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La réforme des méthodes de travail du Conseil de sécurité, une analyse critique des développements récents

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(1)

Master

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La réforme des méthodes de travail du Conseil de sécurité, une analyse critique des développements récents

MARQUET, Clément

Abstract

Dans le sillage de la proposition de réforme des méthodes de travail du Conseil de Sécurité faite par cinq petits pays (dont la Suisse) dans le cadre de l'Assemblée générale de l'ONU, ce travail analyse l'histoire des tentatives de réforme depuis le début des années 1990, pour ensuite examiner en détail la résolution proposée en 2012.

MARQUET, Clément. La réforme des méthodes de travail du Conseil de sécurité, une analyse critique des développements récents. Master : Univ. Genève, 2012

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:30519

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(2)

Clément Marquet

La réforme des méthodes de travail du Conseil de sécurité, une analyse critique

des développements récents.

Droit de l’ONU : questions choisies Séminaire 5364

Professeur Nicolas Michel

Décembre 2012

(3)

Introduction

p. 2

A) Le processus de réforme des méthodes de travail du Conseil de

sécurité

p. 3

1) Développements jusqu’en 2005 p. 3

a) Mise en place du Groupe de travail à composition non limitée chargé d’examiner la question de la représentation équitable au Conseil de Sécurité et de l’augmentation du nombre de ses membres ainsi que d’autres questions ayant

trait au Conseil de Sécurité (1993) p. 4

b) Plan Razali (1997) p. 5

c) Plan Annan (2004-2005) p. 6

d) Projets de résolutions suite au Plan Annan (2005) p. 8

2) L’essor des S5 p. 8

a) Premier projet de résolution des S5 p. 8

b) Note présidentielle S/2006/507 et S/2010/507 p. 10 c) Open debates sur la mise en œuvre des Notes présidentielles S/2006/507 et

S/2012/507 (2008, 2010, 2011) p. 11

B) Projet de résolution des S5 (2012)

p. 14

1) Genèse et description p. 14

a) Processus ayant mené au projet p. 14

b) Points saillants p. 17

i) Culture de travail interne p. 17

ii) Relation aux interlocuteurs p. 19

2) Avis de droit et résultats p. 21

a) Analyse de l’avis de droit de Mme Patricia O’Brien, Conseillère juridique des

Nations Unies p. 21

i) L’art. 18 de la Charte des Nation Unies p. 21

ii) La résolution 53/30 de 1998 p. 23

b) Conséquences et perspectives p. 27

Conclusion

p. 28

Bibliographie

p. 30

(4)

Introduction

En 1999, à l’aube d’un nouveau millénaire, Kofi Annan, alors Secrétaire général des Nations Unies déclarait « More than ever before in human history, we share a common destiny. We can master it only if we face it together. And that, my friends, is why we have the United Nations »1. Cette citation, si elle englobe l’ensemble de l’Organisation des Nations Unies, trouve une signification particulière dans le fonctionnement de cette dernière. En effet, pour que l’humanité affronte ensemble sa destinée, elle se doit d’être capable de coopérer, et ce de manière démocratique. Ce même Secrétaire général allait tenter, quelques années plus tard, de réformer en profondeur le fonctionnement et la composition de l’ONU. Cette transition voulue et particulièrement difficile se fractionne en une myriade de petits éléments cumulatifs. A défaut de la réussite d’un plan global, quelques Etats membres de l’ONU ont pris l’initiative de s’atteler à la tâche de la réforme des méthodes de travail du Conseil de sécurité, organe souverain s’il en est, pour permettre la démocratisation de l’Organisation. Ce choix n’est pas le fruit d’une décision subite, mais de la constatation de l’échec des multiples tentatives de réforme, globales ou ciblées, menées jusqu’alors.

Dans ce travail, j’aborderai d’abord les diverses étapes récentes dans le cadre de la réforme du Conseil de sécurité et de ses méthodes de travail, afin d’évaluer les progrès accomplis dans les vingt dernières années, permettant également ainsi de replacer le débat actuel dans un contexte plus large. Diverses propositions de réforme se sont succédées depuis la fin de la guerre froide, et si elles ont toutes rencontré des obstacles, elles se sont adaptées successivement afin de tenter de réunir l’adhésion la plus large possible au sein de l’Organisation.

Dans la seconde partie, l’accent sera mis sur l’initiative récente de cinq pays désireux de réformer en particulier les méthodes de travail du Conseil. Ce projet a reçu un accueil largement favorable, mais s’est heurté à plusieurs difficultés, dont une question procédurale dans le cadre d’un avis de droit qui sera étudié en détail.

1 ANNAN Kofi, The Secretary-general’s message for the new Millenium, http://www.un.org/millennium/3112sge.htm, 31 décembre 1999

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A) Le processus de réforme des méthodes de travail du Conseil de sécurité

1) Développements jusqu’en 2005

Au lendemain de la guerre froide, de nouvelles perspectives s’ouvraient, le Conseil de sécurité n’étant plus paralysé par l’affrontement des deux blocs idéologiques2.

Dans ce contexte a eu lieu une ouverture informelle de la part du Conseil de Sécurité en 1992.L’Ambassadeur Diego Arria du Venezuela a été le seul membre du Conseil à accepter de recevoir le témoignage d’un prêtre de Bosnie pendant la guerre d’Ex- Yougoslavie, invité à s’exprimer au sujet de la situation sur les lieux. Après cette entrevue, l’Ambassadeur est parvenu à convaincre les autres membres de l’entendre. Cependant, aucune règle de procédure ne permettait une telle consultation (ce type d’audience n’étant pas inclus dans les possibilités offertes par les articles 37 et 39 du Règlement intérieur provisoire du Conseil de sécurité3), raison pour laquelle il a été convenu d’une entrevue informelle4. Ce type d’entrevue est un élément notable de la pratique récente du Conseil de sécurité dans la mesure où il illustre une forme de relâchement du formalisme dont l’organe fait habituellement preuve, et une ouverture sa part à une évolution dans ses méthodes de travail.

Cette pratique s’est prolongée sous le nom de « Formule Arria » et est devenue un élément important des consultations informelles menées par le Conseil de Sécurité. Les réunions ne sont pas annoncées dans le Journal des Nations Unies, la participation de chacun des membres du Conseil est laissée à leur propre discrétion et les membres du Secrétariat ne participent pas, sauf exception, aux réunions5.

2 KOHEN Marcelo, There is no need to change the composition of the Security Council. It is time for stressing accountability, in International Law and the Quest for its Implementation: Le Droit international et la Quête de sa Mise en oeuvre; Liber Amicorum Vera Gowlland-Debbas [BOISSON DE CHAZOURNES Laurence/KOHEN Marcelo ed.], pp. 85 – 94, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden/Boston, 2010, p. 91

3 Conseil de sécurité des Nations Unies, Règlement intérieur provisoire du Conseil de sécurité, Doc. ONU S/96/Rev.7, Décembre 1982

4 PAUL James, The Arria Formula, globalpolicy.org,

http://www.globalpolicy.org/component/content/article/185-general/40088-the-arria-formula.html (consulté le 22 décembre 2012), octobre 2003

5 Permanent Mission of Japan to the United Nations, Handbook on the Working Methods of the Security Council, United Nations, Department of Public Information, 2011, p.79

(6)

a) Mise en place du Groupe de travail à composition non limitée chargé d’examiner la question de la représentation équitable au Conseil de sécurité et de l’augmentation du nombre de ses membres ainsi que d’autres questions ayant trait au Conseil de sécurité (1993)

Peu après cette ouverture informelle du Conseil de sécurité, l’Assemblée générale des Nations Unies a adopté la résolution 48/266, le 3 décembre 1993, instituant le Groupe de travail à composition non limitée chargé d’examiner la question de la représentation équitable au Conseil de sécurité et de l’augmentation du nombre de ses membres, ainsi que d’autres questions ayant trait au Conseil de sécurité7. Ce Groupe de travail a été chargé de réfléchir au processus de réforme du Conseil, ce dernier n’étant plus forcément représentatif de l’équilibre des forces au sein de la communauté internationale.

