Assemblée nationale - Première lecture - : Le contrat de transport

Chapitre II : Le contrat de transport

A. Première lecture

2. Assemblée nationale

a. Rapport n° 850 déposé le 28 mars 2013 par Mme Catherine BEAUBATIE DEUXIÈME PARTIE :

UN DISPOSITIF TRÈS ATTENDU : LES MODALITÉS DE RÉPERCUSSION DE LA « TAXE POIDS LOURDS »

Le projet de loi initial ne comportait que les dispositions nécessaires pour la mise en œuvre du mécanisme de répercussion de la taxe (article 7), puisque le régime juridique de celle-ci avait déjà été instauré par une série de textes antérieurs. Mais les débats au Sénat ont soulevé un certain nombre de questions relatives à la taxe elle-même et à son champ d’application.

I.— LA « TAXE POIDS LOURDS » : CHRONOLOGIE, OBJECTIFS ET MODALITÉS

A.— LE CADRE JURIDIQUE EUROPÉEN ET NATIONAL : LA DIRECTIVE

« EUROVIGNETTE » ET LE « GRENELLE DE L’ENVIRONNEMENT »

• La création de la taxe poids lourds en France s’inscrit dans une évolution observée dans toute l’Europe, en Suisse et dans un nombre croissant d’États de l’Union européenne. Quatre États membres de l’Union européenne perçoivent déjà des redevances kilométriques électroniques sur les poids lourds : l’Allemagne, l’Autriche, la République tchèque et la Slovaquie. Plusieurs autres pays de l’UE préparent la mise en œuvre de tels systèmes (Pologne, Belgique, Hongrie, Danemark).

Cette « écotaxe » s’inscrit pleinement dans la politique européenne des transports et de lutte contre le changement climatique, dont un des objectifs est de mieux prendre en compte le coût réel des transports. La législation européenne ⁽³⁾ impose que le montant d’une telle taxe soit plafonné au total des coûts d’infrastructure (coûts de construction, d’exploitation, d’entretien et de développement du réseau routier taxable), et qu’il soit calculé selon une méthode transparente.

Pour être conforme aux exigences du droit communautaire, la création d’une écotaxe au niveau national doit se faire de manière non discriminatoire (vis-à-vis des usagers étrangers, notamment, mais aussi sans différenciation selon

l’usage du véhicule), et de manière à respecter la directive sur le système européen de télépéage électronique : c’est le problème de l’interopérabilité des systèmes nationaux de télépéage. Le futur dispositif français sera le premier en Europe à être interopérable : les transporteurs français trouveront un réel avantage à être les premiers à disposer de tels équipements.

• Les principales caractéristiques de la taxe ont été fixées par l’article 11 de la loi du 3 août 2009 dite « loi Grenelle 1 ».

Article 11 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement :

« (…) Une écotaxe sera prélevée sur les poids lourds à compter de 2011 à raison du coût d’usage du réseau routier national métropolitain non concédé et des voies des collectivités territoriales susceptibles de subir un report de trafic. Cette écotaxe aura pour objet de financer les projets d’infrastructures de transport. À cet effet, le produit de cette taxation sera affecté chaque année à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France pour la part du réseau routier national. L’État rétrocédera aux collectivités territoriales le produit de la taxe correspondant aux sommes perçues pour l’usage du réseau routier dont elles sont propriétaires, déduction faite des coûts exposés y afférents. Cette redevance pourra être modulée à la hausse sur certains tronçons dans un souci de report de trafic équilibré sur des axes non congestionnés.

« Cette taxe sera répercutée par les transporteurs sur les bénéficiaires de la circulation des marchandises. Par ailleurs, l’État étudiera des mesures à destination des transporteurs permettant d’accompagner la mise en œuvre de la taxe et de prendre en compte son impact sur les entreprises. Par exception, des aménagements de la taxe, qu’ils soient tarifaires ou portant sur la définition du réseau taxable, seront prévus aux fins d’éviter un impact économique excessif sur les différentes régions au regard de leur éloignement des territoires de l’espace européen. (…) ».

• Avant même le Grenelle de l’environnement, les « prémisses » de cette taxe ont été inscrites dans la loi de finances pour 2007, à l’initiative de parlementaires alsaciens qui avaient constaté depuis 2005 un report de trafic à la suite de la mise en place de la « LkW Maut » (la taxe poids lourds allemande) et plaidé en faveur d’un dispositif expérimental en Alsace (« taxe poids lourds alsacienne » - TPLA).

