No tocante ao critério econômico de 1/4 do salário mínimo por membro da família, fixado pelo legislador para fins de comprovação da miserabilidade familiar do requerente ao BPC, idoso e pessoa com deficiência, o mesmo sempre foi alvo de críticas dos estudiosos do tema, como Pereira (1998), Gomes (2001), Sposati (2004), dentre outros, bem como dos operadores da política. Também foi objeto de deliberações nas Conferências Nacionais da Assistência Social nos anos de 2005 e 2007, assim como nas conferências temáticas relacionadas ao BPC: a Conferência Nacional do Idoso (2006) e Conferências Nacionais dos Direitos das Pessoas com Deficiência (2006 e 2008), com reivindicações dos participantes quanto a necessidade de aumento do limite da renda per capita familiar para meio salário mínimo e depois para um salário mínimo.
Trata-se de um critério de seletividade dos destinatários da política social que, na visão de Pereira (2002, p. 68), implicou em três nefastas consequências:
do ponto de vista da cidadania, fere de morte o princípio da equidade e da justiça social; do ponto de vista racional, aumenta a pobreza em vez de diminuí-la, porque deixa ao desamparo consideráveis parcelas da população, que cedo vão engrossar as fileiras dos pobres absolutos; e, do ponto de vista ético, submete os demandantes da assistência a constrangedores testes de meios e a avaliações suspeitosas de pobreza, geradoras de estigmas.
Não é demais lembrar que para fins de inclusão da família no Cadastro Único dos programas sociais do governo federal, o critério econômico para definição de família de baixa renda é o da renda familiar mensal per capita de até meio salário mínimo ou renda familiar mensal de até três salários mínimos. Diante de um critério econômico tão drástico para aferição da miserabilidade da família do idoso ou pessoa com deficiência, a alternativa mais efetiva para ver assegurado o direito socioassistencial previsto no artigo 203 da Constituição Federal de 1988, ainda tem sido a via postulatória judicial.
Inicialmente, no ano de 1998, por ocasião do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADIn n. 1232 (BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 1998), ajuizada pelo Procurador-Geral da República que acolheu representação formulada pelo Ministério Público Federal de São Paulo, o Plenário do Supremo Tribunal Federal considerou constitucional o critério de renda de 1/4 do salário mínimo estabelecido na LOAS por entender, à época, que se tratava de um critério objetivo de prestação assistencial do Estado.
Contudo, a decisão da Suprema Corte não foi capaz de inibir milhares de demandas levadas ao conhecimento do Poder Judiciário diante da realidade de pobreza das famílias de idosos e pessoas com deficiência que não preenchiam, objetivamente, o requisito legal do critério econômico, ainda que em absoluta situação de vulnerabilidade socioeconômica.
Diante dos casos concretos de vulnerabilidade e pobreza das famílias com idosos ou pessoas com deficiência, o Poder Judiciário de primeira instância – porta de entrada das demandas da população – na tentativa de remediar um grave problema de injustiça social, passou a adotar critérios de renda mais amplos que aquele de ¼ do salário mínimo e avaliar o real estado de miserabilidade da família do idoso ou deficiente. Para tanto, levou-se em consideração os atos legislativos posteriores à LOAS, que fixaram critérios mais elásticos para a comprovação do critério econômico de miserabilidade para fins de concessão de
benefícios como, por exemplo, o Programa Bolsa-Família85 e o Programa Nacional de Acesso à Alimentação86.
Inúmeras decisões favoráveis dos Juízos de primeiro grau do país, confirmadas em sede recursal, com adoção de parâmetros mais ampliativos para reconhecimento da miserabilidade, foram mantidas pelo próprio Supremo Tribunal Federal em julgados monocráticos87 que não acolheram as reclamações constitucionais formuladas pelo INSS, com o objetivo de fazer valer os termos da decisão proferida na ADIn 1.232/DF (BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 1998).
Diante disso, uma vez mais, a Autarquia Previdenciária recorreu ao Supremo Tribunal Federal, por meio do Recurso Extraordinário n. 567.985 e da Reclamação n. 4.374, com a finalidade de frear as decisões judiciais de caráter ampliativo do critério legal de miserabilidade do BPC. Ambos foram julgados pelo Pleno da Corte em abril de 2013
(BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2013a, 2013b).
