Europäischer Asylraum, Einwanderung von Drittstaatenangehörigen und die Schweiz

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Europäischer Asylraum, Einwanderung von Drittstaatenangehörigen und die Schweiz

ACHERMANN, Alberto, HERTIG RANDALL, Maya

ACHERMANN, Alberto, HERTIG RANDALL, Maya. Europäischer Asylraum, Einwanderung von Drittstaatenangehörigen und die Schweiz. In: Cottier, Thomas & Kopse, Alwin R. Der Beitritt der Schweiz zur Europäischen Union : Brennpunkte und Auswirkungen = L'adhésion de la Suisse à l'Union Européenne : enjeux et conséquences . Zürich : Schulthess, 1998.

p. 573-607

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ALBERTO ACHERMANN

1

MAYA HERTIG"

Europaischer Asylraum, Einwanderung von Drittstaatenangehorigen und die Schweiz

Inhaltsübersicht 1. Einleitung

Il. Gründe fur eine europaische Zusammenarbeit in der Asyl. und Migrationspolitik

Ill. Emwicklung der Asyl-und Zuwanclerungspoliejk der EU

A. nas ursprüngliche FeWen einer gemeînschaftsrechtlichen Kompeten1.

B. Die 7.wischensc.aatliche Zusammenarbeit der EG-Scaacen in der Asyl- und Auslanderpolitik

C. Das Schengener Abkommen

D. Das Dubliner Obcreinkommen

E. Das Abkommen betrdfend die Oberschreicung der Aussengrenzen der Gemeinschafr

IV. Der Verrrag von Maastricht

V. Materielle Resultate der Zusammenarbej[ im Bereich Asyl und Migration seie Inkrafmecen des Unionsvtrtrages

A. Harmonisierungsbcdarf

B. Massnahmen vor Inkrafureren des Unionsvertrages

C. Entschliessungen, Empfehlungen und gemeinsame Standpunkte im Rahmen der Dritten Saule

VI. Unzulanglichkeiten der europaischen Asyl- und Einw~nderungspolitik im Rahmen der Drinen Saule

A. UnzuJangliche demokratische und richterliche Komrolle B. Ineffi:t.i.enz

C. Mangelnde Tt3llsparenz

D. Unklare Zustindigkeitsabgrenzungen VII. Der Vertrag von Amsterdam

A. Die Asyl-und Einwanderungspolitik B_ Das Schengener Abkommen

C. Das Protokoll über die Gewahrung von Asyl fur Staatsangehorige von Mirgliedstaaren der Europaischen Union

D. Bewenung

Scite

574 576 579 579 581 582 584 585 586 588 588 589 591 593 593 594 595 595 596 597 599 600 600

ALBERTO ACHERMANN, Dr. iur., LL.M., Fürsprecher, Instirut füc ôffentliches Recht der Univer- sitat Bern; MAYA HERTJG, lie. iue., wissenschaftliche Micacbeiterin am lnsdrut für Europa- und Winschaftsvolkerrccht der Universitat Bern.

VIII. Auswickungen auf die $chweiz A. Die akcuelle Isolation der Schweiz

B. Konsequenu:n ciner Integration fur die Schweiz

I. Einleitung

602 602 604

ln politischen Diskussionen über einen Beitritt der Schweiz zur Europaischen Union steht haufig die Frage des freien Personenverkehrs im Vordergrund. Es wird befürchtet, die Schweiz würde ais Mitglied der EU von Angehiirigen an- derer Mitgliedstaaten überschwemmt, was die Arheitslosigkeit dramatisch ver- starken würde. Hierbei wird oft übersehen, dass die Anzahl EU-Bürger im Verhalmis zu allen Auslandern, die sich in der Schweiz aufhalten, kontinuier- lich abnimmt. Zwischen 1995 und 1996 har die Abwanderung von EU-Bür- gern - besonders von italienischen und spanischen Staatsangehiirigen - sogar die Zuwanderung in die Schweiz übertroffen ', wahrend die Einwanderung (resp. Flucht) aus Lindern, die ausserhalb des EU-Raumes liegen, tendenziell zunimmt. Letzteres isr im Asylbereich besonders deutlich: Suchten 1996 18'001 Personen in der Schweiz Asyl, waren es 1997 23.982', wobei au ch wahrend der ersten vier Monate dieses Jahres gegenüber der Vorjahresperiooe eine Zunah- me der Asylgesuche um 50% zu vermelden ist'. Die Erfahrungen der EU- Staaten weisen in die gleiche Richtung: Wahrend die Wanderungsbewegun- gen innerhalb der EU bis heute insgesamt gering geblieben sind, wachsen Migrationsstriime aus Drirtstaaten stetig an'. So leben heutzutage in den Mit- gliedstaaren der Europaischen Union ungefâhr 18 Millionen Auslander, wo- von ungefâhr zwei Drirrel Drirtstaarsangehôrige sinds.

Der Einwanderungssaldo in die Schweiz betcug in der erwahnten uitspanne bei EU~Bür~

gern -7705 insgesamt, bei Îtalienischen -8613 und bei spanischen Swrsangehorigen-370S (Angaben aus dem sratÎstischen Bericht des Bundesamtes rur Auslanderfragen, Dezember 1996, Bd. l, T.belle 182,37).

Angaben aus der Asylsratisrik Januar bis April 1998 des Bundesarnrcs fur Flüchdinge, Ta- belle 5, 12.

A.a.O., T.belle l, 3.

THOMAS SnAUBHMR, Dù Auswirkungm da freim P~nonmvakelm aufdie Migration in ~st­

europa, in: Couier/Kopse (Hrsg.), Der freie Personenverkehr mir der EU: Chance oder Handicap Rir die Schwei'Û, Swiss Papers on European Integration, Bd. 4, Bern/Zürich 1996, 19.

INGOMAR HAUCHLERIDIRK MESSNERiFRANZ NUSCHELER (Hrsg.), Globak Tmuis 1998. Pak- un, Ana/ysen, Prognosen. 1997, 106-107.

EVROPÂISCHER AsnRAUM

Asyl- und Auslanderpolirik sind eng mireinander verknüpft. Resrriktionen bei der Zulassungspolirik gegenüber Arbeirsuchenden führen regelmassig zu einem Anstieg der Asylgesuchszahlen, weil die Einreichung eines entsprechen- den Gesuches oft zur einzigen Aufnahmemôglichkeir in <Ïnem besrimmren Sraar wird'. Umgekehrt wirkr sich eine Verscharfung des Asylrechrs auf die Einwanderungspolirik aus, indem die illegale Einwanderung versrarkr wird.

Das Problem wird folglich nur verlagert, aber nichr gelôsr. Vidfach kônnen aus der Sichr des Individuums auch die Gründe, die den Ausschlag zur Ausrei- se geben, nichr klar gerrennr werden, sind mirunter sowohl die Menschen- rechrssiruation oder die prehre Sicherheitslage wie auch die Suche nach einer Verbesserung der materieUen Lebensbedingungen fur die Beuoffenen ausschlag- gebend. Interdependenzen ergeben sich nichr nur aus dem Zusarnmenwirken der erwahnren Rechrsgebiete (Auslaoderrechr und Asylrech,), sondem auch aus den Poli riken der Aufnahme- resp. Einwandcrungsstaaren: So kann beispiels- weise eine verbesserte Rechrssrellungvon Auslaodern im StaatA zu ciner erhôh- 'en Zuwanderung von Angehôrigen des Sraates B führen, die vorher in den S,aar C migrierten, bevor dieser im Vergleich zu Sraar A ein resrrikriveres Regi- me erhide'.

Aus dicsen Gründen crgibt sich klar, dass Auslander-und Asylpolitik nich, isoliert betrachrer werden dürfen und dass es cines umfasscndcn Konzep'cs bedarf, welches über Staatsgrcnzen hinausreicht. Dies hat die EG-Kommis- sion crkann" indem sie im Jahrc 1994 eine Mitteilung bctreffend .Zuwande- rungs- und Asylpolitik. an den Rat und das Europaische Parlament richrete und dabei ausführte:

.Obwohl diese Abgrenzung (Asylrechr und Zuwanderungsproblemarik] auch heure noch Gültigkeir besil2(, ist es zunehm~nd schwieriger geworden. die Themen ge- rrennt voneinander zu behandeln. Aus diesem Grund werden in der vorliegenden Mirreilung beide Bereiche zusammengefassr; dies bedeu[et allerdings niche, dass den Merkmalen, die den jeweiligen Untcrschied der beiden Themen ausmachen, keine Beachtung geschenkt wird»)8.

