Évolution des pratiques locales d’action internationale et adaptation du droit

L’Action Internationale menée par les Collectivités Territoriales dans sa forme actuelle, est issue des premiers jumelages franco-allemands qui les ont amenées dans les années 1950 à intervenir en Europe puis dans le monde alors qu’elles ne bénéficiaient pas d’autonomie décisionnelle dans un système encore centralisé. Ces jumelages ont constitué les premières formes de relations transnationales des collectivités territoriales, en participant d’un double mouvement de fondement de l’unité européenne et d’affirmation de l’autonomie communale⁷⁸. L’AICT s’est construite au fil du temps et des actions menées, pendant de nombreuses années, en l’absence de cadre légal et dans une certaine «clandestinité⁷⁹ ». Les étapes de la sécurisation juridique de l’action internationale, pratique anciennement illégale devenue une compétence facultative, se sont très largement inscrites dans le processus français de décentralisation.

Nous analyserons, dans cette partie, la manière dont les élus locaux ont peu à peu affirmé leur intention politique d’intervenir sur dans ce domaine spécifique d’action publique. Nous commencerons donc par un bref rappel des conditions de l’émergence des jumelages franco-allemands. Nous observerons ensuite l’élargissement géographique de ces jumelages, notamment en direction de l’Afrique, leur conférant un objectif de plus en plus « humanitaire ». Pour comprendre l’action internationale dans sa dimension de politique publique, il conviendra également de revenir sur les étapes successives de sa construction juridique, marquée par l’avènement des différentes lois de décentralisation. Enfin, il s’agira d’analyser les dynamiques spatiales de l’AICT et d’en comprendre les évolutions et les enjeux posés par celles-ci.

1- Genèse de l’action internationale des Villes : de la réconciliation à la coopération

Il y a 50 ans, la signature du traité de l’Elysée du 22 janvier 1963 officialisait la réconciliation franco-allemande après une seconde guerre mondiale qui dura 6 ans. Cet acte officiel de réconciliation avait pourtant été devancé par les 130 jumelages recensés la même année⁸⁰. Cinq ans après la guerre, le premier jumelage entre communes française et allemande a été impulsé par Lucien Tharradin, un ancien résistant, rescapé du camp de Buchenwald et Maire de Montbéliard (Doubs). Lucien Tharradin voyait dans le jumelage de sa commune avec celle de Ludwigsburg (Bade-Wurtemberg) un moyen d’apaisement entre les habitants des deux côtés du Rhin. Les échanges entre habitants (matchs sportifs, échanges culturels, etc.) ont succédé aux prudentes visites de délégations d’élus allemands en France et français en Allemagne. Dès 1950, les passerelles ont été jetées entre les deux communes et les deux pays. En nourrissant un discours de paix entre les peuples, les jumelages marquaient alors une volonté de créer une amitié franco-allemande nouvelle⁸¹. Rapprocher les populations relevait en effet d’une stratégie pour le dépassement des traumatismes de l’histoire, d’où l’appellation de « jumelage-réconciliation ». L’ambition, face aux tensions franco-allemandes et au racisme latent observé jusque dans les cours d’école, était d’aller rencontrer « cet autre, que l’on ne

78 Vion, A., 2001, "Au-delà de la territorialité, notes sur quelques déplacements de frontières de la politique", p362-375, Annuaire Français de Relations Internationales AFRI volume II, Editions Bruylant, Bruxelles

79 Terme employé par Charles Josselin, ancien Ministre délégué à la coopération (1997-2002) et actuel Président de Cités Unies France, 3èmes assises franciliennes de la coopération décentralisée et de la solidarité internationale. Région Ile-de-France, 20/11/09

80 Defrance, C., 2008, "Les jumelages franco-allemands », aspect d'une coopération transnationale", Vingtième Siècle. Revue d'histoire, n° 99, p. 189-201. DOI : 10.3917/ving.099.0189

81 Extrait de l’historique de la coopération décentralisée par Cités Unies France, http://www.cites-unies-france.org/spip.php?rubrique18

46 connaissait pas⁸² ». A travers son analyse sur l’usage rhétorique de l’amitié en relations internationales, Yves Viltard évoque les jumelages comme le ciment de la réconciliation entre les États par l’amitié entre les peuples. Par ces engagements transnationaux, les élus locaux se positionnent face à une opinion publique « façonnée par les préjugés profondément ancrés dans leurs identités nationales⁸³ ». Pour ce faire, ils impliquèrent une très large part des acteurs des territoires.