Ce Groupe est particulièrement important sous deux aspects. Il est, premièrement, un forum de discussion relativement informel où la question de la réforme du Conseil de sécurité peut être négociée. Deuxièmement, le Groupe de travail a été chargé de la reddition de divers rapports présentés à l’Assemblée générale des Nations Unies, dont le plus récent, datant de 20078, est un jalon importante dans le cadre du processus de réforme des Nation Unies. En effet, le Groupe, par le biais de facilitateurs, a effectué un sondage à large échelle des opinions des Etats membres de l’ONU afin de circonscrire les enjeux et points d’achoppement principaux du sujet. Les points clés ont ainsi été séparés en cinq catégories distinctes, nommément : catégories de membres, droit de veto, représentation régionale, nombre de membres d’un Conseil de sécurité à composition élargie et méthodes de travail9. Ce rapport tire son importance du fait qu’il a permis de circonscrire la question des méthodes de travail du reste de la réforme du Conseil de sécurité, la doctrine soulignant également le fait que le rapport a amené « the foundation for a new, transitional approach to Council reform »10. On pourra cependant regretter que ce rapport n’a pas apporté de propositions concrètes comme base de négociations, mais simplement soulevé les problèmes rencontrés lors des discussions.

6 A/RES/48/26, 3 décembre 1993

7 En anglais : Open-ended working group on the Question of Equitable Representation on and Increase in the Membership of the Security Council and Other Matters related to the Security Council

8 Groupe de travail à composition non limitée chargé d’examiner la question de la représentation équitable au Conseil de sécurité et de l’augmentation du nombre de ses membres ainsi que d’autres questions ayant trait au Conseil de sécurité, Rapport du Groupe de travail à composition non limitée chargé d’examiner la question de la représentation équitable au Conseil de sécurité et de l’augmentation du nombre de ses membres ainsi que d’autres questions ayant trait au Conseil de sécurité, Rapport, Doc. ONU A/61/47, 14 septembre 2007

9 Ibid., p. 9

10 ZIFCAK Spencer, United Nations Reform, Routeledge, London, 2009, p. 27

(7)

Ce processus de réforme, même dans une approche transitionnelle, s’est depuis révélé être un long chemin semé d’embûches sous tous ses aspects, à tel point que le Groupe de travail est désormais surnommé le Never ending working group11.

b) Plan Razali (1997)

Le 20 mars 1997, le Président de l’Assemblée générale, Ismail Razali, a proposé un ambitieux projet de réforme du Conseil de Sécurité12. Ce plan comprenait une modification de la composition du Conseil, passant de quinze à vingt-quatre membres, en y ajoutant cinq permanents et quatre non-permanents. Les méthodes de travail y étaient également abordées, sous la forme de dix-huit propositions, destinées à améliorer la transparence et renforcer la légitimité. On peut noter parmi les mesures les plus importantes, un certain nombre touchant à l’accès des Etats non-membres au Conseil de Sécurité, par le biais de consultations13, de séances d’informations14, ou même la possibilité de saisine urgente15. Un usage accru de la formule Arria mentionnée précédemment16 a également été encouragé17.

Un élément particulièrement intéressant de ce plan est le paragraphe 9 q) qui demande au Conseil de faire « une utilisation accrue de la Cour internationale de Justice en ayant recours à ses avis consultatif en accord avec l’art. 96 (1) de la Charte »18. Cette initiative aurait pu rapprocher le Conseil d’une vision qui peut être difficile à envisager à l’heure actuelle en raison du caractère hautement politique de cet organe : il n’est pas legibus solutus, comme le TPIY l’a indiqué en 1995 dans le cadre de son arrêt Tadic : « En tout état de cause, ni la lettre ni l'esprit de la Charte ne conçoivent le Conseil de sécurité comme legibus solutus

11 LUCK Edward C., Principal Organs in The Oxford handbook on the United Nations [DAWS Sam/ WEISS Thomas G. ed.], Oxford University Press, Oxford, 2007, p.661; CONFORTI Benedetto and FOCARELLI Carlo, Law and Practice of the United Nations, 4th revised edition, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden, 2010, p. 24

12 RAZALI Ismail, Paper by the Chairman of the Open-Ended Working Group On The Question of Equitable Representation on and Increase in the Membership of the Security Council and Other Matters Related to the Security Council, http://www.globalpolicy.org/component/content/article/200/41310.html (consulté le 22 décembre 2012), 20 mars 1997, par. 9 q): « Make greater use of the International court of Justice by seeking its advisory opinion consistent with Article 96 (1) of the Charter »

13 Ibid., par. 9 e), f), h), p)

14 Ibid., par. 9 d)

15 Ibid., par. 9 g)

16 Chap. A) 1)

17 Ibid., par. 9 n)

18 Ibid., par. 9 q)

(8)

(échappant à la loi) »19. Une forme légère de contrôle juridictionnel aurait ainsi pu être instaurée.

Ce projet, auquel il est maintenant fait référence comme Plan Razali, n’a finalement été soumis au vote ni de l’Assemblée générale, ni du Conseil de sécurité, ayant reçu un accueil défavorable au sein du Groupe de travail à composition non-limitée s’occupant de la question20. Il a néanmoins eu le mérite de remettre au goût du jour de manière claire la question de la réforme à large échelle du Conseil de Sécurité, en faisant une proposition concrète, et a servi de point de référence aux propositions ultérieures de réforme de l’organe21.

c) Plan Annan (2004-2005)

Le processus de réforme n’a ensuite que peu progressé, jusqu’en 2004, quand le Secrétaire général des Nation Unies de l’époque, M. Kofi Annan, a établi un groupe de travail dénommé le High-level Panel (en raison de sa composition de personnalités reconnues) et l’a chargé de remettre un rapport concernant les menaces, les défis et les changements internationaux. Ce rapport a été rendu en décembre 200422 et contient des recommandations touchant un large éventail de sujets, dont la réforme du Conseil de Sécurité et de ses méthodes de travail.

On peut ainsi trouver plusieurs principes, recommandés par le panel, tendant à améliorer l’implication des Etats membres dans les prises de décisions du Conseil de sécurité, pour ceux contribuant particulièrement aux Nations Unies économiquement, militairement et diplomatiquement. Il est également proposé le principe selon lequel le caractère démocratique de l’organe devrait être amélioré.23

Deux autres passages méritent d’être relevés, concernant le veto. Le premier recommande « aux membres permanents de renoncer solennellement, chacun en ce qui le concerne, à faire usage de leur droit de veto en cas de génocide ou de violation massive des

19 Prosecutor v. Dusko Tadic aka "Dule" (Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction), IT-94-1, International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY), 2 octobre 1995, par.

