Etude sur la problématique de la dette intérieure de quelques pays africains

Distr.: GENERALE

E/ECA/TRADE/94/17 28 decembre 1994 NATIONS UNIES

CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL

COMMISSION ECONOMIQUE POUR L'AFRIQUE

Original: FRANCAIS

ETUDE SUR LA PROBLEMATIQUE DE LA DETTE

INTERIEURE DE QUELQUES PAYS AFRICAINS

E/ECA/TRADE/94/17

TABLE DES MATIERES

Paraaraphes

I. INTRODUCTION 1-8

II. CADRE CONCEPTUEL ET GENESE DE LA DETTE

INTERIEURE 9-12

III. LIMITES D'UNE ANALYSE EXHAUSTIVE 13 - 17 IV. STRUCTURE DE LA DETTE INTERIEURE 18-30 V. IMPORTANCE ET EVOLUTION DE LA DETTE

INTERIEURE 31-55

VI. FACTEURS DETERMINANTS DANS L'ACCROISSEMENT

DE LA DETTE INTERIEURE 56-62

VII. IMPLICATIONS DE LA DETTE INTERIEURE SUR LES CONDITIONS DE L'AJUSTEMENT ET LES POSSIBILITES

DE CROISSANCE ET DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUES 63-79 VIII. THERAPEUTIQUE EN COURS : MESURES ET STRUCTURES 80 - 94

IX. PERSPECTIVES DE RENFORCEMENT DES CAPACITES DE MISE EN PLACE D'UN CADRE APPROPRIE DE GESTION

DE LA DETTE INTERIEURE EN AFRIQUE 95 - 122

X. CONCLUSION 123 - 138

ANNEXES : TABLEAUX 1 A 12

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I. INTRODUCTION.

1. Depuis 1982, annee revelant l'ampleur de 1'endettement de certains pays en developpement, les problemes y relatifs suscitent des interpretations et analyses fort diverses. Mais ces problemes, toujours places sous les projecteurs de 1'actualize, restent et resteront longtemps encore, au centre de la reflexion sur le devenir des pays debiteurs et du systeme financier international.

2. D'une maniere generale, on peut dire que 1'endettement exterieur a servi, soit a financer des investissements, soit a alimenter des depenses de consommation, soit a compenser des desequilibres nationaux. Logiquement, il en ressort que le poids de la dette exterieure a considerablement aggrave les desequilibres de balance des paiements et le desequilibre budgetaire. C'est en fait l'une des situations qui a oblige les autorites des pays concernes a mettre en place des politiques d'ajustement.

3. Les questions d'endettement, vues sous I7angle de l'ajustement des economies des pays en developpement en general et des pays africains en particulier, doivent etre examinees, compte tenu de deux composantes essentielles. 11 s'agit de la contrainte externe que constitue devolution de la conjoncture internationale et qui renvoie au recours a l'emprunt exterieur comme palliatif des insuffisances de l'autofinancement. D'autre part, de la contrainte interne liee aux politiques economiques suivies par les pays endettes et qui pose le probleme du financement a partir d'un emprunt interieur.

4. Cependant, alors que la dette exterieure preoccupe plus d'un, le probleme relatif aux emprunts interieurs a ete, jusqu'ici, un tant soit peu, marginalise. Certes, ces derniers n'ont pas directement cree la crise de 1'endettement, mais, ils ont, dans une certaine mesure, contribue a rendre l'ajustement plus difficile, une fois la crise survenue. C'est done, sur cette base, et a une periode de competition accrue pour les ressources exterieures, lesquelles constituent l'essentiel de la dette publique exterieure (directe ou avalisee), que le secretariat de la Commission economique des Nations Unies pour l'Afrique a estime approprie de se pencher sur la problematique de la dette interieure au niveau du continent.

5. En vue d'une collecte de donnees necessaires a la realisation d'une etude a cet effet, une mission du secretariat a visite un certain nombre de pays. Des seances de travail ont ete organisees avec des services ministeriels et des institutions financieres et monetaires concernes.

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6 Cet exercice devrait conduire a examiner dans quelle

mesure'le stock de la dette accumule par les Etats aupres des creanciers a 1'interieur de leur territoire pese sur les

possibilites de retrouver les voies de la croissance. En d autres termes, il s'agira de s'interroger sur une discipline financiere stricte de gestion des emprunts internes, une discipline devant contribuer a la mobilisation et a 1'affectation des ressources financieres necessaires au redressement economique et au

developpement des pays concernes.

7. A cet egard, n'est-il pas significatif de constater qu'au cours de la deuxieme moitie des annees 80, tel qu'illustre par le graphique 1, le total de la dette interieure du Nigeria 1/

equivalait a 35 % du produit interieur brut, et a environ 39 % de la dette totale du pays ? Pour la meme periode, la dette interieure de l'Ethiopie 2/ a ete evaluee a 38 % du PIB et a 43 % du total de la dette du pays. Les donnees disponibles en 1994 pour la Republique centrafricaine indiquent que cette

categorie de la dette compte deja pour 70 % du total de la dette

publique du pays.

8. C'est done dans cette optique que la presente etude, a la lumiere des donnees disponibles sur quelques pays africains, s'articule autour des points ci-apres ;

- Limites d'une analyse exhaustive ; - Cadre conceptuel et genese de la dette

interieure ; - Sa structure;

- Evolution selon les divers preteurs locaux (Banques, organismes publics et operateurs economiques);

- Facteurs determinants dans l'accroissement de la dette interieure;

- Ses implications sur les conditions d'ajustement et les possibilites de croissance et de developpement socio-economiques ;

- Therapeutique en cours : mesures et structures;

- Perspectives concernant le renforcement des capacites de mise en place d'un cadre approprie de gestion de la dette interieure en Afrique.

