Le principe de participation est le droit pour les différents acteurs de la société de participer au traitement des questions environnementales651. Ce principe a été affirmé à Rio et il est indissolublement lié au droit
à l’information, dont il est une condition essentielle. A l’évidence, seule une bonne connaissance de ces questions peut permettre aux acteurs concernés de participer. La convention d’Aarhus652 comporte à ce
sujet 3 piliers : le premier est relatif au droit d’accès à l’information653, le second porte sur l’intervention
du public dans le processus décisionnel654 et le troisième sur l’accès à la justice655.
À cette fin, le P.N.U.E.656 propose différentes actions et mesures, dont notamment : l’amélioration des
mécanismes d’évaluation (A), l’application de la responsabilité redditionnelle (B), et le financement de recherches scientifiques à objectif environnemental (C).
A – Améliorer les mécanismes d’évaluation
Les mécanismes d’évaluation environnementale sont des éléments incontournables de toute politique environnementale réussie657 (1) ; ils prennent la forme d’indices et d’indicateurs (2).
650 Les propositions développées tout le long de ce chapitre constituent un apport personnel inspiré par la lecture de plusieurs suggestions et documents des organisations internationales et administrations régionales et internes, à l’instar de la S.M.D.D., de l’O.C.D.E., du Plan bleu, du P.A.M., et d’autres.
651 Cela concerne les citoyens, les associations, les groupes et organisations. Les articles 20 à 22 de la déclaration mettent en avant dans cette optique le rôle des femmes, des jeunes, des populations autochtones et des collectivités. 652 Cette convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement a été signée au Danemark les 23-25 juin 1988.
653 Ce principe est mis en œuvre par la directive n°2003/4. 654 Ce principe est mis en œuvre par la directive n°2003/35.
655 Proposition de Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 2003, COM (2003) 624 final. 656 Rapport du Programme des Nations Unies pour l’environnement. De Boeck Université, 2004, p. 372.
657 O.C.D.E., La réponse des scientifiques aux atteintes à l'environnement, 1992 ; Growth and Employment Working Group on Technology, Pour une politique scientifique internationale de l'environnement : document préparatoire français, 1985.
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1 – Le principe d’évaluation
Après l’avoir défini, le P.N.U.E.658 insiste sur plusieurs points qui serviront à développer une « culture de
l’évaluation environnementale », dont notamment :
- la définition et l’adoption d’un ensemble d’indicateurs pour mesurer les progrès de l’environnement ; - l’établissement d’un mécanisme réunissant les principaux auteurs des indices d’évaluations mondiales du développement durable et les auteurs pour la production et la diffusion des données nécessaires ; - la fourniture de ressources institutionnelles, techniques, etc., utiles à l’amélioration de la supervision et la collecte des données ;
- l’affectation de ressources à la recherche sur les liens entre commerce et environnement et l’élaboration de propositions pour la mise en place d’un mécanisme international suivant l’impact de ces interactions. Actuellement des mécanismes d’évaluation environnementaux sont développés et adoptés dans la très grande majorité des pays méditerranéens. Si, par exemple, le S.E.A. (« Strategic Environmental Assessment ») n’est pas adopté dans l’ensemble des pays riverains de la Méditerranée659, l’étude d’impact (E.I.A. pour
« Environmental Impact Assessment ») est largement employée. Elle devrait cependant être généralisée pour inclure la totalité des projets à exécuter, quelque soit le secteur dans lequel ils interviennent.
2 – L’application du principe en Méditerranée : les indices et indicateurs environnementaux
L’application des principes de développement durable au niveau national dans les pays méditerranéens consiste simplement dans la pratique à intégrer les préoccupations environnementales à des politiques sectorielles comme celles des transports, de l'énergie, des mines, de la foresterie, de l'agriculture et des pêcheries ainsi qu’à l'aménagement du territoire.
Cependant, suivre de manière détaillée et informer sur ce genre de tentatives préliminaires d'intégration est difficile voire incertain. Les rapports nationaux, à la C.D.D. et aux secrétariats de conventions par exemple, sont généralement descriptifs, et avec de rares exceptions, ils ne sont pas basés sur des cadres et des indicateurs objectifs. Cela s’explique par la difficulté de savoir comment intégrer les dimensions environnementales, économiques et sociales dans un ensemble de base d'indicateurs ou même dans des indices du développement durable.
