États-UnisConception - Le transport ferroviaire de passagers aux Etats-Unis entre conflictualit

technique -grande vitesse -vitesse élevée -réseau existant Acteurs -autorités politiques -acteurs non-institutionnels -autorités de transport -société Logiques -politiques -économiques -territoriales -sociales et sociologiques Débats théoriques généraux -transition écologique -mobilités durables -modèle de la grande vitesse Rapport aux territoires -réseaux -gares -transports urbains -coordination avec l'urbanisme

Le transport ferroviaire de passagers est d’abord un objet technique mais cette recherche le traite comme un objet géographique à part entière qui renvoie à des jeux d’échelles complexes – entre les échelles nationale, suprarégionale, régionale, métropolitaine et locale – et à des territorialités diverses – l’insertion de ce mode dans un corridor, son rôle dans les mobilités d’une région, l’inscription du réseau et des nœuds du réseau dans le tissu urbain.

Le transport ferroviaire de passagers est un objet couvert par la littérature scientifique de manière assez disparate selon la discipline : largement couvert par le champ de l’histoire et celui de l’économie ; couvert partiellement par les études politiques surtout depuis le lancement de l’initiative en faveur de la grande vitesse de l’administration Obama ; couvert de manière lacunaire par le champ de la géographie des transports.

La littérature anglophone sur l’histoire des chemins de fer aux États-Unis est abondante entre les synthèses historiques (Douglas, 1992 ; Stover, 1997 ; Wolmar, 2012), les ouvrages sur la place des chemins de fer dans la culture américaine (Ward, 1986 ; Gordon, 1997 ; Grant, 2012) et ceux plus spécialisés sur les transcontinentaux (Williams, 1988 ; White, 2011). Par ailleurs, un certain nombre de travaux se penchent sur la crise du secteur ferroviaire à partir de l’arrivée de l’automobile (Martin, 1992 ; Saunders, 2001, 2003 ; Gallamore et Meyer, 2014) et les problématiques récentes du train aux États-Unis (Goddard, 1994 ; Perl, 2002). Un certain nombre de travaux s’intéressent aux

VILLE

- Métropolisation et accessibilité - Gares / Aménagement urbain - transit-oriented development (TOD) et ville

durable

TRANSPORTS

- Grande vitesse / Réseau existant - Rapport au fret - Multimodalité / Intermodalité

- Report modal

SPÉCIFICITÉS DES ÉTATS-UNIS - Éclatement institutionnel et enchevêtrement

des compétences

- Prééminance des acteurs locaux - Société automobile

POLITIQUE - Géopolitique étatsunienne - État fédéral vs. États fédérés - Émergence des autorités intermédiaires

- Lobbying

T

RANSPORT

FERROVIAIRE DE PASSAGERS

opportunités d’un renouveau du mode ferroviaire constatant une progression continue de la fréquentation du réseau Amtrak (Perl, 2002 ; Stilgoe, 2009 ; Gilbert et Perl, 2010 ; Perl, 2012 ; Garrison et Levinson, 2014). L’initiative historique de l’administration Obama a contribué à relancer la production institutionnelle et scientifique sur la grande vitesse ferroviaire aux États-Unis. Des travaux s’interrogent sur les causes qui mènent à ce que le pays le plus puissant du monde ne dispose pas d’un réseau à grande vitesse, à l’inverse des principaux pays développés et désormais de pays émergents qui conçoivent cette technologie comme un moyen de renouveler le transport ferroviaire de passagers (Lynch, 1998 ; Perl, 2002, 2012 ; Deakin et Cervero, 2008 ; Wachs, 2012). Certains chercheurs s’interrogent par ailleurs sur l’utilité d’un tel mode dans le contexte étatsunien (Button, 2012 ; Lane, 2012 ; Levinson, 2012 ; Ryder, 2012). Les réflexions politiques, institutionnelles et scientifiques se multiplient depuis 2010 sur les difficultés politiques de l’implantation de la grande vitesse aux États-Unis, et sur les stratégies potentielles de développement d’un tel réseau (Deakin, 2010 ; Ashiabor et Wei, 2012 ; Audikana, 2012 ; Johnson, 2012 ; Loukaitou-Sideris, 2013 ; Kamga, 2015 ; Perl et Goetz, 2015 ; Cervero et Murakami, 2017). En langue française, une thèse récente de géographie apporte un éclairage fondamental sur le réseau ferroviaire californien, bien que l’analyse se concentre sur le projet de ligne à grande vitesse avec un focus particulier sur l’insertion du projet dans l’aire métropolitaine de Los Angeles (Ruggeri, 2015).