- Conclusion.

1/ F. Olufemi Fajana, Nigeria^ Debt crisis. UNECA Development Research Papers, Series na 5, May 1993.

2/ National Bank of Ethiopia, Quarterly Bulletin, V.8,

Number 3, 1992/1993

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GROWHT OF NIGERIA'S PUBLIC DOMESTIC DEBT

1970-1991

NAIRA (MILLIONS)

120-i 100

1111111111111111111111 9999999999999999999999 7777777777888888888899 0123456789012345678901

Source;UNEGADevelopmentResearchPapers. Seriesno.5,May1993

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II. CADRE CONCEPTUEL ET GENESE DE LA DETTE

INTERIEURE.

9. De maniere schematique, la dette interieure est done constitute par les dettes de l'Etat envers ceux auxquels ll doit de 1'argent pour les biens ou services rendus (fourmsseurs,

fonctionnaires) et envers ceux qui lui ont prete 1'argent

(particuliers, institutions financieres). Dans certains pays, dont le Zaire, la definition a ete plus precise avec le fait que ces divers engagements financiers et commerciaux de 1 Etat contractes a l'interieur devaient etre libelles en monnaie

nationale.

10. Historiquement, des l'aube de 1'accession des pays a l'independance, la plupart des economies africaines firent une place de choix a 1'intervention de l'Etat que l'on justifia

notamment par 1'absence d'un secteur prive dynamique capable

d'investissements rentables a moyen terme. La croissance

progressive du secteur public a done obei aux exigences du

developpement socio-economique du pays. Par le biais d'un budget,

l'Etat a elargi, au fil des ans, sa fonction de regulateur, d'organisateur et de gestionnaire.

11 En outre, au lieu de se limiter a creer un cadre propice

au developpement, l'Etat s'est souvent substitue aux agents economiques pour constituer un secteur etatique important.

Souvent mal gerees, ces entreprises etatiques ont necessite des

complements de financements incessants, a titre de subsides et

d'autres interventions ayant entraine une deterioration rapide de l'equilibre budgetaire. C'est ce qui explique que bon nombre de pays africains se soient lourderaent endettes pour faire face

aux charges budgetaires croissantes de l'Etat. A cause surtout

du brutal reflux du financement exterieur apres 1982, ces derniers, se sont trouves dans une situation difficile et obliges de recourir, une fois de plus, a des emprunts etrangers. II etait done evident que ces pays chercheraient a trouver une issue au financement du deficit budgetaire au niveau interne.

12. Un recours intensif a ce financement par des emprunts aupres des operateurs economiques et institutions internes, a done cree dans bon nombre de pays une variete de problemes particuliers de gestion economique et de gestion de la dette

interieure qui seront traites dans 1'analyse qui suit.

III. LIMITES D'UNE ANALYSE EXHAUSTIVE.

13. Pour des raisons financieres, la mission d'etude du secretariat, envoyee sur le terrain, n'a couvert qu'un nombre limite de pays francophones. II s'agit, en effet, de sept pays

a savoir le Cameroun, le Congo, la Cote d'lvoire, le Gabon, la

Republique centrafricaine, le Senegal et le Zaire. Comme on peut le constater, six pays du groupe font partie de la Zone franc.

On signalera egalement que les quelques donnees utilisees sur l'Ethiopie, le Nigeria et la Tunisie n'ont ete extraites que de la litterature disponible au sein du secretariat.

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14 Pour des raisons de commodite de 1'etude, on conviendra

que l'echantillon retenu est loin d'etre representatif.

Toutefois, autant il est vrai que "les problemes en matiere d'endettement en Afrique se pretent mal aux generalisations 3/ autant il semble interessant de constater, a ce stade, que

les informations recensees sur les pays selectionnes fournissent

une idee sur les caracteristiques communes aux pays, en ce qui

concerne la gestion de cette categorie de dette publique.

15 Par ailleurs, du fait de la tres grande heterogeneite

des pays africains, il y a des differences significatives dans les niveaux de developpement economique, certains des pays etant encore au stade primaire de developpement et d'autres au seuil du stade d'exportation de produits manufactures legers. Ensuite, la dotation en ressources naturelles, ainsi que les conditions

climatiques qui vont de l'aridite du desert a la forte

pluvioraetrie de la foret tropicale, different largement d'un pays

a l'autre.

16. II convient egalement de signaler que les pays africains

ont opte pour des politiques macro-economiques de developpement et de gestion differentes dans la periode qui a suivi leur accession a la souverainete nationale. Certains ont prefere des strategies de developpement dynamiques qui supposaient 1'utilisation plus accentuee d'une epargne interieure par rapport au recours a l'emprunt exterieur, en vue de constituer un capital abondant pour financer les infrastructures sociales et 1'industrialisation. D'autres ont mis en oeuvre des politiques d'investissement moderees et prudentes, axees sur 1'agriculture.

Dans certaines regions, les pays ont conserve la convertibilite de leur monnaie de l'epoque coloniale, d'autres ont opte pour des systemes ouvrant la voie a des politiques budgetaires et monetaires expansionnistes, source de deficits parfois non maitrisables, necessitant des recours financiers importants.

17. C'est ce qui explique que les situations nationales

soient aujourd'hui extremement diverses et leurs perspectives

inegales, en raison surtout d'enormes difficultes rencontrees a des degres divers, par les pays africains, aussi bien sur le plan des contraintes internes qu'externes. Aussi, en vue d'evaluer les politiques de traitement mises en oeuvre face aux emprunts interieurs excessifs, il parait rationnel de ne decrire brievement que les grandes masses rentrant dans la structure de ces emprunts, vu surtout la quasi-non disponibilite de donnees

2/ Cet aspect relatif a la generalisation a ete aussi traite

par M. J.H.Frimpong-Ansah dans sa communication sur "la mobilisation des ressources interieures pour financer le rfidressement economiaue et le developnement de 1'Afrique", presentee au Colloque de la Banque africaine de

developpement (BAD) qui s'est tenu en marge des assises annuelles de cette institution a Abidjan (Cote d'lvoire),

le 31 mai 1988.

