Ajuster les modes de faire

Le dispositif français d’appui institutionnel est caractérisé par le positionnement d’assistants techniques permanents au sein des structures renforcées, et l’existence de moyens souples et adaptatifs gérés par ces AT, tels que (i) études, (ii) voyages d’études, (iii) ateliers, (iv) appui logistique, (v) actions pilotes, (vi) formations et (vii) transferts financiers (cf. paragraphe 2.1.4). Il convient de s’interroger sur l’usage actuel et potentiel des différents outils disponibles et mobilisables pour réfléchir à leur adéquation aux objectifs et aux spécificités du contexte institutionnel. L’ajustement des modes de faire proposé ici répond au triple souci de renforcer les partenariats, d’adapter les interventions à l’évolution des besoins et valoriser au mieux la présence permanente d’assistance technique.

ƒ Renforcer les partenariats

Un important travail a déjà été accompli pour renforcer les partenariats dans le cadre de l’élaboration et de la mise en œuvre des FSP pays et des évolutions très positives ont pu être constatées dans ce domaine au cours des 10 dernières années (cf. paragraphe 2.2.6). Une marge de progression existe encore, tant avec les bénéficiaires qu’avec les autres partenaires techniques et financiers.

Le partenariat avec les bénéficiaires

23 Un exemple concret est la bonification de crédit : sous prétexte d’un effondrement des grandes banques agricoles qui avaient pratiqué cet outil, il est généralement vilipendé alors qu’une application raisonnée, sur certains produits de financement, avec un accompagnement technico-économique adéquat, peut s’avérer un levier important pour accroître l’investissement dans les exploitations agricoles.

Renforcer le dialogue sur les objectifs de l’appui

Le renforcement du partenariat avec les bénéficiaires est un passage obligé pour améliorer l’efficacité de l’appui institutionnel. Il est en effet impératif de bien cerner la nature de la demande d’appui formulée par les structures bénéficiaires de cet appui, sous peine de voir son appropriation et son impact demeurer très faibles. Une distinction importante réside entre le besoin et la demande d’appui. Compte tenu des limitations drastiques en moyens humains et logistiques, la très grande majorité des structures nationales ont un besoin évident d’être renforcées pour mener à bien les tâches qui leur sont confiées, mais elles n’en formulent pas nécessairement la demande : sans le désir explicite de recevoir un appui institutionnel, celui-ci sera mal reçu et son impact restera minime. Seuls un véritable partenariat et une relation de confiance mutuelle peuvent permettre de faire la part des choses, et de discerner si les conditions d’acceptation de l’appui sont réunies ou pas.

Encadré n°17 : Recommandations tirées du rapport d’évaluation du FSP Niger PolSecAl

La décision de faire de l’appui institutionnel, et le choix des priorités sectorielles d’intervention, devraient être guidées par la prise en compte : (i) de la réelle volonté politique dans le secteur (notamment pour l’appui aux politiques et stratégies), (ii) de la préparation ou mise en place d’un

processus de reforme institutionnelle, notamment en matière de GRH (notamment pour l’appui au

renforcement de capacités), (iii) des synergies possibles avec les autres interventions de la Coopération Française (appui aux OP notamment) ou l’intervention d’autres partenaires au développement (pour appuyer la volonté politique ou le processus de réforme).

Source : Evaluation finale PolSecAl, I&D, septembre 2004

Trop souvent, les Assistants Techniques ont, à leur arrivée en poste, un lourd passif de méfiance institutionnelle à remonter, et leur seule bonne volonté et disposition à se mettre effectivement au service de la structure d’accueil ne suffisent pas à compenser ce handicap initial. Il en résulte alors pour l’AT un sentiment de frustration et d’échec dont il n’est que très partiellement responsable.

Le dialogue préalable à la mise en place du FSP et à sa configuration doit donc faire l’objet d’une attention soutenue pour pouvoir décrypter la nature exacte de la demande formulée par les structures potentiellement bénéficiaires. Des engagements réciproques d’actions et de moyens sur des objectifs précis constituent un garde-fou précieux pour éviter des malentendus dès la phase de démarrage du projet. Des progrès importants ont été réalisés à cet égard avec la co-rédaction de lettres de mission des AT et de termes de référence de leurs interventions ; ils doivent être poursuivis et amplifiés.

