O processo de estabilização monetária, seguido pela crise do México, evidenciou que os meios de controle e atuação do BC eram insuficientes para que este atuasse eficazmente na solução de problemas enfrentados pelo sistema financeiro. Até novembro de 95 o governo só dispunha de dois mecanismos que permitissem solucionar eventuais problemas no setor. O primeiro deles, a Lei 6024, criada em 13 de março de 1967, regulava as intervenções e liquidações extrajudiciais das instituições financeiras não controladas pelo governo, fossem elas públicas ou privadas.
Essa Lei dava poderes ao BC para intervir em uma instituição que apresentasse problemas em seu funcionamento. Tal intervenção duraria seis meses, inicialmente, até ser avaliada. Caso não mostrasse condições de continuar operando normalmente a intervenção poderia ser renovada por mais seis meses ou seria transformada em liquidação extrajudicial.
Na prática, ao invés de se corrigir as falhas na administração bancária, a Lei passou a ser o primeiro passo para a liquidação extrajudicial das instituições financeiras. Além disso, os depositantes eram penalizados pela intervenção, pois, como não havia o seguro depósito, a instituição não honrava suas obrigações para com estes.
O segundo mecanismo a disposição do governo era a Lei 2321, de 25 de fevereiro de 1987. Esta Lei instituía o RAET (Regime de Administração Especial Temporária). Neste caso a instituição continuava funcionando e honrando suas obrigações. Assim, o poupador não sofre prejuízos uma vez que os passivos do banco não perdem liquidez, ao contrário do regime de intervenção proposto pela Lei 6024 onde ocorre a indisponibilidade das aplicações do poupador.
Em vista dos problemas trazidos por ambos os mecanismos, quando da utilização do RAET no Banerj e no Banespa ao final de 94 e da intervenção do Banco Econômico em agosto de
95, o governo lançou duas Medidas Provisórias e uma Resolução do BC no sentido de afastar os riscos de uma crise bancária generalizada.
A Medida Provisória 1179, de 03 de novembro de 1995, junto com a Resolução 2.208 do CMN, institui o Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional, o PROER. Neste caso fomenta-se a incorporação de bancos em dificuldade por bancos sadios. Esta Medida permite que os créditos de difícil liquidação da empresa incorporada sejam lançados como perda pela instituição incorporadora, e que a diferença entre o valor de aquisição e o valor patrimonial da primeira seja contabilizada como ágio pela outra, sendo que este ágio pode ser amortizado do imposto de renda a ser pago pela mesma. (Cysne, Costa, 1996, p. 19)
QUADRO 10
BANCOS QUE TIVERAM ATIVOS ADQUIRIDOS COM RECURSOS DO PROER
Posição: 01.07.94 a 31.12.98
INSTITUIÇÃO COMPRADOR PUBLICAÇÃO NO
D.O.
Banco Nacional S.A União de Bancos Brasileiros S.A 18.11.96
Banco Econômico S.A Banco Excel S.A 30.04.96
Banco Mercantil S.A Banco Rural S.A 31.05.96
Banco Banorte S.A Banco Bandeirantes S.A 17.06.96
Banco Bamerindus do Brasil S.A Grupo HSBC 02.04.97
Fonte: D. O. - Deorf/Copec
O quadro anterior, apresentado pelo BACEN (1998)23, enumera as instituições que foram adquiridas através dos recursos do PROER, seus respectivos compradores e as datas em que as operações foram publicadas no Diário Oficial da União
Cabe acrescentar nesta lista a utilização dos recursos deste programa para as transferências acionárias do Banco Martinelli para o Banco Pontual S.A., e do Banco United para o Banco Antônio Queiroz S.A., ambos em 1996, além da viabilização da compra das Carteiras Imobiliárias do Banco Econômico e do Banorte pela Caixa Econômica Federal.
23 BACEN (1998), Quadro 27.
Para defender os depositantes do sistema financeiro nacional o BC criou o Fundo de Garantia de Créditos (FGC) através da Resolução 2211 de 16 de novembro de 95. Esta resolução determina que 0,025% dos saldos das contas protegidas pelo Fundo sejam a eles destinados como contribuição mensal. Além disso, delimita as instituições financeiras que participam do FGC, sendo elas as que emitem depósitos a vista, depósitos a prazo, depósitos de poupança, letras de câmbio, letras imobiliárias ou letras hipotecárias. A Resolução ainda fixa um teto de R$ 20.000,00 que são garantidos pelo FGC para crédito de cada depositante contra o mesmo conglomerado financeiro. (Cysne, Costa, 1996, p. 19)
Por fim, ainda em novembro de 95, dia 17, o governo lança a MP 1182 ampliando os poderes de intervenção do BC sobre as instituições do sistema financeiro nacional. A partir desta Medida o BC pode "capitalizar, fundir ou transferir compulsoriamente o controle de qualquer instituição para proteger o sistema financeiro."(Ibidem, p. 19-20).
