Além de expor a atuação do Poder Executivo, a compreensão acerca do Poder Público envolve também o Legislativo, no tocante à produção legislativa e à aplicabilidade das normas já existentes. A primeira terá maior destaque, uma vez que a referência se concentra nas futuras gerações.
Anteriormente à exposição dessas considerações, uma reflexão sobre algumas ideias de Jürgen Habermas se mostra pertinente, uma vez que, em suas obras, ele escreveu sobre a busca do consenso e a força legitimadora do direito. Tais fatores influenciam na elaboração das normas, enfim, na produção legislativa.
Para ele, o que torna o Direito legítimo é o “processo de entendimento dos cidadãos sobre regras de convivência” através da realização de uma ação comunicativa. Ademais, o diálogo é capaz de construir as soluções nas diversas áreas, tais como: jurídica, política, moral, econômica. Nesses moldes, portanto, os indivíduos são tratados como sujeitos e não como objetos, diferenciando, respectivamente, a racionalidade comunicativa da racionalidade instrumental. Nesta há uma relação de dominação, enquanto que naquela a relação é de interação.86
Após vislumbrar esse cenário de participação popular, são pertinentes determinados questionamentos, tais como: qual deve ser o teor da produção legislativa atual para possibilitar a preservação ambiental? Quais os assuntos que devem ser prioritários no tocante ao meio ambiente? Como será o destino das futuras gerações, considerando as escolhas do Legislativo de hoje?
Reconheça-se que são perguntas desafiadoras, que exigem respostas além do pensamento habitual acerca dos problemas cotidianos, pois envolvem o cenário internacional e algumas questões que são difíceis de prever, considerando as
85 SOUSA, Luciano Pereira de; GONÇALVES, Alcindo; REI, Fernando. Governança ambiental na
sociedade global: Acordo de Paris e princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas. In: GRANZIERA, Maria Luiza Machado; REI, Fernando (Org.). Anais do IV Congresso Internacional
de Direito Ambiental. São Paulo: Universitária Leopoldianum, 2016, p. 210.
86 HABERMAS, Jürgen. Direito e democracia: entre facticidade e validade . Trad. Flávio Beno
limitações humanas e o conhecimento disposto. Entretanto, podem ser feitas considerações, sem esgotar o tema, já que a proposta é realizar uma análise de tais questões à luz da solidariedade intergeracional.
Em um primeiro momento, é preciso registrar que o excesso de normas ambientais se traduz em prejuízo à eficácia, até mesmo pelo desconhecimento da população quanto ao comportamento que deve ou não ser adotado. De certa forma, a proliferação de normas acarreta descrédito ao Legislativo.
Há diversos exemplos dessas normas: a Medida Provisória referente à competência para demarcação de terras indígenas (MP 886/2019), a Medida Provisória que versa acerca do Programa de Regularização Ambiental (867/2018) e a que diz respeito ao Cadastro Ambiental Rural (884/2019).
A edição de medidas provisórias não contribui com o ordenamento jurídico, ao mesmo tempo em que causa insegurança jurídica. Observe-se que as novas normas ambientais não serão capazes de resolver os problemas enfrentados diariamente. É necessário ter capacidade de gestão, transparência no tratamento de dados ambientais, tratar com seriedade as normas já existentes, para que sejam cumpridas.
A segurança jurídica dessas normas, quando observada, será um grande avanço para as futuras gerações. A certeza de que há estabilidade nas relações jurídicas e, sobretudo, no caráter preventivo do Direito Ambiental. Isso se deve ao fato de que é sua função precípua a prevenção e não a repressão, já que uma degradação ambiental dificilmente pode ser revertida. Em contradição a essa ideia, o PL 2.787/2019 versa sobre o tipo penal de dar causa ao rompimento de barragem, o que somente se verificou após os acontecimentos em Mariana e Brumadinho-MG.