Cette rencontre entre les populations prit alors tour à tour la forme de voyages de découverte, d’échanges éducatifs, culturels ou sportifs, organisés dans les deux pays. Hautement symbolique, cette nouvelle forme partenariale post-seconde guerre mondiale allait ouvrir la voie à l’histoire des jumelages franco-allemands mais aussi franco-américains et franco-canadiens entre des communes liées par l’histoire du débarquement allié.

Ensuite élargis aux Villes espagnoles (notamment après la mort, en 1975, de Francisco Franco et la chute de la dictature en Espagne), les jumelages ont été présentés assez tôt par les élus locaux comme des outils de « construction de l’Europe », par le rapprochement de ses territoires. Cette dynamique a été impulsée et accompagnée par trois principales associations d’élus locaux regroupés selon différentes sensibilités politiques. L’Union Internationale des Maires pour la compréhension franco-allemande (qui a fortement stimulé le tout premier jumelage Montbéliard/Ludwigsburg), le Conseil des Communes d’Europe œuvrant à développer les échanges et les projets comme des points d’appui de la construction européenne et le Monde bilingue devenu ensuite la Fédération Mondiale des Villes Jumelées, dont le but était également de promouvoir les jumelages franco-britanniques, franco-américains et les relations Est-Ouest⁸⁴. C’est dans ce même esprit de réconciliation suite aux indépendances africaines des années 1960, que des Villes françaises ont développé des jumelages avec d’anciens territoires colonisés, notamment en Afrique de l’Ouest. Le premier jumelage franco-africain, Marseille-Abidjan, date de 1958.

A cette époque, la compétence des relations internationales étant encore légalement réservée à l’État, les collectivités interviennent de deux manières. Elles mettent sur pied des comités de jumelage auxquels est déléguée la mise en œuvre de ces partenariats, ou financent des activités menées via des associations locales déjà existantes ou créées à cet effet.

82 Yannick Le Chevallier, Formation « La campagne de sensibilisation et de communication autour d'un projet de coopération décentralisée », CNFPT, 27/11/2012

83 Viltard, Y, 2009, "Que faire de la rhétorique de l'amitié en Relations Internationales ?", Raisons politiques, n°

33, p. 127-147. DOI : 10.3917/rai.033.0127

84 Defrance, C., op cit

Tableau 3 : Les premiers jumelages entre des collectivités locales françaises et des collectivités d’Afrique subsaharienne initiés dans les années 60.

Premiers jumelages franco-africains

Communes jumelées Date de création Pays

Marseille-Abidjan 1958 Côte d'Ivoire

Niort-Atakpamé 1958 Togo

Thouars-Port-Gentil 1960 Gabon

Reims-Brazzaville 1961 Congo

Saint-Etienne-Tamatave 1961 Madagascar

Communauté urbaine d'Alençon-Koutiala 1961 Mali

Nice-Libreville 1962 Gabon

Millau-Louga 1962 Sénégal

Loudun- Ouagadougou 1967 Burkina-Faso

Source : MAE, 2010, La coopération décentralisée entre l'Afrique et la France, 50 ans de dialogue et d'échanges pour le développement, Ministère des Affaires Étrangères, Ministère de l'Intérieur, de l'Outre-mer, des Collectivités Territoriales et de l'Immigration, 31 p

Dans les années 1980, un élan de solidarité internationale observé en réaction aux crises humanitaires rencontrées dans les pays du Sahel et en Ethiopie, est à l’origine du mouvement des

« jumelages-coopération ». Il s’agissait alors principalement, pour les communes engagées, de fournir aux populations en difficulté une aide d’urgence dans le domaine de la santé ou de l’aide alimentaire.

En parallèle, les premières actions de développement ont été initiées : construction de puits, soutien au développement rural, etc.