La demande d’appui institutionnel doit être évalué au démarrage du projet, mais également au cours de son déroulement car les conditions peuvent notoirement changer au fil des ans, entraînant une reformulation de la demande : changement de priorités politiques au niveau national ou plus localement au niveau sectoriel, changement de directeur de l’unité, changement des membres de l’équipe, … Une attention permanente permettra d’évaluer l’évolution de la demande d’appui et de réorienter les modalités de l’appui en fonction de cela. La mise en place entre le SCAC et la structure bénéficiaire de conventions renouvelables à 6-9 mois va dans ce sens. Ce type de convention doit préciser les engagements respectifs de chaque partenaire, les objectifs précis, les moyens mobilisés et les résultats attendus. De telles démarches sont à même de renforcer le partenariat et de favoriser l’appropriation des acquis.

L’exigence de partenariat va au-delà de la seule compréhension partagée de la demande d’appui. Des attentes claires sont exprimées par les cadres nationaux en matière de suivi des projets, d’évaluation, et de gestion partagée des moyens. Diverses formules de partenariat ont été expérimentées dans le cadre des différents FSP pays, et aucune n’est pleinement satisfaisante : une gestion exclusive des moyens par l’AT alors que le reste des acticités est partagé crée des frustrations évidentes ; à l’inverse, une co-gestion permanente des moyens, avec l’obligation de double signature pour tout décaissement, a également montré ses limites opérationnelles. Il n’y a pas de formule miracle et la moins mauvaise est très souvent celle qui a pu être débattue et négociée au moins partiellement. Dans cet esprit, une proposition concrète est d’inclure dans les procédures d’élaboration de projets d’appui institutionnel des démarches partenariales pour l’élaboration et le suivi financier (fixant la teneur des engagements et une clarification des procédures de gestion partenariale du FSP).

Un recours plus systématique à l’expertise nationale et sous-régionale

Malgré la volonté souvent affichée de développer la part d’expertise nationale et sous régionale dans les activités des différents FSP, la plupart des interventions financées dans le cadre des FSP (formation, études,…) sont encore largement réalisées par des experts du Nord. Quelques exemples d’interventions réalisées par des experts nationaux existent toutefois, notamment dans le domaine de la formation (encadré n°18).

Encadré n°18 : quelques exemples d’interventions réalisées par des experts nationaux

Quelques interventions réalisées par des experts nationaux ou des organismes sous régionaux ont été particulièrement appréciées par les partenaires nationaux. Deux d’entre elles sont mentionnées ici à titre illustratif : l’intervention du CEFOC en appui à la Faculté d’Agronomie de Niamey et l’intervention de membres du Pôle africain de formateurs en politique agricole dans des formations au Mali et en Guinée.

L’intervention du CEFOC en appui à la Faculté d’Agronomie de Niamey

Un cycle de formation continue a été mis en place pour les jeunes diplômés de la Faculté d’Agronomie de Niamey conjointement par le CEFOC et la Faculté elle-même. Ce partenariat a d’abord une justification institutionnelle. Il résulte du choix du SCAC de le substituer à une assistance technique classique pour renforcer les capacités de la faculté d’agronomie. Du point de vue opérationnel, ce partenariat a coordonné la mise en œuvre de modules de formation continue, la réalisation de missions d’accompagnement et d’appui technique, auprès des jeunes diplômés en mission d’insertion. Le CEFOC a également contribué aux réflexions en cours à propos du référentiel pédagogique et de la cellule d’expertise.