Vgl. etwa MARTlN SCHIEFFER, Die Zusam11U1Jarbeit cUr EU-Mitgliedstaaten in

mn

8ereichen Asyl und Einwandenmg. Baden-Baden 1998. 137.

Vg!. duu und ru weÎceren Interdependenz.en, erwa auch im Verhahnis zu den Herkunftssraa- ten, WALTER ScHMID, Migrationen und &chtsordnung, in: Kalin/Moser (Hrsg.), Migratio- nen aus der Dritten Welt, Ursachw - Wirkungen - Handlungsmôglichkeicen, 3. Aufl., Bern 1993, 226.

Mitteilung der EG-Kommission an den Rat und das Europaische Parlament, Zuwanderungs- und Asylpolirik, 23. Febm" 1994, COM (94) 23 endg., 1.

Mie dem Unionsvercrag erkanncen die Miegliedseaaeen der Union, dass die Asylpolicik und Bereiche der Einwanderungspolicik «Angelegenheiten von ge- meinsamem lmeresse» sind'. Mie der Vergemeinschafrung dieser Bereiche durch den Vercrag von Amsterdam ise die Grundlage rur ein umfassenderes Taeigwer- den der EG gelege worden". Auch wenn noch niche absehbar ise, wieweir diese Komperenzen einsr ausgeschopft werden, lassr sich davon ausgehen, dass Teile der Asyl- und Zuwanderungspolicik künfiigverstarkt durch die Gemeinschafrs- organe besrimmt werden, was bei einem Beitritt ZUt Union zu berücksichtigen sein wird.

Der folgende Beirrag beleuchtet in erster Linie die Gründe rur die Entste- hung eines Europaischen Asylraumes, zeichnet grob die Entwicklungslinien nach, stellt die geltende Rechtslage dar und umersucht die Auswirkungen die- ses Regimes auf die Schweiz. Ferner berücksichtigt diese Darsrellung - aller- dings weniger umfassend" - die Politik der EU gegenüber Drittsraarsangehori- gen (d.h. gegenüber Angehorigen von Staaten ausserhalb der EU). Hingegen befasst sich der Beitcag nicht mit der Wanderung von Unionsangehtirigen in andere EU-Staaten, gehtirt dies doch ins Gebier des freien Personenverkehrs.

Ebenfalls nicht behandelr wird der Personenverkehr zwischen der Schweiz und der EU; die Regelung dieses Bereiches wird sich dem im Rahmen der bilatera- len VerhandJungen ausgearbeiteten Abkommen enrnehmen lassen.

11_ Gründe fur eine europaische Zusammenarbeit in der Asyl- und Migrationspolitik

Als im Januar 1998 eine Welle von kurdischen Flüchtlingen nach Italien ein- sente, führte dies zu ernsmafren Spannungen niche ecwa mit der Türkei 50n-

deen zwischen Italien und Deutschland; Deutschland warf Italien mangelnde Sicherung der Aussengrenzen und eine zu large Praxis bei der Abschiebung oder der Asylgewahrungvor, weil es berurchtete, Haupnielland der Weiterwan- derung zu werden. Bereics nach wenigen Tagen fand in dieser Sache ein Treffen

Vgl. duu ausfuhrlicher uncen Kap. IV.

10 Vgl. dazu ausRihrlicher umm Kap. VII.

JI Tats3chlich waren die bisherigen Kompeccnzen der Union in der Zuwanderungspolitik we- niger umfa.ssend ais in der Asylpolitik; die in den leczten Jahren erzidten Rt:sultate sind dementsprechend von geringerer Bedeucung; vgl. dazu ausführlicher unten Kap. Il am Ende und Kap. V.

EUROPAISCHER AsYLRAUM

der PolizeichelS verschiedener EU-Staaten statt, drei Wochen spater gar sollten sich die Innenminister der EU-Staaten mit diesem Thema befassen ^12. Was vor einigen Jahren noch vollig undenkbar gewesen ware, dass sich Staaten in die Aufuahme- und Abweisungspolitik anderer Staaren (und damit in einen Kernbe- reich staatlicher Souveranitat) einmischen, scheinr heute selbsrverstandlich ge- worden zu sein.

In der Tat gab es bis zu Beginn der 80er Jahre kaum institutionalisierte Formen der Zusammenarbeit im Bereich des Asyls und der Einwanderung.

Dies begann sich allmahlich zu andern, als zu jenem leitpunkt die Asylge- suchszahlen in Europa zu steigen begannen. Wahrend man beispielsweise 1972 in Wesreuropa noch lediglich 13'000 Asylgesuche zahlte, stieg die lahl bis 1980 auf 158'000. Ende der 80er Jahre und zu Beginn der 90er Jahre nahmen die Asylgesuchszahlen dramatisch zu und erreichren in den westeuropaischen Aufnahmestaaten 1992 den bisherigen Rekordstand von 682'000; in den Folge- jahren sanken sie allmahlich wieder auf ca. 256'000 im Jahre 1997". Grund Rir den massiven Anstieg bilderen einerseits der Zusammenbruch des kom- munistischen Systems, verbunden mit der Offnung der Ostgrenzen, anderer- seits die Bürgerkriege im ehemaligen Jugoslawien und in den Nachfolgestaa- ten der Sowjetunion, die immer mehr Leute veranlassten, in Westeuropa Zuflucht zu suchen".

Zunachst reagierten die westeuropaischen Aufnahmestaaten auf diese Ent- wicklung mit einer Verschlirfung der nationalen Asylgeserzgebungen, was in- dessen lediglich eine kurzfristige Verlagerung der Flüchtlingsstrome auf ande- re Staaten bewirkte, bis diese gesetzgeberisch gleichzogen. Daher stieg das Bewusstsein in den europaischen Staaten, dass nicht nationale A1leingange son- dem einzig zwischenstaatliche Zusammenarbeit zu einer befriedigenden

w-

sung des Asylproblems führen konne".

Il Mmschm strtlfldm - S/.Ilaten streiten, Tages~AnUtger, 6.1.1998, 2.

13 Vgl. lU diesen Zahlen BUNDESMINISTERlUM DES INNEJU\' (Hrsg.), Aus/iinder-"nd Asylpolitik in der BuntÙJ1~publik Deutschland, Bonn 1998, 118 f.

14 DANltLE JOlY, The PorOUf Dam: Europt!a7l Harmonization On Arylum ln The Nineties, IJRl 1994, 160; REBECCA M.M. WAlLACE, &Jugees and Asytum: A Community Persprctive, Lon~

don 1996, Il; ALBERTO ACHERMhNN, Schengen und Aryl: Das Schmgen~r Obertinkommrn ais AUlgtlngrpunkt tkr Hannonùierung euroPiiischer Asylpolitik. in: Achermann/Bieber/EpLneyl Wehner (Hrsg.), Schengen und die Folgen: der Abbau der Grenzkontrollen in Europa, Bernl MünchenIWien 1995. 80i INGQMAR HAuCHLERfDIRK MESSNERiFRANZ NUSCHEl.ER (Anm. 5), 97; Gegen Il$Jlpolitische Alkingiinge in Europa; au! den Wt>g zur Koordinlltion und Harmollisie- rung, NZZ, 24.1.1997,16.

" ALBERTOACHERMANN (Anm. 14),81; NZZ 1997 (Anm. 14),16.

