Dans le cadre de ses missions, le Conseil est conduit à examiner, dans la perspective du rendez-vous de 2008, un large champ de questions relatives aux évolutions sociales et financières dans le domaine des retraites. Pour cet examen, de nombreux éléments sont à prendre en compte, qui permettent de décrire, dans ses principales caractéristiques, le contexte économique, social et financier, auquel renvoient les questions à traiter.
En premier lieu, il convient de décrire la situation financière présente et future des régimes, en insistant sur deux éléments : d’une part, les comptes à court terme apparaissent plus dégradés que prévu, d’autre part, les résultats des projections financières à long terme du Conseil, qui ont fait l’objet de son rapport de mars 2006, ont dû être actualisés pour tenir compte des nouvelles perspectives démographiques et de population active de l’INSEE.
En second lieu, on rappelle les principales évolutions récentes concernant la situation de l’emploi, en particulier l’emploi des seniors. Après la présentation des données statistiques essentielles relatives à l’emploi, au chômage et aux différents dispositifs de sortie anticipée de l’activité, sont rappelées les mesures prises récemment en faveur de l’emploi des seniors, au niveau national ainsi qu’au niveau des branches et des entreprises, puis sont analysés les comportements des employeurs et des salariés concernant les fins de vie active.
En troisième lieu, on s’intéresse aux évolutions récentes des revenus des retraités et des actifs, selon différentes optiques. L’optique la plus large consiste à comparer le niveau de vie des retraités à celui des actifs. Une optique plus directement liée aux questions à traiter conduit à examiner le niveau et les évolutions récentes des retraites. Un développement particulier est consacré au minimum vieillesse.
Enfin, il est indispensable de rappeler les contraintes des finances publiques, dans le cadre desquelles s’inscrit la question de l’équilibre financier des régimes, compte tenu des orientations définies lors de la première Conférence nationale des finances publiques, notamment en matière de désendettement.
I - Les perspectives financières des régimes
1. La situation financière à court terme et les comportements récents de départ en retraite 11. Des comptes de court terme plus dégradés que prévu
Sur le passé récent et à l’horizon 2007, la Commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) de septembre 2006 fait état d’une situation financière de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) plus dégradée que les projections du Conseil d’orientation des retraites, publiées dans le rapport de mars 2006. Selon la CCSS, le déficit de la CNAV, apparu en 2005 après une période de résultats excédentaires, continuerait de se creuser en raison d’une forte augmentation des prestations ; il passerait de -1,9 milliard d’euros en 2005 à -2,4 milliards d’euros en 2006, puis à -3,5 milliards d’euros en 2007.
La comparaison des comptes de la CCSS avec ceux inscrits à court terme dans les projections réalisées en 2005 pour le Conseil n’est pas immédiate. Le périmètre des projections du Conseil est en effet plus réduit que celui de la CCSS. Seuls les soldes techniques, différences entre la masse des cotisations et la masse des prestations, exprimés en euros 2003 ont donc été comparés.
Ainsi, par rapport aux projections du Conseil, les comptes de la CCSS font apparaître (à champ et concepts comparables) une dégradation du solde technique de la CNAV de plus de 2 milliards d’euros en 2006 (en euros 2003) ; cet écart se creuserait pour atteindre 3,5 milliards d’euros en 2007.
Ces écarts sur le solde reflètent pour une petite moitié des écarts sur les recettes et pour le reste des écarts sur les charges. Les écarts sur les recettes résultent, pour l’essentiel, d’une évolution de la masse salariale moins favorable qu’il n’était anticipé dans les projections du Conseil, en dépit de l’amélioration récente de la conjoncture. Les facteurs explicatifs des écarts relatifs aux charges paraissent plus divers. Ont notamment pu jouer une sous-évaluation du coût du dispositif de retraites anticipées pour carrières longues, un effet observé de la surcote moindre qu’initialement prévu et un plus grand dynamisme des pensions de réversion.
De plus, par nature, les projections réalisées pour le Conseil ne prennent pas en compte les effets conjoncturels de court terme. Elles reflètent des comptes tendanciels dans une perspective de long terme.
