La asimilación de la democracia representativa en los órdenes jurídicos de los Estados miembros de la Unión

Por su parte, el deterioro de la democracia en nuestros días se completa con la emergencia y desarrollo de los grupos de presión (lobbies, en terminología inglesa) que influencian fuertemente las decisiones políticas, si bien carecen absolutamente de legitimidad democrática (ver infra B, epígrafe 1). La posición y la influencia real de los grupos de presión varía notablemente de unos Estados de la Unión a otros, desempeñando por otro lado un importante papel en los procesos decisionales de la Unión europea. En el siguiente epígrafe, esta cuestión junto con otras derivadas de la materialización de la democracia en los Estados miembros de la Unión, serán convenientemente analizadas.

B) La asimilación de la democracia representativa en los órdenes jurídicos de los Estados miembros de la Unión europea

Ciertamente todos los órdenes jurídicos de los Estados miembros de la Unión europea se estructuran en torno a los presupuestos de la democracia representativa⁷⁶. Esta importante convergencia global encuentra, no obstante, un buen número de divergencias relativas a la

Gobierno y sistemas electorales (RUIZ-RICO, G., GAMBINO, S. Coord.).

Tirant Monografías 76, Valencia, 1997, p. 36.

75Cfr. VEDEL, G., prólogo de La démocratie continue, op. cit., p. VI.

76El profesor KORTMANN, C., es tajante en este sentido cuando afirma que “la democracia representativa es sin duda un patrimonio común”. “Le patrimoine parlementaire commun est-il pensable?”. En Actas del Coloquio de Montpellier Le patrimoine constitutionnel européen. Ed. Conseil de l’Europe, 1997, p. 99.

ordenación práctica de la vida política de cada Estado. Ya hemos aludido a las exigencias mínimas que debe poseer un sistema político para merecer el calificativo de democrático: elecciones libres, pluralistas y celebradas periódicamente a las que concurren partidos políticos y en las que el pueblo manifiesta su voluntad soberana en la designación de sus representantes por medio del sufragio. Sin duda, los 15 órdenes jurídicos en estudio respetan estas exigencias; sin embargo, lejos de encontrar regulaciones homogéneas, los órdenes jurídicos de los Estados miembros nos ofrecen un interesante crisol de variadas normativas que proporcionan, como veremos a continuación, un verdadero “efecto calidoscopio”.

1.- La función preeminente de los partidos políticos en los órdenes jurídicos de los Estados miembros. La influencia de los grupos de presión en los procesos decisorios

La convergencia inicial respecto al papel preeminente que las democracias occidentales otorgan a los partidos políticos está bien presente en buena parte de las constituciones de los Estados miembros de la Unión⁷⁷. Su simple lectura muestra la importancia que para el mantenimiento de las exigencias democráticas juegan los partidos políticos⁷⁸. Con estos presupuestos no es de sorprender que la destacada función que desempeñan las organizaciones partidistas en el contexto de las democracias representativas aparezca explícitamente reconocida en los propios textos constitucionales⁷⁹. Un análisis de las

77Es preciso resaltar que si bien en todos los Estados miembros de la Unión la democracia se canaliza a través de los partidos políticos, no en todos los Estados los partidos políticos encuentran una mención constitucional. Así, las constituciones de Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Bélgica, Luxemburgo y Países Bajos no aluden en sus textos a los partidos políticos. Ver, GREWE, C. y RUIZ-FABRI, H., Droits constitutionnels européens, op. cit., p. 232.

78Sobre este punto, KELSEN, H., es categórico cuando afirma que “la democracia moderna reposa enteramente sobre los partidos políticos”. En La démocratie, sa nature, sa valeur. Economica. Collection “classiques”, 1988 p.

29. 79Sobre la constitucionalización de los partidos políticos, ver CAVERO LATAILLADE, I. Y ZAMORA RODRÍGUEZ, T., Introducción al Derecho constitucional, op. cit., pp. 268 y s., donde el autor comenta las cuatro etapas que

constituciones de los Estados miembros permite determinar las funciones de los partidos políticos en el “Estado de partidos”⁸⁰. Funciones que, en definitiva, pueden reconducirse a una: contribuir a la formación y manifestación de la voluntad popular⁸¹.

