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de espaços culturais: avanços,
desaf ios e perspectivas
E l i z a b e t h P o n t e *
I n t r o d u ç ã o
Em 2018, completaram-se 20 anos de criação da Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998, que instituiu o Programa Nacional de Publicização e criou a figura jurídica das Organizações Sociais (OS). No ano se- guinte, foi promulgada a Lei nº 9.790, de 23 de mar- ço de 1999, que criou a figura das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscips). Ambas as legislações foram os marcos legais fundamentais
* Mestra em Cultura e Sociedade pela Universidade Federal da Bahia. German Chancellor Fellow pela Fundação Alexander Von Humboldt (2018/2019). De 2010 a 2018 foi Diretora Institucional do Programa Núcleos Estaduais de Orquestras Juvenis e Infantis da Bahia (Neojiba) e desde 2013 é Conselheira de Administração da Associação Brasileira de Organizações Sociais da Cultura (ABRAOSC).
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para a “publicização”: um novo modelo para gestão de entidades públi- cas em áreas não exclusivas do Estado, como saúde, ciência e tecnologia, assistência social, educação e cultura, dentre outras. Desde 1998, com a criação do Centro Dragão do Mar de Arte e Cultura, no Ceará, o modelo vem sendo utilizado para a gestão de diversos espaços e programas cul- turais em um número crescente de estados brasileiros.
Este modelo de gestão, também denominado como “contratua- lização”, “parceirização” ou “gestão pública não estatal”, consiste basicamente na prestação de serviços e atividades públicas através de parcerias entre o Estado e o Terceiro Setor, mediante mecanismos de planejamento e controle. O modelo tomou força no Brasil a partir da Reforma do Estado, em 1995, e hoje está largamente presente em quase
todos os estados brasileiros,1 aplicado em diversos setores, com desta-
que para as áreas de saúde e da cultura.
Ambas as nomenclaturas OS e Oscip referem-se a titulações que po- dem ser conferidas a pessoas jurídicas sem fins lucrativos, a partir de
certos pré-requisitos, que as permite firmarem parcerias com o Estado.2
Sendo assim qualificada, a entidade está habilitada a receber recursos públicos e administrar bens e equipamentos do Estado, que continua sendo responsável pelo planejamento, financiamento e controle da ati- vidade, diferentemente das estratégias de privatização. O controle des- ta administração é feito através da celebração de um contrato de gestão, no caso das OSs, ou termo de parceria, no caso das Oscips, nos quais são explicitadas metas e atividades a serem realizadas de acordo com as fun- ções de cada organização e com o serviço gerido. A consecução destas metas oferece a possibilidade de prorrogação do contrato e o não cum- primento das metas, ou irregularidades na gestão, ocasionam a troca e até a desqualificação da entidade.
Como veremos mais adiante neste artigo, o conceito de publicização ou parceirização está se ampliando com a criação de novos marcos legais que normatizam parcerias entre Estado e terceiro setor para a gestão de políticas públicas culturais, abarcando outras figuras jurídicas que não
exclusivamente Organizações Sociais e Oscips. Assim, ao utilizarmos o termo “publicização” não estaremos nos referindo exclusivamente às parcerias com OSs, embora esta vertente seja a mais documentada e re- gistrada devido à sua abrangência, mas a todas as formas de parceria de gestão com o terceiro setor.
P u b l i c i z a ç ã o , p r i v a t i z a ç ã o e p a r t i c i p a ç ã o s o c i a l
Desde sua criação, o modelo de gestão através de parcerias com orga- nizações sociais esteve envolto em controvérsias, resultando inclusive na abertura da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 1.923, em 1997, pelo Partido dos Trabalhadores (PT) e pelo Partido Democrático Trabalhista (PDT), questionando a transferência de atividades públicas independente de processo licitatório. A decisão favorável do Supremo
Tribunal Federal (STF), em votação finalizada em abril de 20153 que
decidiu pela validade do publicização, não foi suficiente para dissipar a espessa névoa de desinformação que circunda o modelo, não raro
definido pelos críticos e pela imprensa4 como uma mera estratégia de
“privatização” de serviços públicos. No entanto, a publicização difere
radicalmente da privatização de serviços e bens públicos.5
Por este motivo, antes de entrarmos nas especificidades da aplicação deste modelo de gestão na área cultural, consideramos importante lo- calizar corretamente o marco legal da publicização em relação a outras formas mais frequentes e também legalmente regulamentadas de rela- cionamento do Estado com entes privados, a saber: a “privatização”, a “concessão” e a “terceirização”. Cada uma dessas formas de relaciona- mento é disciplinada pela legislação brasileira e corresponde a formas distintas de interlocução entre Governo e entes privados, com ou sem fins lucrativos.
