LE
PROBLÈME DU SCRUTIN
MAJORITAIRE
OU PROPORTIONNEL?
La controverse sur le meilleur mode de scrutin est loin d'être achevée. On peut même penser que les circonstances récentes lui ont donné un regain d'actualité. Une partie notable des Français estime que les lois électorales qui ont présidé aux élec- tions législatives depuis trois ans sont l'une des causes de la faiblesse des gouvernements qui se sont succédé, de l'impuis- sance et du chaos qui ont régné dans les pouvoirs publics pen- dant cette période. Le système proportionnel tel qu'il a été adopté par la quatrième République, c'est-à-dire avec des moda- lités qui ont légèrement changé d'une élection à l'autre, mais qui ont toujours attribué un rôle dominant aux « partis », est condamné dans l'opinion de la grosse majorité des électeurs.
Mais,, quelle est au juste la cause des résultats fâcheux que l'on incrimine ? Doit-on accuser certains aspects secon- daires du système proportionnel (non panachage, insuffisante utilisation des restes...) tout en continuant à faire confiance au principe lui-même, ou bien la Proportionnelle est-elle la véritable coupable et faut-il revenir à un système majoritaire.?
Enfin, si l'on revient à la règle de la majorité, le meilleur mode ou le moins mauvais est-il le scrutin uninominal d'arron- dissement ou le scrutin de liste départemental et sous quelles formes ?
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Dans la France de l'ancien régime, le collège électoral d'une ville ou d'un bailliage était composé de quelques dizaines ou de quelques centaines de personnes qui se réunissaient au jour dit dans un même lieu. L'élection se faisait à la majorité et l'on procédait à autant de tours de scrutin qu'il était nécessaire.
C'est ainsi que procèdent encore aujourd'hui les Conclaves pour élire un pape ou les Académies pour s'adjoindre des mem- bres nouveaux.
On pouvait aussi (et c'est ainsi que furent choisis les députés aux Etats généraux de 1789) limiter le nombre de tours. Après deux scrutins laissant encore des candidats à élire, un troisième tour désignait les élus à la majorité relative. C'est donc avec un scrutin à trois tours que les Assemblées de la Noblesse, du Clergé et du Tiers procédèrent au choix de leurs représentants. C'est le système qu'employait encore la troisième République, il y a peu d'années, pour la désignation des sénateurs.
L'Empire, la Restauration, la monarchie de Juillet ont procédé aux élections des Chambres avec des collèges électoraux divers, mais toujours censitaires et peu nombreux, et par des élections à trois tours. La loi du 5 juin 1817 avait ajouté seule- ment. à la condition de majorité absolue, pour être élu au pre- mier ou au deuxième tour, celle de réunir le quart plus une des voix des électeurs inscrits. La loi du 19 avril 1831 avait porté ee minimum au tiers
Ce mode électoral convenait à des collèges restreints, réunis au chef-lieu du département ou de l'arrondissement. De fait, sous l'Empire ou les deux monarchies qui suivirent, les collèges électoraux ne dépassaient pas deux à trois cents personnes.
Il allait en être autrement avec la République d» 1848.
On sait que le prétexte de l'agitation qui déclencha la révolution fut l'obstination du roi Louis-Philippe et de son ministre Gurzot à refuser d'élargir le corps électoral par « l'adjonction des capa- cités », c'est-à-dire leur refus d'ajouter aux électeurs censitaires certaines catégories de citoyens munis de grades universitaires ou remplissant certaines fonctions.
Le Gouvernement provisoire de la deuxième République établit le suffrage universel. Il ne pouvait plus être question de plusieurs tours de scrutin en un seul jour. Le décret du 5 mars
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1848 institua des élections au scrutin de liste départemental à la majorité relative avec la condition toutefois pour les élus d'un minimum de 2.000 suffrages. C'est en fait le scrutin de liste à un tour, un second tour ne devant avoir lieu que comme « rattra- page » en quelque sorte, au cas de suffrages trop dispersés au premier tour pour que le nombre requis de candidats aient obtenu plus de 2.000 voix. Ce minimum est porté par la loi du 15 mars 1849 au huitième des voix.
Après le scrutin à trois tours, puis à un tour, c'est le Prince- Président qui, par décret organique du 2 février 1852, établit le scrutin à deux tours qui a été si longtemps le nôtre. Le décret le réalise d'ailleurs indirectement et sous la forme curieuse que voici (art. 6) : II est interdit de proclamer élu au premier tour tout candidat n'ayant pas obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés et le vote en sa faveur du quart des électeurs inscrits sur la totalité des listes électorales de la circonscription.
