Estação Ecológica Área de Proteção Ambiental
Reserva Biológica Área de Relevante Interesse Ecológico
Parque Nacional Floresta Nacional
Monumento Natural Reserva Extrativista
Refúgio de Vida Silvestre Reserva de Fauna
Reserva de Desenvolvimento Sustentável
Reserva Particular do Patrimônio Natural
Tabela 2: Categorias de unidades de conservação do Brasil, de acordo com a Lei 9.985/2000.
Entretanto, ainda que os objetivos, as categorias e as diretrizes de manejo para as unidades de conservação brasileiras tenham sido definidas pela lei do SNUC de 2000, mudanças nos debates internacionais ainda viriam a influenciar a gestão de áreas protegidas no Brasil. No âmbito internacional, as visões de integração entre desenvolvimento humano e meio ambiente, que emergiram em debates anteriores, foram reforçadas na Assembléia Geral da ONU de 2000. Nesse momento, os países-membros acordaram o compromisso de erradicar a pobreza extrema e a fome, além de construir um mundo pacífico e seguro que permitisse o desenvolvimento humano. Para tanto, foram acordados oito Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, que buscam melhorar significativamente as condições humanas até 2015. São eles (MAINKA; McNEELY; JACKSON, 2005): 1 - erradicar a pobreza extrema e a fome; 2 - atingir a educação primária universal; 3 - promover a igualdade entre gêneros e empoderar as mulheres; 4 - reduzir a mortalidade infantil; 5 - melhorar a saúde materna; 6 - combater a HIV/AIDS, malária e outras doenças; 7 - garantir a
sustentabilidade ambiental; 8 - desenvolver uma parceria global para o desenvolvimento. Ainda que apenas o Objetivo 7 trate explicitamente da dimensão ambiental, foi assumido que este é um objetivo transversal aos outros, na medida em que todos dependem do suporte de um “ecossistema funcionando” (IUCN, 2005)
Mais uma vez, as dimensões ambiental e humana estiveram presentes de maneira inter-relacionada, desta vez no 5º Congresso Mundial de Parques da IUCN, realizado em Durban, África do Sul, em 2003. Segundo David Sheppard, que atuou como Secretário Geral do congresso, suas principais lições foram (SHEPPARD, 2004):
ainda que um progresso considerável tenha sido atingido com a criação de áreas protegidas, ainda existem lacunas que requerem expansão e conectividade baseadas em dados científicos e na participação efetiva de cientistas;
são muitos os desafios enfrentados pelas áreas protegidas, por isso o manejo efetivo precisa ser fortalecido;
áreas protegidas são fundamentais para a conservação da diversidade biológica, para o desenvolvimento sustentável, e para o atendimento dos objetivos de desenvolvimento do milênio;
um novo acordo precisa ser firmado entre áreas protegidas, comunidades locais e populações indígenas, no sentido de envolver esses setores, respeitar os seus direitos e reconhecer a vitalidade de seu papel e do seu conhecimento para a conservação;
existe a necessidade premente de se adotar novas e inovadoras abordagens para a criação e gestão de áreas protegidas, com modelos mais abrangentes (envolvendo áreas públicas, comunitárias, privadas, co-manejadas), territórios mais abrangentes (envolvendo corredores ecológicos, redes, mosaicos, e áreas transfronteiriças), e com uma abordagem em escala regional;
é necessário significativo investimento em recursos financeiros e humanos para que haja gestão efetiva e eficaz das áreas protegidas;
o público jovem precisa ser envolvido no tema das áreas protegidas.
Neste congresso foi firmado o Acordo de Durban, que fundamenta a conservação da biodiversidade em dois pilares: as áreas protegidas e as populações humanas (BENSUSAN, 2006). O acordo prevê nove linhas de ação (BENSUSAN, 2006): i - apoio significativo ao desenvolvimento sustentável; ii - apoio significativo à conservação da biodiversidade; iii - estabelecimento de um sistema global de áreas protegidas conectado às paisagens circundantes; iv - aumento da efetividade do manejo das áreas protegidas; v - fortalecimento dos povos indígenas e comunidades locais; vi - aumento significativo do apoio de outras parcelas da sociedade às áreas protegidas; vii - aperfeiçoamento da gestão, reconhecendo enfoques tradicionais e inovadores de grande valor para conservação; viii - aumento significativo dos recursos destinados às áreas protegidas, atendendo ao seu valor e às suas necessidades; ix - melhoria da comunicação sobre o papel e os benefícios das áreas protegidas. O Acordo de Durban, as suas premissas e as suas linhas de ação influenciaram a elaboração do Plano de Trabalho sobre Áreas Protegidas, adotado, em 2004, pela CDB. Dentre outras tarefas, o Plano de Trabalho solicitava aos países signatários a elaboração de Planos Nacionais sobre Áreas Protegidas (BENSUSAN, 2006).
