité: Ivan Illich, Seuil, 1975.La pensée d'Ivan Illich développe une
analyse des institutions sociales comme frein au bien être. Il est considéré comme un des penseurs majeur du courant anarchiste.
183 Le mouvement de l'écologie profonde est structuré par un manifeste de huit points qui refuse l'idée d'une
exploitation humaine des ressources naturelles. Arne Naess, « The Shallow and the Deep, Long-Range Ecology Movement. », Inquiry, no 16, 1973. Professor Alan Drengson (dir.), « The Shallow and the
Deep, Long-Range Ecology Movement: A Summary », dans Professor Alan Drengson (dir.), The
Selected Works of Arne Naess, Springer Netherlands, 2005, p. 2263-2269.
184 Ces deux auteurs font partie du mouvement organisateur du forum social mondial. Edgardo Lander, La colonialidad del saber: eurocentrismo y ciencias sociales : perspectivas latinoamericanas , CLACSO, 2000.; Boaventura de Sousa Santos, Estado, derecho y luchas sociales, ILSA, 1991. Boaventura de