O Programa contou com grandes números de instrumentos de regulamentação, tanto na fase 1, quanto na 2, conforme descrito nas tabelas abaixo em ordem cronológica (Tabelas 8, 9 e 10). Há um maior detalhamento das legislações referente ao FAR e FDS, pois ambos são as instituições financeiras responsáveis pela faixa 1, sendo o FAR servindo o PMCMV-Empresas e o FDS o PMCMV-Entidades, os quais estão vinculados aos objetos empíricos de estudo desta tese, respectivamente, Parque Resedás e Jardim das Azaleias.
O aporte jurídico que definiu o Programa foi dado pela Lei nº 11.977, de 07 de julho de 2009 (ver antecedentes na Tabela 9), e o PMCMV 2 foi regulamentado pela Lei nº12.424, de 16 junho de 2011. O total de aporte financeiro para a fase 1 foi de cerca de 23 bilhões de reais que, somados aos recursos da União, alcançaram aproximadamente 34 bilhões de reais, que foram distribuídos em três faixas de renda.
Tabela 3: Relação de fonte de recursos e aportes financeiros PMCMV 1
FUNDO APORTE FINANCEIRO (R$)
FAR 15.500.000.000 (quinze bilhões de reais) FDS 500.000.000 (quinhentos milhões de reais) FGTS - FGHab Até 2.000.000.000 (dois bilhões de reais) BNDS 5.000.000.000 (cinco bilhões de reais)
A criação do PMCMV-Entidades ocorreu através da Resolução nº 141, de 10 de junho de 2009, e é voltado para as famílias que se enquadravam na faixa 1, organizadas em cooperativas habitacionais ou mistas, associações e demais entidades privadas sem fim lucrativos, conquista histórica dos movimentos de moradia por espaço em políticas públicas no país. Mesmo com poucos recursos, cerca de 3% do total do Programa, proveniente do FDS, foi uma alternativa e resposta do governo aos movimentos sociais de moradia.
A Portaria nº 140/201 dispôs os critérios de elegibilidade e seleção dos beneficiários aptos a participarem do Programa. Já a Portaria nº 325/2011 definiu as diretrizes FAR. Araújo (2013) destaca nesta normativa as diretrizes urbanísticas26que deveriam ser as bases para os critérios de escolha das áreas de implantação dos empreendimentos do MCMV, critérios que já haviam sidos definidos no âmbito do PAR e foram bases para as discussões desta tese. As
26 2. DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO DE PROJETOS
Os projetos deverão atender às seguintes diretrizes:
2.1 Os empreendimentos deverão estar inseridos na malha urbana ou em zonas de expansão urbana, assim definidas pelo Plano Diretor.
2.1.1 Os empreendimentos localizados em zona de expansão urbana deverão estar contíguos à malha urbana e possuir no entorno áreas destinadas para atividades comerciais locais.
2.1.2 Os empreendimentos localizados em zona de expansão urbana deverão estar contíguos à malha urbana. 2.2 Os empreendimentos deverão ser dotados de infraestrutura urbana básica: vias de acesso e de circulação pavimentadas, drenagem pluvial, calçadas, guias e sarjetas, rede de energia elétrica e iluminação pública, rede para abastecimento de água potável, soluções para o esgotamento sanitário, e serviço de coleta de lixo; operantes até a data de entrega do empreendimento.
2.3 Os projetos propostos em módulos ou etapas serão considerados como um único empreendimento, para efeito de análise de viabilidade, conforme item 3 deste anexo.
2.4 Os empreendimentos que totalizem mais de mil unidades deverão ter garantidas áreas institucionais para implantação dos equipamentos públicos necessários para atendimento da demanda gerada por estes.
2.4.1 Para esta análise serão considerados empreendimentos concluídos, em construção e em processo de aprovação.
2.5 Os empreendimentos na forma de condomínio, deverão ser segmentados em número máximo de 300 unidades habitacionais.
2.6 Os empreendimentos na forma de condomínio, com mais de 60 unidades habitacionais, deverão conter equipamentos de uso comum, no mínimo de 1% do valor da edificação e infraestrutura, priorizando: a) espaço coberto para uso comunitário, b) espaço descoberto para lazer e recreação infantil, c) quadra de esportes;
2.7 Os projetos dos empreendimentos deverão estar acompanhados de declaração de viabilidade operacional, diretrizes e respectivos croquis emitidos pelas concessionárias de saneamento e de energia elétrica.
2.7.1 Nos casos em que a viabilidade depender da construção de sistemas de saneamento: a) o projeto técnico deverá atender às diretrizes da concessionária, e b) deverá ser indicado o responsável pela operação do sistema a ser implantado.
2.7.2 As redes e sistemas de saneamento poderão ser doados às concessionárias quando esta for a responsável por sua operação e manutenção.