La loi de finances pour 2009 a ensuite prévu un déploiement de la taxe en deux temps, avec d’abord une phase expérimentale en Alsace (TPLA) avant extension sur l’ensemble du territoire (« taxe poids lourds nationale » - TPLN). Les articles correspondants figurent dans le code des douanes aux articles 269 et suivants.

Des aménagements ont été apportés par la loi de finances rectificative pour 2010. Ces aménagements tendaient à sécuriser la collecte de la taxe et à préciser les responsabilités du titulaire du partenariat public-privé.

Plusieurs décrets nécessaires à la mise en œuvre de la taxe ont été publiés, notamment :

– le décret n° 2009-1588 du 18 décembre 2009 fixant la liste des itinéraires du réseau national non soumis à la taxe (ils sont exclus du réseau taxable en raison du faible niveau de trafic sur ces axes),

– un second décret du 18 décembre 2009 définissant le réseau taxable pour l’expérimentation en Alsace (décret n° 2009-1589),

– le décret n° 2011-233 du 2 mars 2011 minorant les taux kilométriques dans les trois régions françaises comprenant au moins un département considéré comme « périphérique » au sein de l’espace européen (Aquitaine, Midi-Pyrénées et Bretagne) ⁽⁴⁾,

– le décret n° 2011-910 du 27 juillet 2011 relatif à la consistance du réseau routier local soumis à la taxe, qui a fixé la liste exacte des itinéraires locaux taxables en concertation avec les collectivités territoriales.

B.— LES OBJECTIFS DE LA TAXE La taxe poids lourds a quatre objectifs :

– dégager une ressource pérenne pour l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ; – internaliser, et donc inciter à réduire, les impacts environnementaux du transport routier de marchandises, et favoriser le report modal sur le fret ferroviaire ou fluvial – étant entendu que le fret ferroviaire n’a pas vocation à faire disparaître tous les camions des routes, car il ne peut s’y substituer pour les petits trajets ; il convient de souligner que le report modal n’est pas l’effet premier attendu de la taxe : un effet à la baisse sur la demande de transport routier est attendu à long terme ;

– mieux faire payer les coûts d’investissement et d’exploitation du réseau routier par les poids-lourds, quelle que soit leur nationalité. Il convient de souligner que la France est un pays de transit : sur les 800 000 camions qui seront redevables de la taxe, entre 250 000 et 300 000 seront des véhicules immatriculés dans d’autres États ;

– rationaliser le transport routier sur les moyennes et courtes distances, notamment en réduisant le nombre de trajets à vide : puisque la taxe concerne aussi les camions vides ⁽⁵⁾, elle devrait – comme d’ailleurs les péages autoroutiers - avoir un effet dissuasif et inciter à la rationalisation des tournées.

Votre Rapporteure note que l’effet positif attendu de la taxe poids lourds en termes de report modal découlera, d’une part, de l’incitation directe à recourir à des modes de transport alternatifs à la route, au moins pour les longues distances, et d’autre part, indirectement, à travers l’action de l’AFITF : l’Agence utilise une partie de ses recettes, perçues exclusivement sur l’activité routière, pour des investissements sur le réseau routier (rénovation de tunnels et autres grands ouvrages, modernisation de routes comme la « transversale Centre-Europe-Atlantique »…), mais consacre plus de 60 % de son budget aux modes de transport non routiers : transports collectifs, projets de LGV ferroviaires, projets de Voies navigables de France…

On peut ajouter aux quatre objectifs précités la possibilité, ouverte par la taxe conformément à la directive

« Eurovignette », de moduler le trafic routier : il sera possible, par exemple, de faire évoluer l’assiette pour faire diminuer le trafic de poids lourds sur les itinéraires les plus pollués, ou dans les zones où les écosystèmes sont les plus sensibles à la pollution automobile.

C.— L’ASSIETTE, LE BARÈME, LE PRODUIT ET SON AFFECTATION

La taxe concernera les camions, vides ou chargés, dont le poids est supérieur à 3,5 tonnes, et un réseau routier taxable d’environ 15 000 kilomètres (dont 10 000 kilomètres de routes nationales et environ 5 000 kilomètres de routes du réseau local ⁽⁶⁾). Pour les transports internationaux, la taxe s’appliquera sur la partie française du trajet.