Precisamente esta función esencial que desempeñan los partidos políticos en las sociedades democráticas exige el mantenimiento de su independencia institucional frente al Estado⁸². Pero a su vez y, en lo que a nosotros interesa, requiere de un cierto número de garantías que aseguren su correcto funcionamiento. Si la vida democrática de los Estados gira en torno a los partidos políticos, parece lógico que también a éstos se les exija el respeto de las exigencias democráticas en su estructura y funcionamiento. Sin embargo, la propia dinámica de la democracia representativa ha influenciado necesariamente el funcionamiento, cada vez menos democrático, de los propios partidos políticos⁸³ contribuyendo, aún más, a deteriorar la ya maltrecha imagen de la democracia. La necesidad de que los partidos cuenten con una administración permanente y jerarquizada para hacer frente a las necesidades de la democracia moderna hace que la política se profesionalice⁸⁴. Consecuentemente, los dirigentes de los partidos

distingue VON THRIEPEL en el proceso de constitucionalización de los partidos políticos: oposición, ignorados, legalización e incorporación.

80Ver GARCÍA PELAYO, M., El Estado de partidos, Alianza, Madrid, 1986, donde el autor analiza los orígenes de esta expresión y sus repercusiones en la actualidad.

81Ver, los artículos 6 de la Constitución española; 10.2 de la Constitución portuguesa; 4 de la Constitución francesa; 49 de la Constitución italiana de 1947 y 21 de la Constitución alemana de 1949.

82De ahí que los partidos políticos cuenten con importantes prerrogativas como su libre creación, su financiación pública... Ver en este sentido DE VEGA, A.S.,

“Notas para un estudio del Derecho de partidos”, op. cit., pp. 316 y s.

83Ver RUBIO CARRACEDO, J., ¿Democracia o representación?... op. cit., p.

204.

84Las funciones de la administración de un partido político son muy numerosas.

OFFE, C., se encarga de sistematizar estas funciones resumiéndolas a tres: 1.- recogida de recursos materiales y humanos; 2.- reparto de propaganda e información sobre la posición del partido ante un gran número de distintos temas políticos; y 3.- tratamiento de los conflictos internos. Estas actividades, como señala el autor, las ejecuta un “equipo profesional de funcionarios del partido” y

políticos tienden a la oligarquía, según apuntó R. MICHELS, persiguiendo alcanzar y mantenerse en el poder⁸⁵. Las estructuras de los partidos se ven especialmente afectadas por este hecho. Así junto al principio de respecto de la democracia interna, aparece otro principio antagónico que también caracteriza el orden de los partidos contemporáneos: la disciplina de partido⁸⁶.

Ambos principios, democracia interna y disciplina de partido, son consustanciales a la definición actual de partido político, la dificultad de los sistemas políticos radica en conseguir conciliarlos. Ahora bien, dejando a un lado las condiciones derivadas del mantenimiento de la disciplina de partido⁸⁷, la obligación de los partidos políticos de respetar, con carácter general, las exigencias democráticas encuentra su traducción en las propias normas constitucionales de los Estados miembros. En este sentido, especialmente estricta se muestra la Ley Fundamental de Bonn que declara inconstitucionales en su artículo 21.2

“los partidos que por sus objetivos o por el comportamiento de sus afiliados, se propongan menoscabar o eliminar el orden constitucional liberal y democrático...”. Con carácter general, las constituciones de los Estados miembros exigen para la creación de los partidos políticos y

se materializa tanto “en partidos de derecha que de izquierda”. En Partidos políticos y nuevos movimientos sociales. Sistema, Madrid, 1988, p. 63.

85En el clásico Los partidos políticos, MICHELS, R., afirma que “hay poca diferencia entre la dictadura individual y la dictadura de un grupo de oligarcas, en lo que a resultados prácticos se refiere” ya que, continúa el autor, “lo más probable es que el grupo social que haya conquistado el control de los instrumentos del poder colectivo haga todo lo que esté a su alcance para conservar ese dominio” op. cit., p. 172.