Falar em destino das futuras gerações significa trazer à baila temas como utilização de recursos hídricos, mudanças climáticas, agricultura, aplicação de tecnologia, dentre outros que apresentam relevância para a qualidade de vida. Consequentemente, a produção legislativa deve incidir sobre esses temas, de modo que se consubstancie como escolhas aptas a preservar o meio ambiente, mesmo diante dos desafios propostos. Por exemplo, a tecnologia em favor da natureza e não como uma ferramenta para o consumo desenfreado.
As iniciativas quanto a esses temas devem ser acompanhadas, por exemplo, para se perguntar qual o benefício ao público e quais os incentivos para alcançar os objetivos pretendidos. É necessário realizar, ainda, uma análise sobre a existência de
recursos para execução das propostas, o que não impede e promulgação da lei, mas a torna, de certa forma, mais eficaz.
O poder da lei e sua relevância apresentam um grande potencial de realizar diversos atos em favor ou não da coletividade. Sendo assim, faz-se imperioso deter conhecimento acerca do cenário que receberá os comandos legislativos, bem como entendimento para legislar acerca de determinada matéria em favor do meio ambiente e da qualidade de vida da população.
A lei pode ser um instrumento para a prática de fraudes, de opressão, promovendo a subjugação de um homem a outro, enfim, sendo a justificativa para condutas escusas. Mas com o seu poder também pode voltar-se à liberdade, ao bem comum, à igualdade, a ideais louváveis.
A abordagem acerca da produção legislativa remete à governança ambiental, em virtude dos seus referenciais, conforme se vê:
Os referenciais para a boa governança são complementares entre si e incluem, entre outros: a accountability (responsabilização, transparência e prestação de contas), legalidade, responsividade (capacidade de dar resposta aos problemas e prover os bens públicos necessários para a sociedade), equidade e inclusão, processo decisório participativo, além da tríade eficiência, efetividade e eficácia. Estes princípios aplicam -se ao processo de governança das capacidades estatais e das políticas públicas como um todo.87
A responsabilização, transparência e prestação de contas, que compõem a noção de accountability, estão intrinsecamente relacionadas ao Legislativo, sobretudo, no que se refere ao cumprimento das normas já existentes. Em matéria ambiental, a gestão dos órgãos ambientais, por exemplo, é passível de prestação de contas, bem como a condução das políticas ambientais, que necessita da participação da coletividade.
E dessa forma, outro referencial se torna evidente: o processo decisório participativo. Adiante será debatida a democracia participativa sob a ótica da mobilização coletiva, momento em que haverá especificação acerca do legado ambiental desejado.
Por enquanto, cumpre entender que as decisões do Legislativo devem passar pelo crivo da população, demandando a sua participação no processo legislativo. Isso
87 MOURA, Adriana Maria Magalhães de. Caminhos para uma melhor governança na política ambi ental
brasileira. In: MONASTERIO, Leonardo Monteiro; NERI, Marcelo Côrtes; SOARES, Sergei Suarez Dillon. Brasil em desenvolvimento 2014: estado, planejamento e políticas públicas. Brasília: Ipea, 2014, p. 103.
porque a representatividade não é capaz de apresentar todas as soluções que são prementes na sociedade. Logo, o controle social que almeja melhorias contínuas deve ser um dos atributos da mobilização coletiva, tendo como objetivo a preservação ambiental, de modo que esta seja alcançada em proveito da humanidade como um todo.
Quanto à prestação de contas, deve se concentrar no que foi alcançado efetivamente em termos de proteção ambiental e não no tocante apenas aos gastos públicos. Não deve ser indicada apenas a numeração, mas os resultados realmente alcançados.
Além disso, a realização de projetos, por exemplo, pelas agências governamentais deve ter uma resposta quanto à implementação das sugestões sociais em seus processos decisórios. Ou seja, é a prestação de contas referente às propostas realizadas em audiências públicas e outras modalidades de reuniões, para captar os anseios populares, inclusive, com as respectivas justificativas em caso da impossibilidade ou recusa dessas ideias. Em alguns casos, no entanto, ocorre o desvirtuamento de tais audiências, o que é indesejável e prejudicial à noção de democracia.