Néanmoins, la plus-value technique de l’apport du CEFOC dans l’identification et la conception des modules de formation continue est relative. On était en droit d’espérer plus de créativité et d’efforts de complémentarité. De plus, la viabilité de ce partenariat n’est pas assurée au regard des situations de concurrence potentielle entre les deux structures sur le marché de l’expertise. Un positionnement plus formel par le SCAC du CEFOC en appui technique pour le renforcement des capacités de la Faculté d’Agronomie aurait évité qu’il agisse parfois davantage comme un opérateur, voire un bénéficiaire. Idem pour la Faculté, ponctuellement plus opérateur que bénéficiaire.

L’intervention de membres du Pôle de formateurs en politique agricole au Mali

La réflexion menée au sein du Pôle de formateurs, dans le cadre du FSP d’intérêt général Politique agricole 99-16, a permis de concevoir une démarche d’élaboration de la politique agricole en 3 grandes phases : la première a trait aux justifications de l’intervention publique, la seconde précise les modalités de cette intervention et la troisième évalue l’impact et la conformité de l’ensemble. Trois formateurs issus du Pôle, deux Sénégalais et un Malien, ont animé un cycle de 5 modules de formation au Mali sur les étapes de la politique agricole et sur le rôle des acteurs au sein de ces différentes étapes (FSP PDISR Mali).

Les enseignements tirés de cette expérience, dans laquelle des acquis d’un FSP d’intérêt général ont été repris dans un FSP pays, sont les suivants :

• Le recours aux membres du Pôle de formateurs pour animer des activités de formation nationales est la garantie d’un cadre de cohérence des interventions de renforcement des capacités soutenues par le MAE

• Le recours aux membres du Pôle présente également l’intérêt de renforcer l’offre de formation des institutions dont les formateurs sont issus (CIFA et ENEA au Sénégal, IER au Mali)

• Les participants maliens des ateliers de formation ont été sensibles au fait que les formations soient assurées par des cadres africains.

Sources : Rapport d’évaluation du FSP PolSecAl et Lesueur-Ribier, 2003.

L’analyse de ces quelques expériences montre tout l’intérêt qui peut en être tiré. Les partenaires nationaux considèrent que la place laissée à de l’expertise locale reste trop limitée, alors que les compétences locales se développent et seraient en mesure d’assurer certaines missions. Un recours accru à de l’expertise locale serait un moyen de contribuer au renforcement des capacités nationales ou sous régionales. En outre, les apports de cette expertise, généralement moins coûteuse, sont mieux perçus par les Partenaires Nationaux, notamment dans le domaine de la formation, car ils sont construits sur un référentiel plus proche du leur.

Le partenariat avec les autres PTF

Il existe une volonté manifeste de développer des synergies et des partenariats avec les autres PTF. Le souci exprimé est de tenir compte des actions entreprises par les autres bailleurs et de mettre en cohérence les nouveaux FSP non seulement par rapport aux anciens, mais aussi par rapport aux actions des autres bailleurs. Une rubrique a été introduite à cet effet de manière systématique dans les rapports de présentation des FSP. La mise en place de cofinancements

Cette recherche de synergies avec les autres PTF s’exprime en premier lieu par la mise en place de financements conjoints. De fait, de nombreux FSP ont vocation à susciter des cofinancements avec d’autres FSP ou sur le budget de l’Etat. Cela implique que les AT développent des relations suivies avec les autres coopérations. On peut souligner le fort partenariat avec l’AFD dans le cas des projets PASAL et DYNAFIV en Guinée ; on peut également mentionner les partenariats avec l’UE sur les aspects sécurité alimentaire au Niger (PolSecAl) et au Burkina (PAEPA), ou avec la Banque Mondiale, en matière d’appui aux Organisations de Producteurs dans le cas du projet PDISR Mali (pour lequel le FSP est une contribution au PASAOP). L’intérêt de ces montages est de construire une cohérence ex-ante et donner une légitimité accrue aux actions de chacun des bailleurs impliqués dans un montage de ce type. Cette démarche, déjà largement engagée dans la cadre de divers FSP et dans des montage du type de celui de la Plateforme pour le développement durable de Dakar (cf. encadré n°19), est à poursuivre et renforcer afin de constituer des structures multi bailleurs stables et inscrites dans la durée.

