Avis de droit et résultats - La réforme des méthodes de travail du Conseil de sécurité, une ana

2) Avis de droit et résultats

a) Analyse de l’avis de droit de Mme Patricia O’Brien, Conseillère juridique des Nations Unies

Le 14 mai 2012, Mme Patricia O’Brien, Conseillère juridique des Nations Unies a rendu un avis de droit concernant la résolution des S5 A/66/L.42/Rev.1, suite à une demande en ce sens faite par le Président de l’Assemblée générale. La question centrale de cet avis était de savoir si la majorité requise lors du vote par l’Assemblée générale de la résolution en question était simple ou qualifiée (auquel cas elle serait de deux-tiers). Ce problème est d’une importance particulière car bien que la vaste majorité (voire la quasi-unanimité) des Etats-membres soutienne la réforme des méthodes de travail du Conseil de sécurité, l’initiative des S5 n’a pas été assurée du vote positif de la majorité qualifiée de l’Assemblée générale. Un certain nombre d’Etats ont en effet craint que la dissociation de la question des méthodes de travail d’autres éléments de la réforme du Conseil (composition, représentativité ou veto) ne prétérite les chances de succès d’une proposition subséquente touchant à ces sujets.

La problématique de la majorité a été abordée sous deux angles dans l’avis de droit : au regard de l’art.18 de la Charte des Nations Unies et au regard de la résolution 53/30 de l’Assemblée générale de 1998¹⁰⁸.

i) L’article 18 de la Charte des Nations Unies

Cet aspect de l’avis de droit fait également référence aux articles 83 et 85 du règlement intérieur de l’Assemblée générale. Ces dispositions ne font que reprendre le texte de l’art. 18 par. 2 et 3 de la Charte. Cet article indique, à son paragraphe 2, que les décisions concernant des « questions importantes » doivent être prises à une majorité de deux tiers des membres

107 A/66/L.42/Rev.1,op. cit., par. 18

108 Assemblée générale des Nations Unies, Résolution 53/30, Doc. ONU A/RES/53/30, 1^er décembre 1998

présents et votants. Ce même paragraphe énumère des situations dans lesquelles la majorité qualifiée doit s’appliquer. Parmi celles-ci, Mme O’Brien indique: « If Article 18(2) were to apply to the adoption of the draft resolution, the category of recommendations relating to peace and security appears, on its face, to be the most potentially relevant category. » Le paragraphe 3 indique quant à lui que les questions ne relevant pas du paragraphe précédent sont prises à une majorité simple des membres présents et votants.

La majeure partie du raisonnement de Mme O’Brien tourne autour des précédents ayant eu lieu à l’Assemblée générale. Elle fait par exemple référence à un vote ayant eu lieu en 1946 concernant le vote au Conseil de sécurité¹⁰⁹, lors duquel le Président de l’Assemblée générale a annoncé « I think you will agree in considering that this resolution requires a two-third majority in order to be considered as adopted »¹¹⁰. S’il est incontestable que le précédent est une méthode importante d’évolution pour les Nations Unies, au vu de la difficulté d’en modifier la Charte, il faut néanmoins y faire référence avec précaution. En effet, lors du vote d’une résolution dont l’adhésion par les deux tiers de l’Assemblée générale est assurée, il aurait été relativement inutile de la part des Etats-membres de s’insurger contre la déclaration du Président, dans la mesure où le vote subséquent aurait quoi qu’il en soit entériné la résolution. De plus, la doctrine souligne le fait que la plupart des décisions n’indiquent pas si les membres savaient que la procédure de vote pour les questions importantes s’appliquait.¹¹¹

Cet aspect du vote à l’Assemblée générale transparaît d’ailleurs dans le texte même de Mme O’Brien, dès lors qu’elle indique que « In practice, in most instances, the General assembly has not indicated whether the voting procedure under Article 18(2) has applied and it is relatively uncommon for the General assembly to refer to the majority which is required for the adoption of a resolution »¹¹². Il est donc difficile de tirer un précédent liant l’Organisation d’un tel vote, ayant eu lieu lors de la première session de l’Assemblée générale des Nations Unies. Au surplus, la doctrine souligne que « l’Assemblée générale n’a pas toujours été cohérente dans ses décisions de majorité nécessaire pour une question donnée »¹¹³.