Cette thèse propose de compléter ces travaux scientifiques sur le transport ferroviaire de passagers aux États-Unis pour la période récente en prenant en compte l’ensemble des éléments constitutifs de cet objet géographique. L’originalité de la recherche repose sur son approche multiscalaire avec un aller-retour continu entre les différentes échelles d’analyse et sur son ambition d’analyser la territorialisation des politiques en faveur du mode ferroviaire interurbain.

Problématique et hypothèses de recherche

Cette recherche, qui s’intéresse au renouvellement en cours des politiques concernant le transport ferroviaire de passagers, souhaite apporter des éléments de réponse à deux questionnements principaux. Le premier porte sur l’appropriation ou la réappropriation de ce mode par les acteurs du transport. Comment sont construites et mises en œuvre les politiques ferroviaires du gouvernement fédéral, des États fédérés et d’Amtrak ? De quelle manière sont considérés les enjeux politiques, économiques et territoriaux du transport ferroviaire replacés dans le contexte global des transports aux États-Unis ? Comment les divers acteurs appréhendent-ils les conflictualités institutionnelles, alimentées par des raisons budgétaires, législatives ou relevant des pratiques

politiques, autour du train ? Le second porte sur l’ancrage territorial et sur le processus de territorialisation des politiques ferroviaires dans le contexte d’un État fédéral dans lequel les États fédérés et les acteurs locaux élaborent leurs propres pratiques et leurs propres modes d’action publique suivant des considérations politiques et économiques qui dépendent peu de contexte national. Quels sont les facteurs qui favorisent et contraignent l’émergence de nouvelles politiques ferroviaires ? Comment sont élaborées les articulations et la nécessaire coordination entre projet ferroviaire interurbain, réseaux de transports régionaux et urbains et politique de développement des transports collectifs ? De quelle manière les acteurs locaux et les opérateurs de transport considèrent-ils l’ancrage métropolitain des projets ferroviaires à travers les gares et les quartiers de gare ?

Plusieurs hypothèses principales guident cette recherche.

La première hypothèse posée est celle de l’émergence d’une politique en faveur de la grande vitesse ferroviaire (GVF) portée par une coalescence d’acteurs publics et/ou privés et non par la définition d’un schéma national de développement de la grande vitesse ferroviaire. Notre thèse part d’un triple constat. D’abord les difficultés à faire avancer une nouvelle politique ferroviaire fédérale inhérentes à la configuration du réseau ferroviaire étatsunien (réseau orienté vers le fret, entreprises privées possédant l’essentiel de l’infrastructure existante, formation de goulots d’étranglement de plus en plus nombreux dans les grandes régions métropolitaines, faiblesse institutionnelle et financière d’Amtrak). Puis l’échec partiel de l’initiative en faveur de la grande vitesse de l’administration Obama malgré la distribution inédite de fonds en faveur de ce mode de transport. Enfin le fait que le renouvellement des politiques ferroviaires étatsuniennes passe par une dévolution plus importante des compétences en matière de transport au profit des États fédérés et des autorités régionales/métropolitaines (Metropolitan Planning Organizations notamment) afin de contourner les blocages politiques au niveau fédéral.

La seconde hypothèse retenue est celle d’un changement de paradigme politique qui contribue à l’émergence et à la mise en œuvre de politiques favorables au transport ferroviaire de passagers. La thèse fait le constat de l’évolution du cadre de pensée des politiques de transports et de la mise en avant d’arguments économiques, territoriaux et environnementaux pour crédibiliser et justifier les nouveaux projets ferroviaires, et les investissements lourds qui vont avec (congestion autoroutière aggravée, congestion aéroportuaire à venir, nécessité de développer des politiques favorables aux transports collectifs et aux mobilités décarbonées, stratégie globale de réduction des émissions de gaz à effet de serre, etc.).

