3. Les rapports d’audit
3.4 ÉLÉMENT 5 : Gestion des actifs
3.4.1 Introduction
L’audit sur la gestion des actifs vise à vérifier l’approche de la Ville face à la gestion de ses infrastructures liées à l’eau, principalement en matière d’eau potable et d’eaux usées. On veut vérifier si la Ville possède une bonne connaissance de ses infrastructures d’eau potable et d’eaux usées, de leur état et de leur valeur. On veut aussi vérifier comment les divers travaux sont planifiés et quel est leur degré de réalisation. On veut aussi mesurer les efforts consentis par la Ville pour assurer la pérennité de ses infrastructures. Enfin, la gestion du développement sur le territoire et de son impact sur les infrastructures d’eau potable et d’eaux usées, ainsi que le partage des responsabilités entre les Services centraux et locaux sont examinés.
3.4.2 Synthèse des indicateurs
1. Connaissance des infrastructures
Vérifier l’inventaire des infrastructures ainsi que le système de gestion des bases de données, leur degré de précision, leur fréquence de mise à jour et leur accessibilité. 2. Connaissance de l’état des infrastructures
Vérifier le niveau de connaissance de l’état des infrastructures de façon à en évaluer les besoins en entretien, réhabilitation ou renouvellement à partir de données fiables. 3. Connaissance de la valeur des infrastructures
Connaître la valeur des infrastructures d’eau potable et d’eaux usées afin d’être en mesure de planifier les budgets requis pour assurer leur pérennité.
4. Planification des travaux d’entretien, de réparation, de réhabilitation et de remplacement et degré de réalisation de ces planifications.
Examiner de quelle façon les travaux sont planifiés sur une base annuelle, triennale et à long terme. Vérifier la réalisation des investissements par rapport aux besoins planifiés.
5. Planification des nouvelles infrastructures liées au développement
Examiner le contrôle exercé par la Ville sur les projets de développement de façon à vérifier leur impact sur les infrastructures d’eau.
6. Relation entre les Services centraux et les Services locaux
Examiner le niveau d’uniformité dans la gestion des actifs liés aux infrastructures d’eau entre les services centraux et locaux.
3.4.3 Contexte de la ville de Québec
La ville de Québec est le résultat d’une fusion de 13 municipalités réalisée en 2002, soit les villes de Québec, Sillery, Sainte-Foy, Cap-Rouge, Saint-Augustin-de-Desmaures, L’Ancienne-Lorette, Val-Bélair, Saint-Émile, Loretteville, Charlesbourg, Beauport, Lac-Saint-Charles et Vanier. Toutefois, en 2004, les villes de L’Ancienne-Lorette et de Saint-Augustin-de-Desmaures étaient reconstituées et sont devenues membres du conseil d’agglomération de Québec. La Ville a donc subi de profonds bouleversements administratifs au cours des dix dernières années et elle a dû travailler à l’intégration des différentes façons de gérer les infrastructures.
La gestion des infrastructures pour les services d’eau potable et d’eaux usées est partagée entre diverses instances. Le Service de l’ingénierie y joue un rôle important face à la planification des investissements (construction, réhabilitation et remplacement) et à la conception des infrastructures souterraines (aqueduc et égout), de surface (chaussées, structures de rues, trottoirs et bordures), ou aériennes (éclairage et signaux lumineux). Ce Service assure également la gestion des travaux de construction, de réhabilitation et de remplacement des infrastructures. Le Service des travaux publics est responsable de l’opération, de l’entretien et des réparations aux infrastructures. Ses responsabilités incluent la gestion des usines de traitement de l’eau potable, des stations d’épuration et des réseaux d’eau potable et d’égout au niveau de l’agglomération. Les Arrondissements sont responsables de l’entretien et de l’opération des réseaux au niveau local. Les Services de l’aménagement et de l’urbanisme et le Service de l’environnement sont également interpellés par les infrastructures municipales, et enfin, la Direction générale recommande les budgets au Conseil de Ville qui prend les décisions finales face aux budgets de fonctionnement et d’immobilisation.
