Les acteurs publics, privés, et leurs logiques
d’intervention : l’émergence d'un nouvel
environnement décisionnel
L’aménagement de territoires numériques est une réflexion qui se conduit à tous les niveaux de réseaux et par une multitude d'acteurs publics et privés. Pour en comprendre les articulations, il est nécessaire de connaître les acteurs qui participent à la création de ces réseaux, et d'identifier leurs relations de complémentarité, de concurrence, ainsi que les logiques qu'ils mettent en œuvre dans la diffusion des TIC. Sans dresser une liste exhaustive de tous les acteurs qui interviennent, directement ou indirectement dans la diffusion des TIC, l’objectif est ici de permettre une compréhension globale des articulations décisionnelles entre eux, dans le domaine de l'aménagement de territoires numériques.
Les instances de l'Etat et les divers échelons territoriaux travaillent en collaboration ou en lien avec des organismes publics de régulation, auxquels s’ajoutent des acteurs privés associatifs qui agissent en soutien des politiques publiques ou qui militent pour de nouvelles orientations, ou encore qui œuvrent à la vulgarisation des TIC. Enfin, interviennent aussi, dans ce domaine des nouvelles technologies et de l’aménagement numérique, les opérateurs de télécommunications, les fournisseurs d'accès et finalement une multitude de prestataires de services. De leurs relations diverses naissent et évoluent des projets de déploiement d'infrastructures, de services et d'appropriation des usages. Le paysage est en constante évolution, mais des structures organisationnelles perdurent dans le temps, et nous mettrons celles-ci en évidence.
Les acteurs qui interviennent d’une manière ou d’une autre dans le déploiement des TIC n’ont pas toujours des pouvoirs réglementaires, mais participent à la réflexion et aux orientations prises dans l’aménagement du territoire. A l'ère de la diffusion rapide de l'information, ils peuvent aussi influencer l'opinion publique. La présentation de ces acteurs
de façon schématique vise à éclaircir les positions de chaque acteur, ainsi que leurs liens (Figure 2).
L’appareil administratif français est complexe. Il est caractérisé par trois types de pouvoir institutionnel :
- le pouvoir exécutif : le Président de la République et le Gouvernement,
- le pouvoir législatif : le parlement composé de l’Assemblée Nationale et du Sénat.
- le pouvoir politique et législatif des collectivités territoriales qui se répartit entre le Conseil Régional, le Conseil Général, le Maire et son Conseil Municipal, auxquels s'ajoutent les regroupements de communes.
Dans le langage courant on parle de « mille-feuilles français », tant le niveau d'intervention peut être varié. On peut ainsi noter quatre échelons permanents qui se superposent et s'entrecroisent : les Régions ; les Départements ; les Communautés de Communes et les Communautés d'Agglomération ou Urbaines ; les communes. S’y rajoutent temporairement les Pays : même s'ils n'existent plus au sens de la Loi Voynet, ils restent, selon les régions, un échelon territorial de contractualisation plus ou moins étendu. On peut aussi trouver une superposition des Parcs Naturels aux quatre niveaux de collectivités. Cet empilement typiquement français a été remis en cause par le projet de réforme des collectivités territoriales (Annexe 4), visant à favoriser des couples décisionnaires* :
*A la suite des élections présidentielles de mai 2012, le projet de réforme des collectivités a été suspendu.
Afin de rester dans une approche globale et d’être le plus pertinent possible en termes de schématisation des relations, nous n'aborderons que les acteurs oeuvrant directement dans le domaine du numérique et ayant un poids national, régional ou départemental. Cette description n'a pas vocation à être exhaustive car de multiples groupes de travail se créent et disparaissent, des associations et divers services s'emparent des questions numériques à partir de leurs activités initiales. Il serait fastidieux de les intégrer dans le paysage et cela n’apporterait pas une plus-value notable à l'analyse. Seront donc seulement retenus, dans cette analyse, des acteurs « permanents » et déterminants pour les collectivités, en cherchant à prendre en compte les différents types d'actions et les différents points de vue qui s'entrecroisent pour l'appropriation des
Région Département
Communautés de communes Communes
Figure 2 : Les acteurs publics et quelques référents associatifs du développement numérique
Source : Houzet, 2012.