86En este sentido, ver SANTAOLALLA LÓPEZ, F., “Partido político, grupo parlamentario y diputado”. En Derecho de partidos. GONZÁLEZ-ENCINAR, J.J. (coord.) Espasa-Calpe, Madrid, 1992, p. 100.

87En este sentido destacamos especialmente las consideraciones de OFFE, C., cuando afirma que “Todo partido competitivo tiene que intentar dar la imagen de unanimidad y consenso interno para hacerse o para seguir siendo atractivo para los votantes; en consecuencia, no sólo no se fomentan la división interior, el fraccionalismo ni el conflicto organizado entre opiniones y estrategias, sino que se les mantiene bajo estrecho control o, por lo menos, escondidos fuera de la vista del público en un esfuerzo continuo por mejorar la imagen del partido y, por así decir, por normalizar el producto”, op. cit., p. 64.

para el ejercicio de sus actividades, el respeto de los principios de democracia⁸⁸, de soberanía⁸⁹, de independencia⁹⁰ nacional, del orden constitucional liberal y democrático⁹¹...

Pero al margen de estas exigencias mínimas enunciadas en los textos constitucionales otras, destinadas igualmente a garantizar el respeto de la democracia de los partidos, se recogen con carácter general en las legislaciones ordinarias de los Estados miembros:

necesidad de inscribirse en un Registro; aspectos derivados de su financiación⁹²... Estos principios, entre otros, presentan enormes repercusiones en la vida política, y en consecuencia, en el propio sistema democrático.

Ahora bien, como afirma M. MARTÍNEZ SOSPEDRA, “los partidos no se mueven en el vacío”⁹³ sino que desarrollan sus actividades en el marco de un sistema de partidos. En este aspecto concreto, la diversidad se impone en las regulaciones de los Estados miembros. Con carácter general, el sistema que predomina en los Estados miembros es el multipartidismo que se caracteriza por la concurrencia de más de tres partidos en el juego político. No obstante, el genérico multipartidismo se manifiesta de forma diversa en los Estados miembros. Así por ejemplo, con la V República francesa, se consagra un multipartidismo bipolarizado en torno a las dos tendencias políticas clásicas: la izquierda (con el Partido Socialista Francés a la cabeza) y la derecha (con la Reunión para la República). Alemania, por otra parte, se configura como un

88Artículos 6 Constitución española; 10.2 Constitución portuguesa; 4 Constitución francesa.

89Artículo 4 Constitución francesa.

90Artículo 10.2 Constitución portuguesa

91Artículo 21.2 Ley Fundamental de Bonn.

92Entre los numerosos libros y artículos consagrados a la financiación de los partidos políticos recomendamos las reflexiones de MARTÍNEZ SOSPEDRA, M., “La financiación de los partidos políticos. Ensayo de aproximación”.

Cuadernos constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol, nº. 11/12, 1995, pp. 5 y s.

93Cfr. MARTÍNEZ SOSPEDRA, M., Introducción a los partidos políticos. Ariel, Barcelona, p. 93.

multipartidismo moderado con tres partidos “principales” (Partido Socialdemócrata alemán, Unión Demócrata Cristiana/Unión Social Cristiana y el Partido Liberal Alemán), a los que se une un nuevo partido político, de tendencia ecologista, Los Verdes, que ha obtenido un gran auge en este país. Finalmente, como ejemplo de un país claramente multipartidista que cuenta con numerosos partidos con representación parlamentaria destacamos Dinamarca⁹⁴.

Entre aquéllos en los que imperan las notas características del bipartidismo⁹⁵ destaca fundamentalmente el Reino Unido, donde dos partidos controlan casi totalmente el sistema político británico: el partido conservador (Conservative Party) y el laborista (Labour Party). No obstante, en el Reino Unido existe un tercer partido, si bien con mucho menor peso en el sistema político inglés, el Partido Demócrata Liberal (Liberal Democrats Party)⁹⁶.

En definitiva, a pesar del todavía papel preeminente de los partidos políticos en las democracias contemporáneas, también es justo resaltar la crisis en la que estas organizaciones están sumidas en la actualidad. El principal problema radica en que los partidos tienen cada vez mayores dificultades en representar a la sociedad; fuertemente

94Para obtener una visión amplia y detallada de los partidos políticos de los Estados miembros de la Unión europea (salvo los de Austria, Suecia y Finlandia) recomendamos la lectura de la obra de COTARELO, R., MALDONADO, J y ROMÁN, P., Sistemas políticos de la Unión europea. Con inclusión de Estados Unidos y Japón. Universitas, Madrid, 1993.

