Volet : connaissances, attitudes et comportements
4 BILAN DES STATISTIQUES RECUEILLIES
4.1 CARACTÉRISTIQUES DES ACCIDENTS DE LA ROUTE
No Brasil, um dos fatos que mais marcaram a década de 1980 foi o processo de redemocratização do país. Em decorrência disso, houve um aumento das demandas da população por maiores direitos sociais e serviços públicos, demandas estas que foram fortemente reprimidas durante o período do regime militar.
Desde o final da década de 1970, o poder central autoritário e centralizador passou a enfrentar dificuldades financeiras e políticas, não sendo mais capaz de responder pela coordenação e alocação de recursos que garantissem o atendimento dos interesses de estados e municípios. Diante desse cenário, tais esferas de governo passaram a lutar por uma maior autonomia política, fiscal e financeira e por uma maior descentralização do poder.
De acordo com Penalva Santos (2008, p. 21), os estados tiveram sua autonomia política restabelecida em 1982, situação que para os municípios ocorreu apenas no final de 1985. A autonomia política era uma condição necessária, porém insuficiente para que as esferas subnacionais tivessem de fato sua autonomia plena em relação ao governo central; faltava galgar conquistas nas áreas fiscal, financeira e administrativa75.
Mesmo gozando de certa autonomia política, foi apenas com a promulgação da Constituição Federal de 1988 que os municípios foram considerados, pela primeira vez, entes da federação, conforme consta no artigo primeiro da carta magna: “A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, [...]” (BRASIL, 1988), tendo sua autonomia garantida no artigo dezoito da mesma: “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição” (BRASIL, 1988).
75 A autonomia administrativa está relacionada com a capacidade do município organizar suas próprias
atividades. A autonomia legislativa refere-se à capacidade do município legislar sobre assuntos de seu interesse. Por sua vez, a autonomia política está relacionada com a capacidade do município de se autogovernar, e a autonomia financeira refere-se à capacidade do município de arrecadar seus próprios tributos e aplicar seus recursos (PENALVA SANTOS, 2008, p. 16-17).
Essa nova estrutura possibilitou aos governos municipais buscar mecanismos que possibilitassem uma desconcentração de recursos em poder da esfera federal. Foi nesse sentido que avançou o processo de descentralização fiscal no Brasil76, iniciado no final da década de 1970 e caracterizado por perdas financeiras por parte do governo federal e por um crescimento rápido da participação das demais esferas de governo, principalmente dos municípios, no setor público consolidado (AFFONSO, 1994; AFFONSO, 1996; AFONSO e ARAÚJO, 2000; AFONSO, ARAÚJO e KHAIR, 2002).
A descentralização fiscal no Brasil transcorreu num cenário marcado por transformações políticas e econômicas. No sistema político autoritário, o país atravessava uma mudança de regime de governo, saindo de um autoritarismo militar falido para a construção de uma nova democracia. No campo econômico, vivenciava-se uma crise fiscal e macroeconômica marcada principalmente pela ruptura do padrão de financiamento do país e pela rápida elevação da dívida pública nacional77 (CARNEIRO, 2002).
As dificuldades fiscais enfraqueciam os estados e os municípios, tornando-os extremamente subordinados ao governo federal. A real possibilidade de minimizar tais efeitos e romper as amarras impostas pelo governo federal aconteceu com a reforma tributária promovida pela Constituição de 1988. Com ela a competência tributária do poder central foi reduzida de onze para sete impostos, foram retirados do mesmo os impostos únicos e o imposto sobre serviços de transportes e comunicações, havendo apenas a incorporação do imposto sobre grandes fortunas.
Os estados, por sua vez, tiveram ampliada a base de incidência de seu principal imposto – o Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM), que passou a incorporar os impostos únicos e especiais e os impostos sobre transporte rodoviário e de comunicações, passando-se a chamar Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), além de passarem a ter a competência de cobrar o Imposto sobre Heranças e Doações (ITCD).