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detaillees et fiables sur la dette interieure. II y a aussi le fait qu'en raison de la disparite dans la gestion, la

centralisation des donnees par les caisses autonomes

d'amortissement n'ait pas pu inclure 1'ensemble des engagements

de l'Etat au titre de cette categorie de dette. Un temoignage

d'un des auteurs ne vient-il pas d'ailleurs a point nomme, quand il declare " qu'il est evidemment impossible de tenir aujourd nui

un discours analytique sur les pays en developpement pris comme

un tout ? 1/

IV. STRUCTURE DE LA DETTE PUBLIQUE INTERIEURE.

18 Tenant done compte des limites evoquees ci-dessus, cette dette est prise, dans la majorite des pays visites, dans une acception beaucoup plus large tant au niveau des structures debitrices (englobant l'Etat et ses diverses composantes) qu a

celui de la nature des engagements qui est tres composite. C est ainsi qu'il en decoule une structure comportant les cinq categories principales suivantes:

- la dette relevant des avances consenties au Tresor par le secteur bancaire (Banques centrales et les banques de depots); dans ce cadre, intervient surtout la dette liee au

financement du deficit budgetaire par une creation monetaire

qualifiee souvent de processus "planche a billets ;

- la dette relevant de la titrisation ou de 1'emission

- leS differentes ponctions sur les structures du secteur

public ou para-public comme les caisses de stabilisation ou

de prevoyance sociale; _ ,

- la constitution d'arrieres de paiements vis-a-vis des individus et entreprises aussi bien du secteur prive que public avec une repercussion sur le secteur bancaire et financier et sur d'autres activites de l'economie;

- les dettes croisees constitutes par les creances soit entre

les demembrements d'une meme administration soit entre

l'Etat et un des operateurs economiques et qui se traitent,

dans le cas de certains pays par le biais du mecanisme de

compensation.

19. Toutefois, un certain nombre de divergences

d'interpretation et de comptabilisation detaillees ci-apres ont ete a l'origine d'une structure quelque peu differente d'un pays a l'autre. Ces divergences, comme l'on a si bien dit

"sont de nature a modifier sensiblement le comportement macro-economique en transformant la nature des

desequilibres." 5/ Dans ce contexte, on relevera,

notamment:

4/ Marc Raffinot, n^tte externeure et aiustement structurel, Universites francophones, Edicef, Vanves,1991, p. 9.

5/ Marc Raffinot, op. cit.p.118.

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- Des discordances dans les dates d'enregistrement, sachant que toute facture emise est enregistree comme etant due par

les entreprises creancieres, avant meme qu'elle ait ete regue et traitee selon la procedure habituelle pour etre liquidee. Cette discordance qui existe toujours entre client et fournisseur pourrait etre consideree comme relativement marginale et constante. Or, selon la conception des plus usuelles, c'est neanmoins l'encours des creances

ordonnancees ou mandatees, done en instance de paiement au Tresor, qui est pris en consideration. Ce qui implique que les arrieres au sens de la balance du Tresor representent le decalage entre engagements et ordonnancements et le decalage entre ordonnancements et paiements.

- Certaines pratiques en matiere de comptabilite publique susceptibles d'affecter 1'importance des parametres determinants dans la structure de la dette interieure.

A titre d'exemple, la composition du deficit budgetaire, prend en compte aussi bien les operations du budget que les transactions extrabudgetaires, notamment en ce qui concerne aussi bien les caisses autonomes d'amortissement que celles de prevoyance sociale. Dans le meme ordre d'idees, on

pourrait relever 1'imputation, en 1'occurrence en Cote

d'lvoire, de la dette qui ne se rattache qu'indirectement ou meme de maniere purement nominale au secteur public ; on retiendra, a cet egard, que les primes arrierees de contrats d'assurances contractes par des salaries d'entreprises

publiques etaient considerees par les compagnies d'assurances, comme dettes de l'Etat.

- En ce qui concerne les concours aux Etats de la zone Franc par les deux Banques centrales (BEAC et BCEAO) et les

banques commerciales, les dettes qui en decoulent sont

essentiellement au titre des consolidations des engagements aupres du secteur bancaire; il arrive que dans certains cas, un depassement du decouvert autorise par l'Institut

d'emission au Tresor donne lieu a une dette qui sera ainsi prise en compte dans la structure de la dette interieure du

pays.

- La nature composite des elements constituant la dette interieure et sa gestion eparpillee rendent difficile sa structuration ; ce qui implique qu'a quelques exceptions pres, les donnees disponibles sont essentiellement celles qui sont fournies par les caisses autonomes d'amortissement, alors que ces dernieres ne sont pas assez outillees pour gerer la totalite de la dette interieure.

20. Ce qui fait que la structure relevee dans certains pays presente les caracteristiques ci-apres: 6/

6/ Selon les informations recueillies aupres des caisses nationales d'amortissement, des services nationaux du Tresor, des departements du ministere des finances et des services des banques centrales concernees, a savoir la Banque des Etats de l'Afrique centrale (BEAC), la Banque centrale des Etats de l'Afrique de 1'Quest (BCEAO) et la

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21. Au Cameroun, on repartit la creance des agents economiques interieurs en deux grands ensembles a savoir, la dette conventionnelle et la dette non conventionnelle. Comme on peut le constater dans la plupart des pays francophones, les termes "conventionnelle" ou "contractuelle" impliquent qu'il y a eu pour fondement juridique un contrat ou une convention entre les parties. La gestion de ces dettes est souvent confiee a des caisses autonomes d'amortissement. Les dettes n'ayant pas fait l'objet d'une negociation quelconque sont classees dans la categorie "non contractuelle ou non conventionnelle" et certains pays, comme on le verra ci-dessous, ont cree des "Clubs" a cette fin.

