32 La Politique énonce les rôles et les responsabilités du sous-ministre, au titre de la plus haute autorité administrative du MAPAQ. Ainsi, il lui revient d’établir et de diffuser au sein du MAPAQ la procédure concernant le traitement des divulgations d’actes répréhensibles. Il lui appartient aussi de désigner un ou des RSD chargés d’appliquer la LFDAROP et la procédure, et d’apporter les mesures correctrices qu’il juge appropriées lorsqu’il reçoit un rapport selon lequel un acte répréhensible a été commis ou est sur le point de l’être.
33 Pour sa part, le RSD a l’obligation de prendre les mesures nécessaires pour faciliter la divulgation d’un acte répréhensible, tout en assurant la confidentialité de l’identité tant du divulgateur que des personnes mises en cause par la divulgation et des personnes qui collaborent aux vérifications, tout au long et après le processus. Les renseignements qui sont communiqués au RSD sont aussi de nature confidentielle. Dans l’exercice de ses fonctions, il reçoit, de la part du personnel du MAPAQ, les divulgations d’intérêt public pouvant démontrer qu’un acte répréhensible a été commis ou est sur le point de l’être à l’égard de l’organisme et réalise les vérifications nécessaires en découlant. Il tient informé le sous-ministre des démarches effectuées, sauf s’il estime que la divulgation est susceptible de le mettre en cause. Comme autre obligation, il assure l’application de la Procédure établie par le MAPAQ, et veille à consigner l’information nécessaire à la reddition de compte sur l’application de la procédure. Enfin, il transmet au Protecteur du citoyen les divulgations s’il estime que ce dernier, compte tenu des circonstances, est davantage en mesure que lui d’y donner suite. Il en avise alors le divulgateur.
11RLRQ, c. N-1.1
3 Constats du Protecteur du citoyen quant au traitement de la divulgation par le MAPAQ
Délégation des responsabilités 3.1.1 Les faits
34 Le 1er mai 2017, le sous-ministre du MAPAQ a annoncé la nomination d’une RSD à l’ensemble du personnel. Cette RSD, relevant directement du sous-ministre, devenait la seule personne au MAPAQ à agir à ce titre. Elle y occupait déjà la fonction de secrétaire générale et de directrice de la coordination ministérielle. C’est à cette RSD que s’est adressé le divulgateur.
35 Considérant l’ampleur de ses autres fonctions, la RSD a estimé qu’elle ne pouvait assurer seule le traitement de la divulgation, la première à lui parvenir. Avec l’accord du sous-ministre, elle a demandé à la répondante ministérielle à l’éthique (la répondante à l’éthique) de l’assister dans sa tâche. La RSD allait demeurer en charge du traitement de la divulgation, mais, de son côté, la répondante à l’éthique allait remplir l’essentiel des tâches :
► Établir le premier contact avec le divulgateur et documenter la divulgation;
► Proposer une démarche à la RSD pour le traitement de la divulgation;
► Informer le divulgateur que sa divulgation était recevable et que des vérifications seraient menées par elle-même et par la RSD;
► Effectuer le suivi tout au long du traitement du dossier auprès du divulgateur;
► Déterminer les personnes à rencontrer dans le cadre des vérifications et soumettre la liste des noms à la RSD;
► Participer avec la RSD aux entrevues des personnes qui collaboreraient aux vérifications;
► Rédiger les comptes rendus d’entrevue;
► Analyser la preuve recueillie, avec la RSD;
► Rédiger un projet de rapport;
► Communiquer verbalement les conclusions au divulgateur au terme des vérifications.
3.1.2 Ce que précisent la Loi et le document de référence du Protecteur du citoyen 36 En vertu de la LFDAROP, seul le ou la RSD est habilité à traiter la divulgation. Il est possible
de désigner plusieurs RSD au sein d’un même organisme, afin de faciliter l’accès du personnel au RSD en tout temps. Il est toutefois nécessaire que ces personnes soient désignées officiellement par la plus haute autorité administrative pour exercer cette fonction. La désignation officielle est importante afin d’assurer que les RSD, de même que les divulgateurs ou les personnes qui collaborent aux vérifications des RSD, bénéficient des immunités et des protections prévues à la LFDAROP, notamment les recours en cas de représailles12.