Le deuxième tour, qui ne jouait auparavant que le rôle de
« rattrapage », devient une procédure normale. Fréquemment, le premier tour n'aura pas donné la majorité absolue à des candidats en nombre égal à celui des sièges à pourvoir ; le second tour per- mettra de désigner les députés restant à élire par la majorité relative. Ce système a été appliqué depuis 1852 jusqu'à nos jours, sauf pour l'élection de l'Assemblée nationale de 1871 pour laquelle furent reprises les dispositions de la loi de 1849, c'est-à-dire la majorité relative au premier tour.
Le système majoritaire à deux tours s'est perpétué, sous le second Empire et la troisième République, jusqu'en 1919 pour les élections législatives. Il a été appliqué dans le cadre de l'ar- rondissement (scrutin uninominal) sauf une fois pour les élec- tions législatives d'octobre 1885 où il fonctionna dans le cadre départemental (scrutin de liste) (1).
Mais tandis que, à travers divers modes d'expression, le choix des représentants par le système majoritaire semblait s'établir de façon indiscutée, une partie de l'opinion contestait la légitimité du principe même. « Miroir infidèle », disait-on, qui ne traduisait que la volonté d'une fraction des électeurs. « Miroir
(1) En outre, le scrutin majoritaire à deux tours a toujours été appliqué aux élections cantonales (uninominal) et aux élections municipales (scrutin de liste).
LE PROBLÈME DU SCRUTIN 325 brisé », avait dit Gambetta du scrutin d'arrondissement, qui fausse la physionomie du pays et n'exprime pas son vrai visage.
On découvrait que le système majoritaire était injuste, parce que les minorités se trouvaient privées de représentants.
Cette injustice n'était pas nouvelle, et déjà Condorcet et Mirabeau avaient suggéré l'idée d'une représentation propor- tionnelle. Mais ce n'étaient là que vues théoriques et spéculations de penseurs. Tandis qu'à la fin du XIXe siècle, les partis modérés d'une part, les socialistes de l'autre, découvraient que cette injustice était intolérable, juste au moment où le découpage de notre pays en arrondissements se trouvait favoriser sans conteste le parti radical..: Il est constant que les partis, comme les nations, s'éprennent d'un beau zèle pour la justice ou la vertu lorsque ces nobles personnes réclament précisément des mesures favo- rables à leur intérêt.
La question de la représentation proportionnelle, — de la R. P., — fut soulevée d'abord en Belgique. Elle devint en France une question d'actualité et une revendication pratique en 1896 : deux propositions en ce sens furent déposées devant la Chambre par des députés du département du Nord.
Dans la Chambre élue en 1902, la question fit un pas : la Commission du suffrage universel fut saisie de plusieurs propo- sitions ayant pour objet « l'application de la représentation pro- portionnelle aux élections législatives ». Cette Commission se partagea en trois tronçons, l'un favorable à la R. P., l'autre au scrutin de liste majoritaire et le troisième tenant farouchement au scrutin d'arrondissement. Les moyens dilatoires ne manquaient pas et les discussions furent purement spéculatives pendant toute la législature de 1902 à 1906.
L'arrivée à la présidence du Conseil de Clemenceau sembla apporter un esprit nouveau. Sa déclaration ministérielle annon- çait en propres termes « l'élargissement du suffrage ». Mais on pouvait l'élargir de bien des façons, et on ne savait laquelle aurait la faveur de Clemenceau. La suite montra qu'il n'en savait rien lui-même et qu'au fond, il s'en moquait. C'était une phrase de convenance, un coup de chapeau donné aux propagandistes de la Proportionnelle. L'affaire traîna à nouveau, bien que des rap- ports eussent été déposés en 1906, par Charles Benoist, en 1907 par Etienne Flandin, en 1908 par Alexandre Varenne.
Pendant ce temps, une campagne très active était faite
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dans le pays par des partisans convaincus de la réforme. Tels une tournée de spectacle, ils allaient de ville en ville proclamer les vertus de la R. P. et l'on voyait avec curiosité sur une même estrade, prêchant la même réforme, des hommes aussi divers de tempérament et d'opinions que Jaurès et Denys Cochin, que les radicaux Ferdinand Buisson et Messimy (1) associés aux cen- tristes Flandin et Charles Benoist.
Le chariot de la R. P. transportait ses orateurs, non seulement dans les diverses salles parisiennes (Sociétés Savantes, Manège Saint-Paul, , Elysée-Montmartre, Gymnase Huyghens, Salle Wagram, etc..) ou en banlieue, mais dans un grand nombre de villes de province : Marseille, Lille, Lyon, Montpellier, Saint- Etienne, Bordeaux, Rennes, etc..