22. Au niveau du Congo, on releve d'abord les dettes centralisees par la Caisse congolaise d'amortissement (CCA), celles constitutes essentiellement par les decouverts autorises par la BEAC mais en depassement du plafond impose et par les prets consolid^s du systeme bancaire aux entreprises d'Etat et retrocedes a l'Etat (creances de la Banque des Etats de l'Afrique centrale,BEAC et des banques commerciales locales). Viennent ensuite les dettes des operateurs economiques (des organismes publics et prives) et les diverses creances versees dans le dossier "Club de Brazzaville". Les negociations en vue du traitement de ces diverses creances en attente dans ce dossier sont en cours et les diverses modalites de ce processus seront examinees dans le cadre de la partie de l'6tude ayant trait aux mesures therapeutiques prises dans les pays.

23. En R6publique centrafricaine, la dette interieure est constitute, pour l'essentiel, par 1'accumulation d'arrieres dont la gestion est confiee a la Caisse autonome d'amortissement des dettes de l'Etat (CAADE). On y retrouve les salaires, bourses, pensions, les arrieres au titre du budget de fonctionnement et les dettes relevant du passif des societes et banques liquidees

ou restructurees.

24. Trois grandes categories dominent la structure de cette dette en Cote d'lvoire. II s'agit :

- de la dette directe, c'est-a-dire celle relevant directement de l'Etat ou des structures purement etatiques telles que le Tresor, la Caisse autonome d'amortissement (CAA), la Caisse de stabilisation (Caistab) et en assumant la gestion; leurs encours respectifs sont souvent consolides dans le tableau des operations financieres de l'Etat (TOFE);

- de la dette des organismes du secteur public ou para-public non consolidee dans le TOFE; elle depend de 1'appreciation des autorites sur le bien-fonde de la creance;

- enfin, de la dette entre l'Etat et des structures publiques consolidees dans le TOFE, par exemple la dette de la CAA a l'egard de la Caisse nationale des pensions (CNPS), qui ne sont pas mises en evidence, du fait de la consolidation.

Banque du Zaire.

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25. Concernant particulierement la CAA, il convient de

souligner que cette structure, dotee d'une ^e autonomie a l'eaard du budget de l'Etat par decret du 21 octobre 1959,

syKuse la voionte des autorites de recourir a des emprunts pour la realisation des programmes d'i™es\lsse™I**l

d'equipement. En mettant en place cette structure, les^orites souhaitaient accorder toute garantie aux preteurs en confianta un etablissement public autonome par rapport au Tresor lj charge d'assurer le service de la dette. A cet effet, la CAA assume la gestion de la dette publique, a maturite d'un peu plus d'un an regroupant la dette directe contractee par 1 Etat, la dette

avalisle par l'Etat et la dette des emprunts obligataires et les

auSes ?itresd'Etat. A toutes fins utiles, la dette interieure

avalisee du pays est constitute par la dette des societes d'Etat des etablissements publics, des societes d^economie nixte

societes privees, des banques et des etablissements financiers

et des socfetes multinationals pour lesquelles l'Etat a accorde

son aval.

26 En plus des creances consolidees de la BEAC et

retrocedees a l'Etat, la structure des emprunts interleurs au

gS centralises par la Caisse autonome d'^^jje-ent,

indique principalement trois types de dettes, al savoir les creances envers les banques commerciales locales (credits

bancaires), les creances des entreprises publiques et privees (credits fournisseurs) et les conventions des dettes croisees des entreprises para-publiques. A l'instar du Congo, les arneres de

pSiements divers en attente d'une negociation aux fins de leur t?aitement sont verses dans un dossier "Non classifies" ou "Club

de Libreville".

27. S'agissant du Senegal, les principales composantes sont les suivantes; il s'agit, d'une part, des engagements P^lics

correspondant a des prestations de fournitures et des arrieres

au titre de la dette viagere (pensions), composante appel6e couramment dette flottante. De l'autre, des crfances nees de la consolidation des credits bancaires et de la titx^ataon de ces credits. Ce qui entraine leur retour dans le portefeuille des banques, ces dernieres devenant ainsi des creanciers del Etat.

On feraune fois de plus remarquer que les avances consenties par

la BCEAO, a titre de creation monetaire, n'ont pas genere de

dettes, ces avances etant gagees sur du reel.

28 Au Zaire, la dette interieure se concoit comme 1'ensemble des engagements financiers et commerciaux pns par

l'Etat sur le marche monetaire et financier local en vue de faire

face a ses depenses courantes et/ou en capital. Rentrent aussi

dans cette categorie, les engagements prives ou para-publics

garantis par l'Etat et les arrieres de paiement des depenses

publiquesi Ces derniers comprennent, entre autres, les salaires

et d'autres creances liquidees mais non ordonnancees en raison

du depassement ou de l'inexistence de credits ou encore de

l'insuffisance des fonds en tresorerie.

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29 Dans cette structure interviennent egalement les creances issues des dossiers d'indemnisation des anciens

proprietaires leses du fait d'importantes mesures de

zai?ianisation.7/ Par ailleurs, on relevera que la

terminologie financiere distingue la dette interieure flottante de la dette interieure consolidee. Les bons du Tresor, les avances de la Banque du Zaire et autres avances directes a 1 Etat constituent l'essentiel de la dette flottante, tandis que les impayes cumules au titre de diverses prestations recues des

operateurs economiques, forment la dette consolidee.