3.4.4 Constats
1. Connaissance des infrastructures
La Ville a démontré une très bonne connaissance de ses infrastructures en fournissant une description détaillée aux éléments 2, 3, 6 et 7.
Les conduites d’eau potable et d’égout se retrouvent dans une base de données corporative mise sur pied par le Service de l’ingénierie, alors que les autres infrastructures (stations de traitement, stations de pompage, etc.) sont inventoriées dans différentes bases de données sous la responsabilité des Services en charge de leur exploitation, ce qui rend difficile l’accès à un inventaire complet des infrastructures. Toutefois, ces inventaires sont maintenus à jour de façon continue. 2. Connaissance de l’état des infrastructures
L’auscultation des conduites d’eau potable est débutée. Cependant, nous n’avons pas pu obtenir l’information sur le pourcentage couvert par l’auscultation.
Les autres infrastructures d’eau potable, soit les usines de traitement de l’eau, les stations de pompage et les réservoirs sont sous la responsabilité du personnel d’exploitation, ce qui doit permettre de déceler les défaillances les plus apparentes. Nous n’avons pas vu de rapport sur l’état de ces infrastructures.
L’ensemble des conduites d’égout sanitaire et unitaire a fait l’objet d’une inspection au moyen de caméra ou de téléobjectif. L’actualisation des inspections de ces conduites est envisagée sur une base de dix ans.
Les autres infrastructures d’eaux usées, soit les stations d’épuration, les postes de pompages, les ouvrages de surverse et les réservoirs de rétention sont sous la responsabilité du personnel d’exploitation, ce qui doit permettre de déceler les défaillances les plus apparentes. Nous n’avons pas vu de rapports sur l’état de ces infrastructures.
Seulement quelques conduites du réseau d’égout pluvial ont été l’objet d’inspections.
3. Connaissance de la valeur des actifs
La valeur des actifs établie par le Service des finances est une valeur comptable des infrastructures. Cette valeur comptable est le résultat de la valeur initiale des infrastructures, soit la somme des différentes dépenses encourues pour leur construction ou leur rénovation au cours des années, de laquelle on soustrait un amortissement calculé en divisant la valeur initiale de chaque type d’infrastructures par le nombre d’années estimé de sa durée de vie.
Le Service de l’ingénierie a pour sa part établi la valeur des conduites d’eau potable, d’eaux usées et d’égout pluvial en estimant leur coût de remplacement en dollars actuels. Le Service des travaux publics a quant à lui établi la valeur de remplacement des autres types d’infrastructures d’eau.
La valeur comptable des infrastructures d’eau potable (conduites et autres infrastructures) s’établit à 451,5 M$ en 2010. La valeur de remplacement des seules conduites est de 1 041 M$ et celle des autres infrastructures d’eau potable est de 494,5 M$.
La valeur comptable des infrastructures d’égout (conduites et autres infrastructures) s’établit à 919,3 M$ en 2010. La valeur de remplacement des conduites d’eaux usées est de 1 259,5 M$ et celle des conduites d’égout pluvial est de 754,5 M$, alors que celle des autres infrastructures d’égouts est de 716 M$.
Nous n’avons pas été en mesure de constater que la valeur de remplacement est utilisée pour évaluer l’ensemble des budgets requis pour assurer la pérennité des infrastructures d’eau.
4. Planification des travaux d’entretien, de réparation, de réhabilitation et de remplacement et le degré de réalisation de ces planifications
Nous avons obtenu les budgets consentis en opération et entretien pour le traitement et le transport de l’eau potable, ainsi que pour le transport des eaux usées et pluviales et le traitement des eaux usées des années 2008 à 2011, soit les budgets planifiés et réalisés (les budgets planifiés sont généralement réalisés). On note une augmentation des dépenses réalisées de l’ordre de 13 % pour l’ensemble des frais d’opération et d’entretien entre 2008 et 2011. Ces dépenses sont passées de 23,82 M$ en 2008 à 26,98 M$ en 2011.