I.2.1. Les acteurs institutionnels à l’échelle
nationale, les organismes consultatifs
et de régulation
I.2.1.1. Les Ministères fixent les orientations générales
Ils s’appuient sur des délégations, conseils et diverses instances de régulation, pour définir des orientations et proposer les lois pour les faire appliquer. Quatre Ministères sont impliqués directement dans la diffusion des TIC :
Le Ministère du redressement productif avec en particulier sa Direction Générale de la compétitivité, de l’Industrie et des services (DGCIS), avec le Service des technologies de la Société de l'Information (STSI).
Dans les Régions, ce sont les Directions Régionales des Entreprises, de la Concurrence, de la Consommation, du Travail et de l’Emploi (DIRECCTE) qui intègrent les parties économiques des Directions Régionales de l’Industrie, de la Recherche et de l’Environnement (DRIRE) ; les Délégations Régionales au Commerce et à l’Artisanat et les Délégations Régionales au Tourisme.
Le Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie avec ses services déconcentrés, les CETE (Centres d’Etudes Techniques de l’Equipement) qui sont des organismes publics de Recherche et Développement, d’innovation et d’ingénierie. Ils sont des interlocuteurs privilégiés pour la mise en œuvre des politiques publiques, au service des acteurs de l’aménagement et du développement durables des territoires. En Région, le Ministère est représenté par des nouvelles directions unifiées :
La DREAL (Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement). Sous l’autorité du préfet de région, la DREAL pilote les politiques de développement durable résultant notamment des engagements du Grenelle de l’Environnement, ainsi que celles du logement et du renouvellement urbain. Les DREAL sont issues de la fusion des DIREN, des DRE et des DRIRE.
Le Ministère de la Réforme de l’Etat, de la décentralisation et de la fonction publique avec la Direction Générale à la Modernisation de l'Etat (DGME). La
les leviers de modernisation les plus structurants et les accompagne dans la mise en œuvre des décisions adoptées dans le cadre de la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP), lancée en juin 2007 par le gouvernement. L'enjeu est de rationaliser les dépenses publiques tout en améliorant la qualité des politiques publiques et le service rendu aux usagers. La DGME identifie les priorités, élabore la stratégie d'amélioration des services rendus aux usagers et pilote plusieurs chantiers interministériels structurants dans les domaines de la simplification, de l'accueil et de l'administration électronique.
Le secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP) a été créé par un décret du 30 octobre 2012. Placé sous l’autorité du Premier ministre, ce service est mis à disposition de la ministre chargée de la réforme de l’Etat. Le SGMAP regroupe :
- la Direction interministérielle pour la modernisation de l’action publique (DIMAP) qui supplante l’ancienne Direction générale de la modernisation de l’Etat (DGME, créée en 2006)
- la Direction interministérielle des systèmes d’information et de communication (DISIC).
La mission Etalab créée à la même date est rattachée directement au SGMAP. Etalab coordonne l’action des services de l’Etat et de ses établissements publics pour faciliter la réutilisation la plus large possible de leurs informations publiques.
Le Ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, avec ses Délégations régionales à la recherche et à la technologie qui sont des administrations de missions chargées de l'action déconcentrée de l'Etat dans les domaines de la recherche, de la technologie et de l'innovation, de la diffusion de la culture scientifique et technique, en interaction avec le monde socio-économique et le grand public. Des groupes de recherche comme « TIC et Sociétés » du Centre National de Recherche Scientifique (CNRS), contribuent aussi à donner une vision du développement numérique dans la société.
I.2.1.2. Délégations, Secrétariats, et autres organismes
Les différents acteurs présentés ici ont une réelle implication dans la diffusion des TIC et l'aménagement numérique des territoires. Que leur action soit de conseil, de régulation, de financement, ils sont tous en lien avec les collectivités dans la mise en œuvre de leurs projets.