Dans cette perspective de long terme, certaines questions restent ouvertes.
Du côté des ressources, l’une des questions est de savoir si l’hypothèse de progression tendancielle de la masse salariale retenue pour les projections du Conseil, avec une augmentation du salaire moyen de 1,8% par an en euros constants et, d’ici 2015, une hausse rapide de l’emploi permettant de diminuer très significativement le taux de chômage, reste plausible, compte tenu des évolutions récentes de salaire et d’emploi et de la position actuelle de l’économie dans le cycle conjoncturel.
Du côté des dépenses, il s’agit de pouvoir apprécier les hypothèses de comportement de départ en retraite retenues pour les projections du Conseil à l’aune des comportements effectifs. La sous-estimation des départs anticipés pour carrière longue sur les premières
années de la projection ne devrait pas avoir d’effet à long terme sur le besoin de financement2. Quant aux autres effets de la réforme sur les comportements de départ en retraite, liés à l’allongement de la durée d’assurance couplé au système de décote et de surcote, les résultats des variantes étudiées dans le cadre des projections à long terme du Conseil montrent que les hypothèses de comportement, si elles apparaissent relativement neutres sur les comptes de la CNAV en 20503, auraient des conséquences financières à moyen terme importantes. Par exemple, le solde technique de la CNAV passerait en 2020 de -4,3 milliards d’euros 2003 dans le scénario de base du Conseil à -7,7 milliards d’euros 2003 dans l’hypothèse où la réforme de 2003 ne modifierait pas les âges de départ en retraite.
12. Les comportements récents de départ en retraite
Compte tenu du caractère récent de la réforme de 2003 et de sa grande progressivité (concernant en particulier la décote), le recul manque encore pour en apprécier les effets sur les comportements de départ en retraite, en dehors du dispositif spécifique de départ anticipé pour carrière longue.
12.1 Les départs anticipés pour carrière longue
Depuis le 1er janvier 2004, la réforme de 2003 permet aux assurés du régime général et des régimes alignés ayant commencé à travailler tôt et qui ont eu une longue carrière de partir en retraite avant 60 ans4.
Au 30 juin 2006, plus de 270 000 personnes assurées au régime général ont bénéficié d’une retraite anticipée pour carrière longue, dont 113 000 en 2004, 101 600 en 2005 et 57 600 au 1er semestre 2006. Il s’agit principalement d’hommes (83%) ayant fini leur carrière en tant qu’ouvriers.
Le succès de ce dispositif s’explique notamment par le désir des seniors de partir en retraite au plus vite, désir qui a pu être renforcé par la crainte de modifications futures des droits à la retraite, ainsi que par la volonté des employeurs de se séparer de leurs seniors. Ce succès est plus important que prévu pour des raisons qui méritent encore d’être précisées.
La tendance d’environ 100 000 bénéficiaires par an devrait se prolonger jusqu’en 2008 mais il est probable que le nombre de bénéficiaires se réduira ensuite, progressivement, pour ne concerner à terme que des départs à 59 ans. En effet, la condition de début d’activité est un obstacle pour les assurés nés à partir de 1953 qui sont concernés par la scolarité obligatoire jusqu’à l’âge de 16 ans5.
2 Mais elle en a sur les indicateurs synthétiques de dette du système de retraite (voir le chapitre 1 de la deuxième partie).
3 A cet horizon, les économies de prestations induites par le recul de l’âge de liquidation (conduisant à raccourcir la durée de versement des pensions) tendraient à être compensées par les suppléments de droits à la retraite liés au prolongement de l’activité.
4 Un dispositif analogue a été mis en place pour les fonctionnaires au 1er janvier 2005, avec une montée en charge sur trois ans. Compte tenu de ce calendrier et de la concurrence des autres mesures de départ avant l’âge de 60 ans dans la fonction publique (pour les catégories dites actives), le nombre des bénéficiaires est plus faible que dans le régime général.