12LFDAROP, articles 18 et 22 et Document de référence du Protecteur du citoyen p. 4.
3.1.3 Ce que précisent les orientations du Secrétariat du Conseil du trésor
37 L’identification d’un membre du personnel situé dans les hautes sphères de la hiérarchie nous porte à penser que :
► Son statut sera un frein à la divulgation;
► Celui-ci ne sera peut-être pas accessible et disponible rapidement;
► Il pourrait manquer de temps pour réaliser son mandat, c’est-à-dire de procéder aux vérifications nécessaires, de questionner les témoins potentiels;
► Les membres du personnel ne seront pas nécessairement à l’aise de collaborer aux vérifications entreprises par celui-ci ou seront même intimidés ou obligés de le faire;
► Il pourrait être perçu comme une façon pour l’organisme public de contrôler l’information affectant la crédibilité et l’impartialité de la procédure interne de divulgation.
En tenant compte de ces éléments, nous vous recommandons de confier ce rôle à un employé de niveau professionnel, tel un conseiller en éthique, à la protection des renseignements personnels, en gestion des ressources humaines ou un juriste13.
3.1.4 Une délégation de responsabilités non conforme à la Loi
38 La délégation de responsabilités à la répondante à l’éthique pour laquelle la RSD a opté dans ce cas-ci n’est pas autorisée et porte atteinte à la protection qu’exige la LFDAROP quant à la confidentialité :
► du divulgateur;
► des témoins qui collaborent aux vérifications;
► des personnes visées par les allégations d’actes répréhensibles;
► des renseignements recueillis.
39 Par ailleurs, il s’avère que la RSD a elle-même conclu à la difficulté d’exercer concurremment ses fonctions habituelles et celle de RSD.
Modes de communication 3.2.1 Les faits
40 Le 14 septembre 2017, la Procédure facilitant le traitement des divulgations des actes répréhensibles du MAPAQ a été diffusée auprès du personnel. Elle prévoit les différentes modalités de dépôt d’une divulgation : en personne, par téléphone (ligne directe vers la RSD), au moyen d’une adresse courriel sécurisée, à l’aide d’un formulaire sécurisé disponible dans l’intranet, ou encore par écrit à l’attention de la RSD avec la mention
« personnel et confidentiel » sur l’enveloppe. Il y est aussi mentionné que la divulgation peut se faire en s’adressant au Protecteur du citoyen.
41 Le 30 octobre 2017, le divulgateur mentionne avoir transmis une divulgation à la RSD en utilisant l’adresse courriel professionnelle de celle-ci, comme suggéré préalablement par un membre du personnel du bureau de la RSD. Plus tard, en entrevue, il mentionnera n’avoir jamais connu l’existence de la Procédure, ni de l’adresse courriel sécurisée.
42 De leur côté, en aucun temps, la RSD ou la répondante à l’éthique ne lui ont indiqué qu’il devait utiliser l’adresse courriel sécurisée. Cette adresse n’a jamais été utilisée lors des échanges entre la RSD ou la répondante à l’éthique avec le divulgateur ou avec les
13Secrétariat du Conseil du trésor, Profil type du responsable du suivi des divulgations.
personnes ayant collaboré aux vérifications. Chacun a plutôt utilisé une adresse professionnelle qui, comme pour toute adresse de ce type, n’offre pas la même sécurité dans les transactions, particulièrement en matière de confidentialité des personnes et du contenu des échanges.
3.2.2 Ce que précisent la Loi et le document de référence du Protecteur du citoyen 43 Le RSD doit prendre les mesures nécessaires afin de faciliter le dépôt d’une divulgation d’un
acte répréhensible, tout en assurant la confidentialité des communications. Il doit ainsi établir les modes de communication privilégiés permettant de faire une divulgation et de communiquer avec lui en toute confidentialité14.