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gais e características principais
TIPO DE
RELACIONAMENTO DEFINIÇÃO/EXEMPLIFICAÇÃO MARCOS LEGAIS
PRIVATIZAÇÃO
Transferência a acionistas privados da propriedade das participações majoritárias detidas pelo Estado no capital de uma empresa. Desnacionalização, desestatização. Ex.: venda da Companhia Vale do Rio Doce (CRVD), em 1997.
Lei n° 9.491 de 09/09/1997
CONCESSÃO
Delegação, através de contrato administrativo, da execução de um serviço público a uma empresa privada para que o execute, em seu próprio nome, por sua conta e risco, mediante tarifa paga pelo usuário ou outra forma de remuneração decorrente da exploração do serviço. Ex.: Concessão de transporte público municipal; de serviços de limpeza urbana; de iluminação pública.
Leis n° 8.987 de 13/12/1995 e n° 9.074 de 07/07/1995
TERCEIRIZAÇÃO
Contratação de empresas privadas visando a prestação de serviços ou fornecimento de mão de obra para atividades – normalmente atividades-meio – do poder público. Ex.: Terceirização de serviços de segurança; limpeza; manutenção de prédios públicos.
Lei n° 6.019, de 3 de janeiro de 1974, alterada pela Lei nº 13.429, de 31 de março de 2017.
PUBLICIZAÇÃO
Parceria entre o poder público e uma organização não governamental sem fins lucrativos qualificada pelo poder público, sob certas condições, para prestar atividade de interesse público mediante variadas formas de fomento pelo Estado. Ex.: Parcerias entre Governos e Organizações Sociais para gestão de espaços culturais; hospitais; etc.
Lei n° 9.637, de 15/05/98 (Organizações Sociais); Lei nº 9.790, de 23/03/99 (Oscips)
Fonte: elaboração da autora baseado em Di Pietro (2008)
Para além de diferentes marcos legais, as características intrínsecas ao modelo de publicização o afastam da noção de privatização, visto que: 1) as políticas e programas continuam sendo públicos, passando apenas a ter sua gestão compartilhada com a sociedade civil organizada através de instituições sem fins lucrativos; 2) o Estado continua sendo o principal responsável pelo planejamento e financiamento das políti- cas públicas e, por fim; 3) o modelo conta com diversos mecanismos de controle social e transparência dos resultados e dados da utilização do recurso público.
Apesar de ter sua origem relacionada ao movimento de Reforma do Estado, com fortes conotações neoliberais e com foco na redução da máquina estatal, o surgimento da publicização como alternativa à ges- tão pública direta em áreas de interesse público, como a cultura, está diretamente relacionado com o incentivo à participação social, pre- visto na Constituição Federal de 1988, promulgada dez anos antes do marco legal do modelo. Conforme ressalta Thiago Donnini (2016), a Constituição de 1988, conhecida como a “constituição cidadã”, serviu como base fundamental para a instituição de diversas formas de parti- cipação social: conselhos de participação, conselhos consultivos, con- selhos gestores de políticas públicas, audiências e consultas públicas, conferências temáticas, ouvidorias, entre outros mecanismos de inter- locução e intervenção direta nas decisões sobre políticas públicas.
A legislação que institui os modelos de Organização Social (OS) e Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), do final da década de 90, pode ser compreendida dentro do marco jurídico da participação social na gestão pública. Editadas em um momento de redefinições do papel do estado no domínio econô- mico e social, essas leis traçaram um novo perfil para as entidades privadas de inte- resse público, orientado por exigências de profissionalismo e sofisticação das suas estruturas de governança e controle. (DONNINI, 2016, p. 9)
Assim, para muito além de uma forma de otimização da gestão de políticas públicas, a publicização é uma importante forma de possibili- tar a participação direta da sociedade civil organizada no planejamento e execução de políticas públicas, com destaque para a área cultural.