L’Autorité de Régulation des Télécommunications (ART) avait été créée par la loi
de 1996 pour réguler le secteur des télécommunications. En 2005, le législateur a souhaité lui confier également la régulation des activités postales. C’est ainsi que l’ART est devenue l’ARCEP : l’Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes.
L’ARCEP a pour rôle l’application des dispositions juridiques, économiques et techniques qui permettent aux activités de télécommunication de s’exercer librement dans le cadre réglementaire. Le régime juridique de l'ARCEP, adopté en 2004, définit des procédures et non plus, comme dans la loi de 1996, un cadre relativement rigide avec des listes d’obligations à appliquer. L’une des principales attributions de l’ARCEP est de veiller à ce que la concurrence s’exerce effectivement sur les marchés pertinents identifiés par la Commission. Il lui appartient, au terme de son analyse, d’identifier les opérateurs puissants sur ces marchés et de leur imposer le cas échéant des obligations justifiées, proportionnées et fondées sur la nature du problème concurrentiel identifié. Cette action s’exerce principalement sur les marchés de gros. Elle a aussi un pouvoir de sanction.
La Commission Nationale Informatique et Liberté (CNIL), a été créée en 1978 par la loi du 6 janvier relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés. Elle est chargée de veiller à ce que l’informatique soit au service du citoyen. Sa mission essentielle est de protéger la vie privée et les libertés dans un monde interconnecté. Elle plaide pour l’inscription de la protection des données dans la constitution, au titre des droits fondamentaux des citoyens.
Le Conseil Economique, Social et Environnemental (CESE) est une assemblée constitutionnelle consultative placée auprès des pouvoirs publics. Par la représentation des principales activités économiques et sociales, le Conseil favorise la collaboration des différentes catégories professionnelles entre elles et assure leur participation à la politique économique et sociale du Gouvernement.
Il examine et suggère les adaptations économiques ou sociales rendues nécessaires, notamment par les techniques nouvelles.
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), autorité administrative indépendante créée par la loi du 17 janvier 1989, garantit en France l'exercice de la liberté de communication audiovisuelle dans les conditions définies par la loi du 30 septembre 1986. Il gère et attribue les fréquences liées à la radio et à la télévision, délivre des autorisations, assorties de conventions, aux télévisions et aux radios diffusées par voie hertzienne terrestre. Il conventionne ou reçoit la déclaration des services de
Le Conseil National du Numérique (CNNum) créé en 2011, et dont les membres sont des entrepreneurs, dirigeants d’entreprises ou d’organisations professionnelles représentatives du numérique. Il a une mission consultative et rend des avis sur des sujets divers, comme sur l’open-data. Jeune organisme, il a vocation à évoluer.
La Délégation interministérielle à l'Aménagement du Territoire et à l'Attractivité Régionale (DATAR), placée sous l'autorité du Premier ministre, est chargée de préparer les orientations et de mettre en œuvre la politique nationale d'aménagement et de développement du territoire. Elle assure au niveau national la coordination interministérielle ; elle est chargée de l'observation, de l'étude, de la prospective, du suivi, et de l'évaluation. Elle prépare les actions et programmes destinés à renforcer l'attractivité économique, la cohésion et la compétitivité des territoires, à accompagner les mutations économiques, à en améliorer l'accessibilité et à promouvoir un aménagement durable, équilibré, et cohérent des territoires ruraux et urbains. Après avoir été nommée DIACT, elle est redevenue DATAR, mais avec une dénomination reflétant une orientation nette de ces actions en matière de mutations économiques, de revitalisation des territoires et de pôles de compétitivité.