La technologie satellitaire permet d’éviter des investissements en gares de péage. Mais elle impose que l’ensemble des poids lourds concernés qui circulent sur le réseau routier français soient équipés de systèmes embarqués, et que des portiques de contrôle soient installés sur les routes.

Au cours de la table ronde sur la mise en œuvre de la taxe poids lourds organisée par la commission des finances du Sénat, le 16 février 2011, le représentant du ministère du Budget avait indiqué que la recette annuelle nette pour l’AFITF serait de 750 à 800 millions d’euros, et celle pour les collectivités territoriales, d’environ 150 millions d’euros. Ces estimations de recettes étaient calculées sur la base d’un taux moyen de 12 centimes par kilomètre.

Elles n’ont pas été révisées depuis lors, puisque votre Rapporteure a relevé au cours de ses auditions la prévision d’une recette totale de 1,2 milliard d’euros en année pleine, se décomposant en : 760 millions d’euros de recette nette pour l’AFITF, 160 millions d’euros de recette nette pour les collectivités territoriales concernées, et 280 millions d’euros de recette brute pour Ecomouv (soit 230 millions de recette nette pour le consortium, une fois acquittée la TVA mais compte non tenu de la rémunération que le consortium doit verser aux sociétés habilitées de télépéage).

Les 10 000 kilomètres taxables du réseau routier national incluent toutes les portions d’autoroutes non concédées (par exemple l’A86), soit 2 844 kilomètres de réseau autoroutier, jusqu’alors gratuits.

La prise en compte de certaines routes des collectivités territoriales est apparue indispensable parce que, à défaut, on constaterait inévitablement dans certaines zones des reports de trafic non négligeables liés à la seule fin d’échapper au paiement de la taxe. Le réseau local taxable ne représente toutefois que 0,5 % du réseau local total. La définition précise des tronçons routiers concernés prend la forme d’un décret en Conseil d’État, pris après consultation des collectivités concernées : le décret n° 2011-910 précité du 27 juillet 2011. Il est prévu de faire évoluer cette « liste » de tronçons tous les deux ou trois ans.

On peut noter que le Gouvernement avait proposé, en août 2009, un linéaire de réseau local taxable limité à 2 000 km, et que c’est en réponse aux demandes de la majorité des conseils généraux qu’il a proposé en mai 2010 une version révisée de la consistance de ce réseau comprenant près de 5 000 km. Seuls 30 départements (parmi lesquels l’Ardèche, le Cantal, la Dordogne, le Finistère, le Nord, la Savoie…) ont souhaité qu’aucun tronçon de leur réseau routier local ne soit taxable.

En application de l’article 271 du code des douanes, plusieurs catégories de véhicules ne sont pas assujetties à la taxe, bien qu’ayant un poids égal ou supérieur à 3,5 tonnes : les véhicules de transport de personnes, les véhicules militaires, les véhicules d’intérêt général prioritaires (police, gendarmerie, lutte contre les incendies, bennes à ordures…), et les véhicules et matériels agricoles. Les deux dernières catégories sont définies par l’article R. 311-1 du code de la route.

L’Agence de financement des infrastructures de transport de France (A.F.I.T.F) percevra la fraction de la taxe correspondant au réseau routier taxable national, tandis que la part levée sur le réseau routier local sera reversée (directement par les services des Douanes) aux collectivités territoriales sur le territoire desquelles les trafics auront eu lieu.

Les ressources de l’Agence de financement des infrastructures de France (AFITF)

L’AFITF, établissement public créé par décret du 26 novembre 2004 et dont la vocation est exclusivement financière, apporte la part de l’État dans le financement des projets d’infrastructures de transport dans le respect des objectifs de développement durable. L’Agence est un acteur-clé de la politique nationale des transports : elle a vocation à intervenir aussi bien sur les chantiers de nouveaux réseaux de transport que sur les opérations de rénovation et de modernisation des réseaux existants. Ses interventions prennent la forme de subventions d’investissement ou d’avances remboursables. Pour 2013, le budget de l’AFITF s’établit à 2,21 milliards d’euros.