La campagne portait ses fruits. On précisait des projets de scrutin, mais tous à la vérité dans le cadre du département et les chercheurs de systèmes s'attaquaient au difficile problème de la répartition des restes. Les mathématiciens s'en mêlaient et Paul Painlevé inventait l'apparentement.
Aristide Briand, devenu président du Conseil, et qui était l'homme le plus sensible du monde aux courants d'opinion, prenait nettement position contre le scrutin d'arrondissement et faisait à Périgueux, en septembre 1909, un discours sensa- tionnel où il stigmatisait le régime étroit de l'arrondissement par la métaphore des « mares stagnantes ». Il poussait même le dévouement à la cause proportionnaliste jusqu'à se faire ren- verser par le Sénat sur la loi électorale.
Aux élections de 1910, plus de 250 nouveaux élus s'étaient prononcés dans leur programme pour la Proportionnelle. Cepen- dant, la législature se passa encore sans résultat. Les radicaux se montraient foncièrement hostiles à la réforme, qui leur aurait nui.
Les élus de 1914 étaient encore plus favorables. Mais les événements extérieurs firent momentanément passer la réforme électorale à l'arrière-plan.
Elle resurgit en 1918, la guerre finie. C'était encore Clemen- ceau qui était chef du gouvernement, et son chef de cabinet Mandel estima que la réforme s'imposait. La Chambre sortante discuta de la nouvelle loi à adopter. Ce furent entre proportion-
(1) Ces deux députe* étaient une exception dans le parti radical, dont les membres étaient en presque totalité arrondissementiers.
LE PROBLEME DU SCRUTIN 327 nalistes et majoritaires des conversations infinies, des transac- tions multiples : « Il en sortit, dit Charles Benoist, un hybride
né des œuvres obscures du socialiste Varenne et du radical Dessoye ; c'était, au sens précis du mot, un monstre. »
Le système établi par la loi du 12 juillet 1919 était en effet un compromis entre les deux principes. Il établissait la représen- tation proportionnelle dans le cadre du département par l'élec- tion au quotient. Mais la pierre d'achoppement était la répar- tition des restes, c'est-à-dire l'attribution des sièges entre listes n'ayant pas obtenu le quotient ou présentant des « restes » après attribution des sièges qu'elles avaient acquis. Et là, le système proportionnel recevait deux graves entorses : 1° la loi établissait une extraordinaire « prime à la majorité », c'est-à-dire édictait que tout candidat ayant la majorité absolue serait élu, ce qui fait qu'une liste ayant la majorité absolue était élue tout entière, au mépris des droits de la minorité ; 2° elle attribuait tous les sièges non répartis au quotient à la liste ayant la plus forte moyenne.
Ajoutons, pour compléter la physionomie de la loi, qu'elle donnait à l'électeur le maximum de liberté : droit de « panacher », c'est-à-dire de composer son bulletin de vote comme il l'enten- dait, droit de présentation de listes incomplètes et même de candidatures isolées.
C'est de cette loi que sortit, le 16 novembre 1919, la Chambre
« bleu horizon » et — avec la seule modification de l'obligation des « listes complètes » — le 11 mai 1924 la chambre du « Cartel des Gauches ». Ces deux élections avaient provoqué un mouve- ment de bascule exagéré, la première étant trop à droite, la seconde trop à gauche, à cause des fameuses primes à la majo- rité et à „la plus forte moyenne qui enlevaient à la loi tout caractère véritablement proportionnel et lui faisaient cumuler les inconvénients des deux systèmes.
Cet essai, à deux reprises, de R. P. d'ailleurs faussée, avait gravement déçu. Non seulement, les résultats n'étaient pas appa- rus plus « justes » au point de vue de l'arithmétique, non seule- ment la complication du système avait heurté beaucoup d'élec- teurs, mais on avait pu constater que, si les candidats étaient amenés dans une circonscription plus grande à faire une campagne moins inspirée par des intérêts locaux étroits, l'influence fâcheuse
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des comités avait grandi et aussi celle de l'argent, les frais des campagnes électorales ayant beaucoup augmenté.
Le panachage provoquait entre colistiers une concurrence déplaisante, et l'on avait pu voir des candidats faire rayer' par leurs amis un colistier plus brillant pour s'assurer un meilleur rang. Autre écueil, des adversaires politiques pouvaient faire échouer un « ténor » d'une liste adverse en faisant voter quelques- uns de leurs amis pour certains de ses colistiers seulement. André Tardieu en avait fait l'expérience et, bien que tête.de liste, avait été battu en Seine-et-Oise.