3.2.3 L’utilisation d’un mode de communication non sécurisé
44 Dès le dépôt de la divulgation et tout au long de son traitement, l’adresse courriel sécurisée aurait dû être utilisée. Le divulgateur aurait dû en être immédiatement informé et y être redirigé afin d’assurer la protection des échanges et de son identité.
45 Par ailleurs, la Procédure prévoyait que seule la RSD pouvait avoir accès à la boîte de courriel sécurisé. La Procédure était donc adéquate à cet égard. Toutefois, ni la RSD ni la répondante à l’éthique n’ont utilisé cette adresse.
Premier contact verbal avec le divulgateur 3.3.1 Les faits
46 La divulgation a été reçue par la RSD le 30 octobre 2017. La journée même, cette dernière accusait réception au divulgateur par écrit, lui mentionnant qu’on communiquerait avec lui pour obtenir de plus amples informations sur sa divulgation et pour statuer sur sa recevabilité, sans lui donner un délai.
47 Le 20 novembre, la répondante à l’éthique a discuté directement avec le divulgateur pour la première fois, soit 14 jours ouvrables (3 semaines) plus tard, après le dépôt de sa divulgation.
3.3.2 Ce que précisent la Loi et le document de référence du Protecteur du citoyen 48 Des objectifs de délai devraient être déterminés pour chaque étape du processus afin de
permettre le traitement diligent des divulgations. À titre indicatif, le Protecteur du citoyen s’est doté lui-même des cibles suivantes15 :
► Pour un premier contact avec le divulgateur, un délai de 2 jours ouvrables à compter de la réception de la divulgation;
► Pour un accusé de réception écrit, si requis, un délai de 5 jours ouvrables suivant le premier contact avec le divulgateur.
3.3.3 Un délai trop long pour le premier contact verbal
49 Une personne divulgue ce qu’elle estime être un acte répréhensible grave observé dans son environnement de travail. Il est donc important de prendre contact rapidement avec elle puisque cette personne est susceptible d’être sur le qui-vive dès le dépôt de sa divulgation. Elle a aussi besoin de parler à quelqu’un sous le sceau de la confidentialité, d’être écoutée, d’être informée sur les étapes subséquentes, d’être avertie sur les
14 LFDAROP, articles 10, 20 et 21 et Document de référence du Protecteur du citoyen p. 8.
15LFDAROP, articles 10 et 20 et Document de référence du Protecteur du citoyen pp. 10 et 11.
précautions à prendre en termes de discrétion, de se faire expliquer ses droits, et d’être rassurée quant aux représailles. En vertu de la Loi, elle peut aussi bénéficier d’une consultation juridique par le juriste de son choix.
50 Pour sa part, le Protecteur du citoyen s’est fixé deux jours ouvrables comme délai pour communiquer avec le divulgateur. Rien n’est prévu dans la procédure du MAPAQ à ce sujet. Or, dans le présent cas, 14 jours ouvrables (3 semaines) se sont écoulés avant que la répondante à l’éthique ait un premier contact verbal avec le divulgateur.
51 La qualité de la communication verbale contribue à établir la relation de confiance nécessaire au traitement de la divulgation. Considérant ce qui précède, au-delà de l’accusé de réception, un premier contact verbal avec le divulgateur doit être fait le plus tôt possible. Pour le Protecteur du citoyen, un délai de 14 jours ouvrables (3 semaines) pour ce faire est trop long.
Information au divulgateur et aux personnes qui ont collaboré aux vérifications 3.4.1 Les faits
52 Plutôt que la RSD, c’est la répondante à l’éthique qui a transmis certaines informations au divulgateur. La RSD et la répondante à l’éthique ont donné l’information aux personnes ayant collaboré aux vérifications. Or, à cet égard, tant la répondante à l’éthique, la RSD, le divulgateur que les témoins ont des versions imprécises ou discordantes de ce qui a été communiqué, ou non, comme information aux uns comme aux autres.
