Auswirkungen auf die Schweiz

A. Die aktuelle Isolation der Schweiz

Ais Nichtmitgliedstaat der EU hatte die Schweiz bisher kaum Môglichkeiten, in deren Politik im Bereich Asyl und Migration eingebunden zu werden 1 i9.

Vor allem die Nichtmitgliedschaft beim Schengener Abkommen und Dubli-ner Übereinkommen würde aber fur die Schweiz mittelfristig zu erheblichen Problemen fuhren^l20• Bezüglich Schengen - die Schweiz ist mit Ausnahme Liechtensteins nue noch von Vertragsstaaten dieses Abkommens umgeben

-Il? Bericht der fUr Einwanderungsfragen zustiindigen Minister an den Europaischen Rat (Maast~

richt) über die Einwanderungs- und Asylpolitik (Anm. 18), Punkt B.I.1.

118 ALBERTO ACHERMANN (Anm. 14), 128; THOMAS HOOGENBCX)M, The Position ofThose who are Not Nationals of a Community Mm/ber State,in: CasseselClapham/Weiler (Hrsg.), Hu-man Rights and the EC - Methods of Protection, European Union - the HuHu-man Rights Challenge, Vol. II, Baden-Baden 1991,351,415-416. Am 15. Juli 1998 ha' das Europ'i-sche Parlament, im Vorgriff auf das Verfahren des noch nicht in Kraft getretenen Venrages von Amsterdam, einen Encwurf der Kommission filr ein Übereinkommen zwischen den Mitgliedstaaten zur weiteren Überarbeitung zurückgewiesen. Die Kommission hatte in ih-rem Text versucht, eine einheirliche Regelung der Einreise und des Aufenmalts von Dritt-staatsangehorigen einzufUhren; vgl. NZZ vom 16. Juli 1998,2, ((Keine einheirliche Aus-landerregelung in der EU».

119 Zu den damaligen Optionen der Schweiz vgl. den Beitrag von AsTRID EPINEY, Switzerland and the Third Pillar: lmplicatiom and Perspectives, in: Bieher/Monar (Hrsg.), Justice and Home Affairs in the European Union. The Development of the Third Pillar, Brüssel1995, 340 If.

120 VgL dazu die Beitcige in ALBERTO ACHEIUvlANN/ROlAND BIEBERiAsTRID Ep[NEY/RlfTH WEHNER (Hrsg.), Schengen und die Folgen. Der Abbau der Grenzkontrol/en in Europa, Bern/Münchenl Wien 1995, 71 if, 120 if, 173 fT. Bezüglich Schengen vgl. auch die Berichte der yom Bundes-rat eingesetzten Expertenkommission ((Grenzpolizeiliche Personenkontrollen» vom 31. Ja~

nuar 1993.

EUROPA1SCHER AsYLRAUM

haben sich zwar im Bereich der Grenzkontrollen weniger Probleme ergeben ais befurchter^l21, der Nichrzugang zum Schengener lnformarionssysrem und der Ausschluss von der Zusammenarbeit im Polizei-und Justizbereich k6nn-ten aber zu wesentlichen Sicherheirsdefizik6nn-ten fuhren "', Probleme lOigen sich auch bei der Visapolitik, weil ein bloss fur die Einreise in den Schengen-Raum ausgestellres Visum nichr mehr zur Wiedereinreise auf dem Landweg aus der Schweiz in einen Schengen-Sraat berechrigr; dies fuhrr insbesondere fur die Tourismus-und Wirrschafrsbranche zu Schwierigkeiren 123, Der Bundesrat hat daher verschiedenste Ansrrengungen unternommen) um die negativen Folgen des Abseirsstehens m6glichsr gering zu halten 124: So finden seit 199 J regelmas-sig informelle Treffen zwischen der Schweiz und der Schengener Prasident-schan srau; dabei gehr es darum, auf eine partielle Kooperarion hinzuarbeiren, lm weireren führr die Schweiz mit den Nachbarsraaten Verhandlungen über eine verbesserte grenzüberschreitende Zusammenarbeit im Bereich der inne-ren Sicherheit125.

