O trabalho investigativo do comité
A decisão de consagrar um capítulo inteiro a este comité resulta da importância tanto dos processos de inquirição que dinamizou, bem como do resultado final do relatório, um volume muito extenso, com informação substancialmente detalhada sobre a questão do trabalho forçado nos vários pontos do globo. No caso português, a relevância dos seus trabalhos prende-se não apenas com o engajamento, relativamente inédito no pós-guerra, com um organismo internacional que visava investigar as práticas e legislação no império, com as expectáveis repercussões em iniciativas de recolha, tratamento e avaliação de informação local, mas também porque o trabalho do comité estender-se-ia no tempo, fosse pela informação que providenciava, e que seria reutilizada, fosse pelas iniciativas, também elas caracterizadas por uma inusitada insistência, que pugnavam por uma crescente aproximação do governo português às normas internacionais desenhadas pela OIT no entre-guerras.
O Comité Ad-Hoc sobre Trabalho Forçado foi criado em 1951, realizou 4 sessões entre essa data e 1953, e foi presidido pelo indiano Ramasamy Mudaliar, sendo co-patrocinado pelo Conselho Económico e Social das Nações Unidas e pela Organização Internacional do Trabalho.226 A sua capacidade investigativa, a repercussão do seu trabalho e os seus efeitos políticos, diplomáticos e institucionais foram significativamente mais amplos do que o do seu antecedente, sobre escravatura, que, ainda assim, acabaria por lançar as bases para a criação de uma Convenção Suplementar sobre Escravatura, em 1956.
Também a reacção do governo e autoridades portuguesas a este novo comité foi substancialmente diferente daquelas manifestadas relativamente ao da escravatura, por uma série de motivos. Desde logo, porque o império português era membro de pleno direito da OIT, a explicação mais comummente aventada. Também porque a questão do trabalho forçado apresentava, à partida, um potencial crítico
226 United Nations and International Labour Office, Report of the Ad Hoc Committee on Forced Labour (Lausanne: Imprimeris Réunies, 1953).
substancialmente maior do que a questão da escravatura, aqui entendidos na sua acepção jurídica internacional. Finalmente, a OIT, neste período, apresentava-se como um espaço institucional mais aprazível do que a ONU para as diferentes potências coloniais.227 O próprio presidente do Conselho de Ministros depositava na OIT a esperança de que pudesse servir como contraponto às tentativas de fiscalização internacional da ONU em matéria colonial e defendia uma maior autonomia da primeira em relação à segunda.228 É esse o sentido da afirmação de um membro da
ISNI quando, reflectindo sobre a posição do império português em relação ao Instituto Inter-Africano do Trabalho na sua articulação com a OIT, afirmava ser fundamental não entrar em conflito aberto com a OIT, de quem “nenhuma razão de queixa temos”.229
A constatação deste contexto, no entanto, não autoriza qualquer tipo de dedução linear. Apesar destas condicionantes, a interacção entre o governo e autoridades portuguesas e a OIT, e este comité em particular, continuou a ser marcada por intensos debates, interrogações e desentendimentos. No geral, a posição portuguesa em relação à evolução da OIT e às suas mais recentes decisões no plano dos programas de política social era crítica. Continuava a existir um desfasamento significativo entre visões da questão da política social nos territórios não- metropolitanos. Paralelamente, a posição mais acomodatícia da OIT em relação aos poderes coloniais merece ser matizada. Como o próprio Daniel Maul sustenta, ela era mais conciliável com um tipo particular de colonialismo, formalmente comprometido com um ideário de desenvolvimento e expansão de direitos sociais, promovendo uma distinção essencial entre modalidades legítimas e ilegítimas de política social colonial. Essa distinção não deixaria de se fazer sentir no próprio relatório do Comité Ad-Hoc sobre trabalho forçado.230
Aspecto sintomático da diferença entre a reacção portuguesa aos dois comités, o governo português recusou-se, quando instado a responder ao questionário enviado pelo Comité Ad-Hoc, a enviar qualquer documentação. Esta foi, de resto, atitude semelhante à de vários governos a quem foi enviado o relatório.231 No entanto,
227 Maul, Human Rights, pp 152-184. Sobre os esforços da OIT em matéria de trabalho forçado veja-se Sandrine Kott, “The Forced Labour issue between Human and Social Rights, 1947-1957”, Humanity, Col. 3. No. 3. (Winter 2012), pp. 321-335.
