Considerando a complexidade do tema e sem a pretensão de limitá-lo, nesse item, discorreremos sobre o modelo de federalismo brasileiro, destacando alguns de seus aspectos constitutivos e implicações de seu funcionamento no campo educacional.
1.6.1 Breves considerações acerca do Estado Federal
Antes de adentrarmos nas questões que envolvem o federalismo, é importante destacar que existem, basicamente, duas formas de organização do Estado: O Estado Unitário e o Estado Federal.
No Estado Unitário, o poder concentra-se em uma única instância. Sua principal característica revela-se no poder central, em que o “núcleo político detém o poder de todo o país” (LIMA, 2008, p. 2), ou seja, não há divisão territorial do poder político. Essa forma de organização, geralmente, é adotada em países pequenos.
Já o Estado Federal, é uma forma de organização no qual existe a repartição geográfica do poder político, a cargo de um determinado território, em que cada ente possui autonomia e, ao mesmo tempo, interdependência entre os demais. Essa forma de organização visa a uma descentralização do poder, com vistas a considerar as peculiaridades e anseios centrais e regionais. Como afirma Abrucio (2010, p. 41):
Enquanto no Estado Unitário o Governo Central é anterior e superior às instâncias locais, e as relações de poder obedecem a uma lógica hierárquica e piramidal, nas Federações vigoram os princípios de autonomia dos governos subnacionais e de compartilhamento da legitimidade e do processo decisório entre os entes federativos.
No Brasil, a primeira Constituição (1824) definiu a forma de Estado como Unitário. Essa determinação perdurou até a Proclamação da República Federativa (1889), que, por meio do Decreto nº 01, declarou, provisoriamente, a instituição da República Federativa. Desse modo, as províncias deveriam se transformar em Estados Federados.
Apesar das determinações desse decreto, considera-se que a República Federativa foi, de fato, instituída a partir da Constituição de 1891, pois se configurou como a primeira Constituição que adotou a forma de Estado
Federal, que, até então, era declarada apenas em forma de decreto. Desse modo, pode-se observar que, no Brasil, a relação entre União e estados passou por momentos de centralização e descentralização política.
Na Constituição Federal de 1934, foi atribuída uma nova característica ao federalismo. A matriz cooperativa passou a ser considerada, diferenciando-se das formas dual e centralizada que imperavam anteriormente. Conforme assinala Araújo (2005), a matriz dual corresponde ao modelo original da forma de organização político-administrativa; já na matriz centralizada, as unidades subnacionais são agentes administrativos do governo central e, no federalismo cooperativo, os “entes federados e o governo nacional têm ação conjunta e capacidade de autogoverno” (p. 80), ou seja, além das competências privativas, os entes passaram a ter a responsabilidade de atuar em competências concorrentes.
Com a Constituição de 1937, observou-se uma predominância da atuação do governo central, que resultou em uma intervenção permanente nos Estados. Desse modo, a repartição de competência entre os entes, instituída em 1934, foi, parcialmente, ignorada. A Constituição de 1946 retomou os princípios de cooperação. Os Estados novamente poderiam atuar com autonomia, uma vez que foi resgatada a repartição de competência entre os entes federados. Já a Constituição de 1967 resgatou a tendência de concentração do poder no governo central. Muitas eram as atribuições à União, o que deixava claro que não havia um equilíbrio na repartição das competências, o que foi modificado na Constituição posterior.
Optamos por destinar um item para esclarecer as principais características do federalismo brasileiro a partir da Constituição Federal de 1988, em curso até os dias atuais.
1.6.2 O federalismo na atual Constituição Federal
Merecem destaque os aspectos do federalismo na atual Constituição Federal, firmada em 1988. Iniciamos com as considerações de Araújo (2010, p. 232), que afirma: “o Estado brasileiro não é um ente abstrato. Ele é composto por instituições políticas, sociais e econômicas, tendo um determinado regime e uma forma de organização. Este regime é o republicano e a forma de organização é a federativa”. Essa determinação está instituída na Constituição Federal de 1988, lei máxima definidora dos direitos e deveres dos cidadãos, que definiu, já em seu 1º artigo, que o Brasil é uma República Federativa formada pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e Distrito Federal (DF).
