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Classe 4 - Comptes de tiers
Nesta seção queremos mostrar as implicações do modelo de Dixit (1996) para a política de proteção ambiental no Brasil. Para tal, seguindo Alston et al. (2008), vamos assumir que a restrição do governo é os eleitores, tal que o valor , seja o apoio (ou oposição) dado pelos eleitores, além disto, o apoio dado pelos eleitores é a maior parte do total de apoio recebida pelo governo por todas as tarefas. Tomando de (19) a expressão que define , o nível ótimo de incentivos que os eleitores irão oferecer aos políticos por uma unidade adicional de esforço sobre a política de proteção ambiental:
Ω (22)
Os grupos ambientalistas (por exemplo, ONGs Ambientais) estão interessados na tarefa f, essa ganharia se os eleitores aumentassem seus incentivos aos políticos por esta tarefa. A um dado nível de informação disponível, que é dado por Ω, os eleitores irão oferecer
, o qual é menos que o nível de first-best, , a diferença entre eles sendo Ω . Pelo fato dos eleitores apoiarem a tarefa f, (um parâmetro exógeno) será positivo. Então, os grupos ambientalistas podem se beneficiar pela alocação de esforço em direção a reduzir ωff
em Ω, que é o ruído na informação dos eleitores sobre o esforço do governo, de forma a diminuir o termo . Grandes incentivos levam à maiores recursos devotados pelo governo na proteção ambiental, beneficiando os grupos ambientalistas. Quanto esforço estes grupos ambientalistas irão escolher aplicar em direção a adotar esse benefício é determinado
pelas condições de primeira ordem (20), (21) e (22), as quais mostram os ganhos marginais e os custos marginais de uma unidade adicional de esforço em influenciar informação eleitoral.
O modelo de forma geral tem cada principal provendo incentivos para cada uma das 3 tarefas e afetando informação sobre cada tarefa através de . Além disso, cada principal é consciente que os outros irão também atuar dessa forma, e levarão isso em conta quando tomarem suas decisões. O efeito final sobre o esforço do governo, e conseqüentemente sobre os resultados, então, depende dos resultados líquidos dessas forças simultâneas.
Assim como Wilson (2005), Alston et al. (2008) afirmam que não se pode esperar que todos os grupos de interesse sejam aptos a influenciar a informação sobre cada tarefa, mas cada grupo teria uma vantagem comparativa em influenciar políticas particulares. Isto é, em aplicações reais nos podemos esperar que os incentivos ótimos providos por cada principal sobre algumas tarefas, assim como o esforço ótimo gasto para influenciar informação, deverão existir soluções de canto e igual a zero. A razão para isso é que, não é fácil para um grupo de interesse ser apto a afetar o nível de informação, nem mesmo tornar as coisas mais transparentes ou ofuscadas. Fazer isso freqüentemente requer características especiais ao grupo de interesse que são custosas para adquirir, e na verdade, podem não ser prontamente adquiridas ou repetidas. Em alguns casos, por exemplo, isso pode ser credibilidade que leva eleitores a acreditar nas alegações de grupos de interesse sobre ações do governo.
Conseqüentemente, se um grupo de interesse terá sucesso em adotar sua política de interesse através da manipulação da informação depende das características do grupo de interesse e da política que esta adotando. Isolando alguns elementos das condições de primeira ordem (18), (19) e (20), Alston et al. (2008) analisam três características de um grupo de interesse.
Primeiramente, segundo Alston et al. (2008), quanto maior o custo marginal de influenciar a informação, , mais baixo será o nível ótimo de esforço escolhido por esse grupo, ceteris paribus. Se o custo marginal é suficientemente alto, então isso pode ser maior que o benefício marginal para todos os níveis positivos de esforço, então o grupo não irá tentar influenciar informação sobre aquela tarefa. O fato que algum grupo de interesse persegue seus objetivos através de contribuições, mais que através de controle informacional pode ser devido aos custos relativos de influenciar o fluxo de informação de eleitores urbanos. Em particular alguns grupos de interesse podem ter vantagens relativas em baixos custos de trabalho e então ser mais aptos a influenciar o fluxo de informações com respeito ao esforço da política do governo aos eleitores.