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A publicização encontrou um campo de fértil aplicação na área cultu- ral devido às especificidades do setor e às consequentes dificuldades de operacionalização de atividades culturais encontradas na adminis-
tração pública direta.6 O Estado do Ceará foi o primeiro a adotar o mo-
delo para a gestão de um equipamento cultural público, com a criação, em 1998, do Centro Dragão do Mar de Arte e Cultura, o maior centro cultural público da região Nordeste, localizado na cidade de Fortaleza e gerido, desde então, pelo Instituto Dragrão do Mar, antes Instituto de Arte e Cultura do Ceará (IACC), entidade qualificada como OS pelo Governo do Estado.
Ao adotar a gestão de espaços culturais através da publicização, o Ceará serviu de exemplo a diversos outros estados e municípios. Atualmente, além do Ceará, que expandiu o modelo para gestão de outros espaços culturais, os Estados do Pará, Bahia, Pernambuco, São Paulo, Rio de Janeiro, Paraná, Goiás e Mato Grosso também já utili- zam o modelo para gestão de diversos equipamentos e programas cul- turais, assim como as cidades de São Paulo, Rio de Janeiro, Curitiba
e Fortaleza.7 O Estado de Minas Gerais promulgou em 2003 sua própria
Lei Estadual de Oscips (Lei n° 14.870, 16/12/2003) e a utilizou para a gestão de programas culturais, a exemplo da Orquestra Filarmônica de Minas Gerais.8
O Estado de São Paulo se destaca na implantação do modelo na área cultural, através de parcerias com OS, desde 2004. Dados de 2004 a 2016, confirmam a centralidade do modelo no Estado: 67 equipamen-
tos e programas culturais, geridos por 18 Organizações Sociais,9 recebe-
ram investimentos de R$ 3,9 bilhões e geraram mais de 4600 empregos
diretos, atingindo mais de 77 milhões de pessoas.10,11
A publicização na área cultural tem sido aplicada à gestão de dife- rentes tipos de equipamentos e programas culturais. As atividades
culturais publicizadas podem ser classificadas em três tipos principais, listados a seguir com alguns exemplos:
1) Espaços culturais: Pinacoteca do Estado e Museu da Língua Portuguesa, São Paulo; Estação das Docas, Mangal das Garças e Hangar (Centro de Convenções), Pará; Centro Dragão do Mar de Arte e Cultura e Centro Cultural Bom Jardim, Ceará, Museu Oscar Niemeyer, Mato Grosso, Museu de Arte do Rio (MAR) e Museu do Amanhã, Rio de Janeiro; Teatro São Pedro, Theatro Municipal de São Paulo e Bibliotecas, São Paulo.
2) Corpos Estáveis: Orquestra Sinfônica de São Paulo (OSESP);
Orquestra Sinfônica da Bahia; São Paulo Companhia de Dança (SPCD); Orquestra Sinfônica de Mato Grosso; Orquestra Filarmônica de Minas Gerais.
3) Projetos e programas:
De formação: Projeto Guri e Oficinas Culturais, São Paulo; Liceu
de Artes e Ofícios, Ceará; Neojiba, Bahia; Fábricas de Cultura São Paulo.
De difusão: Festival de Música na Ibiapaba, Ceará; Festival
Internacional de Inverno de Campos de Jordão, São Paulo.
O fato de que relevantes equipamentos culturais em diversos esta- dos estão sendo geridos através de parcerias com o terceiro setor mostra a importância do tema para a compreensão da atual gestão de espaços culturais no Brasil. Não se trata apenas de uma inovação administrati- va, mas de uma mudança conceitual relacionada ao papel do Estado e da sociedade civil, bem como à própria função social dos espaços culturais dentro das políticas públicas brasileiras.
Felizmente, os últimos anos têm registrado um aumento no número de pesquisas e publicações no campo da cultura sobre os impactos desse modelo de gestão, seja em um ponto de vista geral (ALCOFORADO, 2010; BITTENCOURT, 2014; FERRAZ, 2008; MARTINS, 2016;
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ou específico, com foco nos resultados de determinado espaço ou programa cultural. (BARBOSA, 2009; CRUZ, 2008; LARA, 2010; INSTITUTO ODEON, 2017; PAULA, 2016) A expansão do modelo no Brasil na área cultural, acompanhada pelo crescente interesse de estu- dos e pesquisas, tornam mais claras quais as vantagens e fragilidades desse modelo para a gestão pública da cultura.