Ces inconvénients eussent pu être évités par l'élargissement des circonscriptions électorales et la constitution de régions, ainsi que par l'obligation de listes bloquées. Mais ces remèdes soulevaient eux-mêmes bien des objections et, d'un assentiment à peu près unanime, les Chambres rétablirent pour 1928 le scrutin d'arrondissement. Entre temps, la suppression par Poincaré en 1924 de bon nombre de sous-préfectures avait fait disparaître des citadelles locales, et la répartition des sièges de députés entre les départements avait pu être sensiblement amé- liorée. Les élections de 1928, 1932 et 1936 furent donc faites dans l'arrondissement et à la majorité à deux tours.
Mais il est temps que nous revenions à l'époque de la propa- gande des partisans de la R. P. — des erpéïstes, — et que nous examinions leurs critiques et leurs arguments.
M. Charles Benoist et ses amis faisaient au régime de l'arron- dissement de nombreux reproches, de valeur très inégale. Cer- tains étaient de pure fantaisie, comme celui fait aux députés d'arrondissement de ne pas représenter les abstentionnistes.
Il est peu raisonnable de penser que les déserteurs du scrutjn
— 20 à 25 % des électeurs inscrits en moyenne — seraient moins nombreux avec un système de vote où l'électeur connaîtrait beaucoup moins bien ses candidats et l'expérience des trois dernières années nous a montré que la Proportionnelle ne diminue aucunement le nombre des abstentions.
Les griefs véritables peuvent se grouper en quatre chefs dont deux, très justifiés, admettraient d'autres remèdes possibles que la R. P., et deux autres dont il conviendra d'examiner la portée et le bien fondé. '
Tout d'abord les « erpéïstes » reprochaient à l'arrondissement sa politique étriquée, ses querelles de clocher, les luttes de Capu-
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lets et de Montaigus qui décidaient du vote de beaucoup pour des raisons auxquelles les principes et les intérêts nationaux étaient absolument étrangers. Ils tournaient en dérision le député de sous-préfecture, grand homme de pacotille et souvent tyranneau local, auquel l'assiduité aux foires et aux enterrements tenait lieu de capacité, discoureur de comité agricole, chargé de corvées par ses électeurs, etc.. En un mot, ils accusaient le scrutin d'arrondissement d'étriquer et d'abaisser les luttes poli- tiques qui se déroulaient dans une atmosphère fétide d'injures et de basses intrigues : les mares stagnantes, avait dit Briand.
Et cela était parfaitement mérité. Mais il faut discerner dans ces symptômes pathologiques de l'institution ainsi critiquée la part du vieillissement de cette institution. Si, dans beaucoup d'arrondissements, la politique était arrivée à se confondre avec7
des intérêts locaux ou des querelles domestiques, si, dans cer- taines circonscriptions, de médiocres personnages apparaissaient comme des élus inamovibles par suite de leur fortune, ou de com- promissions locales, cela découlait pour une grande part de ce que la délimitation des circonscriptions électorales n'avait pas changé depuis très longtemps. Tout système ou toute institution a des lacunes et l'habileté des hommes arrive assez vite à discerner leurs faiblesses et à les utiliser à des fins injustes. Comme tout organisme vivant, les institutions s'altèrent avec les années ; il faut les rajeunir de temps en temps. Le simple retour pour quel- ques législatures au scrutin de liste départemental par exemple eût remédié à la plupart des maux incriminés. La querelle de l'abattoir local ou de la salle des fêtes se fût estompée dans le cadre du département et le prestige du grand homme de sous- préfecture aurait baissé, — à moins qu'il ne fût véritablement mérité. Le grand souffle nécessaire pour assainir l'air méphi- tique des mares d'arrondissement pouvait venir de la R. P, Il eût pu naître aussi par d'autres moyens.
Un autre reproche, aussi fondé que le précédent, était l'in- justice du système de scrutin en vigueur dans la répartition des sièges de députés. L'inégalité des conditions où les députés étaient élus, de leur nombre de voix, était incontestablement choquante.
Voici, aux élections de juin 1914, un certain nombre de résul- tats :
M. Honnorat est élu dans lès Basses-Alpes par 1.490 voix,
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alors que le marquis de Dion n'a obtenu le même résultat que grâce à 19.670 voix dans la Loire-Inférieure. Plus généralement 16 députés ont été élus par moins de 4.000 suffrages alors que beau- coup de candidats ont été battus bien qu'ayant obtenu plus de 10.000 voix. De ces derniers le plus favorisé (ou défavorisé) est M. Beauchamp, battu dans la Dordogne avec 12.720 voix.