228 Maul, Human Rights p. 163.
229 Parecer ISNI, 19 de Julho de 1952, AHIPAD, Compilação de pareceres da ISAU. 230 Maul, pp 202-210.
quando confrontado com as alegações entretanto produzidas pelo Comité, com auxílio e participação de outros actores, o governo português optou por replicar. Como dizia um funcionário do Ministério dos Negócios Estrangeiros, sobre as alegações, “parece não dever deixar de se responder”.232 Mas a situação estava longe de ser clara. Como se respondia num parecer de resposta a um pedido do MNE, o governo português “não poderia responder a acusações que lhe fossem dirigidas por um organismo a que não se reconhece competência para se colocar na posição de julgador”.233 Isto é, a
ONU. No entanto, apesar de o governo português ter respondido ao Comité Ad-Hoc, alertava frequentemente, especialmente após a publicação do relatório final, que a colaboração não implicava reconhecimento de autoridade vinculativa. Como relembrava Franco Nogueira, o comité fora informado, aquando da resposta do questionário que, “declarava-se expressamente que o Governo Português prestava apenas informação a título de esclarecer o comité e que de modo algum se submetia a julgamento por um organismo a que não reconhecia competência para tal”.234
Na entrega do memorandum de resposta às alegações ficava claro que a esta era dada a título meramente informativo, sem que “a possibilidade de em relação às mesmas questões recair julgamento alheio, ao qual nenhum Governo soberano, como facilmente se reconhecerá, poderia submeter-se”.235 O governo português deixava claro que aceitava colaborar e fornecer informação sem se comprometer, de qualquer modo, com uma institucionalização da supervisão internacional sobre o trabalho, especialmente porque não se havia comprometido com qualquer dispositivo normativo que a autorizasse.
O simples facto de fornecer informação, no entanto, implicava alguma cedência em matérias que o governo português declarava constituírem uma área exclusiva e inviolável da sua soberania imperial. Os motivos para esta decisão foram variados. Desde logo, o problema do trabalho nativo, e em particular do trabalho forçado, constituíam matéria diplomática fundamental para o governo português. Era, como se viu, caracterizada pela sua delicadeza, ou, como se informava no
memorandum supracitado, na sua versão portuguesa, um assunto sobre o qual “se
deseja que haja ideias bem nítidas”.236 A regular publicação de artigos na imprensa
232 Informação Inspecção Superior de Administração Colonial, AHD, 2º Piso Armário 51, maço 33. 233 Parecer MNE de esboço de resposta a questionário do comité. AHD, 2º Piso, Armário 51, Maço 33. 234 Informação de Serviço, Franco Nogueira. AHD, 2º Piso Armário 52 Maço 74.
235 UN/ILO, Report, pp. 331-332.
internacional que denunciavam as práticas laborais nas colónias portuguesas durante este período concorreram também, por certo, para esta receptividade portuguesa. Foi o caso, por exemplo, de uma carta publicada no jornal norte-americano, Argus
Leader, do Dakota, por um missionário, guarda-livros de uma missão metodista em
Luanda. A publicação da carta suscitou imediatamente reacções das autoridades imperiais, que desencadearam um processo de averiguação interna. Esse processo visaria também recolher informações que deveriam ser entregues ao MNE “para dali serem tiradas as conclusões destinadas a qualquer resposta que porventura venha a ser necessário dar refutando as acusações”. A outra finalidade era aventar da possibilidade de aplicar “quaisquer medidas repressivas”, algo que acabou por ser descartado.237
Outro exemplo é dado pela publicação por Roy Garrison, marinheiro e sindicalista, membro da American Federation of Labor, de um impressionante artigo sobre as condições de trabalho nos portos de Angola. Falava de trabalho “escravo ou semi-escravo” e de condições de trabalho “terríveis e inumanas”. A publicação da carta não deixaria de provocar novo processo de investigação interna com o objectivo de rebater as acusações, algo que acabaria por ser feito pelo próprio embaixador em Washington, Luís Esteves Fernandes, munido de detalhada informação legislativa, estatística e regulamentar.238 A sensibilidade das autoridades portuguesas a acusações exteriores sobre matéria de trabalho colonial era reveladora, e por vezes implicava antecipação. Era esse o caso de um artigo publicado no alemão Die Welt, por um jornalista de apelido Seligo, que, segundo o responsável da legação em Hamburgo, teria sido “sem dúvida organizado com os elementos aí mesmo colhidos” para, “de modo geral, louvar as condições existentes na África Portuguesa em matéria das relações com a população indígena”.