28

20 LUCK, op.cit., p.662

21 CHESTERMAN Simon, FRANCK Thomas M. and MALONE David M., Law and Practice of the United Nations, Oxford University Press, New York, 2008, p. 569

22 High level panel on Threats, Challenges and Change, A More Secure World : Our Shared Responsibility, Rapport, Doc. ONU A/59/565, 2 décembre 2004

23 Ibid., par. 249

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droits de l’homme »24, passage vraisemblablement inspiré du rapport de la Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des Etats qui a proposé, en 2001, d’ « amener ces cinq membres permanents à convenir d’un code de conduite pour le recours au droit de veto contre des mesures qui sont nécessaires pour arrêter ou éviter une crise humanitaire grave »25. Le second propose: « que soit institué un système de vote indicatif permettant à un membre du Conseil de sécurité de demander que chacun prenne position publiquement sur un projet de décision. Dans ce cas, les non n’auraient pas force de veto, et le résultat du scrutin n’aurait pas force exécutoire »26. Ce dernier système permettrait une certaine publicité des opinions des membres du Conseil, idée particulièrement pertinente dans la mesure où l’une des critiques répétées durant les débats tenus sur la question des méthodes de travail touche à la tendance de cet organe à éviter les débats publics et à fonctionner derrière des portes hermétiquement closes. Ce point sera traité plus en détails ci-dessous27.

Si ce rapport va certainement dans la bonne direction, il reste très lacunaire quant aux méthodes de travail au sens strict du terme et a, dans ce domaine, été suivi de peu de conséquences. En effet, si les principes de démocratisation et d’ouverture énoncés précédemment ont été repris dans le rapport final28 présenté par M. Annan, In larger freedom : towards development security and human rights for all, la question du veto a été purement et simplement évacuée. Le terme n’apparaît plus qu’une fois dans le rapport entier, en lien avec le statut potentiel de nouveaux membres permanent du Conseil de Sécurité.

Ce grand processus de réforme lancé par M. Annan s’est donc contenté de propositions fort modestes concernant la question des méthodes de travail, avis également défendu par la doctrine: « they had little to say about the Council’s working methods, other than that considerable progress had already been made on that front »29. Quoi qu’il en soit, ce plan n’a pas été adopté par la suite et est resté sans effet30, les deux modèles de réforme de la composition du Conseil ayant été supplantés par les propositions de résolutions de trois nouvelles coalitions31.

24 Ibid., par. 256

25 COMMISSION INTERNATIONALE DE L’INTERVENTION ET DE LA SOUVERAINETÉ DES ÉTATS, La Responsabilité de protéger, Centre de recherches pour le développement international, Ottawa, 2001, par.

6.21

26A/59/565., op. cit., par. 257

27 Chap. A) 2) c)

28 ANNAN Kofi, In larger freedom: towards development, security and human rights for all, Rapport, A/59/2005, 21 mars 2005, par. 169

29 LUCK, op.cit., p.662

30 CHESTERMAN, op. cit., p. 575

31 ZIFCAK, op. cit., p. 18

(10)

d) Projets de résolutions suite au Plan Annan (2005)

En parallèle à l’échec du plan du Secrétaire général, plusieurs projets de résolutions ont vu le jour, portant pour leur majeure partie sur la composition du Conseil de Sécurité, sujet particulièrement important pour divers grands acteurs internationaux prétendant à un siège permanent dans cet organe.

La principale proposition de réforme32, venant d’un groupe de vingt-sept pays (dont un membre permanent du Conseil de Sécurité, la France, et le G4, groupe de quatre pays candidats à un siège permanent33), a repris dans une large partie la proposition d’élargissement du Conseil formulée par dans le Plan Annan. Les méthodes de travail y ont été abordées, en demandant en particulier une amélioration de la transparence du Conseil, que ce soit par le biais d’une meilleure documentation ou d’un accès accru des Etats non-membres de l’organe à ses délibérations (organes subsidiaires inclus). Ce projet du G434 a une importance non-négligeable dans le cadre des méthodes de travail malgré l’absence de vote à son sujet à l’Assemblée générale, principalement car Mme Patricia O’Brien y fait référence dans son avis de droit concernant la majorité requise lors d’un tel vote. Ce sujet, indissociable de la résolution proposée par les S5, sera traité plus en détail ci-dessous35.

Ce projet, tout comme les deux autres proposés à l’époque par le groupe Uniting for Consensus36 et le groupe des Etats d’Afrique37, n’a pas rassemblé un soutien suffisamment large pour pouvoir envisager la modification de la Charte nécessaire à toute augmentation du nombre de membres du Conseil de sécurité38.

2) L’essor des S5

a) Premier projet de résolution des S5

Après les divers échecs des tentatives de réforme, les Small 5 ou S5 (Costa Rica, Jordanie, Liechtenstein, Singapour, Suisse), groupe de pays surnommés ainsi par opposition aux P5 (membres permanents du Conseil de sécurité), ont décidé d’aborder le problème de la

32 Assemblée générale des Nations Unies, Projet de résolution 59/L.64, Doc. ONU A/59/L.64, 6 juillet 2005

33 Allemagne, Brésil, Inde, Japon

34 A/59/L.64, op. cit.

35 Chap. B) 2) a) ii)

36 Assemblée générale des Nations Unies, Projet de résolution 59/L.68, Doc. ONU A/59/L.68, 21 juillet 2005

37 Assemblée générale des Nations Unies, Projet de résolution 59/L.67, Doc. ONU A/59/L.67, 18 juillet 2005

38 Charte ONU, art. 23 par. 1 et art. 108

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réforme du Conseil de Sécurité sous un autre angle. Le principal blocage institutionnel rencontré dans ce processus se situant autour de la représentativité et de la composition de l’organe39, il a été décidé de ne pas aborder ce problème mais plutôt de se concentrer sur les méthodes de travail uniquement. Ces cinq pays n’ont peu de prétentions à faire valoir dans le cadre du statut de membre du Conseil de sécurité, l’Ambassadeur pour la Suisse déclarant à ce sujet lors d’un débat de l’Assemblée générale : « An overwhelming majority of Member States are small- or medium-sized countries and will serve on the Council once in a lifetime, or even never — even after an enlargement of the Council »40. A ce titre, ces petits Etats ont un intérêt non-négligeable à améliorer les relations de l’organe avec les divers pays non- membres et autres organes de l’ONU, permettant ainsi une coopération durable, et non axée sur les rares périodes pendant lesquelles ils seraient membres du Conseil.

Le 17 mars 2006, à la suite des échecs successif du Plan Annan et des projets de résolutions susmentionnés, les S5 ont proposé une alternative aux diverses réformes envisagées jusqu’ici. Après avoir, au printemps 2005, organisé des réunions informelles afin de réfléchir aux possibilités de réforme, ils ont rédigé un premier projet41. Cette proposition fait référence à la Déclaration du Millénaire42, résolution votée en 2005 par l’Assemblée générale et posant les défis à venir, à l’aube d’un nouveau millénaire. Ce dernier document43, ne fixe pas précisément de mesures à prendre, se voulant un plan de route, une vision à long terme de l’Organisation et du monde. Il mentionne néanmoins brièvement la question des méthodes de travail du Conseil de sécurité en ces termes : « Nous [Membres des Nations Unies] décidons par conséquent […] de redoubler d’efforts pour réformer les procédures du Conseil de sécurité sous tous leurs aspects »44. Les S5 y font donc expressément référence en en-tête de leur projet de résolution en tant que base de réflexion.