Esta MP foi convertida na Lei 9.447, em março de 97, permitindo ao BC desapropriar e depois vender, por meio de oferta pública, caso as suas recomendações não fossem atendidas, além de responsabilizar também o acionista controlador junto com os administradores no caso de problemas com a instituição, estendendo também ao acionista controlador a indisponibilidade de seus bens, e não, como era antes, apenas aos diretores.
Além dessas, foram lançadas outras medidas para amparar o ajuste do sistema, entre elas:
Resolução 2.212-BC (nov /95) - ampliou o limite mínimo do patrimônio líquido ajustado de 8% para 32% dos ativos ponderados pelo risco, para os dois primeiros anos de funcionamento de uma nova instituição, sendo que este percentual deveria cair gradualmente até o sexto ano para 8% referente ao Acordo de Basiléia. Dessa forma dificultou-se a criação de novas instituições e promoveu fusões, incorporações e transferências de controle acionário, uma vez que a partir dessas operações a instituição ficaria isenta dessa novo limite.
MP 1.334 (mar/96) instituiu responsabilidade às empresas de auditoria contábil ou aos auditores independentes em caso de irregularidades na instituição financeira.
Resolução 2.303-BC (jul/96) - permitiu às instituições financeiras a cobrança de tarifas pela
prestação de serviços como emissão de segundo talionário de cheque no mês, entre outros.
Resolução 2.399-BC (jun/97) - alterou novamente a exigência de capital mínimo para as instituições, elevando de 8% para 10% dos ativos ponderados pelos riscos, e, através da Circular 2.784, em novembro de 97, este limite passou para 11%.
Resolução 2.493-BC (mai/98) - possibilitou aos bancos venderem parte ou toda a carteira de crédito, incluindo créditos em atraso e em liquidação e os créditos de instituições sob intervenção à sociedades anônimas, que passariam a se chamar Companhia Securitizadoras de Créditos Financeiros (CSCF). Esta medida além de incentivar a ampliação da oferta de crédito, facilitando a recuperação do capital emprestado, ajudou no saneamento do sistema.
Resolução 2.554-BC (dez/98) - determinou a apresentação de um programa para a implantação de sistemas de controle internos, em concordância com o Comitê de Basiléia, pelas instituições financeiras ao BC. Com isso objetivava-se dar maior segurança às tarefas realizadas nestas instituições, com prevenção contínua das avaliações de riscos, definindo responsabilidades de cada funcionário para melhor identificação dos responsáveis por crimes.
Dentre tais medidas destaca-se a criação do PROER. Este atua através da reorganização administrativa, operacional e societária com transferência de controle acionário ou modificação do objeto social da instituição, sendo característico nestes casos os processos de fusão, incorporação e cisão.
O Programa de ajuda à instituições em dificuldades é composto por medidas de caráter subsidiário, cujos pontos principais são: a criação de uma linha especial de financiamento oficial, com condições melhores que as prevalecentes no mercado; possibilidade de dedução no imposto de renda do eventual prejuízo do banco adquirido; e perda do direito dos acionistas de venderem suas ações pelo valor patrimonial, até o final de 1996, passando a valer o valor de mercado, que é inferior ao patrimonial. (Teixeira, 1995, p. 163)
O objetivo do programa, segundo o BACEN (1998)24 é dar garantias aos clientes dos bancos e proteger o sistema, através de uma linha de crédito especial que promove e estimula a transferência acionária de uma instituição em dificuldades para outra sadia, através da incorporação ou fusão.
"O Proer permite a transferência dos ativos e passivos de boa qualidade das instituições insolventes para outras instituições. Os créditos irrecuperáveis são absorvidos pelo Bacen, que também financia a aquisição da parte "saudável" da carteira da instituição" (Braga, Prates, 1998, p. 37)
Desde então o PROER tem causado polêmica. Alguns segmentos políticos e setores econômicos do País acusam o Governo de privilegiar o setor, enquanto tais recursos deveriam ser aplicados em outras áreas. Além disso, questiona-se o problema da dívida do Governo, uma vez que, até julho de 98, "Os recursos investidos pelo Proer somaram cerca de R$ 21 bilhões, equivalentes a 2,5% do PIB."(Brandão, 1998)
Este programa ficou limitado apenas ao saneamento de bancos privados. Em vistas dos problemas apresentados pelos bancos públicos estaduais, e na tentativa de equilibrar as contas dos governos estaduais o governo federal lançou um programa de saneamento específico para os bancos estaduais.