109 Assemblée générale des Nations Unies, Résolution 40 (I), Doc. ONU 40 (I), 13 décembre 1946

110 O’BRIEN, Avis de droit concernant le projet de résolution A/66/L.42/Rev.1, 14 mai 2012

111 BECK C. H., The Charter of the United Nations – A Commentary, 2^nd edition, Volume 1, C. H. BECK, Munich, 2002, p. 357, par. 20 : « Most decisions do not indicate whether the members were aware that the voting for important decisions applied »

112 O’BRIEN, op. cit.

113 LUCK, op.cit., p. 360: : « The GA has not always been consistent in deciding which majority was necessary for a given question »

L’autre possibilité évoquée par Mme O’Brien dans le cadre de l’art. 18 de la Charte est un vote de l’Assemblée générale sur la base de l’art. 18 par. 3 (majorité simple), permettant de déterminer si la procédure à suivre pour le vote suivant est celle des deux tiers ou de la majorité simple.

Si cette éventualité est possible, elle risque de ne pas être idéale pour rallier le soutien de l’Assemblée générale dans son ensemble. En effet, cet organe de l’ONU tend à fonctionner de la manière la plus consensuelle possible¹¹⁴, et comme M. Paul Seger l’a mentionné dans son intervention devant l’Assemblée en mai 2012, il a été « décidé […] d’éviter, dans cette salle, une discussion de procédure très complexe, qui aurait été inévitable»¹¹⁵.

ii) La résolution 53/30 de 1998

A la fin de l’année 1998, l’Assemblée générale a adopté une courte résolution comportant le texte suivant : « Mindful of Chapter XVIII of the Charter of the United Nations and of the importance of reaching general agreement as referred to in resolution 48/26 of 3 December 1993, determines not to adopt any resolution or decision on the question of equitable representation on and increase in the membership of the Security Council and related matters, without the affirmative vote of at least two thirds of the Members of the General assembly »¹¹⁶. La seconde partie de l’analyse juridique de Mme O’Brien se base sur ce texte pour arriver à la conclusion que la majorité des deux-tiers est requise pour le vote de la résolution des S5.

Un premier argument avancé est que le département juridique des Nations Unies a déjà rendu un avis de droit concernant un projet de résolution précédent, A/59/L.64, touchant à la réforme du Conseil de sécurité, et qu’une majorité de deux-tiers avait été requise. Cet argument semble peu convaincant, car comme mentionné précédemment¹¹⁷ la résolution en question comprenait une réforme de la composition du Conseil de sécurité, le faisant passer de quinze à vingt-cinq membres, dont six nouveaux membres permanents. Cette modification requérant quoi qu’il en soit un amendement de la Charte, plus particulièrement de l’art. 23 par. 1, la majorité des deux tiers des membres l’Assemblée générale était requise par le biais de l’art. 108 stipulant que « les amendements à la présente Charte entreront en vigueur pour

114 BECK, op. cit., p. 357, par. 20

115A/66/PV.108 , op. cit., p. 8

116 A/RES/53/30, op. cit.

117 Chap. A) 1) d)

tous les Membres des Nations Unies quand ils auront été adoptés à la majorité des deux tiers des membres de l'Assemblée générale […] ».

L’opinion émise par le département juridique couvrait également la résolution 53/30 concernant le projet A/59/L.64. Il semble là aussi évident que la volonté de réforme de la composition du Conseil entre dans le champ d’application de ladite résolution, étant en lien avec « la question de l’augmentation du nombre de membres »¹¹⁸. Le sujet de la composition du Conseil de sécurité est par ailleurs une des rares occurrences lors desquelles la Charte des Nations Unies a été modifiée par le passé. Il est donc douteux qu’un précédent concernant une situation à ce point différente soit valable dans la situation des S5, ces derniers ayant intentionnellement exclu la question du nombre de membres du Conseil de sécurité et de sa représentativité de la résolution afin de limiter les blocages dans l’Organisation.