Ebenso problemarisch isr dasAbseirssrehen der Schweiz vom Dubliner über-einkommen, welches nur den Beitriu von Sraaren vorsieht, die Mitglied der Europaischen Gemeinschafren werden 126, Schon anlasslich der Unterzeichnung des Abkommens bekundeten allerdings die fur Einwanderung zustandigen Mi-nister der EG-Sraaten ihre Bereirschafr, mit Nichtmitgliedsraaren

Parallelabkom-121 Vgl. die schriftliche Seellungnahme des Bundesrare5 vom 25. Februar 1998 auf die Interpel-lation Nabholz. Schengener Abkommen. Probleme des Ausschlusses der Scbweiz, Amtl.

Bull. NR 1998,759,

122 Yg!. RlJfH WEHNER. DÎ~ poIÎuÎ/ich~ ZUS41nm~1UlrbeÎt zwischlll dm Schengm-Sta4ten linter h~ontkrtr &TÜcksichtigung da 515, in: Achermann/Bid~r1EpineyfWehner (Anm. 120), 173 f, mie Hinweisen auf den &riche der Expercenkommission ~Grenzpolizeiliche Personenkomrol-len» vom 31. Januar 1993; ARMIN WALPEN, fmplications pour la Suisse tU la Cooperation m mati?re fk justice et rUs affaires intmeures dans le cadre ck l'U,lion Européenfl~ et lUite aux Accords de Schengen. in: Bieher/Lyon/Monar (Hrsg.), Justice etNFaires imérÎeures - [Union Européenne el la Suisse. Bern 1997,86.

m Vgl. Src:llungnahme des BWldcsraee5 auf die Interpellation Nabob. (Anm. 121),759.

124 A.a.O., 760.

115 Am 16. Juli 1998 fand das aktuellsee Treften der Schweiz. mit Osterreich, Deutschland, Italien und Frankreich stan, an welcher Einseimmigkeie über den Einbezug der Schweiz in den EU-Sicherheitsproz.ess geherrsche haben solI. Die Schweiz, vertreœn durch Bundesrat Koller. scellee den Nachbarlandern seinen Zwei-Phasen-Plan fur die grenzpoliuiliche Zu-sammenarbei{ vor, der zuerse bilatcrale Abkommen mit den Nachbarn, spacer dn Abkom-men mie den Schengen-Staacen vorsehe. Der Bundesrat hoffe auE cinen baldigen Anschluss der Schweiz an das Scben.gener Informationssystem (vgl. NZZ vom 17. Juli 1998).

126 An. 21 Abs. 1 Dubliner Ubereinkommen.

men abzuschliessen, und begrüssten das Interesse von Staaten wie Osterreich, Norwegen, Schweden und der Schweiz127. Der Entwurf eines Beitrittsabkom-mens, dessen Regeln weitgehend dem Dubliner Übereinkommen enrsprechen, liegt zwar bereits seit 1992 vor¹²⁸• Die EU har nun einen Beitritt der Schweiz, die einen solchen Schritt erklanermassen anstrebt¹²⁹, allerdings von einem er-folgreichen Abschluss der bilateralen Verhandlungen abhangig gemacht¹³⁰ und ein schweizerisches Gesuch abgelehnr. Ein Abseitsstehen beim Dubliner Über-einkommen konnre allerdings gravierendeAuswirkungen h.aben, da die Schweiz fur andernorts abgelehnte Asylsuchende die einzige Moglichkeit würde^l3l, ein zweites fuylverfahren zu durchlaufen, und sie damit Reserveasylland in Euro-pa w3.re¹³²,

B.

Eine Integration der Schweiz in den europaischen Harmonisierungsprozess im Bereich der Asylpolitik, sei es durch Abschluss eines Parallelübereinkommens zum Dubliner Übereinkommen, sei es durch einen Beitritt zur EU, würde nach dem aktuellen Stand der Rechtslage in der EU zu keinem nennenswerten Anpassungsbedarf des schweizerischen Rechts oder der schweizerischen

Poli-127 Vgl. die Hinweise bei ALBERTO ACHERMANN (Anm. 14), 120.