La troisième hypothèse est celle de l’émergence d’une politique originale en faveur de la grande vitesse ferroviaire. L’implantation de la grande vitesse aux États-Unis se concrétise sur un schéma de développement qui se détourne du paradigme de la vitesse et de l’objectif traditionnel de construire un réseau à grande vitesse stricto sensu au détriment du réseau existant et des équilibres budgétaires et économiques. Cette recherche, par l’analyse du modèle économique du train et de son contexte géographique, fait ressortir que la grande vitesse ferroviaire ne se révèle pertinente que dans un nombre restreint de corridors « mégarégionaux » ou « mégalopolitains ». L’élaboration de politiques publiques ou de stratégies privées pour la GVF prend en compte aux États-Unis les logiques différenciées selon les territoires et repose, volontairement ou par défaut, sur un réseau ferroviaire pour le transport de passagers qui compte des corridors à grande vitesse au sens européen et asiatique du terme (Californie, corridor Nord-Est) et des corridors à vitesse élevée qui utilisent des infrastructures existantes modernisées (corridor des Cascades, Floride, Midwest). Cette politique originale, au-delà de l’hybridation des modalités techniques des corridors et de la cohabitation de services ferroviaires différents, repose également sur l’importante des stratégies régionalisées. En effet, les autres pays de la grande vitesse ferroviaire ont recouru, avec des différences internes indéniables, à une vision unifiée, uniforme, top-down portée par un gouvernement central comme chef de file, du développement et de l’aménagement du territoire par des LGV. Aux États-Unis, le gouvernement fédéral ne dispose que de prérogatives limitées en matière de transport en dehors des questions relatives à la sécurité et aux Interstates ou en-dehors d’investissements exceptionnels, alors qu’Amtrak est un acteur aux ressources limitées qui peine à s’imposer face aux entreprises privées de fret. L’État fédéré dispose de compétences larges en la matière mais doit composer avec une galaxie d’acteurs locaux qui ont aussi des compétences concernant les politiques de transports et d’aménagement. Et plus récemment, des acteurs privés, indépendamment de toute stratégie publique se sont déclarés intéressés ou se sont concrètement engagés pour développer un projet ferroviaire (Floride, Texas, Midwest). Cette situation politique et institutionnelle singulière et complexe – complexité renforcée par l’enchevêtrement administratif et l’éclatement des gouvernements locaux que connaissent les États-Unis – favorise le développement de stratégies originales adaptées au contexte régional, et qui s’éloignent d’une uniformisation des pratiques, des objectifs et des instruments encouragée par l’État central. La dernière hypothèse posée est que la conception de ce mode reposant sur un nombre restreint de corridors, l’intégration des réseaux et la mise en œuvre d’une politique intermodale, s’impose dans les politiques ferroviaires. La construction d’une nouvelle ligne à grande vitesse ou l’amélioration d’une ligne existante passent par trois impératifs qui sont partagés dans l’ensemble des territoires et par l’ensemble des acteurs : la connexion du réseau interurbain avec les réseaux

ferrés régionaux et urbains existants pour améliorer le fonctionnement et l’efficacité globale du système de transport (1), l’application d’une vision intégratrice multi- et intermodale par la coordination des pratiques des divers opérateurs et par la construction ou la rénovation de pôles d’échanges multimodaux (2), une attention spécifique à l’ancrage métropolitain des corridors ferroviaires interurbains par la revalorisation de la gare (3). La gare, symbolisant la dimension matérielle et territoriale du transport ferroviaire, fait l’objet d’un triple processus de réappropriation politique par le renouvellement du statut de la gare comme élément de la centralité métropolitaine, par la conception de la gare comme point de départ d’un projet de renouvellement urbain, et par le développement d’une meilleure coordination entre urbanisme et réseaux par le biais des quartiers de gare.

Approches, apports envisagés, échelles d’analyse

Dans un contexte marqué par une prédominance du fret dans la recherche sur le transport ferroviaire de passagers et par de fortes dimensions politiques et économiques dans les analyses scientifiques et de la littérature grise, l’approche géographique du sujet reste à explorer largement. En effet, le rapport aux territoires – le processus de territorialisation que nous traitons dans cette recherche – des politiques ferroviaires et des projets GVF constitue l’approche la plus singulière, et à notre sens la plus riche d’enseignements, de cette thèse. L’analyse des jeux d’acteurs et des cadres d’élaboration et de fonctionnement de ces politiques est systématiquement abordée sous un angle multiscalaire. La dimension territoriale est abordée en prenant en compte plusieurs champs connexes liés aux transports, à la ville, à la politique et aux spécificités étatsuniennes.