A visão de interdependência entre as dimensões humana e ambiental norteou também a elaboração do Relatório de Avaliação Ecossistêmica do Milênio, em 2005. Esse relatório foi escrito com o objetivo de avaliar as conseqüências de mudanças nos ecossistemas sobre o bem-estar humano e de analisar opções disponíveis para melhorar a conservação e o uso sustentável dos ecossistemas e a sua contribuição para o bem-estar humano. O estudo, conduzido por 1.360 pesquisadores e especialistas de 95 países,
estimou que o homem impactou, alterou e simplificou mais a biodiversidade nos últimos 50 anos do que em toda a sua história anterior (MEA, 2005).
Em consonância com uma abordagem ecológico-evolutiva, o relatório fundamentou-se no conceito de ecossistemas que foi concebido por Tansley (1935) e adotado mais tarde pela CBD (1992): An ecosystem is a dynamic complex of plant, animal, and microorganism communities and the nonliving environment, interacting as a functional unit. Humans are an integral part of ecosystems (MEA, 2003, p. 49).
O documento chamou a atenção para o fato de que a perda de biodiversidade seria preocupante, sobretudo porque ela é base de sustentação de diversos “serviços ecossistêmicos” e, por conseqüência, teria impactos também sobre o bem-estar humano. Os serviços ecossistêmicos podem ser entendidos simplesmente como os benefícios prestados pelos ecossistemas às pessoas. Podem ser de quatro tipos e em todos eles a diversidade biológica é componente-chave (MEA, 2005):
bens físicos, como alimentos, água, madeira, fibras, recursos genéticos;
serviços de regulação, como manutenção do clima, prevenção de enchentes e doenças, manutenção da qualidade da água;
serviços culturais, como lazer, estética, espiritualidade;
serviços de suporte, como formação do solo, polinização, ciclagem de nutrientes.
Em resposta ao desenvolvimento conceitual e ideológico recente acerca das áreas protegidas e em atendimento aos compromissos assumidos pelo Brasil ao Plano de Trabalho sobre Áreas Protegidas da CDB, em 2006 foi publicado o Decreto 5758, que instituiu o Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas (PNAP). Dentre outras iniciativas, o PNAP adotou uma concepção abrangente de áreas protegidas. Assim,
Por sua abrangência, o plano enfoca prioritariamente o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, as terras indígenas e os territórios quilombolas. Sendo que as demais áreas protegidas, como as áreas de preservação permanente e as reservas legais são tratadas no planejamento da paisagem, no âmbito da abordagem ecossistêmica, com uma função estratégica de
conectividade entre fragmentos naturais e as próprias áreas protegidas. (MMA, 2006, p. 2).
Grande, abrangente e ambicioso, o PNAP apresenta 26 princípios gerais e 20 diretrizes de execução como forma de orientar o compromisso de estabelecer, até 2015, um sistema amplo de áreas protegidas, ecologicamente representativo, efetivamente manejado, participativo, justo na distribuição dos benefícios e capaz de integrar áreas terrestres e marinhas. Alguns princípios apontados pelo PNAP para atingir seus objetivos são:
I - respeito à diversidade da vida e ao processo evolutivo; […]
III - valorização dos aspectos éticos, étnicos, culturais, estéticos e simbólicos da conservação da natureza;
IV - valorização do patrimônio natural e do bem difuso, garantindo os direitos das gerações presentes e futuras; [...]