Or, la question des données est directement liée à celle de la mise au point des indicateurs. De graves lacunes persistent dans les données, et leur qualité et leur comparabilité demeurent des préoccupations importantes pour les pays de la Méditerranée. La complexité de cette question des données, imputable à des contraintes techniques et institutionnelles, est résumée dans une section introductive distincte de l'Avenir de l'environnement mondial660 du P.N.U.E.
La qualité, la disponibilité, la compatibilité et la gestion des données environnementales posent donc un problème manifestement aigu en général mais plus particulièrement dans les pays méditerranéens. Depuis près de dix ans, des recherches sont consacrées – dans la plupart des pays de la Méditerranée et plus particulièrement dans le Nord de cette dernière – aux indicateurs et aux indices du développement durable661.
658 Rapport du Programme des Nations Unies pour l’environnement. De Boeck Université, 2004, p. 372.
659 Malgré le fait qu’il soit formellement adopté par une directive européenne et transposé dans les législations internes des pays membres de l’U.E.
660 P.N.U.E., L’avenir de l’environnement mondial, 1999, p. 390-461.
661 Par la C.D.D., le P.N.U.E., la Banque mondiale, la Commission européenne, l'O.C.D.E., le S.C.O.P.E., le W.W.F., le C.I.E.S.I.N., le Forum économique mondial et de nombreuses autres organisations de recherche.
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Mais les résultats de ce travail ne sont pas pleinement satisfaisants à ce jour. En effet, les systèmes de surveillance et de communication de données statistiques, qu’ils soient régionaux, nationaux ou même mondiaux, fonctionnent encore avec des indicateurs environnementaux, économiques et sociaux qui restent distincts. L'approche la plus commune à l'échelle de la région de la C.E.E. consiste à utiliser des indicateurs environnementaux et à les rapporter à des paramètres par habitant ou par rapport au P.I.B. en espérant ainsi donner une indication possible des progrès du développement durable.
Lors d'une conférence de l'O.C.D.E. en 2005 sur la mesure des progrès du développement durable, des conclusions et des recommandations ont résumé la nécessité des indicateurs pour le développement durable662 :
■ les indicateurs sont des outils indispensables pour « faire connaître les questions du développement durable » aux responsables des gouvernements et à la société civile, et pour « promouvoir le dialogue » ;
■ des indicateurs sont nécessaires pour mesurer les progrès et sensibiliser aux liens et aux dosages, ainsi qu'aux implications à plus long terme des décisions et des comportements actuels ;
■ étant donné que les dimensions économique, environnementale et sociale comportent des synergies et des dosages complexes, il faudrait mettre l'accent sur les interactions entre ces trois dimensions afin de minimiser les conflits possibles ;
■ la plupart des initiatives nationales sont encore animées par des acteurs environnementaux, de sorte que la plupart des ensembles d'indicateurs et des indices du développement durable sont basés sur des indicateurs environnementaux ;
■ il est nécessaire de raffiner et de relier davantage les indicateurs, et en particulier, il faut davantage de recherche sur l'incorporation des indicateurs liés aux questions de durabilité sociale.
Même si ces recommandations peuvent s’appliquer à l’échelle du globe, il n’en demeure pas moins que la région méditerranéenne a ses propres spécificités. Par conséquent, l’application de ces mesures sera davantage ciblée sur le volet du développement durable méditerranéen.
Après avoir examiné la première mesure pour améliorer les mécanismes d’évaluation, l’application de la responsabilité redditionnelle demeure un élément de base pour combler les lacunes du savoir.
B – Appliquer le principe de la responsabilité redditionnelle663
La responsabilité redditionnelle664 est l’aptitude pour un groupe de personnes – le public en général, qui
s’exprime le plus souvent au travers des organisations environnementales – de demander des comptes à une personne tenue d’une obligation, d’une dette quelconque665.