Entretanto, no julgamento do recurso extraordinário n. 567.985, de relatoria do Ministro Marco Aurélio, a Corte reviu o pronunciamento na ADIn n. 1.232/DF (BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2001) para declarar a inconstitucionalidade do critério legal de ¼ do salário mínimo, por considerá-lo defasado para representar a situação de miserabilidade do cidadão requerente. Reconheceu-se a não exclusividade do critério de renda de ¼ do salário mínimo para fins de aferição da condição socioeconômica, podendo ser levado em consideração, no caso concreto, outros parâmetros para comprovação da condição de hipossuficiência econômica. O Ministro Relator Marco Aurélio (BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2013b, p. 10), num trecho do seu voto, assim pronunciou:
Mostra-se patente que o artigo 20, § 3º, da Lei n. 8.742/93, embora não seja, só por si, inconstitucional, gerou situação concreta de inconstitucionalidade. A incidência da regra traduz falha no dever, criado pela Carta, de plena e efetiva proteção dos direitos fundamentais, resultante da eficácia positiva de tais direitos, cuja concretização é condição essencial à construção de uma sociedade mais justa e, portanto, civilizada. Como se sabe, os direitos fundamentais tanto possuem uma faceta negativa, que consiste na proteção do indivíduo contra as arbitrariedades provenientes dos poderes públicos, quanto cria deveres de agir. Refiro-me à denominada dimensão objetiva dos direitos fundamentais, que tem como um dos
85 Instituído pela Lei 10.836/2004 (BRASIL, 2004). 86 Instituído pela Lei 10.689/2003 (BRASIL, 2003).
87Rcl 4.374 MC/PE, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 01/02/2007, DJ 06/02/2007, p. 111; Rcl 3.805/SP, rel. Min.
Cármen Lúcia, j. 09/10/2006, DJ 18/10/2006, p. 41; Rcl 4.280/RS, rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 20/06/2006, DJ 30/06/2006, p. 42; Rcl 4.145/RS, rel. Min. Marco Aurélio, j. 30/04/2006, DJ 10/05/2006, p. 36)
efeitos a imposição de deveres permanentes de efetividade, sob pena de censura judicial.
Vale destacar que o julgamento do RE 567.985 ocorreu em regime de repercussão geral, atribuindo a essa decisão os efeitos erga omnes e vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário.
Também no campo das decisões jurisprudenciais, cabe mencionar o julgamento do Recurso Especial 1.112.557/MG, no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, sob o rito dos recursos repetitivos, com fixação do entendimento de que o limite de ¼ do salário mínimo como renda familiar per capita representa apenas um parâmetro objetivo de miserabilidade, podendo ser excedido se o caso concreto assim justificar (BRASIL. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA, 2009).
Outro julgamento importante, no contexto do BPC, foi o do Recurso Extraordinário n. 580963, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes. Para melhor compreensão do pronunciamento da Suprema Corte, de antemão, é preciso mencionarmos que a questão da exclusão, para efeitos do cálculo da renda mensal familiar, dos ganhos provenientes da renda mensal vitalícia e do benefício de prestação continuada recebidos por outro integrante da família, foi alvo de intensos debates pelos operadores e usuários da Política de Assistência Social, como ocorrido na I Conferência Nacional da Assistência Social - CNAS(1995), na II CNAS (1997), IV CNAS (2003), V CNAS (2005), VI CNAS (2007) e X CNAS (2015)
(BRASIL. CONSELHO NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL, 1995, 1997, 2003, 2005, 2007, 2015).
Em 2003, com a publicação do Estatuto do Idoso, o artigo 34, parágrafo único, estabeleceu que o valor do benefício do BPC-Idoso concedido a qualquer membro da família não fosse computado para fins do cálculo da renda familiar per capita do grupo familiar. Tal previsão legal foi capaz de gerar situações conflituosas e injustas no cálculo da renda mensal per capita familiar para fins de concessão do BPC, uma vez que não há previsão legal que possibilite também a exclusão do valor do BPC de pessoa com deficiência ou, ainda, de outros benefícios previdenciários no valor de um salário mínimo dos demais membros que acaso integrem o grupo familiar.
Desse modo, em abril de 2013, no julgamento do Recurso Extraordinário n. 580963, o Supremo Tribunal Federal interpretou, de forma extensiva, o parágrafo único do art. 34 da Lei n. 10.741/2003 (Estatuto do Idoso) para fins do cálculo da renda familiar de que trata o art. 20, §3º, da Lei n. 8.742/93, por entender injustificável situação discriminatória, criada
pela norma em relação aos idosos beneficiários da assistência social e aqueles segurados da Previdência Social com benefício de até um salário mínimo, ferindo, desse modo, o princípio da isonomia. Nas palavras do Ministro relator, Gilmar Mendes, faltou coerência na sistemática dessa política pública, na medida em que todos os benefícios da Assistência Social e da Previdência devem compor um sistema coerente de Seguridade Social, a fim de “[...] evitar incongruências na concessão de benefícios, cuja consequência mais óbvia é o tratamento injusto e antiisonômico entre os diversos beneficiários das políticas governamentais de assistência social.” (BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2013c, p. 5).