Face à cette multiplication de l’action internationale menée par les communes, l’État formula le premier texte réglementaire relatif aux jumelages en 1956. Ce décret du 24 janvier portait création d’une Commission, chargée de coordonner les échanges internationaux des communes et présidée par le Secrétaire Général du Ministère de l’Intérieur (article 1). Pour la première fois, une procédure à suivre fut imposée pour les communes souhaitant s’engager à l’international (article 2). Avant tout rapprochement officiel avec une commune étrangère, celles-ci devaient en faire la déclaration préalable au Préfet, chargé à son tour de saisir la commission dédiée. Les jumelages déjà existants devaient alors, pour être régularisés, suivre la même procédure. Ce décret provoqua le mécontentement des élus locaux qui le vécurent comme une mise sous tutelle alors même que, comme le rappelle Antoine Vion, ces derniers considéraient la signature d’accords de jumelages comme un droit, une liberté communale⁸⁵. Face à ce rejet, une circulaire parut l’année suivante, précisant le rôle de cette commission visant avant tout à coordonner et à favoriser les échanges internationaux des communes⁸⁶. Ce n’est que 25 ans plus tard, après que le 1000^ème jumelage fut célébré en 1981⁸⁷, que les premières lois de décentralisation de 1982-1983 vinrent timidement compléter ce premier pas vers l’encadrement juridique de l’AICT.

85 Vion, A., 2003, "L'invention de la tradition des jumelages (1951-1956) : mobilisations pour un droit", Revue française de science politique, Vol. 53, p. 559-582. DOI : 10.3917/rfsp.534.0559

86 Source : Décret du 24 janvier 1956 portant création d'une commission chargée de coordonner les échanges internationaux dans le domaine communal. http://www.legifrance.gouv.fr

87 Defrance, C., op cit

2- Des lois clés qui officialisent la décentralisation de la compétence

internationale aux collectivités territoriales

Avant que les premières lois de décentralisation aient vu le jour en France, l’accord de coopération décentralisée Marseille-Alger formalisait, en 1980, le premier partenariat de coopération décentralisée. Cet accord, signé « en coup de force » par Gaston Deferre, alors Maire de Marseille, dans un contexte de débat national sur la décentralisation, repose sur une convention d’amitié et de collaboration avec le président de l’Assemblée Populaire Communale d’Alger⁸⁸. Ce partenariat répond dès le départ d’un intérêt local affirmé au sens où il interagissait avec l’environnement local marseillais au sein duquel les franco-algériens, les immigrés et les pieds-noirs rapatriés d’Algérie représentaient déjà un segment important de la population locale. Dans le contexte politique de l’époque, fragilisé par la montée du chômage et d’un sentiment xénophobe, l’engagement à l’international s’inscrit dans une stratégie d’apaisement entre ces différentes communautés⁸⁹.

Il s’agira dans cette partie de vérifier l’idée selon laquelle « la coopération décentralisée est le fruit d’une coproduction entre l’État et les collectivités territoriales⁹⁰» et d’analyser la manière dont cette coproduction a été rendue possible dans le temps. Le cadre juridique de l’Action Internationale des Collectivités Territoriales a en effet été créé, puis renforcé au fil des différentes lois françaises de décentralisation afin d’encadrer rétroactivement une pratique locale « en avance sur le droit ». Nous reviendrons sur les quatre grandes étapes de ce cadrage juridique : les premières lois de décentralisation en 1982, la loi Administration Territoriale de la République en 1992, la loi Oudin-Santini en 2005 et la loi Thiollière en 2007. Nous verrons ensuite que cette question du cadre juridique reste d’actualité en 2013 puisqu’une loi va être soumise au Parlement et que l’action internationale pourrait en outre être impactée par l’Acte III de la décentralisation.

2.1- Les « Loi Deferre » en 1982-83 et la coopération transfrontalière

Point de départ de la décentralisation en France, les lois Deferre de 1982⁹¹ ne mentionnèrent pas l’action internationale parmi les compétences et les moyens d’action dont l’État se dessaisit au profit des collectivités locales. Cette absence peut être considérée comme une marque de réticence, de la part de l’État, à entériner l’action internationale dans l’action publique locale⁹². Cependant, ces lois ne la restreignent pas non plus et autorisent même, pour la première fois, les Régions, collectivités territoriales nouvellement créées, à s’engager sur une forme bien spécifique d’action internationale : la coopération transfrontalière.

Article 65 : Le Conseil régional peut décider, avec l'autorisation du Gouvernement, d'organiser, à des fins de concertation et dans le cadre de la coopération transfrontalière, des contacts réguliers avec des collectivités décentralisées étrangères ayant une frontière commune avec la Région.