V a n t a g e n s e p o t e n c i a l i d a d e s : u m p a n o r a m a r e s u m i d o
Não raro, associa-se a agilidade administrativa como a principal vanta- gem e motivação para a adoção do modelo de publicização na área cul- tural. No entanto, as vantagens do modelo vão muito além da simples eficiência e rapidez na execução de recursos, perpassando campos di- versos como transparência e controle social, gestão de recursos huma- nos e orçamento para a área da cultura. Apresentaremos a seguir, em estrutura de tópicos, um breve panorama das principais potencialida- des do modelo.
1) Regularização da contratação de profissionais
As organizações sociais contratam seus funcionários através do re- gime Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), contribuindo, como no caso do Estado e do Município de São Paulo, para a regularização de contratos do próprio poder público com profissionais da área cultural
que atuavam nos equipamentos e programas culturais.13
2) Políticas públicas mais transparentes
A celebração de contratos de gestão, com metas claramente pac- tuadas, torna as políticas públicas de cultura mais transparentes para a população, permitindo identificar o que o poder público planeja e compreende como função de determinado equipamento cultural. As atividades realizadas e resultados alcançados também são mais aces- síveis, através da publicação obrigatória de relatórios. Muitas destas
informações sobre os mesmos equipamentos nunca foram acessíveis à população antes da publicização dos equipamentos.
3) Maior orçamento para a cultura:
A Organização Social tem autonomia e capacidade legal para empreender diversas formas de arrecadação de recursos em prol do equi- pamento ou programa cultural, de receitas operacionais com bilheteria, locação de espaço, venda de produtos à captação de doações e patrocí-
nios privados de variadas espécies.14 Em um momento nacional em que
o investimento público na área cultural está cada vez mais ameaçado, a possibilidade de captação de recursos é estratégica para evitar a redu-
ção ainda maior ou até mesmo a descontinuidade de serviços culturais.15
4) Planejamento e profissionalização na área cultural
A consolidação do modelo e do próprio funcionamento das organi- zações sociais, com a formação e especialização de um corpo profissio- nal autônomo, contribui para a profissionalização e especialização de ocupações na área cultural, e para criação know-how de gestão em suas diversas áreas: museologia, formação cultural, gestão de orquestras sinfônicas e grupos de dança profissionais, gestão de teatros e centros culturais etc. O funcionamento das organizações sociais é um compo- nente importante da institucionalização do meio cultural, contempla- do em suas especificidades e peculiaridades.
5) Memória e sistematização dos programas
As organizações sociais devem se utilizar de mecanismos de ges- tão que favoreçam uma maior sistematização das atividades de deter- minada política pública, a exemplo de ferramentas de planejamento estratégico, indicadores de resultado e accountability, realização de estudos de impacto, pesquisas de satisfação, etc. Tudo isso compe- te para uma maior quantidade de dados acerca das políticas públicas e mais segurança em sua memória, visto que, mesmo em casos de
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descontinuidade de contrato com uma OS, a transição do serviço é obrigatória para a futura entidade gestora.
6) Agilidade e eficiência na execução dos programas
As organizações sociais são entidades sem fins lucrativos de di- reito privado e adotam seus regulamentos próprios de contratações e serviços, aprovados pelo poder público e seguindo os princípios da administração pública. A aquisição de bens, serviços e manutenção de espaços pode ser realizada com mais agilidade e economicidade em comparação com os mecanismos da administração pública direta.
R i s c o s e f r a g i l i d a d e s : u m p a n o r a m a r e s u m i d o
As experiências de publicização em diversos estados e municípios bra- sileiros são bastante diversas. Apesar de apresentarem um amadure- cimento de modo geral, ainda existem muitos pontos essenciais para o sucesso das parcerias que carecem de atenção e de providências que, normalmente, competem tanto ao Governo quanto à sociedade civil. Assim como realizado em relação às potencialidades, apresentaremos a seguir, em estrutura de tópicos, um breve panorama dos principais riscos e fragilidades ainda persistentes no modelo.