2.8 As famílias residentes nos empreendimentos, com crianças em idade escolar, deverão ser atendidas por escolas de educação infantil e de ensino fundamental localizadas, preferencialmente, numa faixa de até dois mil metros ao redor do empreendimento.
2.9 Na ausência de legislação municipal ou estadual acerca das condições de acessibilidade, os projetos deverão possuir no mínimo 3% de suas unidades adaptadas ao uso por pessoas com deficiência
diretrizes foram redefinidas na Portaria nº 465/2011, demonstrando como se dá o funcionamento operacional do PMCMV, principalmente do PNH. As especificações técnicas mínimas exigidas pelo Programa foram normatizadas para unidades habitacionais financiadas pelo FAR pela Resolução nº 141/2009, teve padrões modificados na Portaria nº 139/2009 e em seguida, no mesmo ano, as exigências seguiram as Portarias nº 325/2011 e nº 465/2011. Para as primeiras unidades do FDS, as especificações adotaram a mesma resolução do FAR e foram seguindo as mudanças dispostas nas Instruções Normativas nº 34/2009, nº 34/2011 e nº45/2012. O PMCMV 327 foi lançado por Dilma Rousseff em seu último mandato, mas as
normativas não foram totalmente regulamentadas, apenas a Portaria Interministerial n° 96 de 30 de março de 2016, que dispunha sobre as operações com recursos FDS do PMCM-E. Para esta modalidade, o destaque era a meta de contratação de 112 mil unidades até 2018, a atualização da faixa de renda que foi para R$1.800,00, sendo permitido 10% de famílias com R$2.350,00, o aumento na metragem quadrada e no valor teto por imóvel de acordo com sua regionalização. Já para os empreendimentos com recursos provenientes do FAR e FGTS, a nova fase propunha, como via de regra, quase 90% das duas milhões de unidades que foram impostas como meta do Programa na época. No entanto, a crise política instaurada no país e com ápice no impeachment da presidente em questão fez com que as ações do Programa ficassem comprometidas.
O atual presidente Michel Temer28 (2016-2019) deu continuidade ao Programa, embora não use mais a nomenclatura da antecessora PMCMV 3, e a novidade foi a implementação da nova faixa 1,5 (renda até R$2.350/mês). Ela funciona como a faixa 2, onde o beneficiário procura as instituições financeiras para o crédito imobiliário, o que implica restrições aos negativados e exime a construtoras de fazer uso da seleção pelo cadastro único do governo federal. Ampliar a faixa de renda é sempre positivo, desde que as famílias com renda de até R$1.600,00 (faixa 1) que enfrentam as maiores dificuldades para conseguir uma moradia adequada e compõem o maior percentual das necessidades habitacionais do país não fiquem fora da oferta de mercado.
Embora a faixa 1 continue existindo, Rolnik (2016) expôs não houve novas contratações no primeiro ano do presidente, já que elas dependem totalmente de aportes do orçamento, que
27 Site lançado como simulador do programa: <http://www.minhacasaminhavida.gov.br/>. Acesso em: 13
dez.2013.
28 Foi vice presidente nos mandatos de Dilma Rousseff (2011-2015/2015-2016) e assumiu a presidência após a
conclusão do julgamento do processo de impeachment da então presidente, iniciou sua gestão em 31 de agosto de 2016 até 1 de janeiro de 2019.
foram comprometidos pelo corte de gastos públicos. A melhor alternativa para reverter esse caso seria continuar aportando recursos ao Programa com empréstimo de dinheiro do FGTS, o que tinha sido impedido por decreto, conforme a Instrução Normativa nº 2429, de 23 de setembro de 2016.
Nunca defendi o programa Minha Casa Minha Vida. Mas a única coisa que ele tinha de bom era que, pela primeira vez, um grande subsídio foi mobilizado para atender as famílias com renda de até R$ 1.600. Sem Faixa 1 e sem MCMV Entidades, as mudanças decretadas pelo governo Temer significam, na prática, que a política habitacional vai continuar sendo o que foi desde o período do BNH: sem alternativas de programas para aqueles que mais precisam (ROLNIK, 2016: s/p).
No início de 2017 o governo federal mudou a retórica e retomou os financiamentos com recursos do FGTS e instituiu novas regras ao Programa, como a elevação em 7,69%do teto da renda familiar para cada faixa. Para Rolnik (2017: s/p) essa mudança significou um retrocesso:"...a política pública passa novamente a privilegiar as famílias com maior renda, sem que o Estado tenha qualquer fonte de financiamento para viabilizar uma política habitacional para os mais pobres". O governo também ampliou os limites do valor da unidade por região (DF, SP e RJ de R$225mil para R$2240mil; capitais no Norte e Nordeste de R$170mil para R$180mil) e alterou a meta que era de 380 mil contratações em 2016 para 610 mil em 2017 (170mil para faixa 1; 40mil para faixa 1,5; 400mil para faixa 2 e 3).