95El bipartidismo perfecto es un sistema que apenas se da en la práctica. Con carácter general, el bipartidismo se caracteriza por la concurrencia de dos partidos mayoritarios que dominan el sistema. En el denominado bipartidismo imperfecto, junto a los dos partidos mayoritarios aparece un tercer partido que cuenta con menor relevancia política que los dos anteriores, pero que puede jugar un papel importante en la formación de Gobierno. Entre los Estados de la Unión europea que poseen un sistema bipartidista, sólo se materializa un bipartidismo imperfecto. En este sentido, ver MARTÍNEZ SOSPEDRA, M., op. cit., pp. 128 y s.

96Sobre los partidos políticos en Gran Bretaña, ver el estudio monográfico Organización de los partidos políticos en Gran Bretaña. Editado por los servicios británicos de información a petición de la Central Office of Information, Londres, 1972.

jerarquizados parecen haber olvidado su función mediadora en democracia. En este contexto, no parece exagerado el interrogante planteado por R. MICHELS “¿es posible que un partido democrático practique una política democrática?”⁹⁷ y, en cualquier caso, ¿qué alternativas existen?.

Para explicar esta situación, Claus OFFE distingue tres factores que tienden a “dejar de lado, restringir y subvertir el sistema de partidos”

en su función de mediación entre los ciudadanos y el poder: los nuevos movimientos sociales surgidos en muchos países capitalistas durante los años 70 (movimientos feministas, ecologistas, por la paz...); el proceso de desparlamentización de la política pública hacia formas funcionales de representación mediante acuerdos “corporativos” y la represión política y la transformación gradual de la democracia en una forma de autoritarismo⁹⁸. Indudablemente, entendemos que esta última posibilidad limitadora de los derechos de los ciudadanos debe ser evitada.

En cualquier caso, a pesar de las aludidas carencias de los partidos políticos y de su indudable crisis, que afecta directamente a la democracia representativa, lo cierto es que éstos continúan siendo los pilares fundamentales en los que se sostienen las democracias actuales⁹⁹. Ahora bien, sin negar su papel protagonista no puede afirmarse que ellos solos monopolicen la vida política de los Estados¹⁰⁰. Una panorámica general de las fuerzas que influencian las complejas estructuras decisorias modernas no estaría completa si no aludimos, siquiera brevemente, al papel de los grupos de interés y de los grupos de

97Cfr. MICHELS, R., Los partidos políticos, 2. Amorrortu editores, 1ª. Edición 1962. Edición en castellano, Buenos Aires, 2001.

98Ver OFFE, C., op. cit., pp. 66 y s.

99Resulta bien sabido que aun siendo jurídicamente distintos, en la práctica, los grupos parlamentarios constituyen una prolongación de los partidos políticos en los Parlamentos nacionales. De este modo, el papel de los partidos políticos en la toma de decisiones es indiscutible.

100En este sentido, ROMERO, C.E. no duda en afirmar que “los grupos de presión son el resultado de la masificación contemporánea y de la crisis de la

presión¹⁰¹ en los Estados miembros. Ambas categorías, si bien no cuentan con la legitimidad democrática que poseen los representantes elegidos por el pueblo, sí participan intensamente en la vida política pudiendo llegar a condicionar fuertemente las legislaciones nacionales.

Entre estos grupos, los sindicatos y los grupos profesionales cuentan con especial relevancia en los Estados miembros. Sin embargo, no nos detendremos en su estudio ya que su posición en los órdenes jurídicos estatales no genera mayores controversias. Por el contrario, nos interesa hacer referencia a la posición que ocupan los grupos de presión en los Parlamentos nacionales, esto es, en las propias Cámaras de Representantes. Debemos adelantar que a pesar de que algunos Estados aceptan tradicionalmente la influencia de los lobbies en sus Parlamentos (los anglosajones fundamentalmente), la mayoría de los Estados de la Unión no los admite, al menos, formalmente¹⁰². Por el contrario, como estudiaremos en la segunda parte de esta investigación, los grupos de presión ejercen una función esencial en el engranaje de los procesos decisionales comunitarios.