Der Abschluss des Schengener Abkommens, welches die Abschaffung der Grenzkontrollen zwischen den Vertragsparteien vorsieht, verstarkte diese Ein- sicht. Es wurde namlich befurchœr, offene Grenzen zwischen den europiii- schen Sraaren würden die Weiœrwanderung von abgewiesenen Asylsuchen- den in Zweitsraaten begünstigen. Um dieser Tendenz enrgegenzuwirken, beschlossen die Staaœn, kompensierende Massnahmen an den Aussengrenzen sowie Regelungen über die Zustandigkeit lur Prüfung von Asylgesuchen lU treffen, Darauf ist noch zurückzukommen]('.

lm Sinne der bereits erwabnten^l7 Interdependenzen zwischen Asyl- und Auslanderpolitik forderte die geplante Abschaffung der Kontrollen an den Bin- nengrenun eben/alls gemeinsame Regelungen im Bereich der Zuwa"derungspo- litik, insbesondere zur Bekiimpfung illegaler Einwanderung. Gleiches wie fur den Bereich der Asylpolitik mit den stark sœigenden Asylgesuchszahlen gilt auch bezüglich Migration, da sich die Mitgliedstaaœn der EU seit einigen Jah- ren mit einem deutlich ansteigenden Zuwanderungsdruck konfrontierr sehen ^lB.

Schliesslich hat sich gezeigc, dass auch im Zuwanderungsbereich einzelstaadi- che Alleingange inelEzient sind, wie sich einem Bericht der fur Einwande- rungsfragen lustandigen Minister von J 991 entnehmen lasst:

((In [der Einwanderungspolitik] setlt sich immer ruche die Überzeugung durch, dass mit einer streng einzelstaadichen Politik in diesem Bereich auf die Entwick- lung nichr angemessen reagier[ werden kann .... In Anbeuacht dessen dürne es sich empfehJen, eine gemeinsame Anrn'ort auf die Frage zu formuJieren, wie die- sem Einwanderuogsdruck begegnet werden kann. Es isr namlich weder vernünftig noch politisch wünschenswert, Zuwanderungsstrome aus einem Mirgliedsraar in eineo anderen umzuleiren: Man muss das Problem fur die .gesamte Gemeinschatt in den Griffbekommen. Hierfür werden Instrumente benorigt, die auf einer Uffi-

fassenden Zusammenarbelt z.wischen den Mitgliedstaaten beruhen und die gleich- zeirig verhindern, dass sich die Polirik eines Mitgliedsraares negativ auf die Politik eines anderen Mitgliedsraats auswirkt))J9.

Es ist allerdings festzuhalten, dass aus der Sicht der Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede zwischen der Asyl- und Einwanderungspolitik bestehen: Wab- rend ersterer eine humanirare Zielserzung zugrunde liegr, ist letztere vorwie-

16 Siehe umen Kap. III C.

17 Siehe oben Kap. 1.

18 Bericht der für Einwanderungsfragen zustandigen Minisrer an den Europa.i.schen Ra, von Maa..miche über die Einwanderungs-und Asylpolirik, B.I .. 1., abgedruckr in: Textsammlung zur europaischen Asylpraxis (Stand Man. 1996), hrsg. yom Generalsekre{ariat des Rates, 25. April 1996 (446411195, Rev. 1),88.

19 A.a.O.

EUROPAISCHF.R AsYLRAUM

gend auf die soziookonomischen Bedürfnisse der Mitgliedstaaten ausgerich- tet. Der Bedarf an auslandischen Arbeirskraften dilferierr jedoch. nicht zuletzt wegen der unterschiedlichen Arbeitslosenquoten. in den einzelnen Landern stark. Hinzu kommt. dass einige EU-Staaten ais ehemalige Kolonialmachte haufig besondere Verpflichtungen gegenüber Angehorigen ihrer ehemaligen Kolonien eingegangen sind²⁰ Aufgrund dieser unterschiedlichen Inreressen.

die allerdings teilweise auch in der Asylpolitik bestehen. stosst eine gemeinsa- me Einwanderungspolitik auf erheblichen Widersrand²¹• so dass die in diesem Bereich erzielten Ergebnisse eher bescheiden geblieben sind.

III. Entwicklung der Asyl- und Zuwanderungspolitik der EU

A. Das ursprüngliche Fehlen einer gemeinschaftsrechtlichen

Kompetenz

Wahrend die Verwirklichung des freien Personenverkehrs von Angehorigen der Mitgliedstaaten²² seit der Gründung det Europii.ischen Gemeinschaften als Kernstück der europaischen Integration gilt. begründet keine Bestimmung der Romerverrrage eine ausdrückliche gemeinschafi:liche Kompetenz zur Regelung der Einwanderung aus Orittstaaten in das Gebiet der EG und in Fragen des Asylrechts. Bestimmungen über die Einreise und den Aufenrhalt von Oritt- staatsangehorigen fallen demnach grundsatzlich in den ausschliesslichen Zu- standigkeirsbereich der Mitgliedstaaten. Eine Ausnahme bildet die Ausdeh- nung des freien Personenverkehrs auf Familienangehorige von Unionsbürgern aus DrÎrtsraaren¹³ sowie die Kompetenz der EG, mit Drittsraaten Assoziie- rungs- und Kooperationsabkommen abzuschliessen. die hauftg auch Besrim-

20 JAN NIESSEN, Introduction: The European Unions Migration and Asylum Polidu, in: Guild (Compilation and Commemary)/Niessen (Introduction), The Developing Immigration and Asylum Policies of the European Union, The Adopted Conventions. Resolutions, R.ecom- mendations, Decisions and Conclusions, Den Haag 1996, 12.

21 MARTIN SCHlEFFER (Anm. 6), 139.

12 An. 48-57 des Vencags lur Gründung der Europaischen Gemeinschaft (abgekül'Ze EGY).

13 Art. 10 § 1 der Verordnung (EG) 1612/68 des Rates über die Freizügigkeit der Arbeimeh- mer innerhalb der Gemeinschaft, AB!. 1968 L 252/2 ft.

mungen über Einwanderungspolitik beinhalten". Für die Beziehungen zwi- schen der Schweiz und der EU sind in diesem Bereich besonders das am 6.

Dezember 1992 verworfene EWR-Abkommen sowie das im Rahmen der bila- teralen Verhandlungen vorgesehene sektorielle Abkommen über den freien Per- sonenverkehr relevant. Umstritten ist zudem, ob und in welchem Ausmass sich eine Kompetenz der EG im Einwanderungs- und fuylbereich aus dem Binnenmarktkonzept der Einheidichen Europaischen Akte ableiten lasst. Letz- tere hat die Gemeinschaft bis zum 31. Dezember 1992 zu~ Verwirklichung des Binnenmarkts verpflichtet. Gemass Art. 7 a II EGV wird der Binnenmarkt definiert ais «Raum ohne Binnengrenzen, in dem der frcie Verkehr von Waren, Personen, Diensdeisrungen und Kapital gemass den Bestimmungen dieses Verttags gewahrleistet ist .• Bei der Auslegung dieser Bestimmung gingen die Auffassungen der Kommission und der Mitgliedstaaten auseinander" . So vet- ttat die Kommission die Ansicht, der freie Personenverkehr beziehe sich nicht nur auf Bürger der Mitgliedstaaten sondern auch auf Drittstaatsangehorige.

Ausserdem verlange die Verwirklichung der vollstandigen Personenfreizügig- keit die ganzliche Abschaffung der Konrrollen an den Binnengrenzen. Eine Begrenzung der Grenzkonrrollen auf Drittstaatsangehorige laufe diesem Ziel zuwider,

da

zur Unterscheidung zwischen Angehiirigen det Mitgliedstaaten und Drittstaaten allgemeine Grenzkontrollen notwendig seien. Die Abschaf- fung von Konrrollen an den Binnengrenzen ziehe aber die Notwendigkeit nach sich, flanlùerende Massnahmen an den Aussengrenzen zu ergreifen. Deshalb sei die Gemeinschaft zustandig, Regelungen betreffend Asyl und Einwande- rung zu treffen". Die Mirgliedstaaten, fut welche die Einwanderungs- und Asylpolitik traditionellerweise zurn Kernbereich der nationalen Souveranitat gehort, wandten sich entschieden gegen diesen Ansatz". Vielmehr waren sie

N Es war anilinglich umstrinen, ob die Zusrandigkeir der Gc:meinschaft zum Abschluss von Assoziierungs- und Kooperarionsabkommen sich auch auf die Regelung der Freizügigkeit der Arbeimehmer erstreckt. [kt Europaische Gerichtshof hat dies bejaht (EuGH, Meryem DWli,dg. SchwiibiJch Gmünd, Urt. v. 30.9.1987. Rs. 12/86. Sig. 1987.3719; ,iehe K.w HAILBRONNER, Privikgierte Dn'ttJtaatsangehorige in der Europiiischen Union, in: Festschrift fur Ulrich Everling. Baden-Baden 1995.405 ff.).