Encadré n° 19 : La Plateforme pour le développement durable (hub) de Dakar

La Plateforme pour le développement durable de Dakar est un exemple de nouvelles formes de projet avec coordination des bailleurs. La Plateforme est une structure légère, neutre, financée par plusieurs bailleurs, qui a pour vocation d’aider les acteurs à mettre en cohérence les programmes menés en direction du monde rural. Le Comité directeur de la Plateforme rassemble des représentants des Organisations intergouvernementales, les principales organisation de la société civile (ROPPA, Chambres d’agricultures, …), les partenaires extérieurs soutenant l’initiative (FIDA, UE, MAE, UNIFEM).

Le Directeur Exécutif est un ancien premier ministre du Niger, Mr Ibrahim Mayaki, et divers experts spécialisés sont fournis par les partenaires extérieurs : l’expert « marchés et négociations internationales » est financé par la France, l’expert « politiques agricoles » est financé par l’UE. Le MAE français utilise cette Plateforme pour gérer certaines actions conduites dans le cadre de FSP d’intérêt général. Ainsi, la composante formation du FSP « Appui aux CSLP » a été articulée avec les actions d’autres structures intéressées par cette thématique (WBI, REPA). L’intérêt pour la France est de susciter et d’impulser des actions en partenariat avec d’autres bailleurs sous la coordination institutionnelle de la Plateforme. Outre la démultiplication des moyens, cela confère aux actions entreprises une légitimité qu’elles n’auraient pas si elles étaient conduites exclusivement sous pavillon français.

La gestion de fonds étrangers

Une autre forme de partenariat avec les PTF est la mise en place d’AT en position transversale pour gérer des fonds étrangers ou pour harmoniser les formes d’appuis entre les bailleurs : c’est notamment l’un des objectifs de la composante d’appui aux OPA du projet PAEPA au Burkina Faso ; le FSP PolSecAl du Niger est également impliqué dans l’exécution de projets sur financements multilatéraux. Ces expériences sont toutefois loin d’être de complètes réussites. Le Rapport d’évaluation du PolSecAl est explicite à cet égard (cf. encadré n°19)

Encadré n°19 : bilan des implications d’AT dans l’exécution de projets sur financements multilatéraux, le cas du FSP PolSecAl

ƒ 3 lettres de mission d’AT spécifiaient un objectif secondaire d’implication dans l’exécution de projets multilatéraux : PDSFR pour le crédit rural (financements principalement FIDA et AFD), PIP 2 pour l’irrigation (financement BM), et PACE pour l’élevage (financement UE).

ƒ Ces 3 missions se sont soldées par des quasi-échecs avec une marginalisation plus ou moins forte de l’AT. En cela, le projet s’est avéré peu effectif et pas efficace : (i) participation à l’élaboration de composantes du PDSFR mais faible implication dans l’exécution d’un programme démarré tardivement, (ii) participation à l’élaboration de composantes et appui technique à certaines directions techniques du PIP 2, mais pas d’implication réelle dans le management du projet, (iii) contacts limités sur le fond entre l’AT Elevage et le programme PACE.

ƒ Au final le dispositif a eu peu d’impacts directs et s’est montré peu efficient sur le poste d’AT Irrigation qui n’a été repositionné au MDA que 2 ans après.

ƒ Par contre il convient de souligner que plusieurs bailleurs ou projets-programmes ont tiré parti des appuis de l’AT : réorientation de volets crédit de plusieurs projets, réflexions en Développement Local capitalisées par certains bailleurs ou opérateurs, mobilisation d’appuis aux Commissions foncières par le biais de coopérations ou projets de terrain, …

ƒ Finalement on pourrait presque dire que l’appui a été utilisé quand il était sollicité par les acteurs mais très peu valorisé quand il était « imposé » au projet / programme dans le cadre des Lettres de Mission.