C’est donc la possibilité d’être interrogé, d’être jugé et, si nécessaire, d’être condamné. La responsabilité redditionnelle fait donc du respect de l’environnement une véritable dette à l’égard d’autrui.
662 O.C.D.E., Les progrès du développement durable, 2005, p. 301.
663 D’origine anglo-saxonne, développée à partir de « l’accountability » et du contrôle des comptes et la demande de l’autorisation d’agir. Nous en trouvons la mise en œuvre – ou plutôt la revendication – au Canada. La notion est aussi utilisée dans la pratique administrative des Nations Unies.
664 HENNES R., La gestion à l’organisation des Nations Unies : activités en cours. J.I.U./REP/95/8, Genève, 1995. 665 Cité des Sciences et de l'industrie (Paris) (éd.), LE MONDE (Paris) (éd.). Les paradoxes de l’environnement : responsabilités des scientifiques, pouvoir des citoyens : colloque de la Villette, 27-28 avril 1994. Paris, Cité des sciences et de l'industrie, Albin Michel, 1994 (Bibliothèque Albin Michel, Idées) ; DUPONT A.S., Le dommage écologique, le rôle de la responsabilité civile en cas d’atteinte au milieu naturel. Faculté de droit de Genève, Genevoise, Schulthess, 2005, p. 10.
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Cette responsabilité s’inscrit dans le cadre d’un renforcement des moyens d'action et du principe de la participation qui, tous deux, servent la démocratie et contribuent au développement durable.
La formulation des politiques et de leur exécution par les gouvernements des pays concernés devraient donc être guidées par les principes suivants : l’obligation redditionnelle, la transparence administrative et la large participation publique.
L’obligation redditionnelle et la transparence administrative sont impératives pour empêcher la corruption et garantir l’affectation des ressources disponibles à l'intérêt général. Chaque gouvernement – et surtout dans les pays du Sud de la Méditerranée – devrait assurer donc à tous les membres de la société le droit de prendre une part active aux affaires de la communauté et encourager la participation et l'élaboration des politiques à tous les niveaux666.
La responsabilité redditionnelle se présente donc comme le corollaire nécessaire du principe de la participation et de la finalité poursuivie par le droit de l’environnement, à savoir l’efficacité et l’effectivité des prescriptions environnementales.
Ce principe667 s’opère grâce à l’évaluation des résultats politiques, en définissant des indicateurs précis et
appropriés, en établissant les moyens nécessaires pour gérer les données statistiques et géographiques, et en rendant les informations obtenues facilement accessibles aux responsables et au grand public : la transparence doit donc prévaloir pour que le public soit informé de ses droits et les responsables de leurs obligations.
L’obligation redditionnelle est cependant fonction de ce qu’il est convenu d’appeler le droit à la justice. Celui-ci est cependant extrêmement limité par les facteurs suivants668 :
- la possibilité pour le public de faire exécuter les lois sur l’environnement directement en intentant une action en justice est très limitée en Europe, et est presque inexistante dans les autres pays du pourtour méditerranéen ;
- les règlements restrictifs et les frais de procédure669 entravent l’accès à la justice.
- la difficulté d’obtenir un redressement par injonction est l’une des principales pierres d’achoppement auxquelles se heurte l’accès à la justice en matière d’environnement.
- les lenteurs des procédures sont une véritable entrave à l’efficacité de la sanction rendue, la « remise en état » étant alors extrêmement difficile.
Les défis et problèmes environnementaux doivent donc être imputés aux véritables responsables. Mais cette responsabilité n’est pas à elle seule suffisante pour régler l’ensemble de la question. Les politiques environnementales méditerranéennes à mettre en œuvre ont encore besoin d’être financés.
C – Affecter les ressources financières aux recherches scientifiques
Cette affectation nécessaire pour « la région méditerranéenne » (1) doit être développée (2).
666 Cans C., Associations agrées de protection de l’environnement. Jurisclasseur environnement, fasc. 2, p. 40. 667 Connu en anglais sous le terme « accountability ».
668 CANS C., Associations agréés de protection de l’environnement. Op. Cit., p. 53.
669 Des mécanismes de recours administratifs ou juridictionnels peu coûteux et accessibles peuvent permettre de régler les différends de façon rapide et souple tout en allégeant le travail des tribunaux. Le recours à un médiateur pourrait aller dans ce sens.