Outro referencial para a governança é a legalidade. A dificuldade de cumprimento das normas se deve, muitas vezes, ao fato de serem feitas sem um estudo sobre sua implementação, ou seja, quais as dificuldades que serão encontradas. Simplesmente são elaboradas sem maiores preocupações quanto à existência no mundo dos fatos, no qual encontrará diversos entraves.
O Código Florestal (Lei nº 12.651/2012) é um exemplo dessa situação, ou seja, a legislação não é cumprida e tenta-se a todo custo flexibilizá-la mediante a edição da MP 867/2018. Os processos frequentes de alteração enfraquecem a segurança jurídica. Há, ainda, uma pulverização das normas ambientais, que são frequentemente modificadas e não existe, assim, uma sistematização.
O excesso de produção legislativa acarreta o arbítrio e até a irresponsabilidade, pois não são resolvidos os problemas ambientais apenas com a edição de várias leis. É mister admitir que a unidade e a coerência do sistema jurídico são desejáveis e também contribuem com a segurança jurídica.
Além disso, o fato de não conhecer as leis pode se traduzir em injustiça, porque não se pode alegar desconhecimento da legislação. Sendo assim, a vivência nesses moldes implica em deixar ao arbítrio estatal a aplicação das leis, com a
interpretação realizada pelos seus intérpretes. Preserva-se, portanto, a ordem jurídica, mas esse conhecimento da legislação se torna uma ficção.88
Isso interfere também no destino das futuras gerações, que sofrerão com esses mesmos dilemas e excesso de legislação. As decisões de hoje terão influência em como o Legislativo se organizará no futuro, trazendo antigos hábitos e práticas que serão ou não mantidos, conforme a conveniência e os interesses que serão atendidos.
A prevalência da solidariedade intergeracional provoca uma reflexão quanto ao que deve ser feito na atualidade, quais são as práticas que devem prevalecer, para que as futuras gerações tenham melhores condições de vida.
O debate sobre a produção legislativa perpassa pela solidariedade, pois há vários efeitos que são extraídos da atividade legislativa, como a segurança jurídica, a justiça das previsões legais e da própria elaboração desenfreada de leis.
Importa compreender, finalmente, que a omissão legislativa também ocasiona uma impossibilidade de proteger direitos na atualidade, o que poderá apresentar consequências para as futuras gerações, uma vez que determinados bens difusos necessitaram da ampla atuação das atuais gerações. É, portanto, o agir ético com as gerações vindouras, associado ao agir solidário, sem se desvencilhar da noção do meio ambiente como essencial à humanidade como um todo.
88 VIGO, Rodolfo Luis. Interpretação jurídica. Trad. Susana Elena Dalle Mura. 2. ed. São Paulo:
6 DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E PRINCIPAIS DESAFIOS AOS LEGITIMADOS
O Estado e a coletividade apresentam o desafio referente à democracia participativa em matéria ambiental. Quanto ao primeiro, deve propiciar os meios apropriados para que essa democracia ocorra, e a coletividade, por sua vez, deve realmente participar. A criação desses mecanismos sem a participação nada acrescenta.
O fato é que existe uma crise representativa na atualidade que conduz à articulação da sociedade civil, independentemente dos Poderes convencionais. “Com a democracia participativa admite-se o exercício do poder por representação, mas com uma intensa participação fiscalizadora da opinião pública e o acréscimo vertiginoso de meios destinados ao debate e à pressão popular(...)”. 89 Não se trata, pois, de extinguir o modelo representativo até então conhecido, mas de uma tentativa de fortalecê-los, sem aguardar que toda a responsabilidade pela tutela ambiental recaia sobre o Poder Público. Ratifica esse entendimento a seguinte observação:
Há muitas formas de participação direta do povo na vida política e na direção dos assuntos públicos, que dão configuração concreta à democracia participativa, que não elimina as instituições da democracia representativa. Ao contrário, reforça-a, fazendo com que a relação governo/po vo, representante/representado, seja mais estreita e mais dinâmica, propiciando melhores condições para o desenvolvimento de um governo efetivo do povo, pelo povo e em favor do povo.90
89 GÓES, Ricardo Tinoco. Jurisdição democrática: uma visão procedimentalista para a tutela
substancial dos direitos. Revista Direito e Liberdade – ESMARN, v. 13, n. 02, jul./dez. 2011, p. 297.