No entanto, o relatório de Administração do primeiro trimestre de 2017 da CAIXA, demonstra que os contratos não beneficiaram a faixa 1: foram contratados R$9,0 bilhões, o equivalente a 68,7 mil novas unidades habitacionais destinadas apenas às faixas 2 e 3. A nova etapa do Programa continua favorecendo as faixas de renda maiores, o que contradiz a retórica inicial do PMCMV.
29 Dispõe sobre a vedação da realização de operações de financiamento com recurso do Fundo de Garantia por
Tempo de Serviço - FGTS, no âmbito do Programa Minha Casa, Minha Vida.
Art. 1º - Fica a Caixa Econômica Federal desautorizada a utilizar, em contratações no âmbito do Programa Minha Casa Minha Vida, as disponibilidades do FGTS, do FAR e do FDS, enquanto não constar no orçamento fiscal e da seguridade social, rubrica específica correspondente à contabilização dos adiantamentos concedidos a partir de disponibilidades dos referidos fundos.
Art. 2º - Cabe à Secretaria Executiva deste Ministério avaliar a conveniência e oportunidade de propor a ação orçamentária de que trata o artigo anterior e seus limites financeiros e orçamentários, bem como adotar providências visando à contratação de operação de crédito interno que permita quitar passivos da União referentes ao Programa Minha Casa, Minha Vida, provenientes de utilização de recursos oriundos do FGTS, do FAR e do FDS.
Art. 3º - Esta Instrução Normativa entra em vigor na data de sua publicação, aplicando-se desde logo, aos processos em curso.
Figura 2: Folder das novas regras do PMCMV em 2017.
Fonte: Website do Portal do Planalto30, 2017.
A degradação da política habitacional parece estar sendo intensificada pelo atual governo, cuja proposta inicial da Lei Orçamentária Anual (LOA) praticamente não destinava recursos para o Programa Moradia Digna, que em tese deveria conter o orçamento para subsidiar a habitação rural, as moradias do Programa Minha Casa Minha Vida faixa 1 (destinadas à classe de baixa renda), as moradias construídas por cooperativas e entidades e para custear a implantação dos projetos de urbanização de favelas, entre outros programas do tipo, segundo a União Nacional por Moradia Popular (UNMP)31. Após uma grande pressão popular, o Executivo reenviou uma nova peça orçamentária e incluiu pouco mais de R$6 bilhões destinados ao Programa, os quais serão reservados para dar continuidade às obras em andamento sem expectativas de novas construções.
Ao analisar o Programa como um todo é possível identificar, a partir dos inúmeros instrumentos e pela diversidade de definições que foram propostas, que o PMCMV não surgiu com um aparato legal pronto e estruturado, mas que foi se estruturando e se aprimorando ao
30 Disponível em: <http://www2.planalto.gov.br/acompanhe-planalto/noticias/2017/02/entenda-as-novas-regras-
do-minha-casa-minha-vida>. Acesso em: 24 out. 2017.
31 Ver Nota Pública sobre o orçamento federal para habitação em 2018. Disponível em:
longo de sua existência, como já havia citado Cunha (2014) e continua sendo reforçado pelo aparato legal do Programa (ver Figura 3). Ou seja, após ter sido definido de forma geral, o Programa foi sendo refinado através de medidas específicas, como a hierarquização do atendimento, definição de linhas, valores, fontes, especificações técnicas e outras. O PMCMV 2 trouxe poucas novidades, pois apenas aprimorou as experiências positivas e fez ajustes necessários de acordo com a realidade do país; já o PMCMV 3, sem muitos artifícios legais, conseguiu restringir bastante o âmbito das ações em prol das camadas menos favorecidas.
Figura 3: Linha do tempo com as principais legislações do PMCMV - FAR e FDS
1.3 MODALIDADES
Logo depois da sua criação, o Programa permitiu duas possibilidades de financiamento para um mesmo seguimento de renda, denominado faixa 1 (de zero a três salários mínimos), camada socioeconômica historicamente não atendida. A primeira possibilidade é promovida com recursos oriundos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), em que os empreendimentos devem ser integralmente concebidos e executados por construtoras, denominado PMCMV - Empresas. A outra é proveniente de recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), em que os empreendimentos devem ser de responsabilidade de entidades sem fins lucrativos, denominado PMCMV - Entidades, não como programas, mas como modalidades distintas do PMCMV, que em tese deveria atender aos movimentos sociais de luta por habitação. O PMCMV pode ser considerado um Pacote de programas habitacionais cujo carro chefe é PMCMV Empresas, o qual atende além da faixa 1 as outras faixas de renda (faixa 2 e 3).
Neste trabalho serão tratadas as modalidades PMCMV - Entidades e o PMCMV- Empresas, descritas conforme suas especialidades de aportes financeiros e organização operacional. Ambas serão detalhadas, visto que os dois empreendimentos a serem analisados nesta tese pertencem a essas duas modalidades.