88 Cole, A., Guigner, R. et Pasquier, R. (sous la direction de), 2011, Dictionnaire des politiques territoriales, Coopération décentralisée, Domaine Gouvernance, Presses de Sciences Po.584p, p98

89 Dris, C., 2009, "Les « frontaliers » de la coopération entre Marseille et Alger : de la marge à la médiation" , Editions CNRS, Dossier : s'opposer au Maghreb, L'année du Maghreb, p461-479

90 Propos de Michel Delebarre, ancien Ministre d’État, Sénateur-maire de Dunkerque, Président de la Communauté Urbaine de Dunkerque, Président de Cités Unies France. Séance plénière du 3ème Forum de l’Action Internationale des Collectivités Territoriales, 02/07/2012, Cités Unies France, Paris, 2 et 3 juillet 2012

91 Loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des Départements et des Régions

92 Stéphane Braconnier, in Mondou, C., Potteau, A., 2007 (sous la direction de), L'Action Extérieure des Collectivités Territoriales : bilan et perspectives", Harmattan, 219p

49 Cet article sera ensuite élargi pour autoriser, à leur tour, les Communes et les Départements à s’engager dans la coopération transfrontalière. Cette circulaire du 26 mai 1983, qui a également porté création d’un poste de Délégué à l’Action Extérieure des Collectivités Locales (DAECL) évoque l’intérêt pour les collectivités territoriales mais aussi pour l’État de ces nouvelles formes de partenariats.

« Le développement de ces contacts peut s'avérer avantageux, non seulement pour les collectivités locales, mais encore pour le pays tout entier. Les Régions, les Départements et les Communes peuvent en effet contribuer à démultiplier et à diversifier l'action de la France dans le monde ».

Malgré le cadre encore restrictif de ces autorisations, l’État octroie de fait plus d’autonomie aux collectivités territoriales dans le domaine extérieur, en portant le contrôle du Préfet sur les décisions prises par les élus locaux, non plus a priori mais a posteriori, rendant exécutoire de plein droit leurs décisions⁹³. Les lois Deferre, qui constituent la première étape de la décentralisation de la compétence internationale aux collectivités territoriales, ont été suivies par trois autres lois importantes.

2.2- La loi ATR de 1992 : Acte de naissance de l’Action Extérieure des Collectivités En octroyant aux collectivités territoriales des compétences obligatoires et facultatives, la loi Administration Territoriale de la République (ATR) de 1992⁹⁴ marqua l’acte de naissance officiel de l’action extérieure des collectivités territoriales. La coopération décentralisée y est évoquée pour la première fois :

Art 131 - Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent conclure des conventions avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France.

Sous le terme juridique de « coopération décentralisée », la loi ATR a unifié le régime applicable aux différents types de liens entre les collectivités territoriales françaises et étrangères⁹⁵. Elle stipule que les partenariats doivent cependant être menés dans la limite des compétences des collectivités concernées et dans le respect des engagements de la France à l’international. L’Action Extérieure des Collectivités Territoriales est donc, depuis 1992, décentralisée. Sa sécurisation juridique est pourtant encore loin d’être achevée. La légitimité des projets et des actions menées à l’international posent encore question et les collectivités territoriales continuent de rencontrer des difficultés d’ordre légal.

En votant la mise en place d’actions d’assistance ou de développement dans leurs pays partenaires, elles peuvent effectivement faire face à une certaine opposition venant d’associations de contribuables ou du Front National. Ainsi, entre 1992 et 2007, plusieurs tribunaux administratifs annulent les délibérations prises en Conseil municipal ou régional sur des actions internationales au motif qu’elles sont considérées comme étant trop éloignées des préoccupations des territoires français et de leurs habitants. La notion d’intérêt local est, depuis lors, au cœur des débats.

Treize ans après les lois ATR, la loi Oudin contribua, à son tour, au processus de structuration légale de l’AICT en lui permettant d’acquérir un levier financier spécifique.