5 Pour partir en retraite anticipée avant 59 ans, l’assuré doit avoir validé 5 trimestres avant la fin de l’année civile de ses 16 ans ou 4 trimestres s’il est né au dernier trimestre.
12.2 Les départs en retraite, hors les départs anticipés pour carrière longue
Nous ne disposons pas à ce stade d’une analyse fine des flux de départ, par génération et durée d’assurance. A défaut, l’interprétation des données agrégées relatives aux âges de départ en retraite, au nombre de personnes liquidant leur retraite avec une décote et au nombre de bénéficiaires de la surcote est délicate.
Selon les données de la CNAV, la proportion de pensions liquidées avec décote parmi le flux de nouveaux retraités de droit direct est passée de 7,9% en 2003 à 6,9% en 2005 et 6,5% au 1er semestre 2006. Si l’on exclut les retraites anticipées qui sont par nature liquidées au taux plein et qui accroissent les effectifs de nouveaux retraités, la proportion est de 8,3% en 2005.
A l’inverse, un peu plus de 64 000 retraités du régime général ont été concernés par la surcote entre le 1er janvier 2004 et le 30 juin 2006. Leur part dans le flux de nouveaux retraités de droit direct a été de 1,6% en 2004, 1ère année de mise en œuvre de la surcote, de 5,4% en 2005 et de 5,7% au 1er semestre 2006. Environ 20% de ces personnes ont vu leur pension portée au minimum contributif et n’ont in fine pas bénéficié de la surcote6.
La proportion de bénéficiaires de la surcote est plus élevée dans la fonction publique. Ceci s’explique notamment par une durée d’assurance tous régimes, au-delà de laquelle la surcote s’applique, encore inférieure à 160 trimestres. La proportion de bénéficiaires de la surcote parmi le flux de retraités de droit direct a été, dans le régime des fonctionnaires de l’Etat, de 13,9% en 2004, 20,3% en 2005 et 24,7% entre le 1er janvier 2006 et le 31 juillet 2006. A la CNRACL, elle est passée de 14,5% à 18,7% entre 2004 et 2005 et atteint 18,8% sur les huit premiers mois de l’année 2006 ; la part des bénéficiaires de la surcote à la CNRACL dont l’impact sur la pension est nul, car relevée au minimum garanti, est stable à 37,1%.
Dans la fonction publique, la décote est mise en œuvre progressivement depuis le 1er janvier 2006. En 2006, égale à 0,125% par trimestre manquant, elle ne s’applique que si la durée d’assurance tous régimes du fonctionnaire est inférieure à 156 trimestres et s’annule dès lors que l’intéressé a accompli un an de service au-delà de son âge d’ouverture des droits à pension. Entre le 1er janvier 2006 et le 31 juillet 2006, 12,2% des nouveaux retraités fonctionnaires civils de droit direct (1% parmi les militaires) ont été concernés par la décote, pour 3,3 trimestres en moyenne7.
2. De nouvelles projections démographiques et de population active de l’INSEE
L’INSEE a publié à l’été 2006 de nouvelles projections de population totale et de population active à l’horizon 2050, qui prennent en compte notamment les évolutions démographiques récentes. Il convient d’apprécier les conséquences à tirer de ces nouvelles projections dans les travaux du Conseil.
On présentera les nouvelles hypothèses démographiques et économiques avant de décrire leurs conséquences sur les perspectives financières des régimes à long terme. Ces
6 S’il lui est inférieur, le montant de la pension majoré par la surcote, calculé selon les règles de droit commun, est porté au minimum contributif. Ce dernier a toutefois bénéficié de revalorisations importantes en 2004 et 2006 qui s’appliquent aux trimestres cotisés, donc notamment aux trimestres supplémentaires donnant droit à la surcote.
7 Le nombre de trimestres de décote peut être supérieur à 4 dans le cas de départs anticipés de parents de trois enfants.
conséquences sont appréciées en utilisant une maquette globale de projection élaborée par le secrétariat général du Conseil d’orientation des retraites et sans qu’il ait été fait appel aux projections des différents régimes.