VII - reconhecimento das áreas protegidas como um dos instrumentos eficazes para a conservação da diversidade biológica e sociocultural; […]
X - adoção da abordagem ecossistêmica na gestão das áreas protegidas; […]
XII - repartição justa e eqüitativa dos custos e benefícios advindos da conservação da natureza, contribuindo para a melhoria da qualidade de vida, erradicação da pobreza e redução das desigualdades regionais; […]
XX - promoção da participação, da inclusão social e do exercício da cidadania na gestão das áreas protegidas, buscando permanentemente o desenvolvimento social, especialmente para as populações do interior e do entorno das áreas protegidas; […] XXII - sustentabilidade técnica e financeira, assegurando continuidade administrativa e gerencial na gestão das áreas protegidas; […] (BRASIL, 2006)
A abrangência desses princípios sugere que o PNAP procura contemplar as múltiplas visões de natureza e as diversas justificativas para a sua proteção que marcaram a história moderna de criação e gestão de áreas protegidas.
Ao longo do tempo as visões predominantes de natureza e da importância da sua proteção variaram, estando mais ou menos fundamentadas em
conhecimentos científicos ou em concepções românticas; mais ou menos voltadas às necessidades humanas ou ao reconhecimento do valor intrínseco das outras espécies; refletindo mais ou menos os anseios das populações locais ou da sociedade global. Entretanto, pode-se observar que os aprofundamentos ocorridos no campo da ecologia e o surgimento da biologia da conservação orientaram as ações de proteção à natureza no sentido da exigência de um maior rigor técnico e profissionalismo. Além disso, abordagens sistêmicas concebidas a partir da ecologia aproximaram o homem e o seu ambiente nas visões de natureza, fundamentando estratégias que tratariam de maneira integrada tanto o desenvolvimento humano quanto a preservação da natureza.
No entanto, as preocupações predominantes com a promoção do desenvolvimento, por meio do crescimento econômico, ainda que com responsabilidade ambiental, fizeram prevalecer o interesse humano ao de outras espécies. Nesse contexto, a natureza foi valorizada principalmente enquanto recurso e patrimônio nacional e a sua conservação é vista como instrumento para que os países se desenvolvam.
No mesmo sentido, preocupações recentes dos movimentos sociais com a sobrevivência de populações tradicionais e indígenas subsidiaram visões de uma natureza profundamente ligada à cultura desses povos e orientaram a proposição de ações de proteção do meio ambiente, enquanto estratégia de proteção dos meios de vida dessas populações.
Ainda assim, a valorização romântica da natureza, que orientou os primeiros defensores de áreas protegidas, e a criação de áreas “livres” de interferência humana, perdura, e autores como Thoreau e Catlin são citados até hoje. Nos debates atuais acerca das áreas protegidas, e nos reflexos legais e institucionais desses debates, elementos e recombinações de todas essas diferentes visões podem ser identificadas.
Grosso modo, as diferentes visões sobre valorização da natureza ainda podem ser divididas entre: abordagens biocêntricas, voltadas à defesa da diversidade da vida per se, ainda que haja reconhecimento do interesse do homem por um aproveitamento estético, científico e lúdico da natureza, visão em que se enquadram os preservacionistas/conservacionistas; e abordagens
antropocêntricas, preocupadas com o usufruto, ainda que racional, dos recursos naturais pelo homem e com as populações locais ou tradicionais, em que se enquadram os socioambientalistas.
Apesar das diferenças, ambas as abordagens chamam à atenção aspectos importantes para a promoção do desenvolvimento sustentável. Os preservacionistas/conservacionistas sustentam argumentos importantes para proteção à natureza, desde o imperativo ético de se respeitar as outras espécies vivas além do homem, até os possíveis benefícios da conservação para o próprio homem, como a inspiração artística, educacional e científica (NASH, 1989). Por sua vez, os socioambientalistas colocam justificativas que vão desde a necessidade de se respeitar os direitos de todas as populações humanas, até a importância do conhecimento tradicional para estratégicas de conservação eficazes (SANTOS, 2005). Nesse sentido, algumas justificativas se tangenciam. Haveria, então, espaço para integração entre as duas abordagens.
No campo acadêmico, há autores que sugerem que as diferenças entre abordagens “parques sem gente” e “parques com gente” resultam de pesquisas em diferentes áreas do conhecimento científico. A primeira seria oriunda dos trabalhos de biólogos e ecólogos, e a segunda de antropólogos e cientistas sociais. Nesse caso, as críticas entre os grupos se fazem em torno da geração adequada de conhecimento científico e da sua aplicação para a formulação de estratégicas de conservação verdadeiramente eficazes. Ecólogos acusam outros cientistas de não compreenderem os padrões de distribuição da diversidade biológica e os delicados processos ecológicos e evolutivos geradores essa diversidade (TERBORGH et al., 2002). Antropólogos acusam os biólogos de não compreenderem as dinâmicas de poder e do conhecimento nas relações entre sociedade e natureza (BRECHIN et al., 2002; WILSHUSEN
et al., 2002). A solução para essas divergências estaria na comunicação entre
as disciplinas (ADAMS & HUTTON, 2007; CHAN et al., 2007). Algumas alternativas disciplinares foram propostas, como as interações e os serviços ecossistêmicos (CHAN et al., 2007) e a ecologia política (ADAMS & HUTTON, 2007).