93 ARRICOD, 2012, op cit, ARRICOD, p 16

94 Loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République

95 « Le cadre juridique de la coopération décentralisée » - www.senat.fr

50 2.3- En 2005 : La Loi Oudin-Santini : un accès à des financements nouveaux pour l’AICT

La loi Oudin⁹⁶ permet aux collectivités territoriales de consacrer un centime par centilitre d’eau au cofinancement d’actions de coopération sur l’eau et l’assainissement⁹⁷, via un prélèvement sur la redevance des usagers de l’eau en France. Elle offre un apport financier complémentaire aux collectivités territoriales souhaitant intervenir sur ces questions dans le cadre de leur action internationale. L’année suivante, en 2006, l’amendement Pintat permit d’étendre cette loi au domaine de l’énergie⁹⁸. Depuis son adoption, le 9 février 2005, la loi Oudin encadre donc l’engagement international de nouveaux types d’acteurs intervenant de fait dans ce domaine, depuis la fin des années 1990 : les Syndicats des eaux et de l’énergie ainsi que les Agences de l’eau. Ces derniers ont ainsi acquis officiellement le droit de mettre en œuvre des projets à l’international dans le domaine de l’eau et de l’assainissement. Les agences de l’eau interviennent sous forme d’appui technique et financier aux collectivités territoriales ou aux associations. Ce dispositif pourrait s’ouvrir à la compétence « déchets ». C’est en effet l’une des 40 propositions issues du rapport du Député André Laignel qui préconise, à l’instar de la loi Oudin-Santini, cette possibilité d’affecter des financements assis sur le produit de la taxe ou de la redevance déchets dans la limite de 1%⁹⁹ (proposition n°12).

L’intérêt de la loi Oudin en termes de cofinancement et de mobilisation d’acteurs nouveaux dans le domaine international est toutefois à considérer au regard de ses principales critiques : l’absence de transparence vis-à-vis des usagers qui y contribuent souvent sans le savoir et les intérêts économiques qui sous-tendent ce dispositif, permettant à la fois d’exporter le modèle français de gestion de l’eau et de « compléter utilement la conquête de marchés mondiaux par les grands groupes français¹⁰⁰ ».

2.4- La loi Thiollière de 2007 : sécurisation juridique du cadre d’intervention ; l’intérêt local est désormais présumé

Face aux remises en cause de son intérêt local, le statut et la légitimité de l’Action Internationale des Collectivités Territoriales ont été renforcés par la loi Thiollière de 2007¹⁰¹. Plus élargie que les textes précédents, celle-ci stipule :

Art. L. 1115-1. − Les Collectivités Territoriales et leurs groupements peuvent, dans le respect des engagements internationaux de la France, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères pour mener des actions de coopération ou d’aide au développement. Ces conventions précisent l’objet des actions envisagées et le montant prévisionnel des engagements financiers. Elles entrent en vigueur dès leur transmission au représentant de l’État dans les conditions fixées aux articles L. 2131-1, L. 2131-2, L. 3131-1, L. 3131-2, L. 4141-1 et L. 4141-2. Les articles L. 2131-6, L.

3132-1 et L. 4142-1 leur sont applicables.

La coopération décentralisée devient donc, en 2007, une compétence à part entière des collectivités territoriales à travers un dispositif juridique clé : la convention. La loi comble la faille de l’intérêt local,

96 Loi n° 2005-95 du 9 février 2005 relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement

97 Schapira, P., 3èmes assises franciliennes de la Coopération décentralisée et de la solidarité internationale, Paris, 20/11/2009

98 Amendement N° 50 du 10/10/20063ème rectif. au texte N° 20062007-003 - Article additionnel après article 16 bis (Adopté)

99 Laignel, A., 2013, Rapport sur l'action extérieure des collectivités territoriales françaises, nouvelles approches, nouvelles ambitions, 87 p

100 Propos de Santini, A., cités par Maré, C., 2012, La coopération décentralisée, Studyrama, 172p, p28-29

101 Loi n° 2007-147 du 2 février 2007 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements

51 sujet à tant de controverses. Cet intérêt local ne sera plus à démontrer : la signature d’une convention de coopération entre deux collectivités territoriales présume son existence.

La coopération décentralisée est donc un cadre juridique très précis dans lequel ne s’inscrivent pas les autres formes d’actions extérieures menées en-dehors d’une convention de partenariat (à l’exemple des subventions aux associations de solidarité internationale qui continuent de faire l’objet de remises en question). Entrant dans le champ de la Clause Générale de Compétences, celles-ci doivent toujours justifier d’un intérêt local. La Loi Thiollière accorde toutefois aux collectivités territoriales le droit de mettre en œuvre ou de financer des actions à caractère humanitaire (et donc hors convention de partenariat) dès lors que l’urgence le justifie. Ainsi, les collectivités peuvent se mobiliser et mobiliser les acteurs de leurs territoires lors de situations de crise comme ce fut le cas

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