Le contenu de ce projet des S5 sera abordé dans le cadre de l’analyse de la version mise à jour de 2011-201245.

39 KOHEN, op. cit., p. 87

40 Assemblée générale des Nations Unies, Procès-verbal 66/108, Doc. ONU A/66/PV.108, 16 mai 2012, p.4

41 LUCK, op.cit., p. 672

42 Assemblée générale des Nations Unies, Résolution 55/2 Déclaration du Millénaire, Doc. ONU A/RES/55/2, 13 septembre 2000

43 Ibid.

44 Ibid., par. VIII

45 Chap. B) 1) b)

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b) Notes présidentielle S/2006/507 et S/2010/507

Le 19 juillet 2006, le Conseil de sécurité a adopté la Note présidentielle 2006/507, traitant des méthodes de travail46. Ce document n’est qu’un petit pas, étant formulé en termes parfois très vagues : « recall the desirability », « encourage », « intend to intensify their effors », « agree to consider »47, mais il a tout de même été à l’origine du retrait du projet de résolution des S5, ce groupe souhaitant évaluer l’effet de ce nouveau document avant d’éventuellement continuer leur initiative de réforme. Cette Note est également importante dans la mesure où il s’agit d’un des premiers gestes officiels du Conseil de sécurité lui-même en vue d’une amélioration de ses méthodes de travail, la plupart des initiatives précédentes provenant de l’Assemblée générale.

Le progrès principal dû à cette note concerne la publicité des réunions. L’art. 48 du Règlement intérieur du Conseil de sécurité, prévoyant qu’ « à moins qu’il n’en décide autrement, le Conseil de sécurité siège en public »48, aurait dû avoir comme implication que les réunions sont en principe publiques, et qu’il est possible d’y faire exception. Cependant, la pratique s’est développée dans la direction opposée, avec un recours quasi systématique à des consultations officieuses durant les années 90 et le début des années 200049. La Note présidentielle tente de remédier à ce problème par son paragraphe 26: « In order to increase the transparency of its work, the Security Council reaffirms its commitment to increase recourse to open meeting […] ». Les statistiques fournies par le Répertoire du Conseil de sécurité tendent à démontrer que cette déclaration a été suivie d’effets : pour la période 2000- 2006, un moyenne de trente-six séances privées ont eu lieu par année, contre vingt-six pour celle courant de 2007 à 200950.

Cette note tente également, par son paragraphe 35, une amélioration de l’accès aux réunions par les non-membres du Conseil, Etats ou personnalités, lorsqu’ils sont particulièrement concernés par une situation ou disposent d’un savoir faire particulier dans le domaine en question. Ce système est prévu dans la Charte des Nations Unies (art. 31 et 32) et dans le Règlement intérieur provisoire du Conseil de sécurité51 (art. 37 et 39), mais n’était pas suffisamment mis en pratique au goût des Etats.

46 Conseil de sécurité des Nations Unies, Note du Président du Conseil de sécurité 2006/507, Doc. ONU S/2006/507, 19 juillet 2006

47Ibid., par. 2, 4, 10, 12

48 S/96/Rev.7, op cit., art. 48

49 FLEURENCE, p. 168

50 Repertoire of the Practice of the Security Council 16th Supplement, 2008-2009, Part II, p.9

51 S/96/Rev.7, op. cit.

(13)

Enfin, un élément non-négligeable de cette note consiste en la formalisation de la

« formule Arria » mentionnée précédemment52. Le paragraphe 54 prévoit en effet que « Les membres du Conseil de sécurité comptent faire usage de la formule Arria, qui offre un moyen souple et informel d’améliorer les délibérations et leur permet d’inviter à titre informel un État Membre, une organisation concernée ou un particulier quelconques à participer à une séance informelle »53. Il s’agit d’un point important, car cette méthode de réunion est un moyen primordial pour les Organisation non gouvernementales de se faire entendre par les membres du Conseil.

En 2010, une nouvelle note concernant les méthodes de travail a été émise par le Président du Conseil de sécurité, fruit du travail des années précédentes. Cette note 2010/50754, inclut diverses notes présidentielles précédentes55 pour rassembler en une seule les divers points concernant les méthodes de travail. Les points les plus importants ayant toutefois été traités dans la note 2006/507, la version la plus récente ne sera pas examinée plus en profondeur, dans la mesure où elle les reprend mot pour mot.

c) Open debates sur la mise en œuvre des Notes présidentielles (2008, 2010, 2011)

Dès 2008, le Conseil de sécurité a commencé à organiser, au sujet de ces Notes présidentielles, des débats thématiques ouverts à une participation large des membres des Nations Unies (ci-après, open debates). Répondant à une préoccupation des membres de l’Organisation (et à la demande expresse des S556), ces débats visaient en premier lieu à évaluer la mise en œuvre des Notes présidentielles 2006/507 et 2010/507, respectivement.

A la lecture des procès-verbaux, il semble cependant clair que les interventions des représentants des divers Etats s’inscrivent davantage dans des problématiques bien plus larges. Ainsi, la question de la réforme des méthodes de travail en général est soulevée, voire dans certains cas, celle de la composition du Conseil de sécurité, certains allant même jusqu’à

52 Chap. A) 1)

53 S/2006/507, op. cit., par. 54

54 Conseil de sécurité des Nations Unies, Note du Président du Conseil de sécurité 2010/507, Doc. ONU S/2010/507, 26 juillet 2010

55 S/2006/507, op. cit.; Conseil de sécurité des Nations Unies, Note du Président du Conseil de sécurité

2007/749, Doc. ONU S/2007/749, 19 décembre 2007; Conseil de sécurité des Nations Unies, Note du Président du Conseil de sécurité 2008/847, Doc. ONU S/2008/847, 31 décembre 2008

56 Conseil de sécurité des Nations Unies, Procès-verbal de la 5968ème session, Doc. ONU S/PV.5968, 27 août 2008, p. 35

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s’interroger sur la partage des compétences entre l’Assemblée générale et le Conseil, au lieu de centrer le débat sur la Note présidentielle.

La volonté de certains Etats de recentrer ces débats de telle manière est à mettre en lien avec le rapport rendu par le Groupe de travail à composition non-limitée en 200757. Un passage doit y être relevé concernant les méthodes de travail : « Les questions de l’élargissement et des méthodes de travail doivent être traitées de façon globale, la réforme ne pouvant s’affranchir ni de l’une ni de l’autre. La complémentarité des deux volets de la réforme du Conseil de sécurité est généralement admise, la possibilité de les faire progresser indépendamment étant également émise.»58. Il semble s’agir ici de la base textuelle dont la plupart des Etats59 prétendant à un siège permanent au Conseil de sécurité s’inspirent lors de leur intervention à l’occasion de ces débats pour réclamer leur place, malgré que le sujet initial soit « la mise en œuvre de la Note présidentielle », et non « la réforme du Conseil de sécurité ».