1" Ad-Hoc-Gruppc Einwanderung, 21. Mai 1992, SN/2779/92 WGI 1105.

129 Vgl. Bundesrat Koller im SGinderat, Amtl. Bull. SR 1991, S. 889, der eine emsprechende Motion des Rates entgegennahm. Der Bundesrat hat am 25.11.1992 die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen beschlossen, vgl. Amtl. Bull. NR 1993,1045.

ua Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates vom 25. Februar 1998 auf die Interpellation Müller Erich, Vereinfachung des Asylverfahrens. Dubliner Abkommen, Amtl. Bull. NR, 1998,761 f.

131 Allerdings erst dann, wenn das geplante Fingerabdruckerkennungsverfahren (EURO DAC) funktioniert.

132 So auch der Bundesrat (BBI. 1994 III 1504 f.); vgl. auch Bundesrat Koller am 7. Juni 1993 vor dem Nationalrat, auf ein Posrulat der sicherheitspolitischen Kommission des Nationalrates vom 26. Februar 1993: \,Ich mochte einfach noch einmal versuchen, hier klar zu machen, was fur ein eminentes Interesse die Schweiz hat, ein solches Parallelabkommen zur Dubliner Konvention ... abzuschliessen. Was wird Folge sein, wenn uns das nicht gelingt? Daon wer~

den all jene, die in einem EG~ Land ein Asylgesuch gestellt haben und dort abgewiesen worden sind, ihr Glück in der Schweiz versuchen. In einem anderen EG~Land kannen sie das ja nicht mehr, weil das Erstasylabkommen eben ein fur aile Mal die Zustindigkeit des ersten Landes feschalt ( ... ). Wenn wir nun ais einziges Land im Herzen Europas da nicht rnitmachen konnten, würde die Schweiz selbscversüodlich zurn Eldorado fur untergetauchte Asylbewerber in den EG~ Lindern; die Folgen konnen Sie sich in etwa vorstellen.»

EUROPÂlSCHER AsYLRAUM

tik führen. Die Schweiz hat bereits mit dem Asylverfahrensbeschluss vom 22.

Juni 1990, mit dem das schweizerische Asylgesetz revidiert wurde¹³³, seine Ge-serzgebung europakompatibel und insbesondere Schengen- und Dublin-kom-pa<ibel ausgestaltet. Mehrere Artikel des Asylgeserzes nehmen auf ein Zusrandig-keitsabkommen Bezug: So wird bei einem Asylgesuch an der Grenze dem Asylsuchenden die Einreise nur bewilligr, wenn kein anderes Land staatsvertrag-lich zur Behandlung seines Asylgesuches verpfstaatsvertrag-lichtet ist und wenn dazu weite-re Vorausserz.ungen erfüUr sind ^134; andererseits ^ÎS[ die Eînreise zu bewilligen, wenn die Schweiz staatsvertraglich zur Behandlung des Asylgesuches verpflichtet ist135. Bei Asylgesuchen am Flughafen^l36 oder wahrend des Asylverfahrens in der Schweiz137 kann ein Gesuchsreller vorsorglich weggewiesen werden, wenn dieWeiterreise in einen Drinstaat moglich, zulassÎg oder zumutbar ist, nament-lich wenn dieser Staat vertragnament-lich fur die Behandlung des Asylgesuches zustan-dig isr.; die vorsorgliche Wegweisung ist sofon vollstreckbar. Schliesslich be-stimmt Arr. 16 AsyIG, dass auf ein Asylgesuch nicht eingetreten wird, wenn der Gesuchsteller u.a. in ein Land ausreisen kann, in welchem bereits ein Asyl-gesuch hangig isr oder das staatsvertraglich fur die Durchfuhrung des Asyl- und Wegweisungsverfahrens zustiindig isr. Insoweit wurde das schweizerische Asyl-recht also auf Dublin zugeschninen, lange bevor dieses in Kraft getreren ist.