Trata-se de decisão da Suprema Corte, com efeitos vinculantes em todo território nacional, que determina a não inclusão no cálculo da renda mensal per capita familiar de qualquer benefício, de natureza assistencial ou previdenciária, no valor de um salário mínimo. Contudo, estamos citando conquistas na ampliação do critério econômico para aferição da miserabilidade familiar ainda na esfera do Poder Judiciário, o que demandará que milhares de beneficiários do BPC que tiverem seus benefícios indeferidos, por conta da aplicação objetiva do critério de ¼ do salário mínimo, sem as ampliações aqui discutidas, tenham a necessidade de postular perante o Poder Judiciário. Ou ao menos até que sobrevenha a regulamentação da previsão do §11 no artigo 20 da LOAS, inserido pela Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência (n. 13.146/2015), que assim estabeleceu: “poderão ser utilizados outros elementos probatórios da condição de miserabilidade do grupo familiar e da situação de vulnerabilidade, conforme regulamento”. Caberá ao Poder Executivo regulamentar, por meio de decreto, os fatores que complementarão a análise do critério objetivo da renda familiar per capita abaixo de ¼ de salário mínimo para fins de concessão do BPC, tal como indica a decisão do STF. Enquanto isso, diuturnamente, o INSS aplica o critério de ¼ do salário mínimo para fins de concessão do BPC, de forma objetiva e bastante restrita.
Por fim, cumpre observar que, nos termos do § 2º. do artigo 21-A da LOAS, a pessoa com deficiência contratada como aprendiz deve ter o seu benefício do BPC assegurado em concomitância com a renda do trabalho, pelo prazo de dois anos. Também prevê nos casos das pessoas com deficiência que passam a exercer atividade remunerada, inclusive na condição de microempreendedor individual, que o benefício seja suspenso e não mais cessado conforme a redação anterior. Assim, extinta a relação trabalhista ou a atividade de microempreendedor; tendo encerrado o recebimento do seguro-desemprego e não sendo caso de concessão de benefício previdenciário, o titular do BPC pode requerer a continuidade do pagamento do
benefício suspenso, sem necessidade de realização de perícia médica ou reavaliação da deficiência e do grau de incapacidade para esse fim. Trata de uma previsão legal que além de conferir segurança ao titular do benefício busca assegurar um dos objetivos da Política Nacional da Assistência Social que é o de promoção da integração ao mercado de trabalho.
Por todo o exposto, podemos afirmar que o papel do Judiciário em assegurar o direito ao benefício socioassistencial previsto no artigo 203 da Constituição Federal, numa perspectiva de cidadania social ampliada, mostrou-se significativo para a concretização deste direito. Segundo levantamentos realizados pelo Ministério do Desenvolvimento Social, no Boletim Estatístico BPC-2015 (BRASIL. MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME, 2016, p. 11), em janeiro de 2015 foram implementados 4.139.834 benefícios do BPC no país. Deste total, o quantitativo de 328.274 foram resultado de decisões judiciais, o que representou 8% da totalidade dos benefícios concedidos no país, conforme retratado na Tabela 10, no período 2004 a 2014.
TABELA 10 – BENEFÍCIOS DO BPC CONCEDIDOS JUDICIALMENTE. BRASIL. 2004 A 2015. ANO BPC –PCD % em relação à concessão BPC - IDOSO % em relação à concessão % do total de benefícios concedidos 2004 9.497 6,71 2.302 0,73 2,57 2005 16.069 12,08 4.122 2,23 6,35 2006 19.423 14,68 4.766 2,74 7,9 2007 25.321 17,36 5.342 2,94 9,37 2008 28.545 15,9 5.870 2,95 9,1 2009 31.340 18,69 6.650 3,4 10,46 2010 31.530 15,14 7.547 4,46 10,35 2011 33.088 17,71 8.548 5,49 12,15 2012 35.205 20,13 9.831 6,41 13,72 2013 41.060 21,97 12.382 7,31 15 2014 44.525 24,15 13.694 8,53 16,88 2015 40.498 29,58 11.552 8,13 18,66
Fonte: Boletim BPC 2015. Elaboração própria.
Nota-se que houve um crescimento de 493% das concessões judiciais do BPC, passando de 11.799 concessões em 2004 para 58.219 no ano de 2014. A partir do ano de 2013, em razão das decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, tanto no que diz respeito ao critério de renda per capita de ¼ do salário mínimo quanto da extensão da previsão no Estatuto do Idoso de não inclusão no cálculo da renda mensal do benefício assistencial, os
índices elevaram-se para patamares superiores a 15% de benefícios concedidos judicialmente do total de benefícios ativos no país.