30 Cependant, l'absence d'un marche financier laisse croire

que l'essentiel des engagements financiers en monnaie nationale

de l'Etat est constitue par les avances que lui accorde le

systeme bancaire.

V. IMPORTANCE ET EVOLUTION DE LA DETTE INTERIEURE

31 En 1980, le deficit budgetaire moyen enregistre en

Afrique'equivalait a 4,7 % du PIB; il a atteint un niveau record de 8 % en 1987 et dans la fourchette des annees 1990-1993, il est demeure a environ 5,4 %. 8/ Selon les estimations de la CEA,

les deficits budgetaires devraient s'elever en 1994 a environ 6

% du PIB. 9/ Cependant, cette moyenne recouvre des ecarts

sensibles entre les situations nationales, a-t-on dit ci-dessus dans le texte. Vu le caractere determinant de certains facteurs,

dont la monnaie, dans devolution des emprunts "kernes (tel

qu'il sera analyse dans les pages qui suivent), 1'etude consacre quelques indications a ce stade.

7/ Ces mesures qui consistaient en la reprise par les

nationaux, (personnes physiques ou morales) des activites commerciales, industrielles, agricoles des expatries

firent naitre dans le chef de leurs beneflciaires

1'obligation de payer a l'Etat 1'integralite du prix de la

valeur chiffree de l'activite reprise afin d'indemniser les anciens proprietaires desdites activites. C'est ainsi que fut proclamee la loi n" 78-003 du 20 Janvier 1978 portant mesures de recouvrement des sommes dues a 1 Etat par les acquereurs des biens zairianises. La reticence des

acquereurs a honorer leurs engagements a fait done repercuter sur l'Etat la charge du paiement de cette

indemnisation.

8/ Fonds monetaire international, World Economic Outlook,

1988 - 1994.

9/ CEA, Evaluation preliminaire des resultats de l'economie

africaine at nersoecHvPR pour 1995. Conference de fin d'annee par Monsieur Layashi Yaker, Secretaire general adjoint des Nations Unies, Secretaire executif de la CEA,

Addis-Abeba, 15 decembre 1994.

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A. F.chantilion d'un pays a roonnaie inconvertible

32. Au Zaire, la contre-performance caracterisant les operations tant du cadre budgetaire qu'extrabudgetaire ont entraine un accroissement des besoins de financement de l'Etat.

En 1994, le deficit budgetaire est reste aussi important qu'en 1993. Sur des previsions de deficit de 69,8 milliards de nouveaux zaires (nz) arretees par le gouvernement, les comptes de l'Etat affichaient, au 27 decembre dernier, un deficit de 90,129 milliards de nz. 10/ Face a la totalite de ses engagements

financiers, on a constate que, tenant compte de la variation

negative de 1'endettement exterieur net (- 397,1 milliards de zaires en 1991, selon les donnees disponibles) et non moins importante la depreciation du zaire-monnaie, l'Etat s'est procure essentiellement des ressources aupres du secteur bancaire interieur, avec un financement monetaire substantiel de la Banque du Zaire, aupres du public par le truchement des bons du Tresor et accessoirement par les prelevements aupres de l'Institut national de securite sociale.

33. Selon les graphiques 2, 3 et 4 dans le texte et les tableaux 2 et 3 en annexe, les concours de la Banque du Zaire ont evolue de 23.341,1 a 696,908 milliards de zaires et a 11.724.554 milliards en 1993, soit un accroissement moyen exceptionnel de l'ordre de 2.885,8 % (1991-1992) et de 1.582,4 % (1992-1993).

Quant aux bons du Tresor, 1'accroissement s'est situe a 1.582,4

% (1991-1992) et a 618,3 % (1992-1993). Une situation similaire existe au Nigeria ou, comme il se degage du tableau 4, la titrisation en termes de bons du Tresor qui representait de;ja 44,8% du stock de cette dette en 1970, s'est situee en 1991 a 49,7 %. 11/

34. Par ailleurs, comme l'indique le tableau 5, les tendances assez significatives des decaissements relatifs aux paiements des interets de la dette interieure ont totalise 40,6 milliards de Zaire en 1991 dont 12,6 pour les avances directes au Tresor par le systeme bancaire interieur et 28,0 pour les bons du Tresor souscrits par le public. Ce relevement de la charge financiere de l'Etat procede a la fois de 1'expansion de l'encours de la dette interieure et de la revision a la hausse de la grille des rendements desdits bons de Tresor.

35. Toutefois, les difficultes financieres auxquelles se heurtent, a ce stade, les services de 1'Inspection generale des

10/ Banque du Zaire, Rapport annuel 1992. Titre II : Les finances publiaues. p.62 a 77 et un bulletin economique du quotidien local le "Soft" de Decembre 1994. Se referer egalement a Alan R.Roe and Jonathan Griggs, Internal Debt management in Africa. Special paper 4, African Economic Research Consortium (AERC), February 1990.

11/ F. Olufemi Fajana, op. cit. p. 12 et 13.

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finances de ce pays n'ont pas permis a la Commission conjointe ZAIRE/FMI/BANQUE MONDIALE, chargee de certif ier les dettes et les creances de l'Etat vis-a-vis des tiers en vue d'en evaluer le volume global, de sieger depuis presque deux ans. Ce relachement dans la periodicite de ces reunions a, dans une certaine mesure, handicape le travail de collecte des donnees, particulierement celles relatives a la dette commerciale. Ce qui fait croire a des anomalies au regard de la nomenclature budgetaire et a des marges evidentes d'erreurs dans 1'appreciation de la dette interieure

du Zaire.