O relato feito por Roy Garrison era também interessante por um outro motivo. Nele transparecia uma articulação clara entre colonialismo e Guerra-Fria. Numa peça em que se abordavam as condições de trabalho em vários portos no continente africano, Garrison sustentava o argumento de que era necessário pôr fim às misérias e abusos e de criar políticas sociais inovadoras e abrangentes em África tendo por base
237 Parecer ISNI, 18 de Abril de 1952, AHIPAD, Compilação de pareceres da ISAU.
238 Parecer ISNI, 6 de Maio de 1953, AHIPAD, Compilação de pareceres da ISAU. “Portugal and Labor in Africa”, Luís Esteves Fernandes, AHD, 2º Piso, Armário 52, Maço 74. Veja-se ainda Miguel Bandeira Jerónimo e José Pedro Monteiro, “O império do trabalho: Portugal, as dinâmicas do internacionalismo e os mundos coloniais” em Miguel Bandeira Jerónimo e António Costa Pinto, orgs., Portugal e o Fim do Colonialismo: dimensões internacionais (Lisboa: Edições 70, 2014), pp. 15-54.
o temor da sedição e propaganda comunista e a batalha ideológica, política e diplomática entre os dois campos. Era necessário não dar motivos aos comunistas e seus aliados e conquistar para o campo ocidental os trabalhadores africanos.239
O nexo entre Guerra-Fria e colonialismo constituiu, de facto, outro dos motivos que ajuda a explicar a posição portuguesa face ao comité ad-hoc. A sua constituição, tal como se tinha já referido, resultava de uma vontade clara de atacar a União Soviética e seus satélites. E os administradores e governantes coloniais estavam seguros de que o seu trabalho responderia a este desiderato, também em grande medida pelo ascendente das potências coloniais no seio da OIT. Em parte, esta tese confirmou-se, no entanto, o Comité fez um esforço significativo para fazer a investigação e debate sobre trabalho forçado libertar-se do colete-de-forças da Guerra-Fria, o que não deixou de criar atritos com a própria OIT e seus funcionários.240 Isto resultou, também e em parte, na sua recusa em ignorar os abusos e políticas coloniais. Não interessando aqui aprofundar os debates e combates políticos que envolveram o comité, a sua relação com a OIT e diversas potências, importa referir que o argumento, e convicção, da necessidade e capacidade de produzir um maior impacto sobre os países socialistas do que no “mundo livre” desempenhou o seu papel.
Essa lógica argumentativa era partilhada e disseminada internamente por muitos. Por exemplo, António Gomes Almendra, funcionário no BIT, contratado como independente, mas que acumulava essa função com a de conselheiro da legação portuguesa em Berna, alertava para a necessidade de Portugal colaborar com o Comité, depois de falar com um dos seus membros, visto que era essa a posição dos restantes estados com colónias. Anunciava-se que, face às acusações de que o mundo socialista tinha sido alvo, a União Soviética, restantes países satélites e federações e sindicatos comunistas, preparava-se “uma ofensiva contra as principais potências coloniais”. Lamentava-se que a Anti-Slavery Society se “preste a secundar tais manobras”, num argumento elucidativo do maniqueísmo em acção. 241 Também Vasco Cunha, do MNE, informava que o embaixador de Inglaterra se tinha pronunciado sobre a questão. Este referia que o governo inglês se sentia particularmente vinculado ao desempenho do comité “pois foi ela que, no desejo de
239 Parecer ISNI, 6 de Maio de 1953, AHIPAD, Compilação de pareceres da ISAU. 240 Daniel Maul, Human Rights, pp. 202-210.
