Os termos governo e governança foram usados e tidos como sinónimos durante muito tempo (Sumner, 2008; Walters, 2004), inclusive no dicionário (Stoker, 1998), mas
98
atualmente já não o são (Laws et al., 2011). Nas últimas décadas as reflexões encetadas sobre as transformações das várias facetas da realidade social justificam o uso distinto dos dois termos e, consequentemente, diferentes definições emergiram para definir governança. Para apresentar diversos argumentos que justificam as diferenças entre os dois termos, os investigadores focam a sua reflexão no significado do conceito de governança e não no conceito de governo. Algumas das características principais que diferenciam os dois termos, segundo a opinião de diversos autores, apresentam-se na Tabela 4.1.
Tabela 4.1.
Características das definições de governança em comparação com as de governo
Características
Governança tem um sentido mais amplo que o termo governo porque alude à repartição do poder e aos níveis interno e externo do próprio Estado (Stoker, 1998)
Governança remete para os modos e formas de governar, governo remete para as instituições e agentes
responsáveis por governar (sentido estrito) e governar remete para os atos ou processos de governar em si mesmo, i.e., tomar decisões de forma legítima ou gerir recursos públicos de forma responsável (sentido amplo) (Jessop, 1998; Hambleton, 2004; Harguindéguy, 2007)
Governança implica um foco nos sistemas de governo e nas formas como as sociedades são governadas, como estabelecem, aplicam e controlam regras e evoluem (Stoker, 1998)
Inexistência de qualquer relação necessária com o Estado porque a governança pode ocorrer sem governo (ex. governança corporativa), mas o governo não pode ser ocorrer sem governança (Taylor, 2002)
Não são apenas as agências governamentais que estão envolvidas nas funções de governança (Goodwin & Painter, 1996). Os atores não-governamentais podem estar envolvidos na governança, tais como empresários, a comunidade e o terceiro sector (Bramwell & Lane, 2011)
Governança pública encoraja a colaboração entre sector público, privado e sector não lucrativo para alcançar objetivos comuns (Hambleton, 2004)
A perspetiva da governança assume a função de facilitar a compreensão dos processos de mudança governativos (Stoker, 1996).
Governança chama a atenção dos cidadãos para a mudança nos processos de governar, nas diferentes formas de fazer política, nas novas relações formais e informais estabelecidas entre diferentes atoreses no âmbito da crescente complexidade dos processos de decisão e, também, de promover relações distintas entre o Estado e a sociedade civil (Blakeley, 2005)
Governança incorpora uma concepção menos centralista do papel do Estado no planeamento e formulação de políticas (Dredge & Jenkins, 2007)
Governança envolve a definição de consenso ou a obtenção de consentimento/autorização/mútuo acordo necessário para a realização de um programa, numa situação onde muitos interesses estão em jogo (Hewitt de Alcantará, 1998)
Fonte: Baseado nos autores citados
A estreita relação entre ambos os conceitos referidos tem sido, muitas vezes, objeto de análise, mas os artigos científicos mais recentes não demonstram tanta preocupação nessa distinção, pois a realidade governativa atual, sobretudo a vivida nos países democráticos, parece assentar espontaneamente sobre o sentido atual do conceito de governança. Mas, segundo Blakeley (2005) e Stoker (1998), os conceitos de governança e governo também
99
não devem ser considerados de forma absolutamente diferente porque, por exemplo, embora sigam processos diferentes, conduzem ao alcance de resultados semelhantes. A distinção e aplicação dos dois termos ocorrem não só em contexto académico, mas também no meio profissional. Um dos aspetos mais visíveis tem sido a alteração do nome ou dos objetivos de alguns organismos governamentais, que foram atualizados para integrar a palavra governança. Deste modo pretendem transmitir ao público uma nova atitude na prática da governação, como por exemplo maior ênfase nos processos democráticos, responsabilidade, justiça, entre outros atributos. Paralelamente às reflexões já feitas sobre as características que conferem sentido aos termos, também há investigadores mais céticos que referem que o termo governança é mais usado num contexto de retórica do que por razões substantivas (Stoker, 1998), assim como há quem questione se o termo é neutro e sinónimo de governo ou se significa uma mudança para o neoliberalismo (Summer, 2008).
Os termos governança e administração pública também são por vezes confundidos. Se por um lado, há autores que aludem aos termos governança e administração pública como sinónimos (Stevic & Breda, 2014), também há outros que apresentam diferenças entre eles. Em Portugal, a administração pública, por princípio estruturada de modo a evitar a burocratização, “visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos” (Art.º 266-1 da Constituição da República Portuguesa). É composta pelo conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado, e demais pessoas coletivas públicas (autarquias), para satisfazer as necessidades coletivas e salvaguardar os seus direitos (ex. saúde, segurança, cultura, bem-estar). Deve atuar “no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé” (Art.º 266-2).
Muitas vezes, observa-se a administração pública como uma forma de prestar os serviços públicos necessários para implementar a política pública estabelecida pelo governo e que, segundo Gautam (2008), pode ser encarada como uma “arte de gestão”. Esta arte tem sido estudada por vários autores numa perspetiva evolutiva. O autor refere que na década de 80 e no início dos anos 90 a gestão pública sofreu uma grande transformação. Inicialmente caracterizada por ser rígida, hierarquizada e burocratizada, tornou-se mais flexível e baseada no mercado. Daí que alguns autores referem que o conceito de administração
100
pública progrediu entre Public Management (PM), New Public Management (NPM) e New Public Service (NPS), juntando as práticas de gestão da administração pública e privada em permanente diálogo. Também alterou o papel do governo na sociedade e a relação do governo com o público (Gautam, 2008), sendo esta última realidade estudada no contexto da governança.