25 Hierzu JAN N[ESSEN, European Migration Po/ù:ies, The MemberStates against th~ Commission, Migrancenrecht 1992,7 fI

26 EG-KommÎssÎon: Vollendung des Binnenmarktes. Weissbuch der Kommission an den Ewo- paischen Rst. KOM (85) 310 endg .• Luxemburg 1985. in,bes. Rn 4, 27. 47 If .• 53 If.

17 REBECCA M.M. WALLACE (Anm. 14), 12; JV.v HAILBRONNER, Perspektiven eimr europiiischen Asylrechtshannonisierung ^'lllC}; tkm Vertmg von Maastn'cht, in: Piazolo/Grosch (Hrsg.), Fe- smng oder offene Grenzen?, Entwicklung des Einwanderungs-und Asylrechts in Deutsch-

EUROPAISCHER AsnRAUM

der Meinung, die Abschaffung der Grenzkonrrollen beziehe sich nur auf Ange- hôrige der Mitgliedstaaten und dü& nicht die sraadiche Sicherheit gef'abr- den". Demnach begründe An. 7 a II EGV keine Kompetenz der Gemein- schaft im Asylbereich".

Schliesslich seme sich die Auffassung der Mitgliedstaaten gegenüber derjeni- gen der Kommission durch,

so

dass sich letztere gezwungen sah, eine im Weiss-. buch über die Vollendung des Binnenmarktes angekündigte Richdinie bercef- fend die Asyl- und Einwanderungspolitik zurückzuziehen^30• Auch in den folgenden Jahren wurden keine gemeinschafrlichen Regelungen bezüglich Asyl und Einwanderung getroffen; um dem zunehmenden Einwanderungsdruck zu begegnen, begannen die europaischen Sraaten jedoch, die zwischensraarli- che Zusammenarbeit in diesem Bereich fortzuführen und zu inrensivieren.

B. Die zwischenstaadiche Zusammenarbeit der EG-Staaten in der Asyl- und Auslanderpolitik

Bis zum Inkrafrrreren des Unionsvemages imJahr 1993 arbeireren die Mitglied- staaren in den Bereichen Auslander- und Asylpolirik ausserhalb des insrirurio- nellen Gefüges der EG teils aufinformeller Basis, reils gesrützt aufvôlkerrechr- liche Verrriige zusammen

". Der Prozess war lange Zeit durch eine gtosse Vielzahl

von Arbeitsgruppen und Unrerarbeirsgruppen gekennzeichnet. Die sogenann- reTREVl-Gruppe, 1975 gegründet und zusammengesetzt aus hohen Beamren der Justiz- bzw. lnnenministerien der EG-Staaten, besrand aus mehreren Un-

land und Europa. München 1995.75; zur Zustandigkeit der EG im Asylberekh grundle~

gend: MAITHIAS MENKE, &dîngungen ei,ur Asylg~J~tzgebung der Europiiischm Gemeimchaft, Baden-Baden 1993, 19-118.

" JAN NIESSEN (Anm. 20), 40.

29 REBEca M.M. W AUACE (Anm. 14), 29. Anm. 2.10 ciner gemeinsamen Erklarung zu Art. 13 und 19 der EEA hiehen die Mirgliedstaarcn fesr, die Doagen Massnahmen ZUT VerwirkJi- chung des Binnenmarktes beeintrachtigten niche ihre Zuscandigkeit, dic: Einwanderung aus Drittstaaten zu «geln (abgedmckt in [LM 25 [1986D. 504.

30 MARTIN SCHlEFFER (Anm. 6), 67. Ein früherer, ebenfulls vergeblkher Versuch der Kommis- sion, Regelungen im Bereich dcr Einwanderungs. und Asylpoliük ^2U treffen, stelltc der

) 978 erlassene Enrwurf ciner Richtlinie zur Bek.ampfung der illegalen Einwanderung und der iHegalen Beschafcigung clar (siche ROEL FERNHOUT, jUJtiu and Homt A./foiTJ: Immigra- tion andAsylum Policy, in: T.M.C Asser Instituut (Hrsg.), Conference Reader. The Treacy on European Union. Suggestions for Revision, Den Haag 1995, 302).

JI Vgl. zu dieser Phase des Harmonisierungsprozesses u.a. W ALDEMAR HUMMERfWALTER OaWE-

XER, Gsterreich in da- EuropiiIschen Union, Bd. III, Wien 1996, 3 ff .• insbes. 7 ff.

tergruppen, von denen sich eine u.a. mit Fragen der Verscharfung der Grenzkon- Irollen an den Aussengrenzen, Visaerteilungen und Verhinderung des As)'lmiss- brauchs beschaftigte". Nach dem Abschluss der EEA wurde wahrend der Priisi- dentschaft des Vereinigten Konigreiches 1986 eine Ad-hoc-Gruppe Einwande- rung geschaffen, welche die Treffen der fur Einwanderung zustandigen Minister der EU-Staaten vorbereitete". Die Ad-hoc-Gruppe umeneilte sich wiederum in funfUmergruppen, von denen sich eine mit Asylfragen befasste". Der Euro- paische Rat von Rhodos schufim Dezember 1988 die Gruppe der «Koordinato- ren freier Personenverkehr" (Gruppe von Rhodos) zwecks Koordinierung der Aktivitaten der verschiedenen Organe; bereirs im Juni 1989 legte diese Gruppe dem Europaischen Rat von Madrid einen Bericht vor (sog. Dokumenr von Pal- ma), der eine Liste der Massnahmen enrhaIt, die zwecks Einführung der Freizügig- keit paralle! zur Beseitigung aller Binnengrenzen verwirklicht werden müssen".

Die bedeutendsten Ergebnisse dieses Prozesses bildete der Abschluss des Schenge- ner und des Dubliner Obereinkommens, wobei auch das geplante Abkommen betreffend die Oberschreitung der Aussengrenzen der Gemeinschaft Erwahnung verdient.

C.

Das Schengener Ahkommen

Mit dem (ersten) Schengener Abkommen von 1985 verpflichteten sich zu- nachst Deutschland, Frankreich und die Benelux-Staaten, die Grenzkontrol- len zwischen den Verrragspaneien abzuschaffen, um damit das Ziel von Art. 7 a II EGV zu erreichen, «einen Raum ohne Binnengrenzen»3<i. Am 19. Juni 1990

32 Vgl. U.3. MAR.A GOLDrrEIN, Dit Kompetmzm tkr Europiiischm Gemeinschaften zur Rtgrlung

desAsyl""chts, Frankfort 1994, 37 f; WALDEMARHuMMERlWALnR OBWEXER (Anm. 31), 7 If.

33 REBECCA M.MWALUCE (Anm.14), 12; WAL.DEMW. HUMMERlWAl.TER OBWEXER (Anm. 31), 9: JAN NIESSEN (Anm. 20), 31 If.

~ Die anden::n Unrc:rgruppen befassten sich mit Aufnahme/Ausweisung, Visa, gefàJschren Do- kumenten und Aussengrenzcn; eine besondere Gruppe bc:handelœ die Frage der F1üchtlin- ge aus Ex-Jugoslawien, Vg!. ANroNlO CRUZ, Schmgm, ad hoc Immigration Group and other European ImergovernmmtalBodùs, in: Churches CommÎnee for Migrants in Europe (Hrsg.), Brie6ng Paper, Juni 1993, 16; JAN NIESSEN (Anm. 20), 32.