Les ressources de l’AFITF proviennent exclusivement du secteur routier. À l’origine, elles reposaient sur les dividendes des participations de l’État dans les sociétés d’autoroutes. À la suite de la privatisation de ces sociétés en 2006, l’Agence a reçu une dotation exceptionnelle de 4 milliards d’euros en remplacement de ces recettes, dotation qui a été entièrement consommée. S’y ajoutent trois recettes pérennes :

- le produit de la taxe d’aménagement du territoire due par les concessionnaires d’autoroutes (555 millions d’euros prévus au budget 2012) ;

- le produit de la redevance domaniale due par les concessionnaires d’autoroutes (198 millions d’euros prévus pour 2012) ;

- et 40 % du produit des amendes forfaitaires des radars automatiques (168 millions d’euros prévus au budget 2012).

Ces recettes étant insuffisantes, le budget de l’Agence est complété par une subvention d’équilibre versée par l’État, dans l’attente de la mise en place de la taxe poids lourds. Il est en effet prévu que la majeure partie du produit de l’« écotaxe » sur les poids lourds constituera une nouvelle recette pérenne pour l’Agence. La subvention d’équilibre, qui a été d’un milliard d’euros en 2012, ne sera plus que de 700 millions d’euros en 2013, de 400 millions en 2014, et a vocation à disparaître en 2015.

L’arrêté définissant le barème de la taxe n’a pas, à ce jour, été publié. Ce barème va fixer une série de taux selon, d’une part, le poids des véhicules (moins de 12 tonnes, véhicules à 2 ou 3 essieux de plus de 12 tonnes, et véhicules à 4 essieux et plus), et d’autre part le niveau de leurs émissions polluantes (de la classe Euro 1, la plus polluante, à la classe Euro 6). Selon les informations communiquées à votre Rapporteure par le Gouvernement, l’échelle du taux kilométrique irait de 6,8 centimes d’euros par kilomètre pour les véhicules Euro 6 inférieurs à 12 tonnes, jusqu’à 19,6 centimes d’euros pour les véhicules les plus polluants et les plus lourds.

On peut noter que, conformément à la logique environnementale de cette taxe :

– les véhicules hybrides seront, dans le barème, assimilés aux véhicules de classe Euro 6 ;

– les véhicules électriques – par définition non concernés par les normes Euro – seront soumis à un taux encore inférieur à celui applicable aux véhicules ayant la classe Euro la moins polluante (selon les indications fournies par le Gouvernement : de 4,8 à 8,4 centimes d’euros par kilomètre).

Toutes catégories de véhicules confondues, le taux moyen de la taxe devrait être de 12 centimes d’euros par kilomètre. À titre de comparaison, le coût moyen au kilomètre du transport routier de marchandises sur autoroute est de 19 centimes.

D.— LE CONSORTIUM PRIVÉ CHARGÉ DE LA MISE EN œUVRE

La procédure d’appel d’offres conduisant au choix d’un prestataire a été longue et complexe : il fallait concevoir un système totalement inédit, le premier à être créé en conformité avec la directive européenne sur l’interopérabilité, et devant présenter un degré de fiabilité et de robustesse bien supérieur à celles d’un système de péage.

En janvier 2011 a été sélectionné le titulaire du contrat de partenariat, d’une valeur de plus de 2 milliards d’euros sur 13 ans. Il s’agit du consortium « Ecomouv », conduit par le groupe italien Autostrade per l’Italia (actionnaire à 70 %) et auquel participent également Thalès (11 %), la SNCF (10 %), SFR (6 %) et Steria (3 %). Le contrat prévoit une rémunération élevée, puisqu’elle devrait être, en phase de démarrage, comprise entre 20 et 25 % de la recette brute.

Cette commission que versera l’État au consortium à titre de rémunération couvre les investissements, très lourds (600 millions d’euros ⁽⁷⁾), que doit effectuer Ecomouv pour installer et faire fonctionner le système, les frais financiers, la maintenance des portiques, la fabrication et la maintenance des boîtiers, les systèmes informatiques…

Son montant est estimé à 280 millions d’euros (sur un produit total de 1,2 milliard d’euros en année pleine), mais Ecomouv en reversera 50 millions d’euros à l’État au titre de la TVA. Ainsi, la rémunération d’Ecomouv s’élèvera finalement à 230 millions d’euros par an environ, une partie de cette somme devant être versée à titre de rémunération aux SHT (sociétés habilitées de télépéage) associées au dispositif.