Os municípios, a partir dessa reforma, também tiveram ampliada sua competência tributária78, pois, além de continuarem com a competência sobre o Imposto Predial e
76 Conforme Bovo (1999, p. 51), o modelo de descentralização que estava na nova constituição de 1988 tinha
objetivos que iam além da questão fiscal, buscando também o fortalecimento do quadro político das unidades federadas e a correção de desequilíbrios regionais.
77 Não podemos desconsiderar que todas essas transformações ocorreram num período em que o governo federal
estava fortemente comprometido com políticas de ajustes fiscais que visavam a redução do tamanho do Estado. Logo o processo de descentralização no Brasil se estabeleceu no campo teórico da corrente neoliberal (BOVO, 1999, p. 50).
78 Todavia a autonomia tributária plena não foi conquistada pelos municípios, visto que, em relação ao poder de
Territorial Urbano (IPTU) e do Imposto Sobre Serviços (ISS), tiveram seu leque ampliado pela incorporação do Imposto de Transmissão de Bens Imóveis Inter Vivos (ITBI) e do Imposto sobre a Venda a Varejo dos Combustíveis (IVVC). A mudança na nova estrutura de competência tributária está descrita no Quadro 2.
Podemos ainda considerar que, na questão de uma maior autonomia tributária, dois outros fatores favoreceram as esferas subnacionais. O primeiro deles é o fato do governo federal não poder estabelecer isenção de tributos de competência de outras esferas de governo. O segundo decorreu da elevação do percentual de participação do Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI) na composição do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM).
Quadro 2 - Distribuição das competências tributárias por esfera de governo
Esfera Antes da Constituição de 1988 Após a Constituição de 1988
Governo federal
Importação Importação
Exportação Exportação
Renda Renda
Produtos Industrializados Produtos Industrializados
Operações Financeiras Operações Financeiras
Transportes Rodoviários Grandes Fortunas
Propriedade Territorial Rural Taxa de contribuição de Melhorias
Serviços de Comunicações
Combustíveis e Lubrificantes
Energia Elétrica e minerais
Taxa de contribuição de Melhorias
Estados
Transmissão de Bens Imóveis Tramitação Causa Mortis e Doação
Circulação de Mercadorias Circulação de Mercadorias e Serviços
Veículos automotores Veículos automotores
Taxa de contribuição de Melhorias Taxa de contribuição de Melhorias Municípios
Propriedade Territorial Urbana Transmissão de Bens Imóveis Inter Vivos
Serviços. Serviços.
Taxa de contribuição de Melhorias Venda a Varejo de Combustíveis Taxa de contribuição de Melhorias
Fonte: Oliveira (1995, p. 147).
competência dessa matéria continuava exclusiva do governo federal. O avanço significativo foi a liberdade dos municípios estabelecerem as alíquotas de dois dos impostos sobre sua competência o IPTU e o ITBI.
Nesse mesmo sentido, os municípios ainda foram favorecidos por terem ampliado o percentual de partilha do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) de 20% para 25%, conforme consta no Quadro 3.