M. Fournier-Sarlovèze l'est aussi dans l'Oise avec 11.820 voix, e t c . .
Ajoutez à cela qu'un grand nombre d'élus n'ont que des majorités extrêmement faibles. 36 députés sont gagnants avec moins de 200 voix de plus que leurs concurrents. Et que dire des majorités relatives du second tour ? M. André Lebey, à Ver- sailles, a été proclamé député avec 6.051 voix sur 28.340 électeurs inscrits, etc.. Le résultat de ces faibles majorités ou des majorités relatives du deuxième tour aboutit dans certains départements à des résultats absurdes et choquants : dans le Gard, par exemple, les socialistes unifiés ont obtenu 4 sièges sur 6 avec un total de 28.647 voix seulement, alors que la droite, les républicains mo- dérés et les radicaux dissidents n'en reçoivent aucun, bien qu'ayant totalisé 30.806 suffrages.
Tout cela était véritablement peu admissible pour l'esprit logique et égalitaire des Français. Mais il faut remarquer que, si la circonscription de Barcelonnette (celle de M. Honnorat) ne comportait que 3.422 électeurs inscrits, alors que celles de Nantes ou de Cambrai en comptaient plus de 30.000, ce n'était nullement la faute du système majoritaire, mais seulement le résultat d'un découpage inégal de circonscriptions, devenu au cours du temps absurde par suite des modifications de peuple- ment. Si les électeurs de M. de Dion pouvaient se plaindre qu'il leur fallût se mettre à huit ou neuf pour avoir autant de poids électoral qu'un seul électeur alpin, cela appelait simplement comme remède un remaniement de la carte des circonscriptions.
Il faut reconnaître, d'ailleurs, que ce genre d'opération appa- raissait extrêmement difficile. Il eût fallu supprimer leur député.
à beaucoup de petits chefs-lieux, et l'on se serait heurté à mille arguments de sentiment et d'intérêts souvent excellents, que chaque petite ville eût fait valoir. Il eût fallu surtout vouer au néant une partie des élus de ces circonscriptions supprimées.
LE PROBLÈME DU SCRUTIN 331 Sans doute, la pensée qu'une telle péréquation serait impossible à obtenir est-elle un des motifs qui poussaient les adversaires du système en vigueur à réclamer une transformation complète du mode de scrutin et l'on ne peut dire que ce calcul ait été mala- droit.
Voici donc deux critiques, — celle du vieillissement et ceHe de l'inégalité des circonscriptions, — qui, si fondées qu'elles fussent, n'emportaient pas d'argument contre le système majo- ritaire. Mais voici tout autre chose.
Le système majoritaire, disait-on, par principe même est injuste, car seuls les électeurs ayant voté pour le candidat élu ont un représentant. Tous ceux qui n'ont pas voté pour lui ne sont pas représentés. Or, ces électeurs sont très souvent la moitié moins quelques-uns. Parfois même, s'il y a un deuxième tour, ils sont bien plus que la moitié.
Avec la R. P. (si elle joue correctement ou, comme on dit, si elle est intégrale) chaque électeur contribue à élire un député exactement de son choix. Le suffrage populaire est donc exac- tement représenté.
Ce raisonnement est impressionnant, mais malgré l'apparence, il est d'une fausse rigueur. Tout d'abord, il joue quelque peu sur les mots. Il est clair que les électeurs qui ont voté pour un candidat battu ne sont pas représentés par l'élu de leur circons- cription, mais ils le sont au Parlement par tous les élus de leur parti qui ont été envoyés à la Chambre par d'autres circons- criptions. Le reproche de « non représentation des minorités » est donc fondé mais mesquin s'il vise les électeurs qui voient dans leur député une sorte de commissionnaire. Il est de peu de portée si l'on se préoccupe de la représentation des citoyens en vue des intérêts généraux du pays.
Mais il y a autre chose : la règle bien connue des mathé- maticiens sous le nom de « Loi des grands nombres » apprend que, dans la pratique, sur un nombre assez élevé de circonscriptions, les erreurs doivent se compenser de part et d'autre et que la composition d'une Chambre élue par arrondissements ne doit finalement pas différer beaucoup d'une chambre proportionna- liste. Toutefois, il y a une condition, c'est que le hasard joue sans truquage, que les circonscriptions soient d'importance
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comparable et qu'un choix intentionnel de leurs limites n'ait pas introduit d'erreurs systématiques (1).
Nous retrouvons la critique ci-dessus sur l'inégalité des circonscriptions. Malgré cette cause d'erreur, la différence entre les résultats des élections de 1914 et ceux qu'eût donné le système proportionnel ne portait que sur l'attribution de 39 sièges en- viron sur 600. C'est beaucoup, c'est trop, dira-t-on. La différence était au profit des radicaux-socialistes et des socialistes, au détri- ment des modérés et de la droite (2).