Essa composição implica que os entes federados possuem autonomia e, ao mesmo tempo, devem atuar sob o princípio da cooperação para que os direitos e deveres certificados na Constituição sejam efetivados, mediante a complementaridade e na colaboração entre os entes. Para Segatto e Abrucio (2016), a origem etimológica da palavra federalismo remete-se a um pacto, em que os entes federados são partícipes. Segundo Araújo (2005),
O federalismo pode ser caracterizado como o pacto de um determinado número de unidades territoriais autônomas para finalidades comuns. Trata-se de uma organização político-territorial do poder cuja base é a dupla soberania: a dos entes federados (governos subnacionais) e a do governo central (União). Os primeiros têm autonomia para gerir questões políticas e econômicas locais, e o segundo tem a finalidade de representar e fazer valer os interesses de toda a população do país (ARAÚJO, 2005, p. 78-79).
O modelo de federalismo brasileiro é peculiar, por apresentar em sua composição três entes federados, se diferenciando, assim, de todos os outros países que adotam o federalismo como forma de organização.
Não obstante, esse modelo pressupõe uma maior participação dos sujeitos nas decisões a que são/estão submetidos, uma vez que descentraliza o poder e possibilita um campo de diálogo entre o nacional e o local, implicando, assim,
um Estado mais democrático, que deve atuar por meio das relações intergovernamentais. Essas relações referem-se
[...] a uma forma particular de Estado que envolve extensiva e contínua relação entre o governo federal e os governos subnacionais. Essa ligação supõe negociação e barganha na formulação e implementação de políticas públicas. As relações intergovernamentais são, portanto, o modo como se concretiza a cooperação em países federativos (SEGATTO; ABRUCIO, 2016, p. 414).
As relações intergovernamentais podem ser compreendidas por três matrizes de federalismo, que, segundo Cury (2006) (apud COSTA; CUNHA; ARAÚJO, 2010, p. 17-18), são: o federalismo centrípeto, centrífugo e de cooperação.
1. O federalismo centrípeto se inclina ao fortalecimento do poder da União, em que, na relação concentração/ difusão do poder, predominam relações de subordinação dentro do Estado Federal. Pode se dar como exemplo o próprio Brasil entre os anos 1930 e 1980, embora com uns acentos diferenciados para os períodos específicos, como o de 1946-1964. 2. O federalismo centrífugo se remete ao fortalecimento do poder do Estado membro sobre o da União, em que, na relação concentração/difusão do poder, prevalecem relações de larga autonomia dos Estados membros. Pode-se assinalar como tal a Velha República, especialmente entre 1898–1930. 3. O federalismo de cooperação busca um equilíbrio de poderes entre a União e os Estados membros, estabelecendo laço de colaboração na distribuição das múltiplas competências por meio de atividades planejadas e articuladas entre si, objetivando fins comuns. Esse federalismo político é o registro jurídico de nossa atual constituição.
Como assinalado, a atual matriz do federalismo brasileiro é a cooperativa. Costa, Cunha e Araújo (2010, p. 18) afirmam que o “federalismo cooperativo surgiu com a necessidade de atender às demandas sociais (...) orientando-se pela possibilidade de desenvolver ações compartilhadas entre os níveis de governo”. Complementam os autores:
Nessa relação torna-se viável o estabelecimento de objetivos comuns, ao tempo que há respeito às formas de alcançá-los, considerando as distintas realidades que envolvem o território e a população de cada ente federado. Assim, nesse sistema deve haver uma independência na ação, preservando as peculiaridades locais (COSTA; CUNHA; ARAÚJO, 2010, p. 18).
Não obstante, podemos inferir que os entes possuem competências privativas e também compartilham de competências comuns e concorrentes, objetivando
a integração e o desenvolvimento de todo o território nacional. Desse modo, as relações intergovernamentais se constituem como o resultado do funcionamento e da articulação das relações federativas entre a União, os Estados e DF e os municípios.