35 VgL JAN NIF.SSEN (Anm. 20), 32 f. Bezüg1ich des Asylrechts enrnielt der Bericht u.a. Vorschlage rur die' Erarbeitung cines ZusGindigkeirsabkommens; vgL MARA GOLDSfEIN (Anm. 32), 42 f.; ANroNIO CRuz (Anm. 34),15 f.

*i Zu diesem Abkommc:n und seiner Vorgeschichtc: vgL Asrruo ErINEY, Das zweitt Schengener Ahkommen: EntItehung. Konupt und Einbtttung in die EuropiiiJche Union, in: Achermannl Bieber/EpineyfWehner (Hrsg.), Schengen und die Folgen: Der Abbau der Grenzkontrollen in Europa, Bern/München/Wien 1995, 22 FE

r t

EUROPA/SCHER AsYLRAUM

unterzeichneten die Vertragsstaaren das zweÏte Schengener Abkommen oder Schengener Durchführungsübereinkommen (in der Folge Schengener Abkom- men), welches hauprsachlich die Ausgleichsmassnahmen enthalt, die im inner- staadichen Bereich oder auf dem Wege der Zusammenarbeit zwischen den Vertragsstaaten das Sichetheitsdefizit durch den Wegfall der Grenzkonrtollen kompensieren sollen. Es enthiilt Regelungen in den Bereichen" der Überschrei- fUng der Binnen- und Aussengrenzen, des Asyls, der polizeilichen Zusammen- arbeit und errichtet ein Informationssystem (elas sog. Schengener Informations- system, SIS) zur Speicherung bestimmter personen- und sachbezogener Daten.

Das Abkommen wurde am 26. Marz 1995 in Kraft gesetzt; ihm sind inzwi- schen auch Iralien, Spanien, Portugal, Griechenland, Ostetreich, Danemark, Finnland und Schweden beigetteten, wobei es von diesen Staaten bisher erst von Spanien, Portugal und Italien angewendet wird. Mit Island und Norwe- gen besteht im übrigen ein Kooperationsabkommen³⁷•

Von grosser Bedeutung bezüglich der Rechtsstellung der Drinauslander sind die Regeln des Schengener Abkommens im Bereich det Einreise von Dritt- auslandern in das Gebiet der Vemagsstaaten (Überschreiren der Aussengren- zen und Einreisebedingungen; Art. 3 bis 8); das Abkommen sieht im weiteren eine harmonisierte Visapolitik vor (Art. 9 bis 18) und beinhaltet Vorschrifi:en über die Voraussetzungen für den Reiseverkehr von Drittauslandern innerhalb des Vertragsgebietes (Art. 19 bis 24). Weitere Bestimmungen widmen sich der Ausschreibung zur Einreiseverhinderung (Art. 25) und der Verpflichtung von Beforderungsunrernehmungen, nicht einreiseberechtigre Drittauslander nicht in das Vertragsgebiet zu verbringen und gegebenenfalls zurückzunehmen, ver- bunden mit einer Sanktionspflicht im Umerlassungsfalle (Art. 26). Schliess- lich verpflichren sich die Verrragsstaaten, Sankrionen bei gewerbsmassiger Schlepperei vorzusehen (Arr. 27).

Die Art. 28 bis 38 des Schengener Abkommens bestimmen den fur die Prüfung cines Asylgesuches zustandigen Staat. Da dies. Regeln weitgehend den Bestimmungen des Dubliner Übereinkommens emsprechen, wurden sie mit dem Inkraftrreten desselben .uf den 1. September 1997 ausser

Kraft

ge- setzt³⁸.

37 BUNOESMINiSTERIUM DES INNERN (Anm. 13), 144 f.

" A.a.O., 148.

D. Das Dubliner Obereinkommen

Das erste konkrete Resultat der Ad-hoc-Gruppe Einwanderung" srellte die Unterzeichnung des sog. Dubliner Übereinkommens. des Übereinkommens .über die Bestimmung des zustandigen Staates fur die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat der Europaischen Gemeinschaften gestellten Asylantrages» am 15. Juni 1990 dar". Wegen diverser rechrlicher und praktischer Probleme sei- tens der Mitgliedstaaten der EU dauene es allerdings übe~ sieben Jahre. bis dos Übereinkommen am 1. September 1997 in Kraft treten konnte".

Wie in den entsprechenden Bestimmungen des Schengener Abkommens (Art. 28 bis 38) regelt das Obereinkommen. welcher Staat für die Prüfung eines Asylgesuches zustandig sein soli und welche Pflichren diesem Staar zukom- men. Das Konzept des Zusrandigkeitsabkommens kann auf folgenden Nen- ner gebracht werden: Ein Staar soli für die Prüfung eines Asylgesuches zustiin- dig sein, aber immer nur ein Staat. Oamir solI einerseits verhindert werden, dass Asylbewerbet von einem Mitgliedstaar zum andern geschoben werden.

ohne dass sich ein Sraat für die Gesuchsprüfung zustandig erklart; andererseits soli auch verunmoglicht werden. dass Asylsuchende nach einer Ablehnung in einem Erststaat in einem weireren Sraat ein Asylverfahren durchlaufen. Dieses Konzept sent allerdings voraus. dass der zustandig Sraat auch verpflichtet ist.

ein Asylverfahren durchzuführen; das Dubliner Übereinkommen enthalt da- her ausdrücklich die Pflicht des wstandigen Sraates. jeden Asylanrrag lU prü- Fen und die Prüfung des Asylanrrages bis wm Ende durchzuführen (Art. 3 und 10 Abs. 1 lit. b). Die Prüfungspflicht steht allerdings umer dem Vorbe- halr. dass ein Asylsuchender nicht in einen Drinstaar ausserhalb des Gebietes der Vertragsstaaren zurückgeschickt werden kann.

Die Kriterien zur Fesrsrellung des zustandigen Staates sind folgende (Arr.

4-8): Primar zustiindig für die Asylgesuchsprüfung ist der Staar. in dem ein ais Flüchtling im Sinne der Genfer Flüchrlingskonvention anerkannter Familienan- gehoriger des Asylbewerbers seinen legalen Wohnsitz hat. Sekundar zusrandig

ist der Staat. der dem Asylsuchenden eine gültige Aufenthaltserlaubnis oder ein gültiges Visum (Sichrvermerk) erteilt hat. lm weiteren zustandig ist der Staat.

" Ygl. oben Kap. III B.

40 Zum Dubliner Obereinkommen vgL ausführlich ALBERTO ACHERMA,'''N (Anm. 14), 82 ff.,

91 ff.; KAy I-WLBRONNERIClAUS THIERY. Schengm Il und Dublin - Der zmtiindige Asylstaar

in Europa, ZAR 1997, 55 fI, beide mit zahlreichen weiceren Hinweisen.

" Vgl. ZAR 1998. 47.

EUROPAlSCHER AsYLRAUM

der die Einreise in das Gebiet der Mitgliedst •• ten ohne Visum gestattec; Falls keiner dieser S.chverhalte vorliegt. gilt fur den Fall der illegalen Einreise der Vertragssca.c als zuscandig. über dessen Grenze der Asylbewerber eingereisr isr.

Falls nicht n.chgewiesen werden kann. in welchen St •• t er zuersc illegal einge- reist isc. gilt im Sinne einer Auffongbestimmung derjenige Sc •• t als zuscandig fur die Prüfung eines Asylbegehrens. in dem das Gesuch gestellt wird.