Le Conseil National d'Aménagement et de Développement du territoire (CNADT) est une instance consultative qui contribue à l’élaboration des politiques d’aménagement et de développement durable du territoire, dont le secrétariat général est assuré par la DATAR. Présidé par le Premier ministre ou, par délégation, par le ministre en charge de l’aménagement du territoire, le CNADT est composé d’élus locaux ou nationaux et des représentants de la société civile. Le CNADT rend au Gouvernement des avis, formule des suggestions, participe aux démarches de concertation entreprises au plan national sur toute question relative à l’aménagement du territoire.
La Délégation aux Usages de l'Internet (DUI) a succédé à la MAPI (Mission interministérielle pour l’Accès Public à la micro-informatique, à l’Internet et au multimédia). La Délégation aux Usages de l'Internet (DUI) a pour mission de proposer les mesures nécessaires à l'amplification du développement de la société de l'information au bénéfice de tous et partout. Créée en juillet 2003, lors du Comité Interministériel pour la Société de l'Information (CISI), elle est aujourd'hui rattachée au ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche. Sa mission est « de contribuer à combler le retard numérique de la France et à la porter sur ce terrain au niveau des pays les plus développés » (DUI, 2010). Ses priorités sont :
- l'accès public à internet : animation des espaces publics numériques labellisés NetPublic et accompagnement des personnes (Passeport Internet Multimédia) ;
- l'équipement des personnes : étudiants, familles (opération micro-portable étudiant, opération internet accompagné...) ;
- l'accompagnement des politiques numériques territoriales : promotion des technologies alternatives de connexion (Wi-Fi, Wimax...) ; publication de guides en direction des élus locaux (guide haut-débit ; guide de l'accès public à internet) ;
- la sécurité des personnes sur Internet en général, et la protection des mineurs en particulier (pilotage du programme européen Confiance, Tour de France des collèges et des écoles...).
La Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI) est une autorité publique indépendante créée par la loi de Création et Internet du 31 décembre 2009. Elle est investie de plusieurs missions relatives à la protection sur Internet des intérêts des titulaires de droits d'œuvres protégées au titre de la propriété intellectuelle. Ses membres ont été nommés par décret pour une durée de 6 ans.
La Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) a été mandatée depuis 2000 par le gouvernement pour accompagner les territoires dans le déploiement de la société de l’information et de la communication. Le CISI36 lui a mandaté la création de 400 espaces publics numériques Cyberbases. Ses mandats successifs (CIRE en 2001 et Plan ADELE en 2004) ont contribué à légitimer son action dans le domaine des services numériques. Sa mission est aussi d’être un investisseur public dans de nombreux domaines, dont le développement des Réseaux d'Initiatives Publics en haut débit. La mission lui a aussi été confiée de gérer les fonds du grand emprunt pour le numérique d’un montant de 4,5 milliards d’euros, alloués au développement des réseaux Très Haut Débit à travers la France, en priorité dans les territoires ruraux.
I.2.2. Les acteurs institutionnels à l’échelle
régionale et les collectivités locales
Les collectivités territoriales ont, depuis 1982, des compétences en matière d’aménagement du territoire. Elles gèrent des budgets alimentés, d’une part, par l’Etat et, d’autre part, issus de leurs recettes propres. Leur implication dans la mise en œuvre de la « société de l’information » est variable. Si aucune n’a obtenu de compétences dans ce domaine, chaque échelon du millefeuille français se penche sur l’avènement du numérique, motivé par la peur du “retard” ou séduit par les potentialités qu'offrent les TIC. Ainsi, les différentes actions mises en œuvre souffrent souvent d’un manque de cohérence. Cependant, les retours d'expériences des dix dernières années tendent à montrer une recherche d'échanges de bonnes pratiques, de mutualisation. Après de multiples actions de « saupoudrage », même si la compétition entre les territoires reste vive, il y a de plus en plus de recherche de cohérence entre les projets.