La délégation à un consortium privé de l’établissement de l’assiette, de la perception et de la liquidation de la taxe constitue un processus innovant. Le consortium prestataire est chargé de mettre en place un dispositif de contrôle automatique constitué de portiques fixes (environ 4 000) et mobiles (environ 250), qui permettront de constater les manquements, mais la rédaction des textes d’application, la réalisation des contrôles sur route et en

entreprise, la gestion du processus d’amende et de recouvrement forcé demeurent de la compétence de la Direction générale des douanes.

La procédure d’appel d’offres pour la sélection du prestataire a donné lieu à un contentieux, ce qui a occasionné un retard de plusieurs mois (jusqu’à la décision du Conseil d’État du 24 juin 2011). Le contrat a finalement été signé entre l’État et Ecomouv le 20 octobre 2011.

E.— UN RETARD PRÉJUDICIABLE

La mise en place de la taxe avait été prévue pour 2011 par la loi « Grenelle I » et par la loi de finances pour 2009, mais la durée de la procédure d’appel d’offres pour le partenariat public-privé (cf. supra) puis le blocage par un contentieux administratif ont retardé la signature du contrat jusqu’au 20 octobre 2011. C’est à ce stade que la date du 20 juillet 2013 a été annoncée comme celle de la mise en œuvre effective de la taxe au niveau national, puisque le contrat prévoyait la réalisation du dispositif vingt-et-un mois après sa signature.

La Cour des comptes, en novembre 2011 ⁽⁸⁾, a noté que la mise en œuvre des deux principales taxes issues du Grenelle a été différée : la « contribution carbone », dont la création dépendra de l’issue de négociations au niveau de l’Union européenne, et la « taxe poids lourds ».

La Cour des comptes indique que « le volet fiscal du Grenelle a été intégré dans le code général des impôts par les lois de finances adoptées en décembre 2008 et par la loi de finances pour 2010. Trois ans après, la Cour constate que le volet fiscal du Grenelle n’est en rien équilibré. Les recettes n’ont atteint que 1,37 milliard d’euros, alors que les dépenses fiscales ont eu un coût de 1,9 milliard et les autres mesures compensatoires de 1,95 milliard [il s’agit du bonus-malus automobile, mais aussi de la diminution de la taxe à l’essieu votée en compensation de la création de la taxe poids lourds ; cette seconde mesure a déjà coûté plus de 150 millions d’euros à l’État, alors que la taxe poids lourds n’est toujours pas effective]. Au total le volet fiscal du Grenelle a donc représenté un coût de 2,5 milliards d’euros pour l’État. »

La Cour considère que le retard d’au moins trois ans pour la perception de la taxe poids lourds (par rapport au calendrier envisagé par le Grenelle), « au-delà de son impact sur l’équilibre financier du Grenelle, est préjudiciable pour l’atteinte de ses objectifs, notamment en termes de part du fret non routier dans le transport des marchandises. ».

Le retard accumulé, et le nouveau report de juillet à octobre 2013 de la perspective de mise en œuvre effective, ont pour conséquence immédiate un manque-à-gagner significatif pour l’AFITF. La loi de finances pour 2013 prévoyait que l’Agence percevrait le produit de la taxe poids lourds dès le second semestre 2013, l’Agence devant ainsi recevoir environ 235 millions d’euros cette année.

Il est désormais certain que l’Agence ne bénéficiera en 2013 que d’un assez faible montant au titre de cette taxe : le président de l’AFITF, M. Philippe Duron, a évalué, lors de son audition par votre Rapporteure, entre 80 et 90 millions d’euros la recette espérée pour la fin 2013 par l’Agence, mais il s’agit là du produit brut : s’il s’avère que le « loyer » à payer à Ecomouv doit être versé dès les premières semaines d’application de la taxe (des négociations sont en cours à ce sujet entre l’État et Ecomouv), le montant qui reviendra à l’Agence sera bien inférieur. Or, à ce stade, aucune mesure de compensation n’est prévue par le Gouvernement au profit de l’AFITF, et selon le président

Dans le document Décision n° 2013 - 670 DC Loi portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transports (Page 64-137)