IT Page13

iTTEflNTt RLABA^DU ENMILLIONSDEZAIRESENBILLIARDDEZAIRES 600 19801981198219831984198619861987198819891990199119921993 Source:Tableau.3

F/ECA/TRADE/94/17 Page14ELADETTEINT! ENMILLIONSZAIRES ENMILLIONSDEZAIRES -140 19801981198219831984198519861987198819891990199119921993 Source:Tableau3

OLUTIOfi FflNANCDETTE1NTEF TFARLESBONiTI Page15 ENMILLIONSDEZAIRESENMILLIONSDEZAIRES 1984198519861987198819891990199119921993 Source:Tableau.3

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B. Echantillon des pays a monnaie convertible (Pays de la Zone Franc CFA1

36. S'agissant generalement des pays de ce groupe, les avances consenties par les deux banques centrales concernees, BEAC et BCEAO, faut-il le rappeler, ne sont necessairement pas creatrices de dettes. Ce qui s'explique par le fait que ces concours restent soumis a une discipline financiere stricte des Instituts d'emission imposant un plafond n'excedant a aucun moment 20 % des recettes fiscales de l'annee anterieure. Qui plus est, ces avances ne peuvent, au cours du meme exercice financier de la Banque, etre consenties que pour une periode n'allant pas au- dela d'un an. Cependant, malgre cette stricte disposition, certains pays ont connu des depassements, dont le Congo ou en 1991, le gouvernement a ete oblige de crever son plafond d' avances statutaires aupres de la BEAC pour faire face a ses engagements budgetaires.

37. Une des caracteristiques dominantes a relever est celle refletee par le fait que, dans ces pays, les structures prennent en compte des dettes bancaires consolidees constitutes d'une part, par le transfert des dettes des banques vis-a-vis de la Banque centrale dans les engagements de l'Etat a l'egard de l'Institut d'emission suivant certaines dispositions et d'autre part, par les dettes des entreprises privatisees, liquidees ou en cours de liquidation vis-a-vis du systeme bancaire et reprises en charge par l'Etat.

38. A l'exception de la Cote d'lvoire (Emprunts d'Etat emis et geres par la CAA) et accessoirement du Gabon (Financement interne par le biais des obligations a long terme et des effets et bons a court terme), il convient de noter que 1'endettement aupres des agents interieurs (publics) sous forme volontaire, c'est-a-dire 1'emission de titres de la dette interieure est presqu'inexistante dans les pays de la zone franc CFA. Tel qu'il a ete dit plus haut, cet instrument joue plutot un role important dans la structure des dettes interieures au Nigeria et au Zaire.

1) Zone d/emission de la BEAC

39. Selon le rapport d'activit^ pour l'exercice 1990-1991 publie par la BEAC, la plupart des pays de cette zone ont poursuivi, d'une part, l'assainissement de leurs finances publiques dans le cadre des programmes d'ajustement structurel avec l'appui du FMI et de la Banque mondiale. D'autre part, la Banque a initie un processus de reformes significatives destinees a adapter son dispositif d'intervention -inchange depuis 1972- au contexte du moment caracterise par une baisse des activites, une aggravation des deficits budgetaires et la deterioration du systeme bancaire.

40. Aussi, dans le meme contexte s'inscrit la nouvelle politique enterinee par le Conseil d7administration de la BEAC lors de sa seance du 16 octobre 1990 et visant une gestion souple

E/ECA/TRADE/94/17 Page 17 et plus rationnelle des taux d'interet. Cette politique repose, entre autres, sur 1'unification du taux d'escompte de la Bangue par la suppression du taux privilegie et par le relevement progressif du taux des avances aux Tresors. Non moins importante est 1'introduction d'une grande flexibility dans le maniement des taux d'interet qui, desormais, sont fixes par le Gouverneur de la Banque en fonction de la conjoncture internationale et de la situation economique et financiere des Etats.

41. Ces quelques dispositions d'ordre general ont certes vise l'efficacite de la politique monetaire et financiere dans la Zone. Mais, toujours est-il que l'ampleur des resultats escomptes depend pour beaucoup des caracteristiques propres des economies considerees, et de la nature des instruments utilises, surtout en ce qui concerne le cas precis du financement des deficits budg^taires. .12/ D'ou l'interet de passer brievement en revue 1'evolution respective des emprunts interieurs contractes par les pays concernes.

42. Au Cameroun, selon la Caisse autonome d'amortissement, 1'accumulation d'arrieres de paiement intervient a partir de l'exercice 1988/89, soit avec un montant de 80,1 milliards de francs CFA. Contrairement aux annees precedentes pour lesquelles les informations sont quelque peu parcellaires, 1'augmentation considerable aussi bien de l'encours que des arri6res a partir de l'exercice 1990/1991, tel qu'il apparait au tableau 6, resulte de la centralisation par la Caisse autonome de toutes les donnees sur la dette int^rieure. C'est ainsi qu'on a pu remarquer qu'en valeur, l'encours qui se chiffrait en 1990/1991 a 387,3 milliards, soit 10,6 % du PIB a atteint 1.179,2 milliards en 1993/1994, soit 29,2 % du PIB. Parallelement, les arrieres, partis de 252,3 milliards en 1990/1991 ont 6te evalues a 857,1 milliards en 1993/1994, soit 21,2 % du PIB.