Einige noch bestehende Probleme mit dem Datenschutz^l38 bei der Bekanntga-be von Personendaren an andere Sraaten wurden mir der im Juni 1998 vom Parlamenr verabschiederen Totalrevision des Asylgeserzes gelôst13'. Auch bei einer Umsetzung der Empfehlungen, Entschliessungen und des

Gemeinsa-m SR 142.31; Botschaft zum AsylvecfahrensbeschJuss, BBI 199011573. Zum schwdzerischen Asylreche siehe WALTER KALlN, Grundriss rks Asylverfahrens, Basel 1990, und ALBERTO ACH-ERMANN/CHRlST1NA HAUSAMMANN, Handbuch des Asylrechts. Bern 1991.

Dol An. 13cAbs. 1 AsyiG.

mAn. l3e Abs. 2 lit. b AsyIG.

'" AIt. 13d Ab,. 2 AsyIG.

131 Art. 19 Abs. 2 AsyIG,

138 Ygi. eio Postulat der sicherheirspolitischeo Kommission des Nacionalrates yom 26. Februar 1993 becreffend .Europaische Erstasylabkommen. - Anpassungen der schweiz.erischen Ge~

sengebunglt, welches den Bundesrat beauftragte, aIle Andc:rungen der Gesengebung. insbe·

sondere im BereÎch des Dacenschutzes vonubereicen, die bei einer Ratifikation des c:uropai-schen Erstasylabkommens (d.h. des Dubliner Übereinkommens) vorausgesetzt werden, und die entsprechende Bereitschaft des Bundesrates, die oBligen Anpassungen vOf7.unehmen;

Am". Bull. NR 1993 1045-47.

139 Ygl. Art. 93 des totaIrevidic:rten Asylgesettes und An. 25c des ceilrevidierten Auslanderge~

senes; vgl. auch die Debatte im Standerat (AmrI. Bull. SR 1997, 1365), in welcher aus~

drücklich auf die Dublin-Kompatibilitat verwiesen 'WUrde.

men Standpunkres im Rahmen der Dritten Saulel'o dürfte es kaum Anpas-sungsbedarf geben, da die schweizerische Rechtslage diesen Massnahmen weit-gehend entsprichtl4L . Die schweizerische Asylgeserzgebung erweist sich damit als exemplarischer Fall «autonomen Nachvollzugs» europaischer Regelungen.

Für den übrigen Bereich der Migrationspolitik, insbesondere der Visapoli-tik und der Einwanderung von Drittsraatsangehorigen, ist die Lage ahnlich.

Auch hier sind gewisse Bereiche des Auslanderrechts bereits an die Enrwick-lung in der EU oder im Rahmen des Schengener-Vertrages angepasst worden.

So hat der Bundesrat die Verordnung über die Einreise und Anmeldung von Auslanderinnen und Auslandern l42 im Januar 1998 der Schengener

Visums-politik angepasst und dies selbst zu einem Akt autonomen Nachvollzugs

er-kliirt^l43.

Auch wenn die allgemeine Stossrichtung der EU-Politik gegenüber Drittaus-landern der schweizerischen ahnlich ist, bedarf indessen das schweizerische Auslanderrecht als soIches der Neuformulierung. Das Bundesgesetz über Auf-enthalt und Niederlassung der Auslander, das aus dem Jahre 1931 stammt und seither nut geringfügig geandert worden ist, wird den Herausforderungen, die durch den Abschluss eines bilareralen Abkommens mit der EU gesrellt wer-den, nicht genügen konnen, und schon gar nicht für den Fall eines EU-Beitrit-tes. Dies betrifft zunachst die Rechtsstellung der EU-Staatsangehorigen, die verbessert werden müsste, aber auch die 5tellung der Drittstaatsangehorigen L44.