53 Ainsi, rencontrés séparément par le Protecteur du citoyen, le divulgateur et la répondante à l’éthique ont mentionné que cette dernière a informé le lanceur d’alerte sur la confidentialité du processus de traitement d’une divulgation et sur la possibilité pour le divulgateur de transmettre tout renseignement sur l’acte répréhensible allégué. Tous les deux disent également qu’il n’a jamais été question des conséquences si le divulgateur décidait de rendre sa dénonciation publique. La répondante à l’éthique ne l’a pas, non plus, informé de la possibilité pour lui de transférer sa divulgation au Protecteur du citoyen, en tout temps, ou encore au terme du traitement de celle-ci en cas d’insatisfaction.
54 Les versions ne concordent pas quand il est question de la difficulté pour la répondante à l’éthique de préserver la confidentialité de l’identité du divulgateur au sein du MAPAQ. La répondante à l’éthique soutient qu’elle en a parlé alors que le divulgateur dit ne pas avoir été mis au courant de cet enjeu. Cette difficulté quant à la protection de l’identité du divulgateur était liée à ses nombreuses interventions sur le même sujet auprès de gestionnaires du MAPAQ.
55 Concernant la protection contre les représailles et ses conditions, le divulgateur soutient que la répondante à l’éthique ne l’en a pas informé. De son côté, la répondante à l’éthique ne se rappelle pas si elle l’a fait, mais elle le présume étant donné ses notes préparatoires à cet entretien.
56 Quant aux témoins, certains disent avoir été adéquatement informés, d’autres non, ou ne plus s’en souvenir. La répondante à l’éthique et la RSD ont le sentiment d’avoir donné peu d’information aux personnes ayant collaboré aux vérifications, voire pas du tout.
3.4.2 L’information essentielle à transmettre
57 La LFDAROP n’énumère pas les informations qui doivent être transmises au divulgateur.
Toutefois, selon l’esprit de la Loi, la RSD devait, à tout le moins, lui faire part des informations suivantes :
► Les responsabilités de la RSD et de la personne ayant la plus haute autorité administrative;
► La nature du suivi de la divulgation dont sera informé le divulgateur, ceci afin de permettre à ce dernier de bien connaître ses droits et d’avoir des attentes réalistes;
► La confidentialité de l’identité du divulgateur et des précautions pour la maintenir;
► La protection qu’accorde la LFDAROP en matière de représailles, soit des recours en vertu des lois du travail et des infractions en matière pénale;
► Les circonstances qui permettent au divulgateur de dénoncer publiquement ce qu’il estime être un acte répréhensible tout en continuant de bénéficier de la protection légale contre les représailles : urgence de la situation et risque grave pour la santé, la sécurité d’une personne ou l’environnement; en pareil cas, la personne ne doit pas être en mesure de communiquer avec le Protecteur du citoyen; elle doit toutefois, au préalable, communiquer ces renseignements à un corps de police ou au Commissaire à la lutte contre la corruption;
► La possibilité d’avoir accès à une consultation juridique;
► Les différences entre les pouvoirs et les compétences de la RSD par rapport au Protecteur du citoyen;
► Le transfert possible, en tout temps, de la divulgation au Protecteur du citoyen;
► Le recours au Protecteur du citoyen en cas d’insatisfaction après le traitement de la divulgation par la RSD.
58 Des informations de même nature devaient être données aux personnes collaborant aux vérifications.
3.4.3 Un accompagnement incomplet
59 Dans un contexte de droit nouveau et compte tenu de la nature des divulgations, le Protecteur du citoyen accorde la plus grande importance à l’information qu’il livre à tout divulgateur et à toute personne qui collabore aux vérifications et aux enquêtes sur ces sujets. Il estime en effet essentiel de consacrer le temps nécessaire afin que la personne ait bien compris chacun des différents éléments. De la même façon, il est primordial que la personne saisisse quels peuvent être les risques encourus si elle s’écarte des conditions de divulgation inscrites à la Loi, faisant en sorte de s’exclure du mécanisme de protection contre les représailles.
60 Les témoignages recueillis font ressortir que le divulgateur et les personnes ayant collaboré aux vérifications n’ont pas été informés adéquatement de leurs droits et de leurs responsabilités en vertu de la LFDAROP.