Cette recherche peut contribuer à la littérature scientifique par plusieurs apports théoriques : - un apport principal au champ de la géographie des transports (compréhension des politiques ferroviaires aux États-Unis ; réflexions relatives aux corridors partagés et à la coordination entre trains de passagers et convois de fret ; débat sur les effets structurants des infrastructures de transports ; équilibres économiques et territoriaux de la grande vitesse ferroviaire) ;

- un apport aux débats et aux réflexions sur l’avenir de la grande vitesse ferroviaire (questionnement sur la rentabilité des lignes à grande vitesse ; remise en cause de l’équilibre socio-économique de la GVF ; effets négatifs de la GVF sur les territoires et le court-circuitage des dessertes des villes secondaires ; intérêt renouvelé pour l’entretien du réseau existant) ;

- un apport au champ de la géographie urbaine, de l’aménagement et de l’urbanisme (développement métropolitain ; émergence des mégarégions qui se structurent par les grands réseaux de transports ; débat sur la densification métropolitaine ; application des principes du transit-oriented development (TOD) ; réappropriation de l’objet « gare » aux États-Unis comme nouvel élément de centralité dans la ville-centre ; réflexions relatives à la coordination entre transports et urbanisme ; débat autour de la ville durable) ;

- un apport au champ des études politiques étatsuniennes (rôle du gouvernement fédéral et des États fédérés ; rapport entre sphère publique et secteur privé ; conflits potentiels entre acteurs de différents échelons institutionnels ; émergence de nouvelles échelles de gouvernance relatives à la métropolisation et à la régionalisation).

Nous proposons dans cette étude de croiser les échelles d’analyse afin de comprendre les facteurs qui favorisent ou qui freinent la mise en œuvre de politiques ferroviaires interurbaines renouvelées et de projets de grande vitesse ferroviaire. La thèse s’intéresse à la manière dont sont conçues, concrétisées et appropriées ces politiques ferroviaires à différentes échelles pour saisir le plus finement possible les jeux d’acteurs. Une première échelle d’analyse s’intéresse aux grandes orientations des politiques ferroviaires portées par l’État fédéral et par l’opérateur ferroviaire national Amtrak. Une deuxième échelle d’analyse s’intéresse à la construction et à la mise en œuvre de ces politiques, cette fois à l’échelon fédéré qui a des compétences en matière de transport ferroviaire interurbain de passagers. Une troisième échelle d’analyse prend cette fois en compte l’échelle métropolitaine voire régionale (Metropolitan Planning Organizations), ainsi que l’échelle – la plus fine de cette thèse – des politiques locales d’aménagement et d’urbanisme relatives aux gares et aux quartiers de gare. Le choix a été fait de privilégier un dialogue permanent entre ces différentes échelles notamment dans le cadre des trois études de cas et de l’analyse du rôle, des logiques et des stratégies des acteurs institutionnels et non-institutionnels.

Choix des études de cas

Les deux premières parties de cette recherche se focalisent sur le contexte étatsunien global (services ferroviaires d’Amtrak, état d’avancement des projets ferroviaires à l’échelle nationale, jeux d’acteurs), avec la prise en compte et le traitement d’exemples ponctuels pour illustrer la démonstration, notamment dans le chapitre 5 concernant les enjeux économiques et territoriaux du train. La troisième partie de la thèse, s’intéressant à la territorialisation des politiques ferroviaires,

est construite à partir de trois études de cas : la région de la baie de San Francisco, le corridor des Cascades et la région du sud-est et du centre de la Floride.

La première étude de cas est le corridor du Nord-Ouest qui s’inscrit dans la région des Cascades, s’étendant de Portland (Oregon) à Vancouver (Colombie-Britannique au Canada) en passant par Seattle (Washington). Il s’agit d’étudier un exemple de service ferroviaire exploité par Amtrak qui a bénéficié d’un programme d’investissements dans le cadre de l’ « Obamarail ». Le service Amtrak Cascades est un service ferroviaire à vitesse élevée dont les États fédérés gestionnaires (Washington, Oregon) sont fortement impliqués, en coordination avec Amtrak et avec l’entreprise de fret BNSF, propriétaire de l’infrastructure. Au cours de l’année 2017, des premières études ont été lancées pour évaluer la faisabilité d’un projet de ligne à grande vitesse qui structurerait la région des Cascades. Cette étude de cas s’inscrit dans le contexte géographique d’une région en forte croissance soutenue d’abord par l’aire métropolitaine de Seattle et qui porte depuis longtemps des politiques avancées en matière de développement et de mobilités durables et en matière d’aménagement urbain qui favorisent la densification et la participation des citoyens dans la fabrique de la ville.