Quadro 3 - Distribuição e partilha de impostos por esfera de governo
Esfera Antes da Constituição de 1988 Após a Constituição de 1988 Governo
federal Estados Municípios
Governo
federal Estados Municípios Governo federal % Distribuição/Partilha % Distribuição/Partilha
Importação 100 100 Exportação 100 100 Renda( IR) 67 16 17 53 21,5(FP E) 3,0(FC) 22,5(FP M)
Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI) 67 16 17 43 21,5(FP E) 3,0(FC) 7,5 (F.Ex.) 22,5(FP M) 2,5(F.Ex. )
Governo federal % Distribuição/Partilha % Distribuição/Partilha Operações Financeiras (IOF) 100 100 Transportes Rodoviários 30 50 20 Propriedade Territorial Rural (ITR) 100 50 50 Serviços de Comunicações 100 Combustíveis e Lubrificantes 40 40 20 Energia Elétrica e minerais 40 50 10
Grandes Fortunas (IGF) 0 0 0 100
Minerais 10 70 20
Estados % Distribuição/Partilha % Distribuição/Partilha Imposto sobre Circulação de
Mercadorias e Serviços (ICMS) 80 20 75 25
Veículos automotores 50 50 50 50
Tramitação Causa Mortis e Doação
(ITCD) 50 50 100 Esfera Antes da Constituição de 1988 Após a Constituição de 1988 União Estado s Municípi os União Estados Municípi os
Municípios % Distribuição/Partilha % Distribuição/Partilha Predial/ Territorial Urbana (IPTU) 100 100 Serviços de qualquer natureza (ISS) 100 100 Transmissão de Bens Imóveis Inter
Vivos 0 100
Venda a Varejo de Combustíveis
(IVVC) 0 100
Dessa forma, Afonso e Araujo (2000) e Afonso, Araujo e Khair (2002) consideraram que a nova Carta Magna promoveu um movimento de “municipalização da receita”. Surgiu a partir desse fato a tese da “preguiça fiscal”. Segundo essa tese, o aumento das transferências iria desmotivar os municípios a aumentar sua arrecadação própria. Todavia verificou-se exatamente o contrário: após a Constituição de 1988 a receita própria dos municípios passou a crescer de forma considerável79 (AFFONSO, 1996).
Na composição da receita própria municipal, o IPTU e o ISS são os impostos que possuem a maior participação relativa e características preponderantemente urbanas, visto que no Brasil a maioria das propriedades e das atividades do setor de serviço mais valorizadas está concentrada nas grandes cidades e nas regiões mais ricas.
Essa característica fez com que o modelo de financiamento dos municípios brasileiros apresentasse distorções significativas, não apenas entre as regiões do país como também entre as áreas rural e urbana. Além dessas distorções, destaca-se também o fato de que os municípios, principalmente os menores, possuem uma estreita base econômica a ser tributada, além de não poderem arcar com os elevados custos administrativos decorrentes da transformação de suas estruturas tributárias80.
Visando minimizar os efeitos desse quadro, o sistema de transferência de recursos entre as esferas de governo realiza a importante função de redistribuição das receitas. Tal processo é fundamental para as finanças municipais, visto que a principal fonte de financiamento dos municípios são as transferências correntes oriundas dos estados e do governo federal. Dentro do conjunto dessas transferências, o FPM possui papel de destaque, representando, em média, 30% da receita transferida aos municípios81.
Em relação às questões federativas, uma das principais críticas que foi feita à Constituição de 1988 consistiu no fato dela ter dado maior ênfase à descentralização das receitas, deixando em segundo plano a definição de um modelo de distribuição dos encargos
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Doze anos após a implantação da constituição de 1988, a receita própria dos municípios havia crescido 187%, com um desempenho médio anual duas vezes superior ao verificado nos estados e na União. Segundo Afonso, Araújo e Khair (2002, p.04) “isto demonstra que, pelo menos em termos agregados, o crescimento da receita dos municípios após a constituição de 1988, ao contrário do que normalmente é divulgado, não se deve somente ao aumento das transferências federais e estaduais”.
80 O Governo federal reconheceu essa situação e promoveu, em 1997, o lançamento do programa de
modernização da administração tributária e da gestão dos setores sociais básicos (PMAT), visando melhorar a administração tributária e a gestão financeira municipal (AFONSO; ARAÚJO, 2000).
81
Porém, Afonso e Araujo (2000) e Affonso (1996) destacam que as regras de divisão dos recursos do FPM incentivaram a proliferação de novos municípios, na maioria pequenas cidades que não teriam condições de se sustentarem sem o repasse de recursos do governo federal.
entre as esferas de governo. Esse modelo, ao não ser estabelecido, fez com que a descentralização das despesas acontecesse de forma não planejada82 (VARSANO et al, 1998, p. 13; AFFONSO, 1994, p. 364 e OLIVEIRA, 2007, p. 48).