Além disso, para Alston, Libecap e Mueller, a derivada: , pode ser interpretada como a produtividade do esforço por um grupo de interesse para controlar a informação provida aos eleitores. Além disso, uma unidade adicional de esforço muda ωjj, o
grupo mais produtivo e a maior influência irão ter mais política para cada unidade monetária gasta em esforço. Baixa produtividade de algum grupo pode ser devido a sua deficiência de credibilidade entre os eleitores. Conseqüentemente, grupos de interesse que trabalham através de canais de informação irão tender a ter vantagens de reputação e meios efetivos de ganhar atenção.
Por fim, a habilidade de um grupo de interesse em afetar a política através da informação depende das preferências dos principais envolvidos ( ). Se os eleitores se preocupam com a política dada, então as informações recebidas podem apresentar um grande impacto sobre o nível de esforço do governo para aquela política.
Pelo modelo de Alston et al. (2008), pode-se concluir que para um grupo de interesse utilizar a mídia de forma efetiva, com objetivo de influenciar a política, o grupo deve apresentar as seguintes características: (1) baixos custos (geralmente força de trabalho) para influenciar a política; (2) seus esforços devem influenciar de forma significativa os eleitores; e (3) que os Eleitores devem se preocupar com as demandas do grupo de interesse, pressionando os políticos para que tomem uma providência.
3.4 ANÁLISE EMPÍRICA
Utilizamos para a análise empírica dados da votação final (no Congresso) da Lei de crimes ambientais de 1998, o qual procurou reunir e padronizar a legislação, estabelecendo multas e sanções para violações ambientais, com objetivo de tornar a legislação mais dura e efetiva. A lei foi inicialmente proposta no Congresso em 1991 pelo Executivo com o propósito de “estabelecer sanções penais e administrativas àqueles que quebrassem a legislação que protege a fauna e a flora”23.
Segundo Mueller (2008), o projeto inicial tinha 9 artigos em 1991, e foi aprovado em 1995, com 27 artigos. Foi enviado ao senado em 1997 e aprovado com 90 artigos. Nos últimos estágios do processo, em 1998, existiam pontos controversos, como por exemplo, o
artigo que estabelecia crime contra a fauna: atear fogo, queimar, derrubar, destruir, danificar ou cortar árvores da floresta, ou em vegetação de preservação permanente, mesmo que ainda em formação, sem autorização ou licença. A sentença: de dois a quatro anos de cadeia. O ponto de discussão era se a reserva legal24 deveria ser incluída nesse artigo. A votação apresentou como resultado a derrota ambientalista, com 177 votos a favor e 267 contra o artigo que tornava o desmatamento da reserva legal crime. Queremos estimar:
í 2
Assim, a idéia da análise empírica é utilizar o resultado da votação no Congresso e identificar a significância do grupo formado pelos produtores rurais e do grupo formado pelas ONGs ambientais. Ou seja, vamos considerar que os eleitores brasileiros se preocupam fortemente com a demanda ambiental25. Assim, pelo modelo, sabemos que o grupo formado pelos Produtores Rurais tende a utilizar-se de um lobby direto para influenciar a escolha do governo, ou seja, os produtores rurais financiam o governo diretamente, de forma que podemos considerar a manutenção da bancada ruralista como tal. Agora, como os eleitores apreciam a demanda do grupo ambientalista, este apresenta vantagem na utilização da mídia, e pode-se utilizar do lobby indireto.
3.4.1 Base de Dados
Quanto às variáveis utilizadas para estimação, foram: Voto, Bancada Ruralista, Coalizão, índice de lealdade ao governo, porcentagem de terra agriculturável que é coberta por floresta nativa, renda per capita, ONGs ambientais e mídia26. A variável voto é uma variável binária, quando se tem a resposta zero, indica que o parlamentar votou contra a aprovação do projeto, e quando a resposta é um, implica no voto a favor da aprovação do projeto. A variável, bancada ruralista (bancadar) também é uma variável binária, a qual indica
24 O termo ‘reserva legal’, este surge, de fato, a partir da Lei 7.803, de 18 de julho de 1989. Essa reserva é
entendida como a manutenção obrigatória da vegetação nativa, além das áreas de preservação permanente.
