L’évolution des pratiques et des discours sous l’effet de la crise du système de Genève fait également évoluer le paysage associatif français : les associations d’aide aux étrangers se portent au secours des associations de défense du droit d’asile, et l’opposition aux pouvoirs publics se développe, au lieu de la coopération qui prévalait jusque là.
1. De la gestion du DNA à la défense du droit d’asile
Dès 1991, le projet de réforme du Dispositif National d’Accueil soulève l’indignation des associations de défense du droit d’asile : la séparation des CADA et des CPH implique désormais une distinction assumée entre demandeurs d’asile et réfugiés, statut qui cesse dès lors de se placer dans l’aboutissement logique d’une demande de protection internationale. Les associations parviennent toutefois à obtenir que les CADA hébergent les demandeurs toute la durée de la procédure, contrairement à ce que prévoyait le projet initial. Alors que les associations d’aide au demandeurs d’asile évoluaient principalement dans le champ de l’accueil, comme en témoigne la composition de la Coordination réfugiés, elles s’engagent de plus en plus dans la défense du droit d’asile. La remise en cause de l’asile – sa décrédibilisation dans les discours politique – favorise un effort croissant des associations pour sa promotion. Les associations de défense du droit d’asile militent ainsi pour trouver une solution au problème des déboutés. Elles obtiennent partiellement satisfaction en 1991 à travers la régularisation de 15 000 déboutés de l’asile par voie de circulaire, à la condition qu’ils soient entrés avant 1989, soient restés plus de 3 ans dans la procédure d’asile et justifient d’une activité professionnelle. La mobilisation des déboutés du droit d’asile entre 1990 et 1992 résulte toutefois de l’échec des associations dans ce
domaine99. Plus globalement, « la défense du droit d’asile a pris une dimension considérable à partir des années 1990 » dans l’activité des associations100.
2. L’élargissement du paysage associatif
Par ailleurs, la réforme de l’OFPRA en 1989-90 amène dans les permanences des associations de défense des étrangers de plus en plus de déboutés de l’asile. Elles prennent donc conscience du « retournement » de l’asile et s’engagent dans cette voie, les distinctions entre déboutés de l’asile et étrangers en situation irrégulière perdant de leur pertinence. Les associations de défense des étrangers comme le Groupe d’Information et de Soutien aux Travailleurs Immigrés (GISTI), le Mouvement contre le Racisme et pour l’Amitié entre les Peuples (MRAP) ou la Fédération de Solidarité avec les Travailleur.euse.s Immigré.e.s (FASTI) se mobilisent en faveur du droit d’asile. Elles fondent avec d’autres associations le Réseau d’information et de solidarité en 1990, qui tient une permanence commune et intervient auprès des ministères pour demander la régularisation des déboutés de l’asile101, mais sans réel succès.
L’implication progressive des associations de défense des étrangers dans la promotion du droit d’asile se manifeste également dans leur participation aux collectifs inter-associatifs de défense du droit d’asile : la Coordination réfugiés, qui regroupe alors les cinq associations gestionnaires du DNA, ne représente plus l’ensemble des acteurs de l’asile en France. Le Comité de liaison de la coordination invite alors d’autres associations (le GISTI, le MRAP, la Ligue des droits de l’homme), qui s’accordent pour dire qu’il faut créer « une nouvelle instance, plus représentative de la nouvelle configuration de l’asile en France »102
: de la fusion de la Coordination réfugiés, de son Comité de liaison et de la Commission de sauvegarde du droit d’asile naît alors la Coordination pour le Droit d’Asile (CDA) en 2000 qui se donne pour principal objectif « la défense et la promotion du droit d’asile et du statut
99
Johanna Siméant, 1994, « Immigration et action collective, l’exemple des mobilisations d’étrangers en situation irrégulière », in Sociétés contemporaines, n°20, p. 39-62.
100
Magali Santamaria, 2002, op.cit., p. 35.
101
www.gisti.org
102
de réfugié »103, et qui deviendra deux ans plus tard la Coordination Française pour le Droit d’Asile (CFDA). La Coordination publie en octobre 2001 10 conditions minimales pour un réel droit d’asile104
, parmi lesquelles elle demande des garanties en matière d’accueil, mais appelle également au respect des principes énoncés par la Convention de 1951.