Un deuxième argument avancé dans l’avis de droit concerne les termes choisis dans le cadre des résolutions 53/30, 62/557 et du Groupe de travail à composition non-limitée. Tous deux font référence aux « affaires connexes »¹¹⁹, que Mme O’Brien interprète comme des termes à la fois utilisés à dessein et couvrant la question des méthodes de travail. Cet aspect étant traité dans le projet de résolution des S5, il devrait être soumis selon elle à la majorité des deux tiers prévue par la résolution 53/30. Ce point peut être contestable, dans la mesure où le lien est fait par la suggestion dans le cadre de la résolution 62/557 de démarrer des négociations intergouvernementales portant, entre autres, sur les méthodes de travail. Le lien est donc ténu entre le titre de cette résolution¹²⁰, dont la Conseillère juridique tire son argument, et son contenu, de portée très générale concernant la réforme du Conseil de sécurité de manière large.

De plus, il est tout à fait envisageable que la résolution 53/30 votée en 1998 ait simplement couvert un champ un peu plus large que la simple composition et représentativité du Conseil, comprenant par exemple la question du statut des nouveaux membres (permanents ou non) ainsi que la distribution du droit de veto parmi les hypothétiques nouveaux membres permanents ou non. Le Ministre des Affaires étrangères uruguayen a ainsi déclaré devant l’Assemblée générale en septembre 1999 que la résolution 53/30 couvre les réformes liées au

118 A/RES/53/30, op. cit.: « the question of […] increase in the membership »

119 En anglais : « and related matters »

120 « Question of equitable representation on and increase in the membership of the Security Council and related matters »

statut de membre du Conseil de sécurité¹²¹. Il faut également garder à l’esprit que le vote de la résolution 53/30 est intervenu moins de deux ans après la proposition du Plan Razali, lequel prévoyait l’ajout de nouveaux membres permanents au Conseil de sécurité, non titulaires du droit de veto.

Un troisième argument est tiré de la question du veto, malgré le peu de développement à ce sujet dans l’avis de droit. Trois paragraphes sont consacrés à la question du veto dans le projet de résolution, pouvant théoriquement avoir des implications importantes.

Le premier¹²², au paragraphe 19 est une mesure visant à augmenter la transparence de l’utilisation du veto, mais n’est en soi pas limitative de son emploi par les membres du Conseil. Elle peut même, être vue comme une expression de l’obligation de bonne foi consacrée à l’art. 2, par. 2 de la Charte, en demandant indirectement aux membres du Conseil de disposer d’arguments juridiquement valables pour opposer un tel vote.

Le paragraphe 20 prévoit de la part des membres permanents du Conseil « Refraining from using a veto to block Council action aimed at preventing or ending genocide, war crimes and crimes against humanity »¹²³. Ce passage reprend la proposition formulée en 2004 dans le rapport du Panel de Haut niveau demandé par Kofi Annan¹²⁴. Ce passage pourrait être vu comme apportant une restriction importante à leur souveraineté de vote consacrée au Chapitre V de la Charte, cependant les situations visées par ce paragraphe de la résolution tombent sous le coup des règles usuelles d’action du Conseil. En particulier, ce dernier se doit d’agir aux termes de l’art. 24, par. 2, 1^ère phrase « conformément aux buts et principes des Nations Unies », lesquels comprennent la résolution des « problèmes internationaux d’ordre […]

humanitaire, en développant et en encourageant le respect des droits de l’homme […] ». Il semble donc difficilement discutable que les situations de génocide, de crime de guerre ou de crime contre l’humanité tombent sous le coup de ces dispositions, auquel cas le paragraphe 20 de la résolution des S5 ne fait que réitérer une obligation du Conseil de sécurité déjà existante dans la Charte de l’ONU.