Ces débats sont néanmoins particulièrement intéressants car ils permettent de situer les points les plus importants aux yeux des Etats, ainsi que les blocages qui peuvent être rencontrés, par le biais des critiques adressées au Conseil de sécurité par les Etats membres.

La progression de l’organe sur un certain nombre d’aspects est également visible.

Concernant les critiques soulevées, une des plus récurrentes concerne le contenu du rapport annuel émis par Conseil de sécurité à l’attention de l’Assemblée générale. De l’avis des Etats membres, ce document devrait être bien plus analytique, et ne pas se contenter d’énumérer des faits. On peut ainsi relever les interventions récentes du représentant de Bosnie-Herzégovine demandant un contenu plus substantiel et analytique60. Il s’agirait donc de ne pas se contenter d’une « simple énumération des sujets traités par le Conseil, du nombre de réunions tenues et des résolutions adoptées »61.

Une autre critique formulée concerne la question des penholders. Il semblerait en effet que les membres permanents du Conseil de sécurité s’arrogent systématiquement le privilège

57 A/61/47, op. cit.; cf. Chap. A) 1) a)

58 A/61/47, op. cit., p. 30

59 Entre autres : Inde, Afrique du Sud, Allemagne

60 Conseil de sécurité des Nations Unies, Procès-verbal de la 6672ème session, Doc. ONU S/PV.6672, 30 novembre 2011, p. 3

61 SUY Eric, Certain other perspectives for a reform of the United Nations Security Council in Evolving

Principles of International Law – Studies in Honour of Karel C. Wellens [RIETER Eva/ DE WAELE Henri ed.], pp. 91 - 101, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden, 2012, p. 97: « bare enumeration of the items dealt with by the Council, of the number of meetings held and of the adopted Resolutions. »

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de rédiger les projets de résolutions. L’avis des membres non-permanent n’est que peu pris en compte et le représentant de l’Australie est même allé jusqu’à poser les questions suivantes :

«How soon are newly elected Council members brought into deliberations ? How often are resolution drafted ahead of open debates and what, if any, changes are made as a consequence of those debates? What percentage of the drafting recommendations of the 10 elected members or non-members of the Council are ever accepted? »62

Cependant, pour la défense des P5, le Costa Rica a émis en 2008 une critique large, dirigée à l’encontre des membres de l’ONU dans leur ensemble: «We often witness a lack of interest of many members of the Organization in the work of the Council, a lack of attention to the information that is available and the sparse use made of the opportunities offered »63. Cet aspect est également retenu par des membres des P5 comme démontrant que leurs efforts sont déjà largement à la mesure de l’investissement des non-membres du Conseil. Le représentant de la Russie a d’ailleurs indiqué lors du débat de 2011 que cent septante-huit représentants permanents avaient été invités à la dernière séance mensuelle d’informations, mais que seulement huit s’y étaient rendus64.

A titre d’illustration de l’évolution positive cette fois, on pourra mentionner les plaintes formulées en 2008 par divers pays, tels que le Viêt Nam, Panama, la Libye, le Burkina Faso, la Slovaquie, l’Islande (en tant que représentante des pays scandinaves), ou Cuba (en tant que représentant du Mouvement des non-alignés), qui trouvaient le Conseil trop exclusif à leur goût, n’invitant pas suffisamment les parties concernées aux réunions lors desquelles un projet de résolution était débattu65. Cette critique a mué pour devenir, en 2011, centrée sur la prise en compte par le Conseil des opinions émises par les pays invités. Le représentant égyptien, parlant au nom des non-alignés durant ce débat, relève l’évolution en ces termes : « The Movement notes the increase in the number of public meetings, and expects that the quantitative increase of those meetings shall be associated with a qualitative improvement through the provision of real opportunities and more meaningful exchanges of view to take into account the contributions of the non-Council members, particularly those whose interests are or may be directly affected by possible decisions of the Council »66.

62 S/PV.5968, op. cit., p. 30

63 Ibid., p. 14

64 S/PV.6672, op.cit., p. 4

65 S/PV.5968, op. cit., pp. 7, 11, 12, 18, 24, 28, 33

66 S/PV.6672, op.cit., p. 24

(16)

Egalement en lien avec l’évolution entre les open debates, la Jordanie, membre des S5, s’est faite la porte-parole des pays contributeurs en troupes. Lors du débat de 2008, son représentant s’est plaint de l’absence d’accès de ces pays contributeurs au processus décisionnel67, tandis qu’en 201068, il a principalement regretté le peu de cas fait des opinions des Etats invités par les membres du Conseil lors des réunions.

Il ne faut malgré tout pas oublier que si chacun des membres des P5 est intervenu lors de chaque débat, c’était en premier lieu pour se féliciter des progrès déjà effectués, et mettre en garde contre des progrès supplémentaires qui porteraient sans nul doute à leurs yeux atteinte à l’efficacité du Conseil. Le représentant chinois déclarait par exemple en 2011 que

« Le Conseil de sécurité a fait de nombreux efforts pour améliorer ses méthodes de travail »69, et celui des Etats-Unis que « rendre le travail du Conseil plus efficace requiert de nombreux efforts »70.

Un nouveau débat a eu lieu fin novembre 2012, illustrant l’amélioration de l’accès des Etats-membres au travail du Conseil de sécurité. Le processus des open debates au sujet des méthodes de travail semble donc s’être annualisé (débats en 2008, 2010, 2011 et 2012). Le procès-verbal de cette réunion n’est cependant pas disponible à l’heure actuelle.

B) Projet de résolution des S5 (2012)

1) Genèse et description

a) Processus ayant mené au projet

A la suite de leur premier projet de mars 2006, les S5 ont, comme mentionné plus haut, mis entre parenthèse la question d’une résolution, dans l’attente des résultats de l’adoption de la première Note présidentielle touchant à la question des méthodes de travail71. Cependant, le groupe s’est rapidement rendu compte que les progrès escomptés n’étaient de

67 S/PV.5968, op. cit., p. 35-36

68 Conseil de sécurité des Nations Unies, Procès-verbal de la 6300ème session, Doc. ONU S/PV.6300, 22 avril 2010, p. 31-32

69 S/PV.6672, op.cit., p. 14

70 S/PV.6672, op.cit., p. 17

71 MAURER Peter, Représentant permanent de la Suisse auprès des Nation Unies, Déclaration lors de la Séance informelle du Groupe de travail à composition non limitée chargé d’examiner la question de la représentation équitable au Conseil de sécurité et de l’augmentation du nombre de ses membres ainsi que d’autres questions ayant trait au Conseil de sécurité,

http://www.eda.admin.ch/etc/medialib/downloads/edazen/topics/intorg/un/missny/other.Par.0029.File.tmp/e%20 f%20BAN%20OEWGSitz170608.pdf (consulté le 22 décembre 2012), 19 juillet 2007

(17)

loin pas réalisés. M. Peter Maurer, représentant permanent de la Suisse auprès de l’ONU déclarait lors d’une séance informelle de travail en 2007 qu’ « un an plus tard, cet optimisme ne semble guère de mise : les mesures n’ont été dans le meilleur des cas que partiellement mises en œuvre. Le degré de transparence et d’inclusion varie au gré du bon vouloir de la présidence du moment et fluctue donc d’un mois à l’autre. »72 Il cite à titre d’exemple le fait que pour le mois de juillet 2006, 80% des délibérations du Conseil de sécurité avaient eu lieu à huis clos.73

D’autre part, M. Maurer ne manque pas de rappeler lors de cette réunion que si les S5 avaient décidé de suspendre leur projet de résolution de l’époque, ils n’étaient pas totalement satisfaits par la note S/2006/507, cette dernière n’abordant qu’ « une partie de [leurs]

inquiétudes »74. La question de l’usage du veto est par exemple absente, et le rapport annuel soumis par le Conseil de sécurité à l’Assemblée générale n’est pas traité dans le sens souhaité par les S5.