Globalement, on peut résumer l'organisation et le financement des projets dans les collectivités comme suit :
Les Préfectures de Région gèrent le Fond National à l'Aménagement et au développement des Territoires (FNADT) ainsi que les fonds européens ; à la demande des Régions, l'Etat peut leur déléguer la gestion des enveloppes de subventions européennes. Le Secrétariat Général aux Affaires Régionales, doté d'un Chargé de mission sur les sujets numériques, assure le contrôle de l'usage des fonds européens et assure la coordination des projets numériques. Récemment, dans l'objectif de création des SDTAN (Schéma Directeurs Territorial et d’Aménagement Numérique), ont été créés des groupes de pilotage régionaux, visant à engager une concertation large avec tous les acteurs. Sa réalisation s'articule à d'autres documents de planification territoriale. Le tableau ci- dessous (Figure 3) en fait la synthèse et fait apparaître un élément important sur les services et usages numériques : les Départements et les communes n'ont pas les moyens d'articuler leurs actions en termes de services et d'usages avec les échelons supérieurs, alors qu'ils sont les plus dynamiques en terme de dispositifs de proximité.
Figure 3 : Positionnement du schéma directeur territorial d’aménagement numérique* Échelle Autres documents d’aménagement et de planification territoriale Services/usages numériques Infras numériques/ stratégie (organisation) Infras numériques/ opérationnel (cible, réalisation) Schéma régional d’aménagement et de développement du territoire (SRADT) Stratégie régionale de développement numérique (ou de développement de la société de
l'information) Région Schéma régional de développement économique (SRDE) plans e-Administration, e-Education, Stratégie de cohérence régionale Stratégie régionale d’innovation (SRI) e-Sante, e-Entreprise, etc sur l’aménagement
numérique Schéma directeur
Département (un ou plusieurs) territorial d’aménagement numérique Pays Schéma
Communautaire SCOT PDU
PLH d'ingénierie
Commune PLU
Source : www.ant.developpement-durable.gouv.fr (CDC type d'un SDTAN)
* par rapport aux autres documents stratégiques, ou de développement, ou d'aménagement et de planification, qui sont mis en place
Les villes et les agglomérations se sont lancées, pour une bonne partie d'entre elles, dans la création de réseaux locaux, les MAN (Metropolitan Area Networks) ; elles ont engagé des politiques de sensibilisation dans le cadre de la politique de la ville (Création d'accès publics à Internet par exemple), planifié l'équipement des écoles en matériel informatique, ou encore mis en place des procédures dématérialisée de services publics. Elles ont un rôle important en matière de développement numérique mais qui n'est pas toujours articulé avec les politiques départementales. Ceci n'est pas sans poser problème, en particulier lorsqu'il s'agit de créer des réseaux de collecte dont la péréquation dépend de l'intégration des villes et agglomérations dans les réseaux départementaux ou régionaux. Par ailleurs, leurs réalisations en termes d'e- administration, souvent innovantes dans les villes, ne sont pas nécessairement reproductibles dans les communes voisines plus rurales car les moyens mis en œuvre n'ont pas toujours été conçus pour être mutualisés. On est ainsi face à un renforcement des infrastructures et des services numériques dans les pôles urbains, avec l'avantage de créer des ferments forts d'innovation avec des moyens financiers conséquents et l'inconvénient du risque de creusement des écarts avec les territoires plus ruraux.
Les Régions ont progressivement démontré leur capacité à définir des stratégies à logique double : elles doivent assurer la continuité territoriale du service public et concevoir une image innovante (Ullmann, 2007). La stratégie des opérateurs n'étant pas une stratégie de développement du territoire équitable, les Régions ont, pour certaines, déployé un réseau de télécommunication et, pour d'autres, co-financé des réseaux départementaux ou urbains dans l'espoir de favoriser l'innovation et le développement économique de leur territoire. En se basant sur des travaux concernant les Etats américains de l'Illinois, New-York, Californie et Pennsylvanie de 2003, Ullmann (2007) a catégorisé les politiques publiques de trois régions françaises selon les modèles de consolidated control, collaborative leadership, advocacy37. La Région Midi-Pyrénées, par exemple, a développé une stratégie bottom-up qui a fédéré les initiatives locales. La Région Picardie a initié une stratégie support en étant le guichet financier des initiatives