Já no campo da atuação prática, a integração entre conservação da diversidade biológica e o atendimento das necessidades humanas tem sido dificultada, dentre outros motivos, pela falsa suposição de que sempre pode haver soluções win-win (favoráveis a ambos os lados); pela tentativa de se implementar essas soluções via “ciclos de projetos” (curtos e intermitentes); pelo fracasso de estabelecer acordos entre as diversas partes interessadas; pelo foco maior em uma dimensão do que em outra (ex. atenção maior às atividades de geração de renda do que nos impactos para conservação, ou vice-versa); por concentrar-se excessivamente nos sintomas locais, enquanto são ignoradas pressões políticas que indiretamente provocam degradação ambiental ou, ao contrário, lidar apenas com questões macro-econômicas enquanto se ignora a realidade local (SCHERL et al., 2006).
Cabe, então, retomar as propostas de Kenton Miller de integração entre conservação e desenvolvimento, por meio do planejamento nacional ou regional consistente (MILLER, 1997). Para Miller, uma maneira adequada de integração poderia se dar pelo planejamento biorregional:
Um processo organizador que facilita a cooperação entre as pessoas, objetivando adquirir informações, refletir sobre os problemas e as possibilidades da sua região, estabelecer metas e objetivos, definir atividades, implementar projetos, agregar informações cedidas pelas comunidades, avaliar os resultados e progressos e clarificar o seu enfoque. (MILLER, 1997, p. 11).
As características de uma administração biorregional seriam: abrangência de regiões bioticamente viáveis; liderança e gerenciamento; estrutura de núcleos, corredores e paisagens; sustentabilidade econômica; total envolvimento dos grupos de interesse; aceitação social das ações a serem desenvolvidas; informação sólida e abrangente; pesquisa e monitoramento; aplicação do conhecimento; gerenciamento adaptativo; restauração ecológica; desenvolvimento de técnicas cooperativas; integração institucional; cooperação internacional (MILLER, 1997).
Assim os diferentes anseios de proteção à natureza poderiam ser contemplados em diferentes destinações de uso do solo, pela implantação de mosaicos ou sistemas de áreas protegidas, combinando (BENNETT & MULONGOY, 2006):
áreas nucleares: onde a conservação da diversidade biológica tem importância primária, mesmo que não estabelecida legalmente; corredores: que servem para manter os fluxos e processos
ecossistêmicos, pela conexão física entre as áreas nucleares; zonas de amortecimento: que protegem a rede de eventuais
ameaças externas e que são tipicamente caracterizadas por uso do solo compatível com a conservação;
áreas de uso sustentável: onde oportunidades de uso sustentável dos recursos naturais são exploradas em conjunto com a provisão de serviços ecossistêmicos, no âmbito do mosaico da paisagem Miller, em 1997, argumentava que ainda haveria oportunidades para a realização dessas abordagens no Brasil, devido às grandes extensões de áreas silvestres biologicamente importantes e à premência das necessidades de planejamento para conservação e desenvolvimento adequados, especialmente nas regiões de expansão da fronteira agrícola (MILLER, 1997).
Enfim, as disposições e motivações acerca da conservação da natureza em áreas protegidas se modificaram e se diversificaram através da história desse instrumento, da proteção de paisagens selvagens à prestação de serviços ecossistêmicos. Hoje, as diferentes matrizes culturais que justificam a proteção à natureza e fundamentam os objetivos de seu manejo são tentativamente contempladas em diferentes categorias de áreas protegidas reconhecidas internacionalmente. Por causa dessa variedade de justificativas, objetivos e categorias, as unidades de conservação são usadas como instrumento de gestão em circunstâncias que também são diversas e para atacar diferentes problemas. O próximo capítulo irá dos problemas sociais e ambientais típicos de áreas de expansão de fronteiras, como a rodovia BR 163.