Zur Verhinderung von Zweitgesuchen n.ch Ablehnung in einem erscen Asylst •• t arbeiren die EU-Scaacen an einem .umm.tisierren Fingerahdrucker-

kennungsverfahren (EUROOAC)"; nur ein solches kann gewahrleiscen. dass mehrfache Asylgesuche auch tacsachlich erkannt werden. N.ch Auffassung der Mitgliedst •• ren bedarf die Einricheung einer solchen Oacenbank einer Grund- lage in einem vôlkerrechrlichen Vemag. welcher .uch die encscehenden O.ten- schurzprobleme regelr. Oer Zeitpunkt des Abschlusses der Konvencion steht moment.n noch nicht fest. zudem dürfce ger.ume Zeic verscreichen. bis diese von allen Staaten ratifiziert sein wird⁴³•

E. Das Abkommen betreffend die Oberschreitung der Aussengrenzen der Gemeinschaft

Oie Ad-hoc-Gruppe Einwanderung⁴⁴1egte den Mitgliedstaacen 1991 den Ent- wurf eines Obereinkommens beueffend die Überschreicung der Aussengren- zen der Gemeinschafc zur Unterschrin VOT. dessen Zielserzung weitgehend der- jenigen des Il. Titels des Schengener Abkommens enrspriche: Bezweckt wird eine eRizientere Kontrolle an den Aussengrenzen der Gemeinschan mittels verstarkter polizeilicher Zusammenarbeit, einer harmonisierten Visapolicik, ^der Einrichcung eines Informacionssyscems sowie Massnahmen gegen Befôrdecungs- unternehmer und Schlepper. Wegen Srreicigkeiren zwischen Sp.nien und Eng- land über die Fesclegung der Aussengrenze in Gibralc.r isc das Abkommen aber bis heuee niche umerzeichnet worden und hat kaum mehr Rea1isierungs- chancen^4S,

H vgI. u,a. l'CAy HAlLBRONNERlCU.US THIERY (Anm. 40), 60.

43 Zum akmellen Stand und den Diskussionen vgl. Migration News Sheet, April 1998,4 f.

" Vgl. oben Kap. III B.

~5 JAN NIf'ssEN (Anm. 20). 18; DAVID O'KEEFFE, The Emergence of a European Immigration Policy, ELR 1995, 27-30. Die Kommission hat in der Zwischenzeit einen eigenen Vor- sehlag erarbeite{ (Vorsehlag fUr eine Entsehcidung, gestützt auf Art. K.3 des Vercrages über die Europaische Union, für eine Konvenrion über die Überschreitung der Aussengrenzen

N.

Der Vertrag von Maastricht

Auseinandersetzungen zwischen der Kommission und den Mirgliedstaaten be- treffend eine gemeinschafdiche Komperenz im Asyl- und Einwanderungsbe- reich pragten die Regierungskonferenz, die zum Abschluss des Unionsvertrags fühne". \Viibrend erstere wiederum" die Ansicht verrrat, dieAsyI- und Einwan- derungspolitik solle im Rahmen der Europaischen Gemeinschaft geregelt wer- den", waren die Mitgliedstaaren nicht bereit, über die zwischenstaatliche Zusammenarbeir hinauszugehen und weitere Hoheitsbefugnisse an die Ge- meinschafr abzugeben". AIs Kompromisslësung hat der Maasrrichrer Verrrag die Asylpolitik, das Überschreiten der Aussengrenzen der Mitgliedstaaten so- wie die Einwanderungspolitik und die Politik gegenüber Dritrsraarsangehëri- gen ais Angelegenheir von «gemeinsamem lmeresse» (Art. KI EUV) im Drit- ten pfeiler (Zusammenarbeir in den Bereichen Justiz und Inneres) umer dem instirutionellen Dach der Europaischen Union eingegliederr. Wiibrend die in der Asylpolitik zu ergreifenden Massnahmen nicht naher bestimmr werden, sollen die Mitgliedsraaten in bezug auf die Einwanderungspolirik und die Po- litikgegenüber Drirrstaarsangehërigen Regelungen erlassen über die Vorausset- zungen fur die Einreise und den Aufemhalr von Dritrsraarsangehorigen, wo- runter auch die Familienzusammenführung und der Zugang zur Beschafrigung Wh (Arr. KI Ziff. 31ir. a-b). AIs weitere Priori rat sind Massnahmen zur Be- kiimpfung der illegalen Einwanderung, des illegalenAufenrbalts und der iIlega- len Arbeirvorgesehen (Art. KI Ziff. 3Iir.c). Die Zusammenarbeit der Mitglied- sraaten im Rahmen der Drlnen

Saule

isr primar intergouvernemental bestimmt.

Der Gemeinschafr ais Besrandteil des ersten Pfeilers der Union wurden ledig-

der Mirgliedscaaten; Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europaische Parla- ment vom 10. Deumber 1993. KOM 93, 684 endg.}, der im wesentlichen dem Encwurf der fUr Einwanderung zusrandigen MinÎster der EU-Staaten enrsprichr. Bisher sind aber noch keine weiteren Beschlüsse in dieser Sache gefassr worden. Vgl. auch BUNDESMINISTE- RIUM DES INNERN (Alun. 13), 153: .. Mit der Untenciclmung des A~ngren7.übereÎnkommens

ist zur Zeit nicht ^'Z.U rechnen».

«i ROEL FERNHOUT (Anm. 30). 302; der Unionsvenrag wird folgend <<EUV» abgekünc.

"7 Siehe bereÎts oben Kap. III A.

49 ROEI. FERNHOIff (Anm. 30), 305_

49 Der Verlauf der Verhandlungen und die $rellungen der Mitgliedsraaten sind wiedergegeben in: J. Cwos/G. RElNESCH/D. VIGNES/J. WYIAND, Le Traité de Maasm'cht, Brüssel 1993.

491--495_

EUROPAISCHER AsnRAUM

lich gewisse Komperenzen in der Visapoli,ik eingeraumëo. Mit der sogenann- ten EvolutivkJausei oder «passerelle» des Ar,. K.9 EUV wurde zwat die Tüt fur eine spatere Oberfuhrung der Asyl- und Einwanderungspolitik in die erste Saule aufgrund eines einstimmigen Ratsbeschlusses offengelassen, doch ist von dieser Môglichkeit nie Gebrauch gemach, worden, so dass die Zusammenar- bei, im Asyl- und Einwanderungsbereich bis wm Inkraft,reten des Amsterda- mer Vertrags⁵¹ weirerhin im Rabmen der drinen Saule erfolgt. Den Mi,glied- staaren stehen zu diesem Zweck mehrere Handlungsformen offen (Art. K.3 Ziff. 2): AufIni,ia,ive der Kommission oder eines Mi'gliedstaats kann der Ra, einstimmig gemeinsame S'andpunkte (Ii,. al und gemeinsame Massnahmen (Ii,. bl beschliessen oder zwischens,aacliche übereinkommen ausarbeiren". lm wei,eren kann der Ra, «in geeigne,er Form und nach geeigne,en Verfahren jede Ar, der Zusammenarbei, fôrdern, die den Zielen der Union dien'» (lit. al; dami, stehen dem Ra, weirere Rech,shandlungsformen offen, wie eIWa Be- schlüsse, Entschliessungen, Empfelùungen, S,ellungnahmen oder Schlussfol- gerungen, die auch als «ungekennzeichnere Rechtsakte» bezeichnet werden".

Die rechtliche Verbindlichkeit dieser Akte ist je nach Rechtsform unterschied- lich". Was den Rechtscharakter der Entschliessungen und Empfehlungen etc.

be,rifft, ist die Lehre der kJaren Ansicht, dass es sich um rechrlich nich, bin- dende Instrumente handel,55. Die Koordinierung und die Vorberei,ung der

50 Gemass Art. 100 c 1 EGY bestimm[ der Rat «auf Vorschlag der Kommission und nach Anhorung des Europa.ischcn Parlamcnts einstirnmig die drincn Lander, deren Staatsangch6- fige beim Oberschreiren der Aussengrenzen der Mitgliedstaaten im Besin eines Yisums sein müssen.lI Ab 1. Januar 1996 erfolg[ die Beschlussfassung gemass dem Mehrheirsprinzip (Arr. 100 c III EGV). Zur Visapolitik siehe auch unten Kap. VI D.

~I Siehe unten Kap. VII.

~2 Diese empfiehlt der Rat gemass An. K,3 Ziff 2 lit. c den Mirgliedstaaten l.ur Annahme ((gemass ihren verfassungsrechrlichen Vorschriften».

S3 Yg!. WAlDEJ.tAR HUMMERlWALTER OBWEXE.R (Anm. 31), 21 f. Zu solehen Akten siehe un- ten Kap. V C.

H Siehe dazu ausführlich WALDEMAR HUMMERlWAlTER OBWEXER (Anm. 31), 22 fI Verbind- lich sind 'l..B. die gemeinsamen Massnahmen.