Em relação ao Estado do Paraná os dados são ainda mais significativos. Nos anos de 2014 e 2015 o percentual de benefícios do BPC concedidos por decisão judicial se mostrou elevado em relação ao número total de benefícios ativos: 32,07% (2014) e 38,08% (2015). Não custa lembrar, conforme registrado logo acima, que no mesmo período, em termos nacionais estes índices foram de 16,88 e 18,66%, respectivamente. O Gráfico 19 retrata a elevação nos índices de concessão judicial do benefício socioassistencial do BPC, cujo percentual inicial representou 16,70% do total de benefícios concedidos no estado do Paraná.
GRÁFICO 19 – NÚMERO DE BENEFÍCIOS DO BPC CONCEDIDOS JUDICIALMENTE. PARANÁ. 2004 A 2015.
Fonte: Nota Técnica n. 3/2016/DBA/SNAS/MDS (2016). Elaboração própria.
Já no que diz respeito aos municípios que compõem nosso campo empírico é preciso esclarecer que a divisão territorial dos Escritórios Regionais da Secretaria Estadual da Família e Desenvolvimento Social não equivale à circunscrição das Subseções Judiciárias do Tribunal Regional Federal da 4ª. Região. Desse modo, apenas a metade dos municípios pesquisados integram a Subseção Judiciária de Ponta Grossa88, o que dificulta a identificação exata do percentual de concessões judiciais do benefício BPC, no âmbito dos municípios pesquisados.
88São eles: Carambeí, Castro, Ipiranga, Ivaí, Jaguariaíva, Palmeira, Piraí do Sul, Ponta Grossa e Sengés.
Também integram a Subseção Judiciária de Ponta Grossa, mas que não fazem parte da nossa pesquisa: Fernandes Pinheiro, Guamiranga, Imbituva, Irati e Teixeira Soares.
1.664 2.774 3.178 3.398 3.123 2.743 2.854 2.866 2.820 3.878 3.906 4.140 0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.500 4.000 4.500 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016
Outro fator importante é que os dados divulgados se referem à Subseção Judiciária como um todo e não em relação a cada município que a compõe.
Não obstante tais fatores limitativos, entendemos ser de valia trazer o número de decisões judiciais proferidas na Subseção Judiciária de Ponta Grossa, uma vez que integra a metade dos municípios que compõem o campo empírico. A Tabela 11 retrata o levantamento realizado junto à Subseção Judiciária de Ponta Grossa (ANEXO A), no que diz respeito ao número de ações distribuídas nos anos de 2013 a 2015, bem como o número de ações julgadas no mesmo período, que versavam sobre a concessão de benefícios do BPC. Outro fator que inviabiliza alcançar o número de benefícios concedidos judicialmente, no âmbito da Subseção Judiciária de Ponta Grossa, é o fato de que o relatório da Corregedoria Regional do Tribunal Regional Federal da 4ª. Região não possibilita a visualização e separação dos processos julgados segundo a modalidade da sentença proferida: se de procedência, total ou parcial, ou improcedência.
TABELA 11 – NÚMEROS DE PROCESSOS JUDICIAIS DISTRIBUÍDOS E JULGADOS. ASSUNTO: BENEFÍCIO ASSISTENCIAL. SUBSEÇÇÃO JUDICIÁRIA DE PONTA GROSSA.
2013 A 2016.
2013 2014 2015 2016
Ações Distribuídas 235 336 278 371
Ações Julgadas 154 344 305 297
Fonte: Informação prestada pela Subseção Judiciária de Ponta Grossa. 2017. Elaboração própria.
Com efeito, a judicialização da concessão do BPC, com o reconhecimento de critérios ampliativos, no que diz respeito à comprovação da condição de deficiência e do critério econômico familiar, resultou numa preocupação para o governo federal e a luz amarela da advertência já foi acesa. A proposta de emenda constitucional n. 287/2016 (BRASIL, CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2016) prevê alteração no conceito de renda previsto no artigo 20 da LOAS, com o objetivo de constitucionalizar o critério de renda da família para passar a constar no corpo do texto da constituição a previsão de “renda mensal da família integral”. Com tal manobra, busca-se impedir interpretações ampliativas do conceito, seja pela via legislativa, seja pela via do Poder Judiciário e, com isso, impossibilitar a relativização do critério econômico com a exclusão, quando do computo da renda do grupo familiar, de outros benefícios e despesas familiares como tem sido promovido pelo Poder Judiciário.
4.1.4. A gestão local do Benefício de Prestação Continuada e os atuais ataques de viés