Nous n’avons pas obtenu d’information sur la façon dont les budgets sont planifiés pour les dépenses d’opération et d’entretien, entre autres, le lien avec les besoins.
En ce qui concerne la planification des travaux de réhabilitation et de remplacement, nous avons obtenu des données sur les investissements réalisés provenant du Service des travaux publics (2008 à 2011) ainsi que du Service de l’ingénierie (2008 à 2010). On nous a indiqué que les investissements planifiés correspondent pratiquement à ceux réalisés. On y retrouve certains investissements très importants qui se rapportent plutôt à la construction de nouvelles infrastructures comme les usines de traitement de l’eau potable de Charlesbourg et Beauport, ce qui explique les forts investissements en traitement de l’eau potable réalisés en 2008 (51,4 M$), lesquels se répercutent encore sur les montants investis en traitement de l’eau potable en 2009 et 2010 (10,2 M$ et 9,0 M$ respectivement).
La plus grande part des investissements, exception faite de la construction des deux usines de traitement de l’eau potable, est attribuée aux réseaux d’eau potable et d’égout. Nous constatons une progression des investissements en ce domaine de 2008 à 2010 qui peut être attribuable au fait que la Ville a su se prévaloir des programmes de subvention gouvernementaux mis sur pied dans le cadre de la relance économique.
Ainsi, les investissements consentis en réhabilitation et remplacement des réseaux d’eau potable et d’égout de 2008 à 2010 totalisent respectivement 32,4 M$, 40,8 M$ et 49,6 M$.
Le Service de l’ingénierie a établi, en 2006, un énoncé de principes directeurs d’investissement. Il constitue un cadre de gestion pour l’allocation des ressources financières pour la réfection des infrastructures linéaires (réseaux d’eau potable et d’égout, chaussées et infrastructures aériennes). La planification repose essentiellement sur les données de désuétude des conduites et des chaussées, ce qui constitue un choix éclairé. On vise à remplacer les infrastructures ayant atteint la fin de leur vie utile et à éliminer, au cours des 20 prochaines années, un déficit accumulé dans le passé.
Le besoin total a été établi à 155 M$ par année (121 M$ + 34 M$ de rattrapage), dont 67,7 M$ pour les infrastructures souterraines, incluant une portion pour la chaussée. On constate que les investissements consentis ont été moindres que ceux prévus au
cadre de gestion puisqu’ils correspondent respectivement, de 2008 à 2010, à 47,9 %, 60,2 % et 73,2 % des investissements prévus. Il convient de mentionner que l’année 2010 a constitué une année record pour la Ville de Québec qui a su profiter au mieux des subventions gouvernementales disponibles dans le cadre de la relance économique des gouvernements fédéral et provincial. Selon le rapport annuel de gestion de l’eau potable 2011 de la Ville de Québec, le kilométrage de conduites d’eau potable remplacées ou gainées est retombé, en 2011, au niveau de celui de l’année 2009; il est donc passé de 22,7 km en 2010 à 17,2 km en 2011. Avec un réseau totalisant 2 572 km, cela représente 0,88 % et 0,67 %, alors qu’il faudrait remplacer 1,25 % pour maintenir le réseau en bon état en considérant la durée de vie utile du réseau de 80 ans utilisée par la Ville.
Une autre méthode de calcul pour déterminer les besoins consiste à considérer entre 1 et 1,5 % par année de la valeur des infrastructures à leur renouvellement, où 1 % représente le minimum requis et 1,5 % dépend du degré de désuétude et du rattrapage. Puisque la valeur des réseaux d’eau potable et d’égout est évaluée
à 2,7 G$, il faudrait consacrer entre 27 M$ par année pour assurer le maintien du service à long terme et 40,5 M$ par année de façon à combler le déficit accumulé dans le passé. À cela, il faudrait néanmoins ajouter les coûts de réfection de la chaussée associés au remplacement des réseaux souterrains. Cela vient valider le besoin évalué à 67,7 M$ établi dans le cadre de gestion proposé par le Service de l’ingénierie en 2006.