140 V gl. oben Kap. V C.

141 In der Debatte zut Totalrevision des Asylgesetzes wutde verschiedentlich auch umersucht, inwiefern das neue Gesetz diesen europaischen Vorgaben entspricht; vgl. etwa Bundesrat Koller im Rahmen der Diskussion frauenspezifischer Verfolgung, Amtl. Bull. NR 1997, 1004, oder auch Standeratin Spoerry im Rahmen der Diskussion über dringliche Mass-nahmen im Auslaoder- und Asylbereich, AmrI. Bull. SR 1998, provo Fassung vom 25. Juni 1998, zuArt. 16Abs.1 AryIG.

'" SR 142.211.

143 Vgl. die schrifdiche Stellungnahme des Bundesrates vom 25. Februar 1998 auf die Interpella-tion Nabholz (Anm. 121),760.

144 Die bereits oben (Kap. V C) erwahnte Entschliessung des EU-Rates über die Rechtsstellung von Staacsangehôrigen dritter Lander, die im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten auf Dauer aufhaltig sind, vom 4. Man 1996, sieht fur die betroffenen Personen u.a. folgende Vergünsti-gungen vor: Freizügigkeit im gesamten Hoheicsgebiet des jeweiligen Aufenthaltsstaates; weit-gehende Gleichstellung im sozialen Bereich, die Sicherung des Aufenrhaltsstatus, den Zu-gang zu einer Erwerbstaügkeit nach den nationalen Rechtsvorschriften. Zudem soli es in übereinstimmung mit den nationalen Rechrsvorschritten keine Benachteiligung li.a. in den Bereichen Arbeitshedingungen, Politik der ôffendichen Hand im Wohnungssektor, arztli-che Soforthilfe und Schulpflicht geben. Die Entschliessung forderr damit die

Mitgliedstaa-EUROPÂJSCHER AsYLRAUM

Eine vom Bundesrat zur Abklarung dieser Fragen eingesetzte Expertenkom-mission Migration hat in ihrem Schlussbericht die Schaffung eines neuenAus-liindergesetzes vorgeschlagen ^145. Eine Tocalrevision des Auslandergeseczes, wel-che allfallige Hindernisse eines Einbezuges der Schweiz in eine europaische Migrationspolicik encfernen würde, isc damic absehbar und wohl schon in

nach-Sler Zeit zu erwarteo.

Was die Zukunfr der Migrationspolirik in der EU sein wird, wieweir die Staaten gewiIlt sind, ihre Politiken zu harmonisieren, bleibt offen. Diese knap-pen Ausfuhrungen zeigen aber: Welche Option die Schweiz auch immer wahlt - Alleingang, bilaterales Abkommen oder EU-Beitritt -, es wird fur ihre

Poli-cik in jedem Fall von entscheidender Bedeutung sein, welche Richtung die EU nach Amsterdam in ihrer Asyl- und Migrationspolitik einschIagt.

ten auf, die Staacsangehërigen driuer Linder verstarkt l.U integrieren; vgl. zu dieser Ent-schliessung BUNDESMINISTERIUM DES INNERN (Anm. 13), 160 f.

!~S uEin neues Konzepc der Migrationspolitib, Bericht der Expertengruppe Migration yom August 1997. AIs Kernpunkt ihrer Vorschlage kann die Forderung bezeichner werden, bei der Zulassung von Ausliindern nur noch zwischen EU/EFfA-Angehërigen und Angehori-gen anderer S[3aten 2U unterscheiden. Damit Îsr die Kommission vom vieldiskutierten und -kritisierten Drei-Kreise~Modeil des Bundesrates abgewichen, welcher1.wisçhen EU/EFTA-Staaten, traditionellen Rekrurieruogslandern (USA und Kanada) und allen anderen Lan-dern unrerschied. wobei Angehërige aus dem driuen Kreis praktisch keine Moglichkeit der Aufemhalmahme in der Schweiz haben sollten (vg1. Bericht des Bundesrates l.ur Auslander-und Flüchtlingspolitik Yom 15. Mai 1991, BB! 1991 III 302 f). Mit Pressemitreilung yom 8. Juni 1998 hat der Bundesrat nun sdbst erklart, ^yom Drei-Kreise-Modell abrücken l.U wollen.