25 A pesquisa World Values Survey for 2000 procurou medir a atitude da população dos países em relação ao
meio ambiente. Na pesquisa foi perguntado às pessoas se elas concordariam no aumento de impostos se este dinheiro adicional fosse usado para prevenir a poluição ambiental. O Brasil foi o país com o maior numero de pessoas que escolheu “concordo fortemente” com 42% das respostas, a frente da Suécia (28,2%), Dinamarca (22%) e Estados Unidos (4%).
se o parlamentar faz parte (1) ou não da bancada (0). A variável de coalizão com o governo é uma variável binária, que indica se o parlamentar faz parte (1) ou não (0) da coalizão política do governo. A variável foresta representa a porcentagem de terras agriculturáveis que são cobertas por floresta nativa no estado do parlamentar. A variável renda per capita utilizada é referente ao ano 2000, e a cada unidade da federação. A variável ONGs representam o grupo ambiental, foi utilizado a quantidade de ONGs registradas junto ao Ministério do Meio Ambiente (MMA-CONAMA) e para a variável mídia utilizamos como proxy o número de rádios27 cadastradas no ministério das comunicações28.
Abaixo segue a descrição das variáveis:
Tabela 6. Descrição das Variáveis
Variáveis Média Desvio Mínimo Máximo
Bancada Ruralista 0,1055046 0,3075554 0 1 Lealdade ao Governo 0,7621127 0,2571251 0,1176471 1
Coalizão 0,7729358 0,4194157 0 1
% e Floresta 0,2202569 0,127053 0,082 0,646 Renda per capita 284,7249 116,3774 110,371 605,406
ONGs Ambientais 40,1078 31,68995 1 101
Mídia 0,9901819 0,5090515 0,1462597 2,117419
3.4.2 Resultados
Pela análise dos resultados, temos que todas as variáveis são significativas. Todos os sinais são coerentes com o modelo proposto. Além disso, as ONGs ambientais confirmaram a hipótese de que influenciam a política ambiental, com um nível de significância de 10%. Outros resultados coerentes com o modelo são a significância da Bancada Ruralista (5%) e da mídia (5%).
27 Ferraz e Finan (2005) buscam avaliar se a divulgação de informações associadas à corrupção no âmbito
municipal influencia no resultado eleitoral de prefeitos candidatos a reeleição. Os resultados encontrados pelos autores sugerem que os eleitores não só se preocupam com a corrupção, mas, uma vez dotados de informação, estes punem os corruptos e promovem os “novatos”. Eles concluem, também, que os efeitos da corrupção na
probabilidade de reeleição de prefeitos são mais graves em municípios que dispõem de rádio local. Estes
resultados evidenciam como a mídia pode afetar profundamente os resultados eleitorais. A mídia pode influenciar a seleção de bons políticos, não só ao expor os corruptos, como também ao promover os bons políticos.
A tabela 7, abaixo apresenta a descrição dos resultados.
Tabela 7. Determinantes das Decisões Ambientais no Brasil.
Variáveis Votos a favor de tornar
crime o desmatamento da Reserva Legal Bancada Ruralista Lealdade ao Governo Dummy de Coalizão % de Floresta
Renda per capita 2000 Renda per capita ao quadrado
-0,5502** (-2,06) -1,8078*** (-4,90) -1,2887*** (-5,91) -2,5534*** (-3,32) -0,0099** (-2,51) 0,0000116** (2,06) ONGs Ambientais Mídia 0,0069* (1,95) 0,4034** (2,19) Constante 3,7856*** (6,13) Método Observações Log likelihood Chi-squared Nível de Significância Probit robusto 436 -205.54628 123.68 0.0000 Pseudo R- squared 0,2985
Estatística z entre parênteses. O nível de significância estatística é dado por: *=10%, **=5% e ***=1%.
Quanto ao impacto de cada grupo na ação do governo, vemos na próxima tabela os efeitos marginais (tabela 8. Elasticidades dos votos). A análise empírica mostra que tanto a bancada ruralista quanto as ONGs ambientais apresentam impactos significativos sobre os votos dos parlamentares, entretanto, a força das ONGs sozinha (menos de 1%) não é capaz de sobrepor o impacto da bancada ruralista (19%). Todavia, se as ONGs ambientais conseguissem utilizar a mídia de forma efetiva, elas conseguiriam um poder de pressão mais elevado, ou seja, a probabilidade de sucesso sobre a ação do governo aumentaria para, aproximadamente 16%. Esse resultado ainda é inferior ao da bancada ruralista, o que é coerente com o resultado final da votação do artigo que tornava crime o desmatamento da reserva legal, uma derrota para o grupo ambientalista, de 177 votos a favor e 267 contra.
Tabela 8. Elasticidades dos votos (probit).