Nous n’avons pas été en mesure de prendre connaissance d’un cadre de gestion pour les investissements reliés aux autres infrastructures pour les services d’eau, tels que les usines de traitement de l’eau potable, les stations d’épuration, les stations de pompage, les réservoirs, les réservoirs de rétention, etc. En utilisant la méthode du 1 à 1,5 %, les besoins pourraient s’évaluer entre 12 M$ et 18 M$ par année, compte tenu de la valeur de remplacement totalisant 1 210,5 M$.
5. Planification des nouvelles infrastructures liées au développement
La planification des nouvelles infrastructures liées au développement est assujettie à un processus impliquant plusieurs Services de la Ville regroupés en un comité des infrastructures (Aménagement du territoire et Urbanisme, Ingénierie, Environnement et Développement économique).
La Ville détermine les secteurs à développer et les besoins en infrastructures d’eau sont évalués, de même que l’impact de tout développement sur les infrastructures existantes.
Les promoteurs sont assujettis à des règles définies et un document a été produit à leur intention.
Les travaux réalisés par les promoteurs sont assujettis au processus d’autorisation déterminé par le comité des infrastructures.
Enfin, la surveillance des travaux est assumée par les firmes d’ingénierie des promoteurs et le Service de l’ingénierie. Une inspection est réalisée par des techniciens professionnels avant la cession des infrastructures à la Ville.
Il n’a pas été possible de vérifier si un mécanisme de recouvrement de la portion des coûts pour l’utilisation des infrastructures existantes, qui servent à fournir les services d’eau, existe auprès des promoteurs.
6. Relation entre les Services centraux et les Services locaux
Le Service de l’ingénierie a développé ses propres devis normalisés pour la conception et la construction des infrastructures d’eau.
Des directives ont également été développées par le Service de l’ingénierie pour la réalisation de travaux de réhabilitation.
La réalisation des travaux d’entretien et de réparation sont sous la responsabilité du Service des travaux publics et des Arrondissements. Nous n’avons pas vu de directives uniformisées pour ce type de travaux.
Des documents de support ont été produits par le Service de l’ingénierie pour l’auscultation des conduites, l’inspection des infrastructures et la recherche de fuites. Le Service de l’ingénierie tient à jour une base de données pour supporter
Nous n’avons pas entendu parler de document de support pour l’évaluation des coûts d’entretien et de réparation.
3.4.5 Analyse comparative
La Ville de Québec est la première municipalité à être soumise à un audit dont l’objectif est d’évaluer son niveau d’aquaresponsabilité. Cette démarche constitue une première mondiale et les résultats de cet audit seront les premiers à être inscrits dans la base de données des audits sur l’aquaresponsabilité. Malgré une recherche exhaustive de la littérature, nous n’avons pas pu identifier des éléments permettant de comparer les façons de faire de la Ville de Québec avec celles d’autres villes. Les données que nous recueillerons dans le futur nous permettront d’établir un ensemble de comparables pour cet élément qui porte sur la gestion des actifs. 3.4.6 Recommandations
1. Connaissance des infrastructures
Maintenir à jour la connaissance des différents types d’infrastructures.
Regrouper cette connaissance dans une seule banque de données centralisées accessible à toutes les personnes susceptibles d’avoir besoin de la consulter.
2. Connaissance de l’état des infrastructures
Maintenir à jour la connaissance de l’état des réseaux d’eaux usées. Poursuivre l’auscultation des conduites d’eau potable.
Inspecter les conduites d’eau pluviale.
Inclure dans une banque de données centralisées l’état des autres infrastructures d’eau (usines de traitement, stations d’épuration, réservoirs, postes de pompage, déversoirs, régulateurs, réservoirs de rétention et bassins de rétention).
Rassembler les informations relatives à l’état des infrastructures dans une banque de données centralisées accessible à toutes les personnes susceptibles d’avoir besoin de la consulter.