55 Yg!. ecwa KAv HAILBRONNER, The ColluptOf, Safi Country'andExpeditiousAsylum ProcedureJ:

A Western European Perspective, IJRL 1993, 61; DANI~LE JOLY (Anm. 14). 166. Ebenso gilt

ruc

die in Art. K.3 Zif[ 2 lit. a vorgesehen gemeimamen Standpunkte, deren Bindungsver- wîrkung im EU-Vemag nichr geregelt ÎSt, dass sic rur die Mitgliedstaaten lediglich politisch verbindlich sind (vgl. WALDEMAR HUMMERf'W ALTER OBWEXER (Anm. 31), 22). Das gUe auch rur die vor Inkrafrtceren des Unionsvertragcs im Rahmen der imergouvernemencalen Zu- sammenarbeit angenommenen EntschLiessungcn (zu diesen siche umen Kap. YB): So sieh(

etwa die Emschliessung über offensichtlich unbegründete Asylancrage vor, dass die Mini- stec dafür Sorge tragen, dass ihee inneestaatlichen Rechrsvorscheiften soweit erforderlich

Tarigkeir des Rares wird von einem Koordinierungsausschuss bestehend aus hohen Beamten, dem sogenannten K4-Komitce, übernommen, welches an die Stelle der Ad-hoc-Arbeitsgruppe Einwanderung getreten ist". Schliesslich erIaubt An.

K7

eine engere Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehr Mit- gliedstaaten, soweit sie den Bestimmungen des Unionsvertrages über die Zu- sammenarbeit in den Bereichen Jusriz und Inneres nicht zuwiderliiuft und die- se nicht behindert.

v: Materielle Resultate der Zusammenarbeit im Bereich Asyl und Migration seit Inkrafttreten des .

Unionsvertrages

A. Harmonisierungsbedarf

Neben den erwiihnten Gründen für eine engere Zusammenarbeit der EU- Mirgliedstaaten im Bereich Asyl und Einwanderung" lôsten insbesondere das Dubliner Übereinkommen⁵⁸ und die Zustiindigkeitsbescimmungen fur die Prü- fung von Asylbegehren des Schengener Abkommens" einen Harmonisierungs- bedarf aus: Das Prinzip, wonach nur ein Staat fur die Prüfung eines Asylgesu- ches zustiindig ist, den der Asylsuchende sich nach dem Woruaut der Abkommen nicht selbst aussuchen dar[, bedingr, dass die Erfolgsaussichten iihnlich hoch sind, also die Auslegung des Flüchdingsbegriffes nicht zu srark differiert und einheitliche Verfahrensstandards gelten⁶⁰• Dies erkannte die Ad-hoc-Gruppe Einwanderung bereits früh und übermittelte dem Gipfel von Maastricht von Dezomber 1991 einen Bericht über Einwanderungs-und Asylpolitik⁶¹, der ein entsprechendes Arbeitsprogramm enthielt, welches die in Zukunft zu regeln-

ang~passt werden und die Grundsatze diesc:r Entschliessung sobald ais moglich, spatescens jedoch bis zum 1. Januar 1995, darin aufgenommen werden.

56 Arc. K.4 ElN. Zur ArbeirsweÎse und BeschlussMung siche WAI.DEMAR HUMMWWALTER

OBWEXER (Anm. 31), 25 ff.; REBECCA M.M. WALUC' (Anm. 14), 12.

57 Siehe obcn Kap. II.

}li Siehe oben Kap. III D.

59 Siche oben Kap. III C.

40 Vg!. dazu ausfUhrlicher ALSERlD ACHERMANN (Anm. 14), 100 If, 123 f. mit Hinweisen.

61 Report from the Ministers responsible for immigration co the European Council meeting in Maastricht on immigration and asylum policy, Brüssel3. Dezember 1991, SN 4038/91.

EUROPÂJSCHER AsYLRAUM

den Bereiche umschrieb. Dieses wurde vom Europiiischen Rat von Maasrricht gebilligf2. Das Programm nannte die fur die Aufhebung der Binnengrenzen und die Durchfuhrung des Dubliner Übereinkommens u"nd des (noch nicht unterzeichneten) Grenzüberschreirungsabkommens zu ergreifenden Massnah- men und war in die Bereiche Migrationspolitik und Asylpolitik unteneilt.

Bezüglich Migrationspolitik werden unter anderem folgende zu bearbeiten- de Bereiche genannt: Hatmonisierung der Aufnahmepolitiken, gemeinsames Handeln im Bereich der illegalen Einwanderung (etwa durch Zusammenar- beit bei der Grenzkontrolle, bei der Bekiimpfung illegaler Einreise und illega- 1er Beschiifi:igung, durch Harmonisierung der Ausweisungsgrundsiitze, durch Zusammenarbeit mi, den Herkunfrs- und Ttansiestaacen), eine gemeinsame Politik im Bereich der Arbeitsmigration und - unter dem Tite! Migrationspo- litik im wei,eren Sinn - u.a. die Vorbereicung von Rückschiebungsabkommen mit Drittstaaten. lm Bereich der Asylpolitik legte die Ad-hoc-Gruppe Einwan- derung besonderes Gewich, auf die Durchfuhrung des Dubliner Übereinkom- mens und auf eine gemeinsame Auslegung der Genfer F1üchtlingskonvencion;

als wei cere Arbeiesbereiche wurden u.a. bezeichne, die Fesrlegung gemeinsa- mer Kriterien für offensichtlich unbegründete Asylgesuche, eine einheidiche Anwendung des Prinzips sicherer Erscaufnahmestaaten, eine gemeinsame Ein- schiirzung der Lage in den Herkunftsliindern und die Harmonisierung der Ausweisungspolitik. Die Harmonisierung verfahrensrechtlicher Aspekte wur- de al, weniger dringend erachtet, mit Ausnahme der Beschleunigung der Ver- fahren.

B. Massnahmen vor Inkrafttreten des Unionsvertrages

Bereies vor dem lnkrahueten des Unionsveruages am 1. November 1993 wa- ren im Rahmen der Arbeiren der fur Einwanderung zusciindigen Minisrer der EG-Staaten gestützt .uf die Vorarbeiren der Ad-hoc-Gruppe in den Jahren 1992 und 1993 mehrere Entschliessungen und Empfehlungen angenommen worden, die fur die Harmonisierung der Asylpolitiken von weiueichender Be-

62 Vgl. die Mineilung der Kommission vom 23. Februar 1994 (Anm. 8), Anhang II, Ziff. 1.

deurung sind. Das Treffen vom 30. November und l. Dezember 1992 in Lon- don führte zur Annahme der drei folgenden wichtigen Texté':

• Entscbliessung über offensicbtlicb unbegründete Asylantrage. In dieser wer- den U.a. die Kriterien eines offensichclich unbegründeten Asylgesuches Uffi-

schrieben. und es wird vedangt. dass ein solches Gesuch beschleunigt be- handelt werden muss.

• Enrscbliessung zu einem einheiclichen Konzept in bezug ouf Aufnahmedritt- liinder. Darin haben sich die Staaten auf die Voraussetwngen geeinigt. ge- mass welchen ein Staat als sicberer Drinstaat bezeicbnet werden kann".

• Scblussfolgerungen betreffend Lander. in denen im allgemeinen keine ernst- liche Verfolgungsgefuhr besreht. Die Entschliessung verzichret auf die Erstel- lung einer Lisre verfolgungssicherer Staaten. aber es werden eine Reihe von Kriterien gen_nnt, die auf die Sicberheir des Herkunfrsstaates schliessen lassen.

An einem weiteren Treffen in Kopenhagen verabschiederen die fur Ein- wanderungzustiindigen Minister der EU-Staaten am 1. und 2. Juni 1993 weirere Dokumente. und zwar eine Entschliessung berreffend die Harmonisierung nationaler Politiken im Bereicb der Familienzusammenführungen⁶'. eine Ent- schliessung berreffend die Aufnahme besonders schutzwürdiger Personen aus Ex-Jugoslawien⁶⁶ und eine Empfehlung betreffend Kontrollen und Enrfernung Staatsangehoriger dritter Staaten oh ne Aufenrhalts-oder Arbeirsedaubnis⁶'. ln

63 Zu den Entsehli~ungen der flir Einwanderung zusGindigen Miniscer der EU·$caacen in London vgl. u.a. DANI~lE)OlY (Anm. 14). 166 ff.; ELSPE"11i GUllDI)AN NIESSEN (Anm. 20).