Source : rapport d’évaluation PolSecAl, I&D, septembre 2004

Ces différents aspects incitent à la prudence et à être particulièrement vigilants lors de la phase initiale de détermination du mandat et de la marge de manœuvre de l’AT au sein du projet sur financements multilatéraux dans lequel il interviendra. Sans des règles du jeu claires dès le départ, le risque est grand de voir l’AT devenir un exécutant sans prise réelle sur les orientations du projet.

ƒ Adapter le dispositif aux besoins et aux demandes

Le dispositif des FSP pays a démontré sa flexibilité et sa capacité d’adaptation aux évolutions du contexte institutionnel local. Divers rapports d’évaluation mentionnent cette

caractéristique en soulignant qu’elle contribue à améliorer l’efficacité des appuis. Dans le domaine de l’appui institutionnel, cette flexibilité est très importante pour s’adapter aux changements de contexte (volonté politique, évolution de la demande) ou saisir les opportunités qui se présentent (cf. encadré n°20).

Encadré 20 : Un exemple de redéploiement de l’assistance technique : la préparation du Plan National Foncier à Madagascar

La formulation du projet d’élaboration du Plan National Foncier (PNF) est l’exemple même de la capacité de redéploiement permise par un FSP pays. Le rapport de présentation du FSP « Contribution à la mise en œuvre du Plan d’Action de Développement Rural » (FSP 97-102) n’envisageait pas d’actions d’envergure dans le domaine du foncier. Mais le fait que ce thème y ait été évoqué a permis de positionner un Assistant technique et de concentrer une partie des moyens du FSP sur le foncier, quand le déroulement du projet en a fait sentir l’intérêt et l’opportunité, dans une concertation étroite entre le SCAC et le Ministère de l’Agriculture. L’AT est arrivé sur la base d’une intuition partagée, avec un mandat non clairement défini, les objectifs et la démarche n’étant pas clairs. C’est sa présence, son intelligence du dossier, qui a contribué dans un dialogue soutenu avec les acteurs et les autorités, à préciser son positionnement et son action.

Une cellule légère a été constituée avec l’objectif de préparer le Plan National Foncier ; les différentes étapes pour atteindre cet objectif ont été précisées (constitution d’une unité technique d’une trentaine de personnes, ateliers de préparation et de présentation, rédaction de la Lettre de Politique Foncière, projet de réorganisation de la Direction des Domaines qui aura en charge la mise en œuvre du Plan). Une fois le PNF approuvé et lancé, la cellule légère sera dissoute, ce qui mettra fin à la mission de l’Assistant Technique.

Il est important de maintenir, voire renforcer, ces caractéristiques de flexibilité et d’adaptation du dispositif en suivant quelques grands principes :

- Adapter l’appui au stade de développement de la structure. Les besoins de renforcement ne sont pas les mêmes selon que la structure vient d’être créée et qu’elle monte en puissance, ou au contraire qu’elle est en régime de fonctionnement normal. On retrouve la notion de cycle de vie des organisations : toute organisation naît, se développe, est mature et finit par disparaître au profit d’une autre ; ses besoins d’appui évoluent tout au long de ce cycle de vie. Dans la phase de jeunesse, il y a beaucoup à faire et les tâches sont multiples : collecte de données, rédaction de documents, diffusion d’outils, coordination, … ; les besoins évoluent ensuite vers le maintien d’un régime de croisière, le pilotage, les fonctions stratégiques, …

- Prendre en compte la « capacité d’absorption » de l’institution d’accueil (cf. § 2.2.3). L’importance et la nature de l’appui institutionnel doivent tenir compte de cette capacité d’absorption : plus celle-ci est faible, plus l’appui institutionnel doit être limité, sous peine d’être très mal valorisé. Plus la structure est « faible », plus le risque de substitution est grand : devant le manque d’effet d’entraînement, l’AT sera fortement tenté de faire au lieu d’accompagner.

- Progressivité et adaptation de l’appui à la demande. Le contexte peut changer assez rapidement, que ce soit au niveau de la structure ou du pays, de nouvelles priorités peuvent apparaître, ainsi que de nouvelles opportunités. La flexibilité du dispositif est donc un atout à préserver. Pour cela, les outils disponibles dans le cadre des FSP