3. Connaissance de la valeur des infrastructures
Maintenir à jour la valeur de remplacement de toutes les infrastructures.
Rassembler les informations relatives à la valeur des infrastructures dans une banque de données centralisées accessible à tous les gestionnaires et aux autorités supérieures de la Ville.
Développer une approche sur la façon d’utiliser les connaissances liées à l’état et à la valeur de remplacement de l’ensemble des infrastructures d’eau de façon à établir les investissements requis pour en assurer la pérennité.
4. Planification des travaux d’entretien, de réparation, de réhabilitation et de remplacement et le degré de réalisation de ces planifications
Documenter la méthode d’élaboration de la planification des budgets d’entretien et de réparation pour tous les opérateurs concernés, incluant les Arrondissements.
Établir un cadre de gestion relatif aux travaux de réhabilitation et de remplacement, incluant toutes les infrastructures d’eau qui pourra guider l’établissement des budgets annuels et triennaux en la matière.
Augmenter les investissements liés à la réhabilitation et au remplacement des réseaux linéaires de façon à combler le rattrapage nécessaire et à maintenir le niveau de service.
Centraliser les données relatives aux planifications budgétaires des différents Services impliqués (opération, entretien, réhabilitation et remplacement en eau potable, eaux usées et eau pluviale) et les rendre accessibles aux gestionnaires concernés et aux autorités supérieures de la Ville.
5. Planification des nouvelles infrastructures liées au développement Maintenir les processus de contrôle en place.
6. Relation entre les Services centraux et les Services locaux
Produire des directives communes relatives à la réalisation des travaux d’entretien et de réparation des diverses infrastructures d’eau.
Produire des documents de support de façon à uniformiser l’évaluation des coûts d’entretien et de réparation.
Centraliser les données relatives aux travaux exécutés par les Arrondissements sur les infrastructures d’eau.
3.4.7 Conclusion
La Ville de Québec réalise certains efforts pour connaître l’état de ses actifs relatifs aux services en eau. Elle a développé une très bonne connaissance de ses réseaux d’égout au cours des dernières années. Elle a augmenté ses budgets d’opération et d’entretien et surtout ceux de réhabilitation et de remplacement de ses infrastructures d’eau au cours des dernières années. Elle doit continuer à accroître ses efforts en vue d’assurer la pérennité des infrastructures et des services qu’elle dispense. Les recommandations ci-après nous apparaissent prioritaires :
1. Déployer des efforts pour améliorer la connaissance des infrastructures, de leur état et de leur valeur.
2. Compléter la connaissance de l’état des infrastructures autres que les réseaux d’égout.
3. Regrouper dans un seul système l’ensemble des données sur les infrastructures d’eau de façon à faciliter l’accès aux informations essentielles à la connaissance des infrastructures, de leur état, de leur valeur et des budgets requis pour l’entretien, l’opération, la réhabilitation et le remplacement desdites infrastructures.
4. Accroître les investissements liés à l’opération, à l’entretien et au renouvellement des infrastructures.
5. Mettre à jour les connaissances sur l’état, le cycle de vie et la valeur de remplacement de l’ensemble des infrastructures d’eau, de façon à établir les investissements requis pour en assurer la pérennité.
3.4.8 Résultats de l’évaluation des indicateurs
Indicateur Note attribuée Pondération/10 Points
1. Connaissance des infrastructures 3,90 1,60 0,62
2. Connaissance de l’état des infrastructures 3,00 2,00 0,60 3. Connaissance de la valeur des
infrastructures 3,15 1,65 0,52
4. Planification des travaux d’entretien, de réparation, de réhabilitation et de remplacement et le degré de réalisation de ces planifications
3,00 2,25 0,68
5. Planification des nouvelles infrastructures
liées au développement 4,00 1,25 0,50
6. Relation entre les Services centraux et les
Services locaux 3,00 1,25 0,38
Note /5 3,29
3.4.9 Cote de l’élément