43. L'examen de la situation arretdse au 31 mai 1994 et degageant l'encours de 1.179 milliards indique que la dette conventionnelle contribue pour 587 milliards dans la totalite des emprunts int^rieurs recenses. Selon les tableaux 7A et 7B, elle est constitute essentiellement par les dettes BEAC consolidees se chiffrant a 205 milliards de francs CFA (soit 34,6 % de la dette conventionnelle et 17,2 % de l'encours total) et par les dettes de 173 milliards liees a l'investissement (soit 29,5 % de la dette conventionnelle et 15 % de l'encours total). Ce qui laisse un chiffre egal a 593 milliards au titre de la dette non conventionnelle, soit 50 % de l'encours. Le gel des salaires (146

Organisation de cooperation et de developpement

economiques (OCDE), Finances Publiques et Developpement economique f Textes reunis par Alan T. Peacock et Gerald Hauser. Lire particulierement la contribution de John Pesmazoglu portant sur les rapports entre la politique monetaire et la politique budgetaire pages 99 a 118, Paris, 1985.

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milliards) et la dette commercials (244 milliards) sont les deux elements dominants de cette composante.

44. En raison de la disparite des structures de gestion de la dette interieure au Congo, la situation presentee par la CCA (voir tableau 8) ne comporte pas 1'ensemble des engagements de l'Etat au titre de cette dette. Alors que l'encours retenu etait de l'ordre de 182,9 milliards de francs CFA, celui de la partie geree en dehors de la CCA affichait au 31 decembre 1993 un total de 286 milliards, soit 29,4 % du PIB, generant un stock d'arrieres "Club de Brazzaville", evalue a 118,2 milliards.

45. Par ordre d'importance, les differentes composantes de la dette non gerees par la CCA, se positionnent comme suit : i) concours du secteur bancaire (BEAC et Banques de depots) pour 32,7 %, ii) les creances au titre du Club de Brazzaville pour 31,2 % et 21,7 % pour les caisses sociales et de retraite. Un autre indice temoignant de devolution considerable de ces emprunts internes est percu a travers les mouvements des interets payes sur cette dette. En effet, alors que ces derniers se

situaient a 2,9 milliards en 1987, ils ont atteint 6,2 milliards

en 1993, soit un accroissement moyen annuel de 13,9 %.

46. Les mouvements des emprunts directs interieurs a la charge de l'Etat du Gabon et recenses par la Caisse autonome d'amortissement sont illustres par les tableaux 9A et 9B ainsi

que par les graphiques 5 et 6 y relatifs.

47. Apres une evolution en dents de scie durant la periode 1981-1985, et un flechissement net en 1986, la dette directe

interne a connu une accumulation beaucoup plus marquee d'arrieres

a partir de 1990 par rapport a la dette garantie. C'est en effet au cours de cette annee qu'elle a atteint un montant record de 132,4 milliards de francs CFA, soit 11,5 % du PIB, contre 48,9 milliards en 1981 et 30,5 milliards en 1984, soit un accroissement moyen de 38,9 % par an pour la periode 1981-1990.

La reduction de l'encours constatee en 1993, temoigne des efforts deployed par l'Etat pour avoir la maitrise de certaines categories de dettes, dont les credits bancaires, les credits fournisseurs et ceux dits "non classifies" ou du "Club de

9B)

48. Quant a la Republique centrafricaine, on fera remarquer que la situation economique et financiere du pays, deja d<§fayorable en 1992, s'est deterioree davantage en 1993, rendant ainsi difficile la gestion de la dette publique dans 1'ensemble.

L'importante baisse du niveau des recettes affectees a la CAADE pour assurer le service de la dette a entraine une accumulation considerable d'arrieres.

49. C'est ainsi que sur un total de 124,7 milliards de francs CFA d'arrieres indiques au tableau 10, un montant de 92

milliards concerne les creances au titre de la dette interieure,

E/ECA/TRADE/94/17 Page 19 laissant 3 2,7 milliards au compte de la dette exterieure. Par ailleurs, il est a noter que sur les 42 milliards representant la situation des dettes relatives aux entreprises publiques avalis^es par l'Etat, une bonne partie evaluee a 15,1 milliards est geree par la CAADE, alors que cette derniere se trouve serieusement demunie de moyens financiers pour y faire face.

L'importance et la nature complexe de ces dettes ont d'ailleurs donne lieu a la naissance d'une autre categorie de dettes dites

"croisees", une situation qui a amene les autorites a mettre en place une Commission chargee d'elaborer un plan de reglement de ces dettes.

E/EG Page20

-1992(EN

TTEDIRECTSET DEFRANCSCFA)

ITil GARANTIE1990 3826

DIRECTE1990 132452 DIRECTE1991 118323 GARANTIE1991 2880

GARANTIE1992 3020 DIRECTE1992 125639 Source:tableau9A

L1 160 140 120 100

1981-1992 MILLIARDSDEFRANCSCFA

111111111111 999999999999

888888888999 123456789012

E/ECA/TRADE/94/17 Page21 DETTEINTERIEURE DETTEGARANTIE DETTEDIRECTE Soyrce:Tableau9B

E/ECA/TRADE/94/17 Page 22

2) Zone demission de la BCEAO

50. 1/ evolution illustree au niveau de cette Zone indique que les operations financieres des Etats de 1'Union monetaire ouest-africaine (UMOA), actuellement Union economique et monetaire ouest-africaine (UEMOA) se sont soldees, au cours de la decennie 1980-1990, hors dons, par un deficit de l'ordre de 9,1 % du PIB de la zone d'emission. Les deficits se sont inscrits, durant cette periode, dans une fourchette allant de 5,6 a 14,7 % du PIB.13/