21. Les nouvelles hypothèses de projection
L’INSEE a publié à l’été de nouvelles projections de population totale et de population active à l’horizon 2050.
Comme à l’habitude, ces projections explorent une large gamme de scénarios qui recouvrent en partie les scénarios retenus dans les projections précédentes. Le scénario central a néanmoins été revu en fonction des évolutions démographiques récentes, dans un sens qui est plus favorable à l’équilibre des régimes : la fécondité serait plus importante (1,9 enfant contre 1,8 enfant), le solde migratoire serait doublé (+100 000 personnes contre +50 000 personnes par an) et la mortalité baisserait moins, conduisant en 2050 à une espérance de vie à la naissance inférieure à celle des anciennes projections, de 2 ans pour les femmes et de 0,5 an pour les hommes.
Ces changements d’hypothèse centrale affectent davantage la population en âge de travailler que la population pouvant être à la retraite.
La population en âge de travailler atteindrait son maximum en 2006 comme dans la précédente projection, mais ce maximum serait suivi d’une quasi stabilisation alors que, précédemment, le recul de la population en âge de travailler était très marqué (-4,1 millions de personnes entre 2006 et 2050). La révision concernant la population plus âgée est beaucoup plus modeste. Le diagnostic d’une augmentation forte, entre 2006 et 2050, de la population âgée est conservé.
population en âge de travailler 20 à 59 ans population 60 ans et plus population en âge de travailler précédente population de 60 ans et plus précédente
Source : INSEE, calculs COR.
La faible révision de la croissance du nombre de 60 ans et plus explique que le ratio des 60 ans et plus aux 20-59 ans reste nettement orienté à la hausse. L’évolution plus favorable de la population d’âge actif conduit néanmoins à un vieillissement moins rapide : en 2050, on compterait environ 69 personnes de 60 ans et plus pour 100 personnes de 20 à 59 ans contre 81 dans les projections précédentes.
Ratio de dépendance démographique 60 ans et plus sur 20-59 ans 65 ans et plus sur 20-64 ans
60 ans et plus sur 20-59 ans précédent 65 ans et plus sur 20-64 ans précédent
Source : INSEE, calculs COR.
Le grand nombre de scénarios proposés par l’INSEE permet d’évaluer la marge d’incertitude qui entoure ces nouvelles projections. Le degré de vieillissement minimal est donné par un scénario combinant fécondité élevée (2,1 enfants par femme), migration portée à 150 000 entrées nettes par an et espérance de vie basse : il conduirait à un ratio de dépendance en 2050 de 59% au lieu des 69% du scénario central. A l’extrême inverse, le vieillissement maximal est celui qui résulterait d’une fécondité basse (1,7 enfant par femme), d’un solde migratoire maintenu à 50 000 entrées nettes et d’une espérance de vie haute : il conduirait à un taux de dépendance de 81% en 2050. Même si son ampleur est variable d’un scénario à l’autre, le vieillissement reste donc inéluctable.
L’INSEE a également modifié sa projection de la population active, pour prendre en compte les révisions de la démographie et la réestimation des taux d’activité par sexe et classe d’âge.
Ces nouvelles évaluations de taux d’activité prennent en compte la réforme de 2003 (les précédentes projections de l’INSEE dataient d’avant la réforme de 2003). Deux hypothèses d’effet des réformes de 1993 et 2003 ont été retenues : dans les deux cas, les évaluations reposent sur le modèle DESTINIE de l’INSEE. Dans le premier, seuls la moitié des effets fournis par le modèle sont pris en compte. Dans le second, la totalité des effets est retenue.
La première hypothèse est la plus proche de celle du scénario de base figurant dans le dernier rapport du Conseil de mars 2006. Il avait en effet été considéré dans les projections présentées au Conseil, à la suite des avis des experts de l’INSEE eux-mêmes, que le modèle de comportement de départ en retraite pouvait exagérer les changements de comportements dus à la nouvelle réglementation. Il avait donc été décidé de ne retenir que 2/3 des effets de DESTINIE. Les résultats élaborés avec 50% des effets de DESTINIE doivent donc être
considérés comme les plus comparables au scénario de base présenté au Conseil, ceux correspondant à 100% des effets de DESTINIE, comme une variante haute.