Cet avis a été réitéré par M. Andreas Baum, chargé d’affaire pour la Suisse auprès des Nations Unies lors du débat concernant la mise en œuvre de la Note présidentielle S/2006/507 en août 2008. Tout en reconnaissant l’augmentation substantielle du nombre de réunions publiques, des mesures supplémentaires sont demandées, concernant entre autres l’accès des Etats non-membres du Conseil de sécurité aux organes subsidiaires, le partage d’informations par les membres du Conseil ou les séances d’information mensuelles concernant le programme de travail75. Ces demandes trouvent écho chez d’autres membres des S5, dont les représentants ont été des membres actifs de chaque débat concernant la mise en œuvre des Notes présidentielles. Le groupe a donc maintenu son engagement au sujet de la réforme des méthodes de travail malgré le retrait de leur premier projet de résolution en 2006.

En avril 2011, un nouveau projet de résolution actualisé a pris forme. Ce dernier reprend en grande partie le projet de 2006 tout en l’adaptant aux évolutions ayant pris place entre temps. On pourra par exemple citer la disparition du paragraphe suivant: « When sanctions involve a list of individuals or entities, sanctions committees should establish procedures, reflecting standard of due process, to review the cases of those claiming to have

72 Ibid.

73 Ibid.

74 Ibid.

75 S/PV.5968, op. cit., p. 25

(18)

been incorrectly placed or retained on such lists »76. En effet, la résolution 190477 de 2009 a instauré un Ombudsperson, médiateur chargé de réévaluer sur demande les sanctions ciblées imposées par le comité des sanctions. Si ce système ne s’apparente pas à une procédure judiciaire effective78, les S5 l’ont tout de même trouvé suffisamment satisfaisant pour ne pas réitérer cette demande dans leur nouveau projet de résolution. Au sujet des sanctions, le nouveau projet de résolution recommande de « Continuer, dans le respect des normes de garanties de procédures, d’améliorer les procédures concernant les demandes de radiation des listes de personnes et entités visées par des sanctions »79.

A la suite de ce projet, une nouvelle version, très proche du texte final, a été rédigée et distribuée le 28 mars 201280. Les tractations en coulisses peuvent y être lues entre les lignes.

On peut par exemple penser au nouveau paragraphe « notant qui les mesures recommandées dans la présente résolution ne nécessitent pas de modification de la Charte des Nations Unies et qu’elles s’inscrivent dans une démarche continue et dynamique. »81, qui tente de prévenir le problème qui se posera concernant la majorité requise. Cette problématique sera développée plus en détail ci-dessous82. Un autre paragraphe fait son apparition, « soulign[ant] que la présente résolution ne préjuge en rien des décisions qui seront prises sur la réforme globale du Conseil de sécurité », très certainement fruit de discussions avec les partisans d’une réforme plus large du Conseil de sécurité incluant la question de la représentativité de ce dernier. En effet, comme on a pu le voir ci-dessus, divers Etats ont fait part de leur vision du fait que la réforme des méthodes de sécurité du Conseil ne devait pas être dissociée de celle concernant le statut et le nombre de ses membres, permanents ou non83. Ainsi, il est fort probable que des Etats aient exprimé de leur inquiétude ne pas parvenir à inclure leurs revendications dans la réforme proposée et que le Conseil considère le sujet de ses réformes comme clos.

76 Assemblée générale des Nations Unies, Projet de résolution 60/L.49, Doc. ONU A/60/L.49, 17 mars 2006, par. 12

77 Conseil de sécurité des Nations Unies, Résolution 1904, Doc. ONU S/RES/1904, 17 décembre 2009

78 BOISSON DE CHAZOURNE Laurence, Mr Kadi and Mrs Prost: is the UN Ombudsperson goind to find herself between a rock and a hard place? in Evolving Principles of International Law – Studies in Honour of Karel C. Wellens [RIETER Eva/DE WAELE Henri ed.], pp. 71 – 90, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden, 2012, p.85

79 SMALL FIVE GROUP, Follow-up on the outcome of the Millennium Summit,

http://www.eda.admin.ch/etc/medialib/downloads/edazen/topics/intorg/un/missny/other.Par.0069.File.tmp/11041 4%20S-5%20SC%20working%20methods.pdf, 2011, par. 10

80 Assemblée générale des Nations Unies, Projet de résolution 66/L.42/Rév.1, Doc. ONU A/66/L.42/Rév.1, 28 mars 2012

81 Ibid.

82 Chap. B) 2) a)

83 Chap. A) 2) c)

(19)

Les S5 font dans cette résolution également référence aux progrès accomplis dans le domaine des méthodes de travail depuis le projet précédent de 2011 en passant par exemple de la formulation « accroître la transparence des travaux de ses organes subsidiaires »84 à

« continuer d’accroître ».

b) Points saillants

Le projet de résolution de 2012 sur les méthodes de travail du Conseil comporte sept chapitres subdivisibles en deux grands thèmes, comme proposé par le représentant de la Turquie lors du débat de 200885: la culture de travail interne du Conseil de sécurité et des organes subsidiaires, et les méthodes de travail du Conseil dans ses relations avec l’extérieur.

Certains domaines touchent bien évidemment les deux thèmes mais les grandes lignes peuvent être tracées ainsi.

i) Culture de travail interne

Dans le cadre de la culture de travail interne, les S5 demandent par exemple, comme mentionné plus haut86, une amélioration de la procédure de de-listing des personnes faisant l’objet de sanctions afin de mettre en œuvre les standards de procédure garantis habituellement pour les procès. Ce paragraphe 9 de leur projet87 est également un écho de la critique adressée par la Cour de justice de l’Union européenne dans l’arrêt Kadi : « la création du point focal et du médiateur ne saurait être assimilée à l’institution d’un recours juridictionnel effectif contre les décisions du comité des sanctions ».88

Les S5 suggèrent aussi une meilleure répartition des sièges dans les organes subsidiaires, en particulier concernant leur Présidence, parmi tous les membres du Conseil. Ce paragraphe89 n’est pas sans évoquer les multiples plaintes émises par les pays intervenant lors des débats concernant l’implantation des Notes présidentielles. A cette occasion, des Etats

84 A/66/L.42/Rev.1, op. cit., par. 7

85 S/PV.6300, op. cit., p. 3

86 Chap. B) 1) a)

87 A/66/L.42/Rev.1, op. cit., par. 9

88 Yassin Abdullah Kadi c/ Commission européenne, T‑85/09, Cour européenne de Justice, 30 septembre 2010, par. 128

89 A/66/L.42, op. cit., par. 10

(20)

membres s’étaient plaints de la quasi-hégémonie des membres permanents du Conseil de sécurité sur nombre de sujets (dont la question des penholders mentionnée plus haut90).