1)Critérios de qualificação e forma de seleção das entidades
Após a criação do modelo, um dos pontos mais controversos e po- lêmicos da relação entre Estado e OSs e Oscips residia nas formas de escolha das entidades que celebrariam contratos de gestão ou termos de parceria com o Estado, sendo este um dos motivos que ensejou a abertura da ADI mencionada anteriormente. Nos estados de São Paulo e Minas Gerais a seleção das entidades não era realizada através de cha- mamentos públicos ou editais, como sempre foi o caso na Bahia, por exemplo. No entanto, mesmo antes da votação da ADI, estes mesmos estados, por força dos órgãos de controle externo, passaram a adotar
mecanismos de seleção pública para as entidades candidatas a assumi- rem a gestão de espaços e programas culturais. Um risco que ainda per- siste está relacionado à expertise e capacidade de gestão das entidades selecionadas. É preciso que os chamamentos contenham critérios espe- cíficos para avaliação da capacidade de gestão das entidades, que devem conhecer bem o negócio a ser gerido e possuir estruturas de governança e controle internos consolidados.
2) Atuação dos Conselhos de Administração das entidades
Em relação ao tema de governança, é essencial avaliar e acompanhar a atuação dos Conselhos de administração das entidades, visto serem, juntamente com a direção executiva, a representação da sociedade no diálogo com o Estado e por assumirem grande responsabilidade para o sucesso de qualquer experiência de transferência de gestão. Também dentro deste tema, um ponto de atenção é a obrigatoriedade vigente, na lei federal e algumas leis estaduais, da participação de membros do Governo em até 40% dos assentos dos Conselhos de Administração, o que fere a autonomia das entidades e enfraquece o espírito de parceria entre Estado e Sociedade Civil.
3) Falta de clareza sobre papéis dos entes envolvidos e no planeja- mento das políticas públicas
Uma parceria só acontece com a participação efetiva dos entes en- volvidos e com a compreensão clara de seus papéis e responsabilidades. Para o sucesso de qualquer experiência de publicização é necessário que o Estado se concentre nas atividades de planejamento e acompa- nhamento das políticas públicas e que a Organização Social se fortale- ça internamente e compreenda seu papel como corresponsável de uma política pública.
A adoção da parceirização por resultados junto a uma OS obriga o estado a olhar para si e se reinventar. Compele-o a implantar novos instrumentos de gestão e re-
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trole interno e externo. Assim, ele pode concentrar suas energias não mais na exe- cução propriamente dita daquela política pública, mas no acompanhamento e na avaliação dos contratos de gestão e dos indicadores pactuados, o que certamente traz maior profissionalismo, eficiência, controle e transparência na gestão da coisa pública. Tudo isso provoca, no mínimo uma reanálise de todo o sistema, além de uma profunda reflexão acerca dos vários papéis do Estado. (NEUMAYR; LARA, 2017, p. 24)
Embora muitos estados, como o caso de São Paulo, tenham feito re- levantes avanços na elaboração de suas minutas de planos de trabalhos e investido no aperfeiçoamento de indicadores, esta ainda não é a regra em todas as experiências de publicização. A falta de atenção e coerên- cia na elaboração das metas pactuadas entre as entidades e Estado não são os únicos fatores que põem em risco a exequibilidade da parceria. O fracasso pode residir também na unilateralidade deste processo e na consequente inexistência de uma parceria efetiva entre Estado e Terceiro Setor. Este risco pode ser mitigado caso se enxergue o processo de elaboração do contrato de gestão ou do termo de parceria não como uma mera formalidade burocrática, mas como o que ele efetivamente representa: um instrumento de implementação de políticas públicas que deve, desde sempre, atender à demanda real e ao interesse público.
4) Controle social, transparência e acesso às informações
O acesso a informações e dados sobre as políticas públicas publiciza- das teve um importante avanço nos últimos anos, resultante não ape- nas da Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011) e de iniciativas dos próprios estados, a exemplo a criação do Portal Transparência Cultura, da Secretaria de Cultura do Estado de São Paulo, e das próprias Organizações Sociais, obrigadas a disponibilizar infor- mações em seus websites e relatórios anuais. No entanto, acesso à infor- mação é algo diferente de controle social, na medida em que um é uma
ferramenta e o outro é uma ação e pressupõe motivação e capacidade de análise e interpretação dos dados disponibilizados. Assim, para que possamos falar em um controle social efetivo sobre o modelo, é preciso investir, como realizado pelo Estado de São Paulo, na disponibilização de informações acessíveis e em sua difusão para a população. O controle social pode ser um dos principais aliados do modelo, ajudando na iden-