90 SILVA, José Afonso da. Poder constituinte e poder popular: estudos sobre a Constituição. São
Uma das formas dessa participação é a audiência pública, que representa a transparência estatal e a abertura para os debates, a saber:
A audiência pública, por exemplo, reflete a necessidade de tornar transparentes os processos de tomada de decisão, isto porque, havendo incertezas sobre o risco, o melhor caminho é a precaução, a informação e a publicidade. O dever de tornar os atos dos governos acessíveis ao público é também um princípio de boa-fé, que em muitas circunstâncias vale mais que muitas regras.91
Interessa destacar o mencionado princípio da boa-fé, pois este também se refere à transparência, à necessidade de legitimidade dos processos decisórios, bem como à mensagem de que há uma valorização dos debates voltados para a formulação de políticas públicas.
A participação demanda também o processo de educação da coletividade, uma vez que conferida a possibilidade de ter voz, tal inserção no cenário jurídico e político deve ocorrer mediante o acesso à informação precisa.
Ao se pensar de modo inverso, caso o indivíduo queira se manifestar, porém não detenha um arcabouço de informações para tanto, torna-se praticamente inócua a sua arguição. Ou, até mesmo, se essas informações forem incompletas ou imprecisas haverá um prejuízo à manifestação e, por conseguinte, à participação como um todo.
O fato de o administrador público dispor de informações advindas também da participação social confere a ele mais respaldo e segurança em sua atuação, o que não aconteceria se ele confiasse apenas nos agentes econômicos, pois a probabilidade de errar seria bem maior, provocando a degradação ambiental.
A fim de possibilitar essas manifestações, existe a Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011), que regulamenta o artigo 5º, inciso XXXIII, da CF e impõe aos órgãos públicos a disponibilização de informações. Em seu artigo 5º, a referida Lei preconiza que “é dever do Estado garantir o direito de acesso à informação, que será franqueada, mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão”.92
91 BARROS, Lucivaldo Vasconcelos. O direito à informação socioambiental na sociedade de consumo.
p. 263-275. In: FARIAS, Talden; COUTINHO, Francisco Seráphico da Nóbrega (Coord). Direito
ambiental: o meio ambiente e os desafios da contemporaneidade. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p.
266.
92 BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no
inciso XXXIII do art. 5º , no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei nº 11.111, de 5 de maio de 2005, e
Essa forma de disponibilização já indica que o destinatário da informação é o cidadão, facilitando o acesso, ao mesmo tempo em que possibilita a objetividade, a satisfação do direito à informação. Cumpre lembrar que o cidadão poderá utilizar as informações para outras finalidades pertinentes, inclusive, acionando o Judiciário, que irá exercer a tutela jurisdicional exposta linhas acima.
Ao adentrar nas especificidades da seara ambiental, é pertinente expor a Lei nº 10.650/2003, que dispõe sobre o acesso à informação no âmbito do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). O seu artigo 2º apresenta o seguinte teor:
[...] Os órgãos e entidades da Administração Pública, direta, indireta e fundacional, integrantes do Sisnama, ficam obrigados a permitir o acesso público aos documentos, expedientes e processos administrativos que tratem de matéria ambiental e a fornecer todas as informações ambientais que estejam sob sua guarda, em meio escrito, visual, sonoro ou eletrônico93
Percebe-se, assim, como é ampla essa previsão, de modo que abrange documentos, expedientes e processos administrativos, demonstrando a abrangência do direito à informação. Também incide sobre a Administração Pública em suas diversas modalidades, que integram o referido Sistema.