D’autre part, le paragraphe 21 mentionne l’établissement d’une nouvelle pratique permettant aux membres permanents du Conseil de sécurité d’émettre un vote négatif sans

121 Assemblée générale des Nations Unies, Procès-verbal 54/PV.11, Doc. ONU A/54/PV.11, 23 septembre 1999, p. 23

122 « Explaining the reasons for resorting to a veto or declaring its intention to do so, in particular with regards to its consistency with the purpose and principle of the Charter of the United Nations and applicable international law. A copy of the explanation should be circulated as a separate Security Council document to all Members of the Organization. »

123 A/66/L.42/Rev.1,op. cit., par. 20

124 Chap. A) 1) c)

toutefois que celui-ci ait valeur de veto. Il s’agit à mon sens de la proposition la plus encline à être soumise à la majorité des deux tiers parmi l’entier du projet des S5. En effet, l’art. 27, par. 3 de la Charte prévoit spécifiquement que « les décisions du Conseil de sécurité sur toutes les autres questions sont prises par une vote affirmatif de neuf de ses membres dans lesquels sont comprises les voix des tous les membres permanents […] ». Le projet de résolution est donc en opposition avec cet article, en autorisant l’adoption d’une résolution malgré le vote négatif d’un membre permanent. On pourrait objecter que cet article fait déjà l’objet de dérogations dans la pratique des Nations Unies, en particulier lors de l’adoption de la résolution 377 (V) par l’Assemblée générale en 1950. Ce vote a permis à cette dernière de dépasser le blocage généré par les vetos au Conseil de sécurité à l’époque, cependant la résolution en question a été adoptée par une majorité bien supérieure aux deux tiers (52 votes pour, 5 contre, 2 abstentions)¹²⁵. C’est probablement la raison pour laquelle ce paragraphe 21 a été supprimé dans la version révisée N° 2¹²⁶ présentée par les S5 le 3 mai 2012. L’avis de droit ayant porté sur la version N°1¹²⁷, cette suppression n’a pas été prise en compte par le département juridique.

On pourrait malgré tout considérer que le principe selon lequel « Qui peut le plus, peut le moins » pourrait s’appliquer ici, permettant à un membre permanent d’émettre un vote négatif non-constitutif d’un veto.

Enfin, concernant l’ensemble de la résolution, il faut évoquer un élément plus général non mentionné dans l’avis de droit rendu par Mme O’Brien : la terminologie du projet. En effet, ce dernier ne fait qu’ « inviter le Conseil de sécurité à considérer les mesures dans l’annexe de cette résolution »¹²⁸, annexe qui indique en en-tête que ces mesures ne sont que

« recommandées pour considération »¹²⁹. Nous sommes donc loin du projet comparé précédemment¹³⁰, qui utilise le terme « décide ». Les S5 ont par ailleurs ajouté ce passage entre leur projet de 2006¹³¹ et celui de 2011, probablement dans le but ici encore de diminuer les blocages possibles. Si, selon la doctrine, « le choix du mot décision dans [l’art. 18 de la Charte] doit […] englober toutes les actions que l’Assemblée générale est amenée à prendre à

125 Assemblé générale des Nations Unies, Procès verbal 302, Doc. ONU A/PV.302, 3 novembre 1950, p.7

126 Assemblée générale des Nations Unies, Projet de résolution 66/L.42/Rév.2, Doc. ONU A/66/L.42/Rév.2, 3 mai 2012

127 A/66/L.42/Rev.1,op. cit.

128 Ibid., En anglais : « invite the Security Council to consider the measures in the annex to the present resolution »

129 Ibid., En anglais: « recommended for consideration »

130 A/59/L.64, op. cit.

131 A/60/L.49, op. cit.

raison de ses compétences »¹³², les termes utilisés dans le projet de résolution impliquent une force obligatoire pour le moins réduite pour le projet, et il semble sévère de rattacher ainsi cette résolution à une « question importante » au sens de l’art. 18 par. 3 de la Charte. Cet argument est également à mettre en lien avec la résolution 53/50 évoquant les related matters.