Il est également demandé une institutionnalisation de la question des méthodes de travail. L’effet obligatoire des Notes présidentielles est discutable, car cette forme d’acte est tirée de l’absence d’accord au sein du Conseil de sécurité pour émettre une résolution91, qui serait, elle, obligatoire selon les articles 23 et 25 de la Charte. Il est donc souhaité que le Conseil de sécurité adopte dans ses règles de procédure des engagements concrets et ayant force obligatoire, au titre de l’art. 30 de la Charte, selon lequel « Le Conseil de sécurité établit son règlement intérieur […] »92.

L’élément touchant aux méthodes de travail internes le plus important de cette résolution concerne le veto. Il est suggéré plusieurs mesures visant à améliorer la crédibilité et la légitimité du Conseil de sécurité sous cet aspect. La première demande la justification par ses membres de son utilisation, ces derniers devant fournir des raisons en accords avec les buts et principes de la Charte des Nations Unies93.

Il est également proposé l’établissement d’un nouveau type de vote pour les membres permanents du Conseil. Cela leur permettrait d’émettre un vote négatif sans toutefois qu’il ait valeur de veto lors des débats94.

Enfin, la mesure la plus importante et celle ayant certainement cristallisé la majeure partie des tensions entre les S5 et les P5 touche au veto en cas de génocide, de crime de guerre ou de crime contre l’humanité. La résolution proposée demande aux membres permanents de s’abstenir d’en faire usage lors du vote de résolutions concernant de telles situations. Il s’agit ici d’un grand pas demandé, touchant aux privilèges dont jouissent les membres historiques du Conseil de sécurité, prérogative défendue corps et âme par ceux-ci. La question du veto sera traitée plus en détails dans le chapitre traitant de l’avis de droit de Mme O’Brien95.

90 Chap. A) 2) c)

91 SUY, op. cit., p. 95

92 Charte ONU, art. 30

93 A/66/L.42/Rev.1, op. cit., par. 19.

94 Ibid., par.20

95 Chap. B) 2) a)

(21)

ii) Relation aux interlocuteurs

La majeure partie de la résolution se concentre sur les méthodes de travail externes et la relation du Conseil de sécurité avec ses divers interlocuteurs. Cette attention est compréhensible, dans la mesure où l’intérêt principal des S5 est de pouvoir avoir voix au chapitre dans les délibérations et prises de décision du Conseil de sécurité. En effet, la rareté des périodes durant lesquelles un Etat est membre de cet organe ne doit pas signifier qu’il ne peut avoir accès à ses travaux ou être partie prenante aux négociations en cours, en particulier quand ledit Etat peut faire montre de compétences ou connaissances spécifiques pour la situation intéressant le Conseil.

On peut donc retrouver des appels à une meilleure communication avec les Etats membres96, ce qui amènerait à une mise en œuvre des décisions du Conseil plus effective, tout en leur donnant une plus grande légitimité à travers la transparence du processus. La doctrine insiste également sur cet aspect : « in order to be seen as legitimate actors, the procedural aspects of discussing - including information-gathering, drafting and presenting resolutions - are as important as the outcome of resolutions for the P5 and the UNSC »97. Cette mise en œuvre des décisions fait l’objet d’un paragraphe à elle seule dans le projet de résolution, dans lequel une évaluation rétrospective est conseillée en vue d’améliorer les décisions futures98.

La communication avec les Etats membres s’axe également sur la participation de ces derniers, lorsqu’ils fournissent des contingents de troupes aux Nations Unies, aux discussions en rapport avec les missions confiées aux troupes en question99. Ce point est soutenu tout particulièrement par la Jordanie dans le groupe des S5, ce pays étant le neuvième contributeur le plus important de troupes pour les Nations Unies100 et ayant centré ses interventions lors des débats des années précédentes autour de cette question.

Du point de vue de la documentation, le projet de résolution suggère, comme cela a été demandé à de nombreuses reprises lors des débats concernant la mise en œuvre des Notes présidentielles, une amélioration du Rapport annuel fait par le Conseil de sécurité à l’Assemblée générale. Il faut cependant admettre que le vœu formulé au paragraphe 4 du

96 A/66/L.42/Rev.1, op. cit., par.1

97 THORALLSON Baldur, Small States in the UN Security Council: Means of Influence? in The Hague Journal of Diplomacy 7, pp. 135 – 160, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden, 2012, p. 141

98 A/66/L.42/Rev.1, op. cit., par. 6

99 Ibid., par. 12 et 14

100 United Nations Peacekeeping, Monthly Summary of Contributions,

http://www.un.org/en/peacekeeping/contributors/2012/October12_1.pdf (consulté le 22 décembre 2012), 31 octobre 2012

(22)

projet, requérant de « continuer d’améliorer la transparence de l’établissement de son rapport annuel, en lançant un débat informel et interactif sur la question, tant au moment de l’établissement du rapport que de son examen par l’Assemblée générale »101, a été partiellement entendu. Lors des débats de l’Assemblée générale de novembre 2012, il était prévu que les membres du Conseil de sécurité le souhaitant s’expriment publiquement sur les aspects du rapport leur tenant à cœur. Ce projet a malheureusement été abandonné en raison des problèmes générés par l’ouragan Sandy au siège new-yorkais des Nation Unies, forçant un réarrangement de l’agenda de travail de l’Assemblée générale pour le mois de novembre.102

Toujours concernant la transmission d’informations, on peut retrouver ici un élément de la critique, soulevée par M. Peter Maurer en 2007103 qui déplorait l’irrégularité des séances d’informations mensuelles dispensées par le Président du Conseil de sécurité. Le projet de résolution demande ainsi de « continuer […] de tenir des séances d’information mensuelles à l’intention de l’ensemble des Etat membres, au cours desquelles sa présidence sortante fait le bilan des travaux du mois écoulé et la nouvelle présente son nouveau programme aux Etats membres. »104

Ce projet de résolution reprend également une critique largement formulée lors des débats des années précédentes, lors desquelles de nombreux Etats s’étaient plaints du manque d’écoute de la part du Conseil de sécurité. En effet, ce dernier, s’il accordait un droit de parole aux Etats directement concernés par la résolution en discussion, procédait immédiatement au vote après l’audition du pays en question, sans prendre le temps de délibérer ou de discuter plus longuement de ce qui avait été dit. La résolution aborde la question par la phrase suivante : « Consulter les Etats membres, par des moyens appropriés […] »105, ainsi que, concernant les organes subsidiaires, par les termes suivants : « Offrir plus souvent l’occasion aux Etats membres d’apporter, de façon informelle, leur contribution effective aux travaux de ses organes subsidiaires »106. Toujours au sujet de la prise en compte des opinions émises par les Etats non membres du Conseil, une évolution intéressante est apparue: tandis que le projet de résolution d’avril 2011 prévoyait, au sujet de la nomination du Secrétaire général des

101A/66/L.42/Rev.1, op. cit., par. 4

102 WHATSINBLUE.ORG, Annual report adoption, http://www.whatsinblue.org/2012/11/annual-report- adoption.php (consulté le 22 décembre 2012), 6 novembre 2012

103 MAURER, op. cit.

104 A/66/L.42/Rev.1,op. cit., par. 3

105 Ibid., par. 1

106 Ibid., par. 8

(23)

consultations avec les Etats membres, la nouvelle mouture des S5 demande de « ten[ir]

compte des résultats des consultations que peut tenir le Président de l’Assemblée générale»107. Ainsi, le point d’achoppement sur plusieurs questions s’est déplacé de la possibilité d’être entendu à la prise en compte des opinions émises.