Recevabilité de la divulgation 3.5.1 Les faits
61 La divulgation déposée le 30 octobre 2017 visait non seulement le MAPAQ, mais également un organisme indépendant qui reçoit du financement de celui-ci. Or, ceci a conduit la RSD et la répondante à l’éthique à considérer que leurs fonctions ne les habilitaient pas à faire des vérifications sur la gestion de cet organisme indépendant du MAPAQ. La répondante à l’éthique a alors avisé le divulgateur que la vérification allait porter uniquement sur l’usage des fonds publics et la gestion du MAPAQ, excluant la gestion interne de l’organisme indépendant.
3.5.2 Ce que précisent la Loi et le document de référence du Protecteur du citoyen 62 L’acte répréhensible doit avoir été commis ou être sur le point d’être commis à l’égard d’un
organisme public. Un tel acte peut être le fait d’un membre du personnel de l’organisme ou de toute personne, société de personnes, regroupement ou autre entité, notamment à l’occasion de la préparation ou de l’exécution d’un contrat, incluant l’aide financière, conclu ou sur le point de l’être avec l’organisme public16.
3.5.3 Une interprétation de la compétence de la RSD non conforme à la Loi
63 La LFDAROP couvre aussi les actes répréhensibles commis ou sur le point de l’être par toute personne à l’égard d’un organisme public assujetti à la Loi. La RSD avait donc le pouvoir d’effectuer des vérifications concernant des actes commis par l’organisme indépendant visé par la divulgation à l’égard du MAPAQ, notamment, concernant l’utilisation des fonds publics versés à cet organisme en vertu des conventions établies avec le MAPAQ.
Transfert de la divulgation au Protecteur du citoyen 3.6.1 Les faits
64 À aucun moment du traitement de la divulgation, la RSD ou la répondante à l’éthique n’ont envisagé de transférer l’ensemble ou une partie du dossier au Protecteur du citoyen, estimant, ont-elles précisé lors de l’enquête, que le choix du divulgateur s’était porté sur le mécanisme interne et que cela devait demeurer ainsi. Dans cette optique, elles n’ont pas avisé le divulgateur qu’il pouvait recourir au Protecteur du citoyen à quelque étape que ce soit du processus.
3.6.2 Ce que précisent la Loi et le document de référence du Protecteur du citoyen 65 Le RSD doit mentionner au divulgateur qu’il peut, s’il le préfère, adresser sa divulgation
directement au Protecteur du citoyen. Le RSD doit transmettre la divulgation au Protecteur du citoyen s’il estime que ce dernier, compte tenu des circonstances, est davantage en mesure que lui d’y donner suite. Cela peut notamment être le cas lorsque la divulgation de l’acte répréhensible requiert une enquête approfondie ou le pouvoir de contraindre une personne par assignation à fournir des renseignements ou à produire des documents. Le RSD transfère alors le dossier au Protecteur du citoyen qui pourra exercer, le cas échéant, ses pouvoirs de commissaire enquêteur.
Voici quelques circonstances pouvant justifier un tel transfert :
► Un haut dirigeant visé par la divulgation;
► Une grande proximité du divulgateur avec la haute direction;
► Un conflit d’intérêts ou une apparence de conflit d’intérêts impliquant le RSD;
► La crainte ou l’exercice de mesures de représailles à l’endroit du divulgateur ou d’une personne qui collabore à la vérification;
► De la part du divulgateur, une réticence ou un refus de communiquer des renseignements au RSD;
► Un manque de collaboration de l’organisme à la vérification.
S’il décide de transférer le dossier au Protecteur du citoyen, le RSD communique avec la Direction des enquêtes sur les divulgations en matière d’intégrité publique du Protecteur du
16LFDAROP, articles 1 et 6 et Document de référence du Protecteur du citoyen p. 12.
citoyen afin de convenir des modalités de transfert. En pareil cas, le RSD doit en aviser le divulgateur17.
3.6.3 Un défaut de transférer le dossier qui a restreint la portée des vérifications 66 Dans le présent cas, plusieurs motifs militaient pour un transfert de la divulgation au
3.6.3 Un défaut de transférer le dossier qui a restreint la portée des vérifications 66 Dans le présent cas, plusieurs motifs militaient pour un transfert de la divulgation au