Si on peut admettre que ces termes s’entendent également pour les méthodes de travail, l’aspect particulièrement courtois du texte de la résolution devrait nuancer cette analyse.

b) Conséquences et perspectives

A la suite cet avis de droit, le groupe des S5 a pris la décision de retirer son projet de résolution. A l’occasion du discours annonçant cette décision devant l’Assemblée générale, M. Paul Seger a fait mention des pressions exercées sur le groupe pour qu’il retire son projet en ces termes : « «Les P-5 en particulier ont exercé une pression considérable sur nous pour que nous ne soumettions pas notre projet. Ils nous disent que nos propositions sont de nature à diviser et pourraient être dirigées contre eux »¹³³. Cet extrait du discours illustre là encore la sensibilité du sujet des prérogatives des membres permanents du Conseil de sécurité pour ces derniers, comme visible en filigrane déjà lors de leurs discours lors des débats sur les Notes présidentielles.

Comme mentionné ci-dessus¹³⁴, le retrait intervient également pour éviter des discussions d’ordre procédural de nature à diviser l’Assemblée générale qui, ayant traditionnellement une large préférence pour le consensus¹³⁵, n’aurait pu s’en trouver que plus divisée sur une question qui au contraire, vise à rassembler le plus large accord possible.

Suite à ce retrait, un grand pan du processus de réforme des méthodes de travail s’est arrêté. Les S5 ont été systématiquement remerciés lors des open debates pour le travail effectué et leur dévouement à la question de la réforme de méthodes de travail du Conseil de sécurité. Il est donc indubitable, au vu du large soutien parmi les Etats membres, que ce thème ne va pas disparaître de l’ordre du jour de l’ONU.

De plus, les opinions parmi les membres permanents du Conseil de sécurité ne semblent pas immuables, le représentant de la France ayant déclaré lors du débat de 2011: « we should implement the recommandation of the group of five small nations to

132 COT Jean-Pierre, FORTEAU Mathias et PELLET Alain, La Charte des Nations Unies: Commentaire article par article, 3ème edition, Economica, Paris, 2005, p. 808

133 A/66/PV.108, op. cit., p. 5

134 Chap. B) 2) a) i)

135 ZIFCAK, op. cit., p. 18, COT, op. cit., p. 808 NbP N° 7, Ibid. p. 812

strengthen the links between the Security Council’s work on thematic issues – such as the rule of law, combating impunity, protecting civilians and new threats – and its efforts on specific situations ».¹³⁶

Il est cependant à craindre que les développements récents dans le cadre des conflits en Lybie et en Syrie aient cristallisé les opinions de certains membres permanents concernant le veto en cas de crime contre l’humanité, génocide ou crime de guerre. En effet, la politique de non-intervention défendue actuellement par la Chine et la Russie pourrait se voir amputée.

Un Panel du Haut Commissariat de Droits de l’Homme a, en effet, présenté un rapport dans lequel il est estimé raisonnable de considérer le régime Syrien coupable de crimes de guerre¹³⁷, rendant, en cas d’application des mesures prévues par le projet des S5, un veto inopposable à une résolution par laquelle une action serait prise contre ce pays.

Conclusion

Le processus de réforme des méthodes de travail mais aussi du Conseil de sécurité est engagé depuis plus de vingt ans, ayant vu des progrès modestes mais progrès tout de même.

Le défi majeur à relever est de parvenir à surmonter les blocages des divers acteurs en présence, qu’il s’agisse du Conseil de sécurité ou des membres prétendant à un siège permanent voulant à tout prix que ces deux parties de la réforme aillent de pair. On peut cependant voir que les plans de réforme successifs ne sont pas vains, les idées remportant une large adhésion pouvant être reprises par la suite (comme par exemple sur la question du veto).

La vision de Kofi Annan d’un futur démocratique dans lequel les divers membres de la communauté internationale peuvent progresser de manière égalitaire n’est donc pour le moment pas à l’ordre du jour. Des progrès concrets et notables ont cependant pu être réalisés au cours des vingt dernières années, et il aurait probablement été encore inconcevable il y a

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