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1 – La nécessité d’une telle affectation
L’un des problèmes majeurs qui entrave le développement de la protection environnementale dans les pays méditerranéens est certainement le problème du financement des recherches scientifiques670 visant
à élaborer des moyens et des procédés qui, tout en maintenant les avantages technologiques du monde contemporain, seraient moins nocifs pour notre environnement.
Le P.N.U.E. propose alors des solutions : en premier lieu, l’évaluation du degré de respect des objectifs d’« Action 21 » par les marchés financiers internationaux et ce, dans le but de canaliser à terme les flux d’investissement vers les secteurs offrant une base solide pour le développement durable ; en second lieu, l’innovation de moyens permettant de couvrir le déficit de financement du développement durable (ex. : établir une petite taxe sur le tourisme). De nouvelles orientations semblent alors s’imposer.
De son côté, l’Agence Universitaire de la Francophonie (A.U.F.), a inscrit la recherche dans le domaine de l’environnement – que ce soit en droit, en biologie, en sciences de la matière, ou autres – comme axe prioritaire à financer à travers les appels d’offre lancés aux partenaires, notamment des pays du Sud671. À cet effet,
nous considérons qu’un partenariat Sud-Sud de la région méditerranéenne en matière de recherche – et plus particulièrement en matière de recherche universitaire – sur l’environnement, appuyé par l’agence, pourra être bénéfique672.
D’ailleurs, dans les pays de la Méditerranée, bon nombre d’initiatives dans le domaine environnemental ont vu le jour dans les structures de recherche universitaire. Citons parmi elles :
- la création en 1996 par l’Université Saint-Joseph du Centre Régional de l’Eau et de l’Environnement – ou C.R.E.EN.673 sur le thème général de la gestion des ressources en eau et avec pour objectifs la mise à
niveau de spécialistes par la formation continue, la formation des chercheurs de haut niveau, la mise en place de programmes de recherche régionaux, etc. ;
- la signature en avril 2002 par l’Université de Balamand d’un accord avec l’UNESCO674 afin d’établir
une Chaire Cousteau Écotechnie au sein de l’université. Actuellement, cette chaire est un centre pour la prise de décisions, l’éducation, l’assistance technique et la recherche pour le développement durable de l’écologie ;
- le Comité du Programme CEDRE675 qui bénéficie d'un soutien financier paritaire des gouvernements
français et libanais pour renforcer les échanges scientifiques et universitaires. Il accorde une attention particulière à l’environnement. Ainsi, c’est au total 39 projets qui ont été retenus depuis 1997 ;
- la rédaction par l’A.B.U.F.676, à la demande du ministère de l’Environnement, d’un Livre Blanc sur
l’environnement et le développement durable au Liban. Ce Livre Blanc est un document dont l’objectif est de dresser un bilan et de formuler des propositions concrètes dans le but d’améliorer la gestion de l’environnement au Liban (textes juridiques, gestion des déchets, nuisances sonores, air, eaux, nature et biodiversité, changement écologique, biotechnologie, agriculture, transport, énergie, etc.).
670 MALJEAN-DUBOIS S., (dir.), L’outil économique en droit international et européen de l’environnement. La Documenta- tion française, C.E.R.I.C., 2002 ; BEKHECHI B., Les mécanismes internationaux de financement de la protection de l’envi- ronnement, C.I.D.C.E., 2003, p. 76.
671 Voir les appels d’offre sur le site de l’A.U.F. : www.auf.org [site consulté le 25 janvier 2007].
672 Entrevue avec le Directeur Régional de l’A.U.F., M. Michel Bennasar, en date du 24 février 2006 à Beyrouth. 673 La recherche actuelle au C.R.E.EN. est regroupée autour de 5 thèmes principaux et s’appuie principalement sur les chercheurs de l’école doctorale de l’École Supérieure d’Ingénieurs de Beyrouth (E.S.I.B.) : climatologie et précipitations, fonctionnement et modélisation des bassins versants, qualité de l’eau et hydrologie et technologies de l’information (www.fi.usj.edu.lb/webSiteCreen/).