141 ff.; R. FERNHOur/H. MEljERS, Asylum, in: Boeks u.a. (Hrsg.), A New Immigration Law

for Europe? The 1992 London, and 1993 Copenhagen RulesofImmigraton, Utrecht 1993, 8 ff. (mit Abdruck der Texre 69 ff.). Eine dcutsche Fassung findet sich in der Textsammlung des Generalsekterariaces des Rates zur europaisc.hen Asylpraxis (Anm. 18). Am Treffen in London wurde zusatzlich eine Entschliessung z.u den Vertriebenen aus Ex-Jugoslawien und Empfehlungen zur Praxis der Staaren bezüglich Ausweisung sich illegal aufhalrender Aus- lander und zurn Transir z.wecks Ausweisung erlassen; vgl. DANIËLE JOLY, a.a.O., 172 und 180; TH. DE Roos/J.D.M. STEENBERGEN/A.H.). SWART. Expulsion. in: Boeles (H"l\.). a.a.O .•

35 ff .• mit Tex[ auf 83 ff.

" Vgl. dazuAL'E~roACHERMANN (Anm. 14), 108 ff.

65 Yg!. dazu P. BOELES/A. KUljER, Hannonization of FamiLy Reunification, in: Bodes (Anm.

63). 25 ff .• mi, Tex, 78 If; ELSPETH GUlLD/JAN NlF.sSEN (Anm 20). 251 if.

66 Yg!. dazu DA.'Jlt.lE JOLY (Anrn. 14), 180; (V.Y HMlBRONNER, &chtsfragm der AlIfoahm~ von

«Gro;a/if/ücht/ingmH in Wtsteuropa - am Beùpiel jugosUzwien, SZIER 1993, 520 f.

67 Vgl. den Text in: Groupe ad hoc Immigration, Drafr Recommendarion concerning checks on and expulsion of chird country narionaJs residing or working withollt authorization,

EUROPÂlSCHER AsYLRAUM

den Jahren 1993 und 1994 wurden auch verschiedene Durchfuhrungsbesrim- mungen mm Dubliner Übereinkommen, z. B. bezüglich Verfahrensfragen wie etwa zum Problem der Beweismirrel, erlassen⁶⁸•

C.

Entschliessungen, Empfehlungen und gemeinsame Standpunkte im Rahmen der Drinen Saule

Nach Jnkrafttreten des Unionsvertrages hat der Rat verschiedentlich von sei- nen Kompetenzen gemass Art. K.3 Ziff. 2 EUV Gebrauch gemacht und eine beachdiche Anzahl von EmschJiessungen, Empfehlungen und gemeinsamen Standpunkten angenommen und damit einen Anfang zu einer Harmonisie- rung der Asyl- und Migrationspolitiken der Mirgliedsraaten gemacht".

Für den Bereich der Harmonisierung der Asylpo/itik sind namenrIich zu erwmnen⁷⁰:

• Entschliessung über Mindestgarantien imAsylverfahren vom 20. Juni 1995.

• Entschliessung zur Lastenverteilung hinsichrIich der Aufnahme und des vorübergehenden Aufenthalts von Vertriebenen vom 25. September 1995.

• Beschluss des Rates über ein Warnsystem und ein Dringlichkeitsverfahren zur Lastenvetteilung hinsichtlich der Aufnahme und des vorübergehenden Aufenthalrs von Vertriebenen vom 23. November 1995.

• Gemeinsamer Standpunkt betreffend die harmonisiette Anwendung des Begriffs «Flüchding» in Art. 1 der Genfer Konvention vom 28. Juli

1951

über die Rechrsstellung der FlüchrIinge vom 4. Marz 1996.

BrUssel 25. Mai 1993. SN 3017193 WGI 1516; vg!. dazu DANlllE JOLY (Anm. 14), 172 f;

ELSPETII GUiLD/JAN NIESSEN (Anm. 20), 219 ff.

68 Vgl. KLAus-PETER NANZ, Schengener Übertinkommen und Personenfteizügigkeit, ZAR 1994, 104.

C;'J Seit dem Inkrafnreten des EU-Venrages am 1. November 1993 sind bis Ende Dezember

1995 im Rahmen der Deieten Saule cler EU 64 Rechtsakte yom Rat verabschiedet worden, ca. 50 dayon allerdings ais ungekennzeichnete Rechtsakte (Entschliessungen, Empfehlun- gen, Beschlüsse, Erklarungen); ygL W AlDEMAR HUMMER/W ALTER OB\~!EXER (Anm. 31), 72

und 80. Zum Rechrscharakter dieser Akre siehe ohen Kap. IV

10 Die meisren dieser Tocte sind abudruck{ bei WALDEMAR HUMM.ERlWALTER OBWE.XER (Anm.

31),359 ff., und in der Textsammlung des Rates der Europaischen Union (Anm. 18). Vgl.

zu den Mindesrgarantien auchELSPETH GU1wIJAN N[ESSEN (Anm. 20), mitText und Anmer- kungen 413 ff.

Für den Bereich der Harmonisierung der Voraussetzungen fur die Zulas- sung von Drittstaatsangehorigen sind neben der bereirs erwahnten Enrschlies- sung vom luni 1993 über die Harmonisierung der nationalen Politiken im Bereich der Familienzusammenführung v.a. folgende Enrschliessungen und Empfehlungen von besonderer Relevanz^7l:

• Entschliessung über die Beschrankungen für die Einreise von Sraatsangeho- rigen dritter Lander in die Mitgliedstaaten zur Ausübung einer Beschafti- gung vom 20. luni 1994.

• Enrschliessung betreffend die Zulassung von Staatsangehotigen dritter Lan- der in das Hoheitsgebier der Mitgliedstaaten der Europiiischen Union zur Aufnahme eines Studiums vom 30. November 1994.

• Enrschliessung in bezug auf die Beschrankung fur die Zulassung von Staats- angehorigen dtitter Lander in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zur Ausübung einer se!bstiindigen Erwetbsratigkeit vom 30. November 1994.

• Entschliessung über die Rechtssrellung von Staatsangehorigen dtitter Lan- der, die im Hoheitsgebiet aufDauer aulhaltig sind, vom

4.

Man 1996.

Schliesslichⁿ hat der Rat auch einige Empfehlungen zur Bekiimpfimg der ilfegalen Zuwanderungvctabschiedet, so u.a.⁷³:

• Empfehlung zur Harmonisierung der Mitte! berreffend zur Bekilmpfung der illegalen Einwanderung und der illegalen Beschaftigung sowie zur Ver- besserung der einschlagigen Kontrollverfahren vom 22. Dezember 1995.

• Empfehlung betreffend die Abstimmung und Zusarnmenarbeit bei Rückfüh- tungsmassnahmen vom 4. Marz 1996.

• Empfehlung zut Bekilmpfung der illegalen Beschaftigung von Drittstaatsan- gehorigen vom 27. Seprember 1996.

71 Vgl. dazu BUNDESMINISTËRlUM DES INNEREN (Anm. 13), 156 ff.. 161 fI, mit kuner lnhaltsan- gabe der berreffenden Emschliessungen und EUiPETH GUILD/JAN NIF.5SEN (Anm. 20), 311 ff., 347 ff., 361 ff.

n Zu erwahnen gih es darüber hinaus die Awarbeitung eines Musterentwurfes füt cio bilate- raJes Rückschiebungsabkommen fuc einen Mitg1iedstaat der EU mit einem Drittstaat und weitere Empfehlungen in diesem Bereich; vgl. dazu BUNDESM1NlSTERJUM DES INNERN (Anm.

13), 167 f.; ELSPElli GUlLOIJAN ^NlESSEN (Anm. 20),393 ff.

73 Vgt. BVNDESMINISTERlUM DES INNERN (Anm. 13), 161 ff.