Variáveis Votos a favor de tornar
crime o desmatamento da Reserva Legal. Bancada Ruralista Lealdade ao Governo Dummy de Coalizão % de Floresta
Renda per capita 2000 Renda per capita ao quadrado
-0,1939** (-2,06) -0,6970*** (-4,90) -0,4789*** (-5,91) -0,9845*** (-3,32) -0,003825** (-2,51) 4.46e-06** (2,06) ONGs Ambientais Mídia 0,0027* (1,95) 0.1555** (2,19) Método Observações Log likelihood LR/Wald Chi-squared Nível de Significância dF/dx 436 -205.43877 123.46 0.0000 Pseudo R-squared 0,2985
Estatística z entre parênteses. O nível de significância estatística é dado por: *=10%, **=5% e ***=1%.
3.5 CONCLUSÕES
Neste capítulo apresentamos uma revisão da literatura sobre a teoria da agência comum de Bernheim e Whinston (1986), a qual é uma extensão do modelo bilateral de principal-agente com principais neutros ao risco para situações na qual vários principais, simultaneamente e independentemente, tentam influenciar um agente comum. Revisamos suas principais aplicações na Economia Política, onde os principais são, geralmente, chamados de grupos de interesses, e normalmente buscam influenciar o governo para obterem vantagens econômicas. Destacamos as aplicações de Grossman e Helpman (1994) e de Dixit (1996). Com relação a políticas ambientais, os trabalhos de Schleich (1997), Fredriksson (1997) e Aidt (1998), merecem destaque. Revisamos a importância da transmissão de informação de grupos de interesse informados para o agente (policymaker) desinformado e do papel
fundamental da mídia de massa na solução de problemas de agência políticos (BESLEY e BURGESS, 2001; STROMBERG, 2002). Na revisão da literatura ressaltamos a pouca quantidade de trabalhos que tratam, especificadamente, da relação entre competição indireta de grupos de interesse por influência política através da mídia e a questão ambiental. Os trabalhos de Zhihao Yu (2005) e Wilson (2005), relacionam competição indireta de grupos de interesse por influência política através da mídia e a questão ambiental, entretanto, eles não observam a questão do moral hazard existente entre o governo e os grupos de interesse. Assim, antes de apresentarmos o modelo para o caso brasileiro, apresentamos uma resenha histórica da legislação ambiental brasileira, enfatizando a reserva legal, isto porque é este o pilar da discussão entre grupos ambientalistas e produtores rurais.
Apresentamos o modelo para a política ambiental brasileira, baseado em Alston et al. (2008) e Dixit (1996), consideramos o governo como um único agente econômico com múltiplas tarefas a realizar, e os seguintes grupos de interesses: o Grupo dos Produtores Rurais, o grupo formado pelos Eleitores e o Grupo Ambientalista. Podemos inferir que a habilidade de um grupo de interesse em afetar a política através da informação depende das preferências dos grupos envolvidos. Ou seja, se os eleitores se preocupam com a política dada, então aumentam as chances das informações recebidas poderem apresentar um grande impacto sobre o nível de esforço do governo para aquela política. Alem disso pôde-se concluir que para um grupo de interesse utilizar a mídia de forma efetiva, com objetivo de influenciar a política, o grupo deve apresentar as seguintes características: (1) baixos custos (geralmente força de trabalho) para influenciar a política; (2) seus esforços devem influenciar de forma significativa os eleitores; e (3) que os Eleitores devem se preocupar com as demandas do grupo de interesse, pressionando os políticos para que tomem uma providência.
Por fim, apresentamos um modelo empírico, o qual confirmou a significância das ONGs ambientais na política ambiental brasileira. Através de evidências estatísticas vimos que as ONGs de fato apresentam um impacto positivo sobre a política ambiental, mesmo controlando por outros fatores, tais como renda, coalizão política, lealdade ao governo e mídia. Entretanto,os resultados mostram que as ONGs só conseguiriam competir com o grupo dos produtores rurais se utilizassem o lobby indireto, ou seja, a mídia. As características das ONGs ambientais, como utilização de trabalho voluntário, como a elaboração de atividades de educação ambiental e de campanhas de mobilização com objetivo de estimular a consciência crítica (tabelas 2. e 3), e do apoio da população pela demanda dos grupos ambientais, são características que vão de encontro à conclusão do modelo teórico. Assim, este trabalho não é definitivo, mas as evidencias estatísticas confirmam a coerência do modelo.