Convergence et transfert des politiques publiques

La convergence des politiques publiques est un processus se traduisant par l’adoption progressive des mêmes politiques publiques par un nombre important de pays aux politiques publiques généralement contrastées lorsque ces derniers font face au même type d’enjeu et de problème (Hassentenfel 2004, 131). La convergence peut se dérouler à sept (7) niveaux différents : (1) au niveau des objectifs de l’action publique; (2) du contenu d’une politique publique; (3) des instruments de l’action publique; (4) du mode d’adoption d’une politique publique; (5) du public visé par la politique publique; (6) des effets de la politique publique; et (7) des acteurs dominants de cette politique publique (Hassentenfel 2004, 132). Lorsqu’il est question d’analyser la convergence de politiques publiques, il est donc important de préciser le niveau auquel nous faisons référence, de même que de distinguer si la convergence est totale, partielle ou limitée.

La première génération de travaux de style comparatiste portant sur les politiques publiques a mis l’emphase sur la question de la convergence sous les effets de la croissance économique qui a suivi la Deuxième Guerre mondial et l’essor démographique qui a marqué cette époque. La convergence est redevenue davantage populaire, particulièrement depuis le

début des années 2000, en raison de l’impact croissant de l’intégration géopolitique et économique (dont l’intégration européenne) sur la mondialisation des politiques publiques (Hassentenfel 2004, 133).

Le concept de transfert des politiques publiques s’inscrit dans la théorie de la convergence et entre dans le débat portant sur les processus de mondialisation. Tout comme pour la convergence, la littérature sur les transferts de politiques publiques s’est développée à partir des années 1990 et 2000 au sein du domaine de l’analyse des politiques publiques. Au départ, ce mouvement était vu comme un élargissement des travaux de recherche qui portaient sur le mimétisme institutionnel dans le but d’y ajouter l’analyse du rôle des acteurs et des échanges infranationaux dans ces types de processus. Il existe aujourd’hui différents termes utilisés pour qualifier le processus, et qui sont tous des synonymes de « transfert » : imitation, émulation et innovation, lesson drawing, policy learning, policy transfer et

institutional transfer (Russeil 2004, 445). Le terme « transfert » est toutefois

préféré par plusieurs auteurs à certains de ces synonymes, dont celui de l’apprentissage (lesson drawing) (Rose 1991), puisqu’il englobe l’ensemble des processus de transfert, et non pas uniquement ceux qui se déroulent de façon volontaire, comme c’est le cas pour le processus d’apprentissage (Dolowitz, Greenwold, et Marsh 1999). Les transferts de politiques impliquent une variété de processus. Les objets du transfert peuvent inclure : des politiques, des institutions, des idéologies, des justifications, des attitudes,

des instruments, et même des stratégies électorales (Stone 2004, 545). De plus, les modèles de transfert émanent de tous les niveaux de gouvernements (locaux, nationaux et internationaux) et peuvent avoir lieu à travers le temps, à l’intérieur des pays et à travers les pays (Russeil 2004, 445-46). Ils peuvent également avoir lieu entre des États et des organisations internationales, ou encore entre des acteurs transnationaux non-étatiques (Stone 2004, 549). Différents modèles d’action et degrés de transferts sont proposés : (1) la copie ou le transfert intégral d’un modèle; (2) l’importation des grandes lignes (idées) du modèle sans tous les détails; (3) la combinaison de différentes politiques et programmes d’action; (4) l’inspiration ou l’idée de base qui permet par la suite une mise en place locale d’une politique qui est basée sur ce modèle extérieur (Dolowitz et Marsh 1996; Russeil 2004).

Communément, la littérature produite au sujet des transferts de politiques a mis l’emphase sur l’analyse des raisons qui sont à la base du choix d’un pays d’importer des modèles de politiques d’un autre pays pour résoudre des problématiques (Marsh et Fawcett 2011, 522). Certains auteurs ont toutefois récemment exploré le phénomène du transfert sous un autre angle. Ils ont étudié des cas de transfert où il y avait eu une tentative claire de la part de gouvernements d’« exporter » leurs politiques vers d’autres pays ou régions, en ayant notamment recours à des stratégies de marketing et de branding (Marsh et Fawcett 2011). Dans les cas étudiés, il a été démontré que les

activités de branding constituaient l’une des principales raisons permettant d’expliquer le succès du processus de transfert des politiques vers d’autres pays, de même que le succès récolté par les politiques transférées au sein des juridictions les ayant importées (Marsh et Fawcett 2011, 523). Par exemple, des chercheurs ont étudié le transfert international d’une politique touchant au contrôle de la tuberculose (Programme DOTS). Leur analyse de ce cas de diffusion d’une politique à travers le monde leur a permis de conclure que la campagne de marketing mise en œuvre pour le Programme DOTS avaient été si réussie qu’elle avait permis l’adoption de ce type de politiques dans un nombre record de pays (Ogden, Walt et Lush 2003, 186).

Par ailleurs, un nombre d’écrits portent sur les conditions qui expliquent l’ouverture d’un pays ou d’une ville à certaines innovations, et donc qui présentent les facteurs facilitant ou restreignant le processus de transfert. Ces facteurs incluent la complexité politique, les contraintes institutionnelles, les contraintes structurelles, les enjeux de faisabilité, les situations antérieures au transfert et finalement, les contraintes linguistiques (Russeil 2004, 447).

Certains auteurs ont aussi analysé les transferts de politique à partir des théories de compétition économique. En fonction de cet angle, ces derniers identifient trois contextes poussant un système politique à l’innovation : 1) le fait que le processus d’apprentissage amène à s’inspirer (fortement ou

faiblement) des pratiques gagnantes d’une autre autorité publique; 2) les relations de compétition exercent une pression sur les autorités publiques pour qu’elles se conforment aux standards locaux, nationaux ou régionaux d’action publique; 3) la pression populaire et médiatique force les autorités publiques à importer des pratiques initiées ailleurs (Dobbin, Simmons et Garrett 2007).