Nous arrivons au plus grave reproche que faisaient au scrutin majoritaire les proportionnalistes : celui d'être un scrutin de personnes beaucoup plus qu'un scrutin d'idées. Par un curieux retour des choses, il se trouve que, instruits par une expérience récente, nous faisons précisément un grief à la Proportionnelle intégrale d'ignorer les hommes et de n'être plus un « choix ».
Si l'électeur vote exclusivement pour un programme, la person- nalité des candidats, leur valeur personnelle, leur connaissance des affaires deviennent choses sans intérêt. Le député n'est plus un représentant, mais une simple machine chargée d'appliquer les prescriptions de sa profession de foi. Ce n'est plus le système représentatif, c'est celui du mandat impératif. Quoi de plus dan- gereux ? Les véritables démocrates se sont toujours opposés à une telle méthode qui ne peut que conduire aux catastrophes et qu'aboutir, après le désordre, à la dictature. Il est bien clair que les masses sont hors d'état de distinguer elles-mêmes les solutions à donner aux problèmes de gouvernement. La souve- raineté populaire doit s'exercer par le choix de représentants que le peuple élit en raison de leurs idées, mais aussi de leurs lumières, et auxquels il fait confiance pour gouverner au mieux de ses intérêts.
Quoi de plus dangereux qu'un système nommant des députés pour quatre ou cinq ans sur un programme étroitement défini, auquel ils n'auront en aucun cas le droit de déroger, alors que durant quatre ou cinq années, il peut se passer tant d'événe- ments qui amènent des situations imprévues et qui parfois
(1) On sait que le gouvernement du Prince-Président en 1852 avait découpé artificiel- lement les circonscriptions électorales pour assurer les majorités souhaitées. Rappelons aussi qu'en 1928, lors du retour au scrutin d'arrondissement, on adjoignit à l'arrondisse- ment d'Aix-en-Provence le canton d'Istres qui ne le louche pas. C'était là aider le hasard pour obtenir une circonscription à majorité socialiste.
(2) Lachapelle, Résultais officiels des élections législatives, 1914.
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retournent complètement le sentiment et les idées du corps élec- toral.
Quelle dérision surtout et quel danger qu'une proportionnelle intégrale aux listes bloquées, sans panachage, avec remplacement d'un député disparu par son suivant de liste ! L'électeur n'a plus aucune liberté de choix. Il a tput juste le droit de s'inscrire, en quelque sorte, comme le tenant d'une certaine étiquette poli- tique, d'où résultera la désignation de députés qu'il n'a pas choisis, qu'il ignorait souvent jusqu'au jour du scrutin et que lui imposent souverainement des comités sans mandat. La seule qualité qui comptera pour les candidats sera la docilité aux ordres des chefs du parti ; capacité, expérience, talent seront sans im- portance. Il serait cruel d'insister sur les conséquences inévitables d'un tel recrutement.
Il faut mettre en lumière, de façon éclatante, le danger d'un pareil scrutin. Après un appel au suffrage, les électeurs restent plusieurs années privés de tout moyen de faire entendre leur voix ; même les « coups de sonde » que représentent les élections partielles ont disparu.
Aussi bien, n'est-ce pas une R. P. de cette nature que reven- diquaient les propagandistes d'avant 1914 et ils diraient à coup sûr, s'ils voyaient le régime intégral et bloqué qui a été instauré depuis : « Nous n'avions pas voulu cela ». Car tous, de Charles Benoist à Jaurès, étaient des hommes épris de liberté et profon-
dément respectueux de la volonté populaire qu'ils souhaitaient de mieux interpréter et non d'escamoter.
Repoussant cette parodie de système représentatif, conti- nuons à appeler avec eux « R. P. » une représentation propor- tionnelle limitée, c'est-à-dire appliquée dans un cadre départe- mental ou au plus régional (circonscription appelée à élire de cinq à douze députés) et libérale, respectant le libre choix par l'électeur des hommes qu'il veut désigner comme ses représen- tants. Une telle « Proportionnelle » n'a pas, comme nous l'avons vu ci-dessus, de supériorité bien certaine sur le système majori- taire au point de vue de la justice, mais elle peut présenter cer- tains avantages. Elle constitue un scrutin de stabilité capable, dans des périodes difficiles, d'éviter les renversements brutaux que donne parfois le système majoritaire. Il est des situations de l'esprit public où ce dernier système peut, comme une balance
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trop sensible, modifier exagérément l'équilibre des partis pour un faible déplacement de voix.
C'est ainsi qu'en 1936, une augmentation de 145.000 voix (soit 1,5 % du corps électoral) de la coalition dite « Front popu- laire » a substitué à la prépondérance radicale dans l'Assemblée l'influence de l'extrême gauche et l'on sait les immenses consé- quences que cela a entraîné. Ce mouvement, facile à prévoir après une politique financière impopulaire et d'ailleurs incomplète, eût été ramené à sa proportion véritable par un scrutin propor- tionnel.
