No Brasil, o movimento de publicização foi iniciado no governo Collor, ao instituir o Programa Nacional de Desestatização através da Lei nº 8.031/1990, transferindo a execução de serviços públicos para organizações da sociedade civil através de parcerias. O objetivo era a abertura para importação, desestatização e também a modernização através das tecnologias advindas com o movimento.
A nomeação de Luiz Carlos Bresser Pereira como titular do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE) em 1995 (governo de Fernando Henrique Cardoso) deu segmento ao movimento de alterações estatais, a uma nova administração pública.
Bresser Pereira (2009) iniciou a reforma definida pelo próprio como Gerencial. Em um dos seus artigos envolvendo o tema, descreve os passos sobre a reforma, identificando-a como uma resposta ao aumento do tamanho do Estado e, por isso, a necessidade de tornar-se um Estado Democrático Social, considerando-se as formas políticas12. Consequentemente seguiu-se a necessidade de acompanhamento na forma administrativa, tornando o Estado Gerencial, ainda segundo seu propositor. Portanto, os serviços de relevância pública previstos na Constituição de 1988 poderiam ser realizados tanto pelo Estado como pelo setor privado. Esta era parte do panorama que motivava alterações estatais.
Com noção do mérito do papel social no contexto de aperfeiçoamento do Estado, o então ministro do MARE realizou uma visita à Grã-Bretanha onde conheceu o sistema purchase-provider, em que os hospitais tinham caráter público, não estatal, com subordinação apenas a uma organização central, com ampla autonomia e com competição na qualidade de serviços que ofereciam às autoridades de saúde. Para Bresser Pereira (2009), o contato com tais organizações que funcionavam nesse sistema - quasi-autonomous non
governmental organizations (conhecidas como Quangos) -, motivou a criação das OS. Na
concepção do esquema para as alterações estatal, a oferta de serviços sociais, culturais e científicos teria propriedade pública não estatal, através das OS - modeladas nos Quangos - e outras sem fins lucrativos.
12 As anteriores, na apresentação de Bresser Pereira (2009) são: Estado Absoluto, Estado Liberal, Estado Democrático liberal.
Repassar tarefas e focar no gerenciamento estratégico era o objetivo que sobrevinha à ideia de que a administração pública requer poucos funcionários, mas de alto nível para realização de tarefas estratégicas que a nação iria usufruir, como no setor da saúde. Segundo Bresser Pereira (2009), a característica essencial da reforma gerencial era a de associar formas de propriedade distintas a tipos de atividades também distintas, no aspecto estrutural. Ou seja, transferir as atividades não exclusivas do Estado para o setor público não estatal compreendido como publicizar, por meio da criação do então Programa Nacional de Publicização.
Sendo o propositor da lei das OS, como ficou conhecida, Bresser Pereira (2009) as definiu como entidades sem fim lucrativo, públicas não estatais, financiadas pelo Estado e por ele controladas através de contrato de gestão com definição de indicadores de desempenho. Dessa forma proporcionariam maior autonomia e flexibilidade das atividades não exclusivas do Estado, além de possibilitar uma operação mais eficiente, onde o Estado garante o controle sobre a qualidade e direcionamento dos serviços por meio do contrato de gestão e da auditoria por resultados.
Outros aspectos surgiram e colaboram para uma nova definição do mesmo autor, indicando a evolução dos conceitos envolvidos. Para Bresser Pereira (2012), um conceito amplo de OS é toda organização pública não estatal (sem fins lucrativos) que em troca de recursos públicos mantenha um Contrato de Gestão com o Estado. Repassa às organizações o papel principal, oferecendo novas direções no gerenciamento estatal, apresentando novas probabilidades.
Em maio de 1998 foi promulgada a Lei nº 9.637 (Lei das OS), que dispõe sobre a qualificação de entidades como Organizações Sociais e estabelece a formação do Conselho de Administração, o Contrato de Gestão, seus regulamentos, execução e fiscalização, o fomento às atividades sociais e a desqualificação de organizações. Determina também a criação do Programa Nacional de Publicização com o objetivo de estabelecer diretrizes e critérios para a qualificação de organizações sociais. A publicização é uma das estratégias do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, criado pelo MARE.