3. Les divergences au sein du monde associatif
Parallèlement à l’implication croissante des associations de défense des étrangers dans le champ de l’asile, la crise de l’asile fait naître des oppositions au sein du paysage associatif. La participation de certaines associations à la gestion du dispositif d’accueil, les registres employés par d’autres, créent des dissensions qui participent à la recomposition du secteur associatif dans ce domaine.
Plus encore, les positionnements idéologiques des associations s’affirment : aux défenseurs du droit d’asile – comme Forum réfugiés ou FTDA, dont le droit d’asile est le seul objet social – s’opposent les partisans de la défense plus large des étrangers, un « univers "sans-frontiériste" qui a nourri l’idéologie de défense de l’asile des années 1980, en particulier autour de la libre circulation »105. Mais les associations commencent surtout à se distinguer sur la cause des déboutés de l’asile : les associations « se sont engueulées méchamment les unes les autres, ça a été extrêmement tendu dans les années 1990 parce qu’elles se sont divisées… D’ailleurs un des bons marqueurs de la division ça a été ECRE – le Conseil européen pour les réfugiés et les exilés. La Cimade, le GISTI et tout ce qui tourne dans l’orbite « sans- papiers » a quitté ECRE et Forum, FTDA se sont plutôt investis dans ECRE. Donc on a eu une sorte de division, assez classique d’ailleurs, entre des gens qui réfléchissaient politiquement à « comment développer encore une politique d’asile et la sauvegarder dans l’avenir », et puis une autre division, qui était à tendance humanitaire, c’est les sans-papiers, le logement, le sans-abrisme, les Roms, les bidonvilles,… une approche par la dimension humanitaire constatée jour après jour, et laquelle exigeait des régularisations. Et le seul support doctrinal qu’il y avait à ça c’était le GISTI et la
103 Charte de la CFDA. 104 www.cfda-rezo.net 105 Entretien n°2.
fondation Copernic, plus la Ligue des droits de l’homme pour faire vite, qui continuent à écrire qu’ils sont en théorie pour la libre installation et en tous les cas, en pratique, en droit, pour la libre circulation. On ne peut pas faire plus divisé, quand on sait que ceux qui sont pour le développement d’une politique d’asile dont les dimensions spécifiques à la protection des réfugiés relèvent de l’exception, et qui par conséquent mettent la frontière au cœur du dispositif ; l’essentiel c’est de passer la frontière, c’est de trouver des passe-droits au passage de la frontière, et considérer que la frontière protège aussi, protège du bourreau, du persécuteur »106.
Si ces associations parviennent encore à s’accorder en faveur de la défense du droit d’asile, il devient de plus en plus difficile d’exprimer des positions communes.
106
DEUXIÈME PARTIE
Les rapports entre pouvoirs publics et
associations à l’épreuve des crises de l’asile
Le développement d’un système d’asile dans les années 1970 et 1980 a, dès 1989, été remis en cause par l’augmentation brusque de la demande d’asile. Les pouvoirs publics réagissent par des restrictions sur le séjour et sur l’accès aux droits sociaux des demandeurs d’asile. Mais ce raidissement appelle une contestation de la part des associations de défense du droit d’asile, et c’est paradoxalement dans cette confrontation que se construit la politique publique de l’asile.
Ainsi, alors que dans les années 1980 « les éléments fondateurs de la discussion avec l’Etat, c’est les conditions d’émergence d’une règle administrative de gestion du séjour des asilés et réfugiés […] ; jusqu’à la fin des années 1990 se développe le deuxième axe de co-construction de la réponse avec l’Etat et les associations, qui est la construction d’un dispositif d’accueil répondant aux mêmes exigences […]. Et puis les années 2000 pour moi c’est : le système français est construit, saturé, il passe à 20 000 ou à 25 000 places d’accueil »107
. Dès lors, le dialogue entre l’Etat et les associations change de nature : il ne s’agit plus désormais de construire la politique d’accueil et les règles du séjour des demandeurs d’asile, mais bien de déterminer les modalités du dialogue et de la coopération avec les associations d’aide aux demandeurs d’asile dans un contexte de crise de l’asile.
Il nous faut donc revenir sur les effets des crises de l’asile en 2001 et aujourd’hui pour comprendre leurs conséquences en termes de réponses politiques, pour comprendre également comment le rapport de forces entre associations et pouvoirs publics qui s’instaure dans ces périodes de confrontation a contribué à consolider la politique publique de l’asile.
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