La révision de l’évolution de la population active, essentiellement due à celle de la population en âge de travailler, est sensible8. La population active augmenterait, comme dans le précédent scénario, jusqu’en 2015, mais à un rythme plus rapide. Par la suite, la population active serait quasiment stable jusqu’en 2050 alors qu’elle reculait nettement auparavant. Le changement de perspective est ainsi important.
Population active 100% de Destinie 50% de Destinie scénario de base précédent
L’écart de niveau de la population active en 2000 s’explique par un écart touchant le niveau de la population en âge de travailler et le taux d’activité moyen, plus élevés dans les nouvelles projections de l’INSEE.
Source : INSEE, COR.
Cette révision en hausse de la population active se répercute sur l’emploi et sur la croissance potentielle, les hypothèses de taux de chômage n’étant pas modifiées.
Dans l’hypothèse où le taux de chômage s’établit à 4,5% à partir de 2015, l’emploi croîtrait d’environ 2 millions de personnes entre 2005 et 2015, un peu plus selon le scénario « 100%
des effets de DESTINIE », un peu moins selon la variante « 50% des effets de DESTINIE ».
Il évoluerait par la suite au même rythme que la population active, c'est-à-dire qu’il resterait à peu près stable entre 2015 et 2050. Dans le précédent exercice, l’emploi reculait de plus de 2 millions de personnes au cours de cette période.
L’évolution plus favorable de l’emploi conduirait à rehausser la croissance potentielle de moyen et long terme.
Les perspectives de croissance potentielle pour les dix prochaines années resteraient favorables à la condition que le chômage diminue : la croissance serait d’environ +2,5% par an entre 2005 et 2015. Elle serait moins vigoureuse par la suite du fait de la stabilisation de la
8 A cette révision en évolution s’ajoute une révision des taux d’activité en niveau.
population active et du taux de chômage. Elle s’établirait toutefois à environ +1,8% par an entre 2015 et 20509, contre 1,5% précédemment.
Les deux scénarios de population active de l’INSEE conduisent à des évaluations de croissance potentielle relativement proches.
22. Les conséquences des nouvelles projections de l’INSEE sur les perspectives financières des régimes aux horizons 2020 et 2050
Il est présenté ici une estimation de l’impact des nouvelles hypothèses de l’INSEE sur les perspectives des régimes dans le cadre du scénario de base du Conseil10 et avant la prise en compte des nouvelles ressources envisagées en 200311.
L’effectif de retraités dans le scénario de base présenté en mars 2006 ne peut pas être repris tel quel, compte tenu des modifications de la démographie. Il doit être revu pour tenir compte de la nouvelle estimation de la population faite par l’INSEE. On a choisi de calculer la part des retraités dans les inactifs de 60 ans et plus dans la projection de mars 2006 et d’appliquer cette part à l’effectif des inactifs de 60 ans et plus de la présente projection. Deux séries de retraités sont ainsi calculées selon que l’on prenne 50% ou 100 % des effets de DESTINIE.
Les écarts entre ces nouvelles évaluations et la projection de base du Conseil ne sont pas très importants. Dans le cas du scénario fondé sur la variante de la population active « 50% des effets de DESTINIE », le nombre de retraités est inférieur en 2050 d’environ 400 000 personnes et les évolutions sont très proches. L’écart dans le cas du scénario « 100% des effets de DESTINIE » est plus élevé (-900 000 retraités en 2050 par rapport aux projections précédentes).
Effectif des retraités (en milliers)
2005 2020 2050 Evolution
2005/2050 Nouvelles projections :
50% des effets de DESTINIE 12 974 16 550 21 342 +64,5%
100% des effets de DESTINIE 12 974 16 296 20 866 +60,8%
100% des effets de DESTINIE 12 974 16 296 20 866 +60,8%