O modelo da Lei das OS foi concluído em agosto de 1997. Antes mesmo da aprovação em 1998, duas organizações sociais (Acer13 e Hábitos14) foram implementadas
13 A Associação de Comunicação Educativa Roquette Pinto (ACERP) é a organização social responsável pela TVE Brasil, atuante no sistema de radiodifusão.
14 Associação Brasileira de Tecnologia de Luz Síncrotron (ABTLuS) é uma organização social qualificada pelo Decreto nº 2.405, de 26 de novembro de 1997 –, por meio de contrato de gestão com o Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT). Disponível em: www.abtlus.org.br. Acesso em: 29 abr. 2010.
como experimento em outubro de 1997. Para tal, foram extintos o Laboratório Nacional de Luz Síncrotron e a Fundação Roquette Pinto, que Martins (2003) entendeu ser mediante um complexo e exaustivo processo de refinamento das proposições legais (publicização). Era o início efetivo da parceria entre governo e sociedade civil, segundo o autor, com grande pressão dos integrantes do governo para demonstração da aplicabilidade e operacionalização do modelo, principalmente porque não se tratava de fomento de entidades já existentes mediante nova titularidade e sim de publicização.
No escopo do projeto apresentado pelo MARE, a implantação das organizações sociais tinha como propósito mais genérico permitir e incentivar a publicização, esta compreendida como a produção não lucrativa pela sociedade de bens ou serviços públicos não exclusivos de Estado, ou ainda como o setor público não estatal, o denominado terceiro setor (MARE, 1997).
Após a publicação da Lei nº 9.637, prontamente algumas dificuldades foram identificadas. Martins (2003), em seus estudos que envolvem a criação das Organizações Sociais, apontou quatro focos de fragmentação: primeiro, a Ação Direta de Inconstitucionalidade impetrada pelo Partido dos Trabalhadores e pelo Partido Democrático Trabalhista contra a Lei 9.637/88 e por ser mal defendida pela Advocacia Geral da União; segundo, a área econômica (Ministérios da Fazenda e do Planejamento e Orçamento), reagindo ao modelo, tendo-se apegado ao mecanismo de proteção contra os contingenciamentos; terceiro, a recusa do Programa da Comunidade Solidária em adotar a OS como modelo de parceria entre entidades governamentais e organizações do terceiro setor; quarto e último refere-se aos arranjos orçamentários e de gestão dos servidores alocados em OS, fato que gerou grande dificuldade para regulamentação.
Mediante os quatros pontos de fragmentação, Martins (2003) ainda analisou que a estratégia governamental foi de caracterizar a Organização Social:
Mais como instrumento de descentralização da ação estatal para o terceiro setor (em consonância com a emergência da ideia de Estado-rede, parceria de segmentos organizados da sociedade civil para o provimento de bens públicos) e menos como estratégia flexibilizadora, em consonância com a necessidade de equacionar o binômio autonomia-flexibilidade com o propósito de se promover o desempenho e accountability (p. 187).
A reforma promovida pelo governo gerou discussões sobre conceitos, aplicações, efeitos envolvendo descentralização, publicização, parcerias, privatização, entre outros. Nas escrituras de Bresser Pereira (2009), a descentralização a que se refere seria do Sistema Único de Saúde - SUS - para os municípios, nada a fazer referência ao Estado.
Também não há menção a publicização, apesar de ser aludida na lei das Organizações Sociais. No Caderno MARE de Reformas do Estado das Organizações Sociais, em que se especifica a publicização, a referência única à descentralização faz parte do Contrato de Gestão, não ao Estado.
A publicização, assumida pelo governo por meio das organizações sociais, tinha como o intento de que atividades no setor de prestação de serviços não exclusivos ganhariam em qualidade: haveria otimização mediante menor utilização de recursos, com ênfase nos resultados, de forma mais flexível e orientados para o cliente-cidadão mediante controle social (BRASIL, 1997). Para Montaño (2007), a retórica neoliberal argumentada com base na ‗escassez‘, fruto de crise capitalista que gerava impossibilidade de ―manutenção‖ da atividade providenciaria, e com base também crise fiscal do Estado, gastando mais do que arrecada, justificaria a reforma do Estado com a passagem de atividades do setor estatal para o Terceiro Setor. Para o autor, ocorreu uma contrarreforma,
Não há transferência de atividades de um setor para outro, mas uma radical
mudança na concepção e fundamentos da ação social; aonde, com ela, se
processa precarização dos serviços, focalização da população atendida, perda dos direitos constitucionais do cidadão. Esta mudança de concepção e fundamentos da ação social é encoberta com a ideia de passagem ou transferência de responsabilidades e ações de um setor para outro. Como se a tensão fosse entre ―setores‖ (Estado, sociedade civil) e não entre concepções sobre a política social (MONTAÑO 2007, p.03).