De acordo com o seguinte ponto de vista, o conceito de democracia supera a questão procedimental e se expande para a substancial, uma vez que os indivíduos apresentam o direito à dignidade e de terem seus pronunciamentos levados em consideração, conforme se vê:
Um desses valores fundamentais é o direito de cada indivíduo a igual respeit o e consideração, isto é, a ser tratado com a mesma dignidade dos demais — o que inclui ter os seus interesses e opiniões levados em conta. A democracia, portanto, para além da dimensão procedimental de ser o governo da maioria, possui igualmente uma dimensão substantiva, que inclui igualdade, liberdade e justiça. É isso que a transforma, verdadeiramente, em um projeto coletivo de autogoverno, em que ninguém é deliberadament e deixado para trás. Mais do que o direito de participação igualitária, democracia significa que os vencidos no processo político, assim como os segmentos minoritários em geral, não estão desamparados e entregues à própria sorte. Justamente ao contrário, conservam a sua condição de membros igualmente dignos da comunidade política.94
dispositivos da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso em: 10 jun. 2018.
93 BRASIL. Lei nº 10.650, de 16 de abril de 2003. Dispõe sobre o acesso público aos dados e
informações existentes nos órgãos e entidades integrantes do Sisnama. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LE IS/2003/L10.650.htm>. Acesso em: 10 jun. 2018.
94 BARROSO, Luís Roberto. A razão sem voto: o Supremo Tribunal Federal e o governo da maioria. Revista Brasileira de Políticas Públicas, Brasília, v. 5, Número Especial, 2015, p. 36-37.
Ademais, há que se diversificar as fontes de dados, evitando quaisquer manipulações em favor de determinada ideologia ou grupo de interesses. Essa variedade de fontes permite a realização de comparações, bem como promove o espírito de reflexão naquele que as detém. Destarte, “o que é preciso é mais e melhor democracia. Estado social, Estado ambiental e democracia — em suma, democracia inclusiva de todos para todos.”95
Após a construção do referido arcabouço, mostra-se necessária a mobilização coletiva, com vistas à produção de um legado para as futuras gerações, seja de forma consciente ou até mesmo inconsciente.
Dessa feita, o que se pretende expressar é justamente o fato de que, ao se realizar determinada ação no ambiente, haverá um reflexo para as futuras gerações e a produção dessa consequência pode ser ou não intencional.
Sendo assim, diante dessa possibilidade de não ser intencional ou totalmente imprevista, torna-se necessário utilizar elementos que atuem em conjunto com a noção de ética ambiental, a fim de direcionar esses efeitos a favor do meio ambiente. Embora não seja possível agir dessa forma em todas as intervenções humanas no ambiente, premente se faz a adoção de algum mecanismo capaz de potencializar essa atuação humana para a preservação ambiental: um dos mecanismos mais significativos, indubitavelmente, é a educação. É o que dá sentido a este trabalho e à existência da aprendizagem em escolas e universidades, por exemplo.
A educação jurídica ambiental, nesse contexto, é relevante para todas as gerações como instrumento para a mobilização coletiva em prol do ambiente, além de ser uma possibilidade de transformação dos referenciais individuais acerca da ética ambiental.
Portanto, também é por meio da educação que as futuras gerações apresentarão o potencial de modificar positivamente o meio ambiente, já que as presentes gerações instruídas, ao menos, saberão como lidar melhor com o ambiente que as rodeia.
Sem mais delongas, cumpre realizar a educação jurídica ambiental, que será debatida mais detidamente a seguir.
95 MIRANDA, Jorge. O meio ambiente e a Constituição. CAÚLA, Bleine Q.; MARTINS, Dayse B.,
ALBUQUERQUE, Newton de M.; CARMO, Valter M. do. (Org.). Diálogo ambiental, constitucional e