Um dos fatores que geraram essa descentralização desordenada, descoordenada e não planejada foi a falta de uma representação de comando do governo federal durante todo o processo, não existindo um planejamento em esfera nacional e uma coordenação estratégica83.
Muito pelo contrário, o governo federal, tão logo foi promulgada a Carta Magna de 1988, intensificou a transferência desordenada de encargos para estados e municípios, conforme esclarece Santos et al (2004b):
Não seria exagero afirmar que o governo federal já evidenciava, desde o final dos anos 80, uma clara intenção de transferir para os estados e municípios a responsabilidade pela execução de políticas públicas estruturantes, desobrigando-se, inclusive, do papel de coordenador desse processo, sem considerar que os poderes estadual e local não estavam preparados para assumir tal função (SANTOS et al, 2004b, p. 12).
Dessa forma, os municípios passaram a assumir uma parcela cada vez maior de responsabilidades que anteriormente eram de competência da esfera federal. Ficou evidente que se por um lado os municípios se beneficiaram com a descentralização tributária, por outro tiveram que enfrentar pressões pela elevação de seus gastos84.
Parte significativa do aumento dos gastos municipais decorreu da recomposição salarial dos servidores públicos85, garantida pela constituição de 1988, e da necessidade de suprir as demandas sociais decorrentes do fim do regime militar, em virtude da União ter realizado cortes profundos em verbas destinadas aos programas sociais e nas transferências voluntárias.86 (REZENDE, 1995, p. 10).
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Sobre esse aspecto, Bovo (1999) e Lopreato (2002) destacam o fato da disputa ocorrida na constituinte ter sido focada na questão da repartição da receita, não havendo preocupação com a distribuição dos encargos, resultando numa estrutura de partilha de despesas desequilibrada.
83 O governo federal, além de não comandar o processo de descentralização, opôs-se ao mesmo. Esse fato foi
fundamental para elevar os conflitos federativos que iriam se intensificar logo após a promulgação da constituição de 1988, com efeitos deletérios sobre as finanças públicas, principalmente no cenário de fragilização financeira do setor público vivenciado na época (AFFONSO, 1996).
84 O interessante nesse sentido foi que a descentralização da despesa se processou de forma mais rápida que a
redistribuição da receita (AFONSO, 1994, p. 356).
85
Nos municípios, 30% da receita adicional, que foi da mesma ordem de grandeza da dos estados, foram gastos com aumento de despesas com salários (OLIVEIRA apud VARSANO, 1996, p. 20).
86 A participação dos governos subnacionais nesse momento foi crucial para amenizar a crise social, visto que,
além da redução dos gastos, houve uma rápida e profunda queda da qualidade dos serviços prestados pela esfera federal, e “uma crise social de maior proporção, por certo, foi contornada com o aumento dos gastos estaduais e municipais em ensino, saúde, habitação, urbanismo e segurança pública (AFFONSO, 1994, p. 364).Essas áreas utilizavam de forma intensiva o fator mão de obra, fazendo com que boa parte dos ganhos de receita obtidos por
O governo federal também passou a ampliar a Carga Tributária Bruta (CTB) por meio da elevação da arrecadação das contribuições e dos impostos não partilhados com as demais esferas de governo. Todos esses mecanismos foram intensificados na década de 1990 causando um forte impacto nas finanças dos municípios brasileiros.
Nessa década, foram regulamentados, por meio de Lei complementar, três importantes artigos da Constituição de 1988: o art.163, que trata do endividamento; o art.169, que aborda os limites com as despesas de pessoal; e o art.150; que engloba a questão da renúncia de receitas.
Tais temas foram tratados sob a orientação da escola neoinstitucionalista, que defendia a existência de um federalismo fiscal competitivo, portanto em um período de fortalecimento da esfera federal e de enfraquecimento dos governos subnacionais, de valorização do capital privado e de enfraquecimento do Estado desenvolvimentista, criando assim um cenário perfeito para a efetivação do controle das contas públicas dos estados e dos municípios brasileiros.