O autor prossegue em críticas também à publicização, que seria a diminuição dos custos da atividade social, conseguida não pela maior eficiência das organizações que prestariam os serviços públicos, mas devido à precarização, focalização e localização destes serviços, com a perda das suas dimensões de universalidade, de não-contratualidade e de direito do cidadão, retirando a responsabilidade do capital.
Ignorando críticas como a de Montaño, o governo reafirmou seu interesse em parcerias com a sociedade. As organizações que participariam da estratégia de estabelecer alianças entre Estado e sociedade estão classificadas como do Terceiro Setor.
A lei das OS estabeleceu que unicamente organizações sem fins lucrativos pudessem ser qualificadas para cumprir a função estabelecida. Depois da publicação da Lei 9.637, foi a vez da lei que institui a criação das OSCIPs, considerada o marco legal do Terceiro Setor no Brasil, tanto que ficou conhecida como Lei do Terceiro Setor.
Ambas enquadradas no Terceiro Setor, torna-se pertinente abordar a relação entre as duas leis que envolvem o tema. Alcoforado (2010), em estudo dos modelos de parcerias entre Estado e o setor, explica qual a diferença entre OSCIP e OS:
Esse modelo [OSCIP], apesar de bastante semelhante sob o ponto de vista jurídico e administrativo ao de Organização Social, tem uma diferença conceitual na sua aplicação. Enquanto o modelo OS deveria ser aplicado para aqueles serviços já prestados pelo Estado, em que se requer maior flexibilidade e agilidade de gestão, o modelo OSCIP serve para as entidades que já desempenham serviços públicos ou de interesse coletivo e que o Estado resolve apoiar ou fomentar (p. 05).
No que tange sobre a criação da Lei do Terceiro Setor, para Alves (2002), sustentou-se pela atuação orquestrada de várias entidades no Brasil com a promoção de eventos que visaram a dar maior ―visibilidade‖ ao setor não lucrativo, proposto então, principalmente, como substituto possível ou, pelo menos, como parceiro do Estado, na função de agente da provisão social. Portanto, já relaciona a ação desse setor buscando parcerias que dessem suporte a suas atividades, mesmo que fosse com o governo.
Nos Cadernos do MARE (BRASIL, 1997, p. 7), o propósito central era ―proporcionar um marco institucional de transição de atividades estatais para o terceiro setor e, com isso, contribuir para o aprimoramento da gestão pública estatal e não estatal‖.
Montaño (2002) discute a proposição de parcerias entre o Terceiro Setor e o governo. Na sua concepção, é o próprio governo neoliberal que estimula, facilita e promove sua ampliação, advindo de interesses determinados pela ideologia neoliberal e não de debilidades ou dificuldades do governo. Para o autor, o termo Terceiro Setor (impreciso e confuso):
Funciona ideologicamente para encobrir um fenômeno real e de suma importância para o cidadão brasileiro: o desmonte do padrão de intervenção social estatal, construído historicamente e configurado na Constituição de 1988, e a confecção de uma nova modalidade de resposta social orientada nos moldes neoliberais (MONTAÑO, 2003 p.01).
Conforme Montaño, o avanço do neoliberalismo no governo brasileiro na década de 1990 trouxe precarização, focalização e desconcentração da política social estatal. Política social que, após mobilização social da década de 1980, repercutiu com a Lei Orgânica da Saúde e Lei Orgânica da Assistência Social. Reforça ainda a crítica, argumentando que ocorreu a privatização dos serviços sociais, onde estes serviços são assumidos por empresas que obtêm lucros. Portanto, potencializa-se legal e financeiramente (mediante as ‗parcerias‘) o desenvolvimento das ações filantrópicas no âmbito da sociedade civil - no chamado Terceiro Setor.
Para prosseguir, vamos aprofundar na área da saúde e identificar o movimento que repercutiu junto ao governo o anseio de parcerias com a sociedade.