La deuxième étude de cas est la région de la baie de San Francisco allant de San Jose à San Francisco. Cette partie ouest de la baie est marquée par un maillage dense de transports régionaux (Caltrain, BART) et urbains dans lequel devrait s’inscrire la ligne à grande vitesse. La baie de San Francisco, soumise à une croissance urbaine et économique soutenue, est à l’heure actuelle l’une des régions métropolitaines les plus dynamiques des États-Unis, fortement marquée par la congestion autoroutière et l’augmentation des déplacements domicile-travail (en temps et en distance). Les services de transports ferroviaires existants font également face à une fréquentation croissante. Se pose à la fois la question de la connexion des différents réseaux et de la construction ou de l’extension de pôles intermodaux (San Francisco Salesforce Transit Center, San Jose Diridon). La baie de San Francisco est également un territoire symbole des évolutions institutionnelles contemporaines étatsuniennes : éclatement institutionnel (qui touche aussi les autorités de transport dans ce cas), enchevêtrement des compétences, montée en puissance d’autorités intermédiaires (Metropolitan Transportation Commission par exemple). L’enjeu de cette étude de cas est d’analyser un tronçon du futur réseau à grande vitesse californien et la manière dont celui-ci s’insère dans une aire métropolitaine densément peuplée et dans le maillage existant des transports ferrés.

La troisième étude de cas est le projet ferroviaire privé Brightline dans la région sud-est et centre de l’État de Floride. Il s’agit d’analyser un exemple de projet privé – par le financement, par le portage et par l’exploitation – qui tend à démontrer un réengagement du secteur privé dans le

transport ferroviaire interurbain de passagers. Ce nouveau service Brightline à vitesse élevée s’appuie en grande partie sur une infrastructure existante. Il s’inscrit dans une région marquée par une domination écrasante de la voiture individuelle dans les déplacements pendulaires et dans les déplacements occasionnels, mais qui a rejeté à deux reprises l’implantation de la grande vitesse ferroviaire. Le projet Brightline s’appuie, dans sa stratégie promotionnelle, sur le tourisme pour devenir un corridor ferroviaire touristique, d’où la connexion directe à venir avec l’aéroport international d’Orlando. Enfin, il constitue un exemple intéressant de stratégie de captation de valeur et de valorisation immobilière par les gares nouvelles.

Le choix de ces trois études de cas a laissé de côté d’autres exemples potentiellement intéressants pour travailler sur le renouveau du transport ferroviaire de passagers. Nous avons choisi de ne pas sélectionner le corridor Nord-Est (NEC) malgré sa mobilisation à plusieurs reprises notamment dans la seconde partie de la thèse ; ce choix peut paraître surprenant puisqu’il s’agit du seul corridor à grande vitesse des États-Unis. Cette décision s’appuie sur plusieurs arguments : corridor propriété publique d’Amtrak, service à grande vitesse existant (Acela Express), engagement spécifique des autorités politiques, imbrication très forte avec les autres services d’Amtrak et les réseaux urbains et régionaux, service ayant un statut à part au sein de l’entreprise Amtrak, programme majeur d’investissement souhaité par Amtrak pour le transformer en véritable service GVF, demande ferroviaire existante de haut niveau, etc. L’ensemble de ces arguments nous a conduit à considérer que le corridor Nord-Est est un objet technique, politique et géographique à part dans le paysage ferroviaire étatsunien, et que celui-ci aurait des différences fondamentales trop fortes par rapport aux autres études de cas déjà sélectionnées.

Par ailleurs, d’autres projets privés ont été considérés au début de notre travail de thèse : le projet de corridor ferroviaire entre l’aire métropolitaine de Los Angeles et Las Vegas, le projet de réseau

Dans le document Le transport ferroviaire de passagers aux Etats-Unis entre conflictualités institutionnelles, processus de territorialisation et ancrage métropolitain (Page 23-41)