2) Avis de droit et résultats

a) Analyse de l’avis de droit de Mme Patricia O’Brien, Conseillère juridique des Nations Unies

Le 14 mai 2012, Mme Patricia O’Brien, Conseillère juridique des Nations Unies a rendu un avis de droit concernant la résolution des S5 A/66/L.42/Rev.1, suite à une demande en ce sens faite par le Président de l’Assemblée générale. La question centrale de cet avis était de savoir si la majorité requise lors du vote par l’Assemblée générale de la résolution en question était simple ou qualifiée (auquel cas elle serait de deux-tiers). Ce problème est d’une importance particulière car bien que la vaste majorité (voire la quasi-unanimité) des Etats- membres soutienne la réforme des méthodes de travail du Conseil de sécurité, l’initiative des S5 n’a pas été assurée du vote positif de la majorité qualifiée de l’Assemblée générale. Un certain nombre d’Etats ont en effet craint que la dissociation de la question des méthodes de travail d’autres éléments de la réforme du Conseil (composition, représentativité ou veto) ne prétérite les chances de succès d’une proposition subséquente touchant à ces sujets.

La problématique de la majorité a été abordée sous deux angles dans l’avis de droit : au regard de l’art.18 de la Charte des Nations Unies et au regard de la résolution 53/30 de l’Assemblée générale de 1998108.

i) L’article 18 de la Charte des Nations Unies

Cet aspect de l’avis de droit fait également référence aux articles 83 et 85 du règlement intérieur de l’Assemblée générale. Ces dispositions ne font que reprendre le texte de l’art. 18 par. 2 et 3 de la Charte. Cet article indique, à son paragraphe 2, que les décisions concernant des « questions importantes » doivent être prises à une majorité de deux tiers des membres

107 A/66/L.42/Rev.1,op. cit., par. 18

108 Assemblée générale des Nations Unies, Résolution 53/30, Doc. ONU A/RES/53/30, 1er décembre 1998

(24)

présents et votants. Ce même paragraphe énumère des situations dans lesquelles la majorité qualifiée doit s’appliquer. Parmi celles-ci, Mme O’Brien indique: « If Article 18(2) were to apply to the adoption of the draft resolution, the category of recommendations relating to peace and security appears, on its face, to be the most potentially relevant category. » Le paragraphe 3 indique quant à lui que les questions ne relevant pas du paragraphe précédent sont prises à une majorité simple des membres présents et votants.

La majeure partie du raisonnement de Mme O’Brien tourne autour des précédents ayant eu lieu à l’Assemblée générale. Elle fait par exemple référence à un vote ayant eu lieu en 1946 concernant le vote au Conseil de sécurité109, lors duquel le Président de l’Assemblée générale a annoncé « I think you will agree in considering that this resolution requires a two- third majority in order to be considered as adopted »110. S’il est incontestable que le précédent est une méthode importante d’évolution pour les Nations Unies, au vu de la difficulté d’en modifier la Charte, il faut néanmoins y faire référence avec précaution. En effet, lors du vote d’une résolution dont l’adhésion par les deux tiers de l’Assemblée générale est assurée, il aurait été relativement inutile de la part des Etats-membres de s’insurger contre la déclaration du Président, dans la mesure où le vote subséquent aurait quoi qu’il en soit entériné la résolution. De plus, la doctrine souligne le fait que la plupart des décisions n’indiquent pas si les membres savaient que la procédure de vote pour les questions importantes s’appliquait.111

Cet aspect du vote à l’Assemblée générale transparaît d’ailleurs dans le texte même de Mme O’Brien, dès lors qu’elle indique que « In practice, in most instances, the General assembly has not indicated whether the voting procedure under Article 18(2) has applied and it is relatively uncommon for the General assembly to refer to the majority which is required for the adoption of a resolution »112. Il est donc difficile de tirer un précédent liant l’Organisation d’un tel vote, ayant eu lieu lors de la première session de l’Assemblée générale des Nations Unies. Au surplus, la doctrine souligne que « l’Assemblée générale n’a pas toujours été cohérente dans ses décisions de majorité nécessaire pour une question donnée »113.

109 Assemblée générale des Nations Unies, Résolution 40 (I), Doc. ONU 40 (I), 13 décembre 1946

110 O’BRIEN, Avis de droit concernant le projet de résolution A/66/L.42/Rev.1, 14 mai 2012

111 BECK C. H., The Charter of the United Nations – A Commentary, 2nd edition, Volume 1, C. H. BECK, Munich, 2002, p. 357, par. 20 : « Most decisions do not indicate whether the members were aware that the voting for important decisions applied »

112 O’BRIEN, op. cit.

113 LUCK, op.cit., p. 360: : « The GA has not always been consistent in deciding which majority was necessary for a given question »

(25)

L’autre possibilité évoquée par Mme O’Brien dans le cadre de l’art. 18 de la Charte est un vote de l’Assemblée générale sur la base de l’art. 18 par. 3 (majorité simple), permettant de déterminer si la procédure à suivre pour le vote suivant est celle des deux tiers ou de la majorité simple.

Si cette éventualité est possible, elle risque de ne pas être idéale pour rallier le soutien de l’Assemblée générale dans son ensemble. En effet, cet organe de l’ONU tend à fonctionner de la manière la plus consensuelle possible114, et comme M. Paul Seger l’a mentionné dans son intervention devant l’Assemblée en mai 2012, il a été « décidé […] d’éviter, dans cette salle, une discussion de procédure très complexe, qui aurait été inévitable»115.

ii) La résolution 53/30 de 1998

A la fin de l’année 1998, l’Assemblée générale a adopté une courte résolution comportant le texte suivant : « Mindful of Chapter XVIII of the Charter of the United Nations and of the importance of reaching general agreement as referred to in resolution 48/26 of 3 December 1993, determines not to adopt any resolution or decision on the question of equitable representation on and increase in the membership of the Security Council and related matters, without the affirmative vote of at least two thirds of the Members of the General assembly »116. La seconde partie de l’analyse juridique de Mme O’Brien se base sur ce texte pour arriver à la conclusion que la majorité des deux-tiers est requise pour le vote de la résolution des S5.

Un premier argument avancé est que le département juridique des Nations Unies a déjà rendu un avis de droit concernant un projet de résolution précédent, A/59/L.64, touchant à la réforme du Conseil de sécurité, et qu’une majorité de deux-tiers avait été requise. Cet argument semble peu convaincant, car comme mentionné précédemment117 la résolution en question comprenait une réforme de la composition du Conseil de sécurité, le faisant passer de quinze à vingt-cinq membres, dont six nouveaux membres permanents. Cette modification requérant quoi qu’il en soit un amendement de la Charte, plus particulièrement de l’art. 23 par. 1, la majorité des deux tiers des membres l’Assemblée générale était requise par le biais de l’art. 108 stipulant que « les amendements à la présente Charte entreront en vigueur pour

114 BECK, op. cit., p. 357, par. 20

115A/66/PV.108 , op. cit., p. 8

116 A/RES/53/30, op. cit.

117 Chap. A) 1) d)

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