Il ne fait pas de doute au contraire qu'en période normale et active, lorsque le pays a besoin d'un gouvernement capable d'agir et de décider, le seul moyen de l'obtenir est de lui permettre de s'appuyer sur une majorité composée d'élus n'ayant à ré- pondre de leurs votes que devant leur conscience et devant leurs électeurs. Et le souci de respecter la volonté populaire doit se traduire par le choix d'un mode de désignation des députés qui soit simple, direct, — et, il faut ajouter, assez fréquent. Cela ne peut résulter que d'un scrutin majoritaire à circonscription assez réduite (département au plus), avec élections partielles et, le cas échéant, dissolution. L'impossibilité pratique de la dissolu- tion de la Chambre a été l'une des causes essentielles qui ont vicié le fonctionnement de la Constitution de 1875 et qui ont amené la cessation de fait du régime parlementaire dans notre pays depuis 1934.
Mais, étant admis le mode de scrutin majoritaire, un choix important reste à faire : majorité relative au premier tour, ou au second tour seulement ?
Le second tour suscitait, avec l'arrondissement, les critiques acerbes des proportionnalistes du début du siècle. Les alliances immorales, les tractations louches qui les préparaient, les désis- tements intéressés, les manœuvres insidieuses entre les deux tours de scrutin, tout cela était stigmatisé avec raison.
L'élection au premier tour, à la majorité relative, a l'avan- tage de laisser chaque électeur voter pour le candidat de son choix, sans compromission. Il est plus net, plus loyal. C'est le système bien souvent employé chez nous comme je l'ai rappelé, auquel ont été fidèles les pays anglo-saxons, Etats-Unis d'Amé- rique comme Angleterre, les pays classiques de la liberté !
Mais, disent les partisans du second tour, cette netteté n'est
s
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qu'apparente. Les alliances immorales qui se nouent pour le second tour, eh bien ! elles se noueront tout simplement avant le premier. Les marchandages seront les mêmes. Seuls, les pays où n'existent que deux partis, comme précisément les pays anglo- saxons, peuvent utiliser le scrutin à un tour. Chez nous, ce serait la confusion, le hasard, en raison du nombre élevé des candidats et de la multiplication des nuances politiques.
Il y a, me semble-^t-il, une part de vrai dans ces critiques, mais dans l'ensemble, elles consistent à mettre la charrue devant les bœufs. Ce n'est pas parce qu'il y a deux partis seulement v (ce qui d'ailleurs est inexact) en Angleterre (1) ou en Amérique, que le scrutin à un seul tour peut y jouer convenablement, c'est parce que ces pays pratiquent le scrutin à un tour, qu'il y a deux partis dominants. Il y a des alliances avant le premier tour ? Bien entendu et ces alliances vont même jusqu'à la fusion entière de partis voisins, — ce qui est un bien, — pour n'en plus cons- tituer que deux grands. Néanmoins il subsiste des dissidents et parfois un troisième parti grandit jusqu'à supplanter l'un des deux « grands », ce qui a été le cas du Labour Party anglais qui a détrôné l'ancien parti libéral (Whig).
Hormis ce cas d'une grande transformation de l'opinion, les dissidents sans portée, les fantaisistes, n'ont que peu de succès. L'électeur sérieux (l'immense majorité) désire que sa voix ne soit pas perdue. Il se refuse à voter pour un candidat, même s'il a toute sa sympathie, lorsqu'il ne possède aucune chance.
N'avons-nous pas vu récemment, dans le cadre départemental, les électeurs se porter exclusivement vers des « grands partis », souvent sans enthousiasme, pour assurer l'efficacité de leur vote ? Automatiquement, le système à un tour aboutit à ne laisser que deux partis en présence, les deux éternels partis de la résistance et du mouvement. Mais cette formation s'opère dans des conditions combien préférables aux regroupements du second tour !
Le schéma type de toute situation électorale est le suivant : les électeurs peuvent se répartir en quatre tendances : extrême droite, centre droit, centre gauche, extrême gauche. Le plus souvent, dans le système à deux tours, les candidats les plus
(1) En 1945, outre le Parti conservateur et le Parti travailliste, il y avait un Parti travailliste indépendant, un Parti Commonwealth, des Libéraux nationaux, des Commu- nistes et des Ulstériens. Ils obtinrent une vingtaine de députés, auxquels il faut ajouter quatorze élus • indépendants ».