Principalmente es en Gran Bretaña, Dinamarca, Suecia y Finlandia donde los grupos de presión se aceptan como elemento natural y legítimo del proceso político. La participación de los lobbies en el proceso legislativo se desarrolla desde la admisión de estos grupos en las Cámaras de Representantes propiciando el contacto con los parlamentarios, hasta la propia participación de los representantes de los

democracia representativa”. Nuevos factores reales de poder: los grupos de presión. Imprenta de la Universidad de Córdoba (Argentina), 1959, p. 6.

101Grupos de interés y grupos de presión se caracterizan por defender posiciones particulares que afectan a la vida social pero, a diferencia de los primeros, los grupos de presión, como afirma CAVERO, I. y ZAMORA, T., dan “por supuesta la defensa y promoción de un interés, se constituye(n) como grupo que de forma permanente y estable ejerce(n) presión sobre los poderes públicos...”, Introducción al Derecho constitucional, op. cit., p. 282.

102Para una aproximación a la naturaleza y funciones de los grupos de presión, fundamentalmente en Francia, Gran Bretaña y EEUU, recomendamos la lectura del estudio de DE CELIS, J., Los grupos de presión en las democracias contemporáneas, Tecnos, S.A., Madrid, 1963.

grupos de presión como expertos en los concretos procedimientos de elaboración de normas. Expertos, que con sus opiniones, influencian indudablemente el proceso de elaboración de las leyes. En los demás Estados miembros, aunque es innegable que los grupos de presión despliegan su influencia en el ámbito legislativo, lo hacen desde la desconfianza de los sistemas jurídicos que o bien les ignoran (España, Bélgica, Grecia...) o bien someten su actuación a la previa inscripción en un registro como condición necesaria para que las comisiones parlamentarias escuchen sus pretensiones (Alemania)¹⁰³.

En cualquier caso, la acción de los grupos de presión en los procesos decisionales de los Estados miembros está lejos de ser admitida en los mismos términos en los quince órdenes jurídicos en estudio. Los Estados que integran los lobbies en la vida parlamentaria entienden que su participación enriquece las leyes que, de este modo, se adecuan con más fidelidad a la realidad social. Sin embargo, la falta de legitimidad democrática de estos grupos “repugna” a los demás Estados que perciben su acción como perturbadora del interés general en beneficio de intereses singulares, normalmente de índole económico.

Sin entrar a valorar la acción de los lobbies en los sistemas democráticos, lo que no podemos hacer es negar la evidencia. Es un hecho que las sociedades actuales son cada vez más complejas, la globalización exige un conocimiento profundo de intereses diversos, el poder político se entrelaza con el económico, competencias tradicionalmente estatales se ceden a organizaciones internacionales que se encargan en adelante de su gestión... En este contexto, se quiera o no, los grupos de presión cumplen una importante función al mostrar la realidad social, económica y política, claro está no de la globalidad, demasiado compleja para abarcarse en su totalidad, sino de sectores

103Un interesante estudio comparado de la posición y funciones de los grupos de presión en los Estados miembros realizado por el Parlamento europeo puede encontrarse en La réglementation du lobbysme et des intergroupes dans les Parlements nationaux des Etats membres. Dirección General de Estudios.

Documento de trabajo, serie “Parlamentos nacionales”. Doc. W-5/rev. - 10/1996.

concretos. Ciertamente carecen de legitimidad democrática, pero su acción no pretende imponerse en sí misma, sino que se dirige a mostrar a los representantes del pueblo una determinada visión de las cosas.

Finalmente, no debe olvidarse que son éstos y no aquéllos los que tienen la última palabra.

Por tanto, no simplifiquemos el discurso. En nuestros días, no puede sostenerse que la falta de democracia se deba a la cada vez mayor presencia de los lobbies en los procesos de toma de decisiones;

Por tanto, no simplifiquemos el discurso. En nuestros días, no puede sostenerse que la falta de democracia se deba a la cada vez mayor presencia de los lobbies en los procesos de toma de decisiones;