241 Carta enviada por António Gomes Almendra, 21 de Novembro de 1952, AHD, 2º Piso, Armário 51, Maço 33.
opor alguma coisa de impressionante às campanhas da Rússia contra os países coloniais, propôs que se reunissem materiais que mostrassem claramente que nada do que as nações coloniais fizeram durante séculos tem comparação com o que os Sovietes fazem em matéria de trabalho forçado”. Dava nota das diligências do comité e alertava para alguma “inconfidência que leve à intensificação de uma campanha sobre trabalho forçado, com consequências de recear”, transmitia as estratégias do governo inglês – recolher informação e “dando remédio ao que puder ser remediado” – e que julgava vantajoso o governo português conhecer os factos e que se lhes apressasse a dar resposta.242 Uns meses antes, o mesmo embaixador, Nigel Ronald, já lhe tinha transmitido a sua preocupação com a situação laboral em Angola. Este resultava não só da sua “amizade” com Portugal, mas também das repercussões para os outros países “coloniais”, e centrava-se em grande medida na recepção de tais factos pela opinião pública norte-americana.243
Este contexto específico, em que as potências coloniais viam na matéria do trabalho forçado uma oportunidade de contra-atacar alegações oriundas de estados ou movimentos comunistas, apesar dos receios de que as conclusões da investigação pudessem pôr a descoberto situações menos favoráveis, ajuda a perceber a decisão portuguesa.
Finalmente, um último aspecto deve ser levado em linha de conta. Como já se deu nota, a já longa participação de Portugal na OIT e a posição favorável que os estados-impérios gozavam dentro da organização contribuíram para a decisão. Mas esta afirmação relativamente abrangente traduzia-se em aspectos concretos que pesavam no processo de tomada de posição. A situação ambivalente de Almendra, ao mesmo tempo devendo lealdade à OIT e ao governo português, contribuiu também para que as autoridades portuguesas se revelassem mais dispostas a colaborar. Almendra não só punha os vários ministérios a par do que se ia passando nas reuniões à porta fechada do comité, como fornecia importante documentação entretanto recebida. Igualmente, avisava com antecedência o governo português das alegações contra ele feitas e, mais importante, intervinha directamente no sentido de introduzir elementos nos debates da comissão, que acabariam por constar do relatório e que
242 Relato de Conversa, Vasco Cunha, 17 de Outubro de 1952, AHD, 2º Piso, Armário 51, Maço 33. 243 Relato de Conversa, Vasco Cunha, 25 de Julho de 1952, AHD, 2º Piso, Armário 51, Maço 33.
atenuavam ou contradiziam as críticas.244 Mas Almendra não deixava de insistir para
que o governo português participasse, dando a entender que essa decisão seria bem acolhida no seio do Comité, e especialmente no seio da estrutura administrativa da OIT. Como afirmava, em Janeiro de 1953, a resposta ao questionário, cujos prazos se encontravam já ultrapassados, seria ainda assim “acolhida com agrado”.245 Idêntica sugestão tinha já feito em 1952, quando “supunha” que responder às acusações sobre o “pretenso ‘trabalho forçado’” e ainda ao questionário geraria especial satisfação.
Almendra demonstrou ser uma personagem especialmente activa neste processo. Foi sua a ideia de organizar um artigo na Revue Internationale du Travail, assinado por Robert Gavin, responsável pela divisão de territórios não-metropolitanos da OIT, que tinha estado nas colónias portuguesas em 1950 e teria ficado com uma impressão bastante satisfatória (como se mostrará na parte III, esta ideia estava longe de corresponder à percepção de Gavin, no entanto). A ideia de Almendra foi bem acolhida e estimava-se que o artigo fosse traduzido em francês, inglês e espanhol. Para “facilitar” o trabalho de Gavin, eram pedidas informações que o habilitassem a escrever o artigo, nomeadamente de elementos estatísticos.246 Entre os temas a abordar constavam “política de cooperação racial, os problemas da mão-de-obra e das migrações, da política agrária e produção indígena, da industrialização, da assistência e protecção dos indígenas, de habitação, de ensino, etc.”. Esta intervenção é particularmente relevante a vários títulos. Por um lado, mostra como Almendra era um daqueles funcionários internacionais que não via incompatibilidade na sua posição de funcionário comprometido com uma organização específica e na lealdade ao estado português. Igualmente importante, dá também nota da relativa confiança do governo português na OIT e nos seus membros mais destacados.247
Não obstante o optimismo português e as profundas limitações e enviesamentos de que já se deram conta, as alegações apresentadas pelo Comité Especial em 1952 não deixam de ser impressionantes.