674 Confère la rubrique « éducation » du portail de l’UNESCO (http://portal.unesco.org/) 675 www.education.gouv.fr/cid2550/programme-cedre-cooperation-francolibanaise.html 676 Association des boursiers de l’A.U.F. au Liban à laquelle nous faisons partie.
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D’autres actions sont aussi envisageables. Par exemple, dans le cadre de Tempus-MEDA677.
2 – Les orientations et les actions à suivre
Afin d’assurer les financements, plusieurs actions pourraient être entreprises. Les propositions dans ce cadre pourraient s'orienter autour des axes suivants :
- inviter les pays donateurs européens de l’O.C.D.E., membres du Comité d’Aide au Développement (C.A.D.), à se conformer effectivement aux Objectifs du Millénaire pour le développement en portant la part de l’aide publique au développement, d’ici 2015, à 0,7 % de leur P.N.B.678 ;
- encourager les différents bailleurs de fonds à intégrer le développement durable dans leurs stratégies et méthodes. Augmenter substantiellement la part relative des aides contribuant à la Stratégie ;
- promouvoir le financement de programmes de développement décentralisés (ceux qui impliquent des fonds MEDA par exemple679) ;
- rationaliser et réorienter les dépenses publiques des Etats et promouvoir l'application de procédures « écologiques » de passation des marchés publics. Systématiser les études coûts-bénéfices, en y incluant une dimension environnementale et sociale680 ;
- institutionnaliser et entreprendre des évaluations d’impact sur l’environnement, particulièrement avant de mettre en oeuvre tout grand programme d’investissement public ;
- promouvoir la mise en place de nouveaux outils tels le micro-crédit, le capital-risque, les incitations au financement des P.M.E. pour des activités productives et innovantes ;
- évaluer les effets positifs et négatifs des actions et des politiques menées en terme d’environnement et de durabilité. Mettre en place des systèmes de subventions, de taxes et de prix permettant de mobiliser et de responsabiliser les acteurs concernés dans des processus de développement durable ;
- développer des mécanismes de financement public pour soutenir les régions, zones rurales, villes et quartiers les plus défavorisés, afin de renforcer la cohésion sociale et territoriale681 ;
- poursuivre et accélérer les réformes de la fiscalité et des systèmes financiers et bancaires, en prenant en compte les besoins liés au développement durable.
Il convient de noter qu’au niveau des pays méditerranéens, des procédés de financement existent. En effet, la Banque Mondiale et la Banque Européenne d'Investissement (B.E.I.) ont lancé, en janvier 1988, avec le P.N.U.D. et la Commission Européenne, le Programme pour l’Environnement dans la Méditerranée (P.E.M.), afin d'apporter aux États riverains leur soutien, leur expérience et leur capacité à mobiliser des ressources financières sous forme de prêts ou dons. Les banques identifient et financent les projets et encouragent la recherche de ressources complémentaires ; elles ont renforcé leurs prêts et apportent en plus des concours dans le cadre d'un programme d'assistance technique pour la protection de l’environnement méditerranéen : le METAP682.
677 www.tempus.lebanon.org [site consulté en date du 15 décembre 2006].
678 GODARD O., Environnement et économie : l’inscription économique du développement durable, p. 53. 679 DEVALL B., SESSIONS, G., Deep Ecology. Layton, Utah, Gibbs M. smith, Inc., 1989, p. 69. 680 NAESS A., Ecology, community and lifestyle. Cambridge University Press, 2003, p. 43.
681 NEWELL R., PIZER W., Regulating ttock externalities under uncertainties. Discussion Paper 99-10, Resources for the future, Washington DC, 2004.
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Des bailleurs de fonds bilatéraux se sont associés aux financements de certaines actions, en l’occurrence Monaco, la France, etc.
Ainsi, pour compléter les mesures susmentionnées, le texte du 28 janvier 2003 – dans sa directive n°2003/ 4/C.E. – vient orchestrer les conditions d’accès aux informations dans le domaine de l’environnement : les informations doivent être systématiquement diffusées au public et leur définition devra être élargie et englober la santé de l’homme et sa sécurité.