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favorisés représentent les deux centres. Que doivent-ils faire alors ? Solliciter pour le second tour les voix extrêmes de leur bord. Ils deviennent tributaires pour réussir, soit des extrémistes de droite, soit des extrémistes de gauche. Pour ceux qui croient que la raison est au milieu, suivant le vieil adage, un tel résultat est déplorable.
Au contraire, pour gagner la palme dès le premier tour, que devra faire le candidat du parti de gauche par exemple? Assuré du concours de son extrême gauche (jusqu'au jour d'une dissi- dence formelle) il devra s'efforcer de gagner sur son centre par un langage et des actes aussi raisonnables que possible. Le candidat du parti de droite de même sera réformiste au maximum de ses possibilités pour contenter le plus d'électeurs sur sa gauche. A la dictature des extrêmes se substitue la prépondérance des centres.
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E t maintenant, quelle conclusion tirer de cet exposé ? En aucune façon celle qu'il existe un système électoral par- fait, ou du moins extrêmement supérieur aux autres, une panacée électorale. De même qu'il n'existe pas une constitution parfaite, mais seulement des institutions plus ou moins bien adaptées, suivant le temps et le lieu, aux mœurs et aux besoins d'un peuple, de même il y a des modes de scrutin qui présentent chacun des avantages et des inconvénients, et qui, suivant le climat politique ou la répartition des partis, seront préférables à une époque donnée.
S'il faut, à mon avis, bannir toute recherche de Proportion- nelle intégrale et bloquée, idée fausse et dangereuse, que l'expé- rience révèle douée d'inconvénients majeurs et d'avantages illusoires, on ne peut contester qu'un scrutin proportionnel libé- ral, appliqué dans une circonscription appropriée (cinq à douze élus) ne puisse donner à certaines époques d'heureux résultats.
Mais le mode de scrutin qui est le corollaire naturel du prin- cipe de la souveraineté populaire, celui qui répond véritablement à l'idée du régime représentatif et parlementaire, c'est le scrutin majoritaire par lequel l'électeur choisit un homme pour ses idées et aussi pour son caractère, ses talents, ses qualités intellectuelles et morales. On peut presque dire qu'il est le seul mode par lequel le corps électoral se donne véritablement des représentants.
Il peut être envisagé, — et a été pratiqué chez nous ou chez
LE PROBLEME DU SCRUTIN 337 nos voisins anglo-saxons, — de quatre façons différentes, sui- vant qu'il comporte un collège restreint avec un seul élu (arron- dissement) ou plus étendu (départemental), — et suivant qu'il admet un seul tour ou deux tours.
Le scrutin uninominal d'arrondissement est sans conteste celui qui établit entre électeurs et élu le contact le plus étroit et cela est son grand mérite. Mais parfois, cet avantage tourne en défaut par une insuffisance d'horizon. Le scrutin départemental .permettra alors d'écarter les renommées par trop locales, d'élever le débat et de dégager les élus d'une dépendance trop étroite.
Deux tours seront-ils préférables ou un seul ? Là, encore, les circonstances pourront décider. Mais je crois que seul le scrutin unique, le mode anglo-saxon, peut entraîner la formation . d e larges partis et la prépondérance des centres qui sont les
conditions nécessaires de l'autorité et de la stabilité gouverne- mentales.
Me permettra-t-on, pour terminer, une anecdote ? Il y a quelque quinze ans, je n'étais pas, comme aujourd'hui, persuadé des mérites du tour unique de scrutin, et ce système n'était guère prôné dans les milieux politiques que par un homme auquel on ne refusera pas une connaissance approfondie de la « machiné » électorale : Georges Mandel. Un scrutin avait lieu à la Chambre sur le principe de la représentation proportionnelle et je me proposais de voter pour. Obligé de m'absenter peu avant le moment du vote, j'avais averti mes voisins de mon intention.
Lorsque je revins, le vote avait eu lieu et je m'informai :
— Vous avez bien mis pour moi un bulletin blanc ?
— Oui, ou plutôt non. Nous avions mis un bulletin blanc, mais Mandel est arrivé, a déclaré que vous lui aviez promis de voter contre et il a substitué d'autorité un bulletin bleu.
Il-est vrai que la veille, Mandel m'avait endoctriné dans les couloirs sur les avantages du scrutin unique et les dangers de la R. P. J'avais acquiescé poliment, avec la déférence due à un ancien et à un homme de talent. Mais je n'avais pas été con- vaincu. Aussi, je trouvai ce cambriolage de ma boîte un peu cava- lier et je fis rectifier mon vote (1).
Je dois avouer que j'estime aujourd'hui qu'il avait raison ! HENRI MALET.
(1) Le principe de la R. P. avait été voté & 11 voix de majorité. Le projet ne fut jamais transmis au Sénat.