As alegações do Comité sustentaram-se em dois tipos diferentes de obtenção
244 Carta enviada por António Gomes Almendra, 21 de Novembro de 1952, AHD, 2º Piso, Armário 51, Maço 33.
245 Carta de António Almendra para Manuel Rocheta, 28 de Janeiro de 1953, AHD, 2º Piso Armário 51 Maço 33.
246 Carta de Manuel da Rocheta, AHD, 2º Piso, Armário 51, Maço 33.
247 Sobre os conflitos de lealdades nacionais e internacionais ou globais veja-se Sandrine Kott, “Para uma história social das organizações internacionais: a OIT e a internacionalização dos saberes sociais” em Miguel Bandeira Jerónimo e José Pedro Monteiro, Os Passados do Presente: Internacionalismo, imperialismo e a construção do mundo contemporâneo (Coimbra: Almedina, 2105), pp. 131-158.
de “prova”. Por um lado, elas incluíam as denúncias feitas por uma série de actores internacionais e transnacionais, governamentais e não governamentais. Por outro, fundaram-se no trabalho investigativo do próprio comité que estudou detalhadamente a principal legislação em vigor nas colónias sobre a matéria bem como o conjunto de informação disponível nos arquivos das duas organizações que a patrocinavam, mas especialmente da OIT.
No primeiro grupo, os acusadores foram os representantes da República Socialista Soviética da Bielorrússia, a Federação Sindical Mundial, e a Anti-Slavery
Society. Não obstante erros factuais, imprecisões e a natureza relativamente limitada
da informação factual, a acuidade das alegações feitas revelam uma precisão assinalável.248 As alegações dos dois primeiros representantes tinham sido feitas no âmbito dos debates no ECOSOC. Ambos se muniram apenas de artigos de imprensa ou mesmo produzidos pela própria Anti-Slavery Society. Os delegados bielorrusos mobilizaram um artigo do New Herald Tribune, de 1948, intitulado “A Ilha sem retorno” e que fazia alegações sobre os trabalhadores angolanos forçados a deslocar- se para S. Tomé para aí laborarem nas roças, demorando anos o seu repatriamento, e invocava as antigas acusações de Cadbury, Burtt e Nevinson. Salvaguardava-se que esse recrutamento teria sido suspenso, alegando no entanto que nada garantia que não fosse retomado.249 Por sua vez, o representante da Federação Sindical Mundial apontava as suas críticas a Angola. Em particular, visava o recrutamento forçado massivo para trabalho nas culturas de açúcar, baseado no Anti-Slavery Reporter de Abril de 1949. Bem mais desenvolvido era o memorandum entregue pela Anti-Slavery
and Aborigenes Protection Society (ASAPS), em 1952. Aos dois aspectos já
referidos, juntava-se uma acusação geral sobre o “trabalho obrigatório” nas colónias portuguesas e os métodos de recrutamento de milhares de moçambicanos para as minas do Rand.250
O memorando da ASAPS era particularmente revelador pelo nível de detalhe. Nele se podiam encontrar alegações e revelações sobre matéria legislativa. Alguma dessa informação era obtida precisamente através da OIT, como a informação de que abolição do dever moral e legal de trabalhar que antes vigorara na legislação ultramarina tinha sido substituído pelo dever moral de trabalhar, contido no Código de
248 UN/ILO, Report... pp, 317-330. 249 Idem.
1928. Relatava confissões de um alto-funcionário britânico numa colónia que bordejava uma colónia portuguesa, que se mantinha no anonimato, e denunciava que os “indígenas” tinham de trabalhar durante um ano inteiro em cada três. Recuperava o questionário elaborado pela OIT aquando dos debates da preparação da convenção nº29 em que se reconhecia que existiam duas modalidades legais de trabalho forçado. Sobre o recrutamento em Angola, denunciava o método de recrutamento, onde a conivência e mesmo participação do governo nas tarefas de recrutamento era