51. Selon les memes sources, 1'execution du budget en Cote d'lvoire temoigne de la gravite des difficultes auxquelles est confrontee l'economie du pays et qui ont engendre un recours intensif a l'emprunt interne. Ainsi, comme il ressort du tableau 11, cette situation s'est traduite par une montee des arrieres de paiements augmentant, de ce fait, le volume des depenses engagees non liquidees durant l'exercice budgetaire. Malgre un recul de 1'encours du fait du programme de stabilisation mis en place en mai 1990, les contraintes financieres n'ont pas permis d'eliminer totalement ces arrieres de paiement. 14./

52. Pour memoire, 1'encours de la dette interieure du pays a ete evalue a 1.025,7 milliards de francs CFA au 31 decembre 1992, representant un pourcentage de 28,1 % du PIB, avec un encours non echu de 756,2 milliards et des arrieres d'une valeur de 269,5 milliards. Cet encours, qui a enregistre un

accroissement d'environ 34 milliards en 1993 par rapport a celui de 1992, serait, selon les estimations, largement maitrise par les autorites, a partir de 1994. En effet, 1'encours qui s'est situe a 1.059,50 milliards en 1993, evoluerait successivement a la baisse jusqu'en 1996, soit 980,59 milliards en 1994, 835,31 milliards en 1995 et 772,16 milliards en 1996.

53. En termes de categories de creanciers (BCEAO, Banques commerciales, Secteur prive non bancaire et Secteur public consolid<§ dans le TOFE), les tendances se sont aussi inscrites a la baisse. S'agissant par exemple des dettes a l'egard des banques commerciales, dont la grande masse est representee par la dette qui a <§te titrisee, le tableau concern** indique que de 217,16 milliards en 1993, elles se situeraient a 206,60 milliards en 1994, a 195,72 milliards en 1995 et a 184,39 milliards en 1996. On fera remarquer que, dans ce contexte, la dette non titrisee (sous la rubrique "autres dettes11) qui se chiffrerait a 12,95 milliards en 1994 et a 0,53 milliard en 1996, comprend

13/ se referer aux divers rapports annuels de la BCEAO.

14/ cet aspect sera plus detaille dans le cadre de l'examen du point portant sur les facteurs determinants de

1'accroissement de la dette interieure.

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les encours residuels de la dette relevant directement de la CAA et de la Caisse de stabilisation.

54. Quant a la dette interieure du Senegal, elle a connu, dans 1'ensemble, une evolution moderee par rapport aux autres pays de la Zone aussi bien en valeurs absolues qu'en termes de divers ratios. Selon le tableau 12, la part preponderante des bons d'engagement representait 97,1 % en 1993 contre 95,4 % en 1992 du total de la dette interieure, evaluee a 2,6 % du PIB en

1993 contre 2,08 % en 1992.

55. Cette evolution a ete surtout le fait d'une utilisation rationnelle des outils de gestion budgetaire, une gestion qui se reflete d'ailleurs au niveau de la position nette debitrice du

Gouvernement. II s'avere, en effet, que le Gouvernement a enregistre un degonflement de 33,5 milliards de francs CFA des depots publics dans les banques et un recul de 10,3 milliards des

engagements vis-a-vis de l'Institut d'emission (BCEAO). 15/

Mais, toujours est-il que ce mouvement de repli dans les comptes bancaires n'a pas exclu l'acuite des tensions qui pesent encore sur la tresorerie publique et qui se sont traduites par cette

dette.

VI. FACTEORS DETERMINANTS DANS L'ACCROISSEMENT DE LA

DETTE INTERIEURE.

A. Sur le plan interne

56. A ce niveau, on a identifie un certain nombre de facteurs qui sont d^tailles ci-apres :

i) Une deterioration des finances publiques qui s'est traduite par la forte chute des recettes ou des revenus de l'Etat et une hausse des depenses courantes ou de pure consommation au detriment des depenses en capital et des charges au titre des

biens et services.

ii) L'application de politiques macro-economiques non

judicieuses qui a rendu l'ajustement plus difficile a maints egards. Pour des raisons budgetaires et pour proteger les industries nationales, certains Etats ont elabore un systeme de tarifs douaniers protectionnistes sieves. On pourrait egalement,

dans ce contexte, relever les mesures de zalrianisation prises

au Zaire, dont les resultats n'ont pas ete a la hauteur des espoirs du pays. C'est ainsi que parmi les dossiers geres par l'OGEDEP au titre des dettes interieures, on retrouve des montants assez importants concernant les primes d'indemnisation a verser aux anciens proprietaires des biens zairianises. En effet, ces derniers, n'ayant jamais beneficie de la retrocession de leurs biens apres la levee de ces mesures, ont theoriquement droit a une compensation equitable, mais pas encore ou partiellement liquidee.

15/ BCEAO, Bulletin N» 433 du mois de Janvier 1994 sur la situation monetaire de 1'UMOA au 30 septembre 1993.

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iii) L'instability politique et les exces observes quant a

l'ingerence gouvernementale accentuee du fait de la mainmise des

anciens partis uniques ou partis-Etat, surtout en matiere de redistribution des credits a l'economie, ont souvent contrecarre les efforts de redressement economique.16/ Cette redistribution peut deboucher sur l'acces prioritaire de l'Etat aux ressources de credit disponibles au detriment du secteur prive, avec les implications qui feront l'objet d'un commentaire

dans le chapitre qui suit. .

iv) La crise du secteur public et la baxsse de competitivite du secteur prive n'ont fait que grever le budget de l'Etat, les entreprises de ces secteurs, paralysees par les coiits exorbitants de facteurs de production et particulierement, par la non- application du principe de la verite des prix en ce qui concerne leurs biens et services. Dans ce contexte s'inscrit egalement le financement des deficits budgetaires au moyen de larges ponctions sur le secteur public, notamment les organismes de prevoyance sociale et un certain nombre d'autres societes parastatales

rentables. . .

v) Ces derniers facteurs ont engendre un autre indicateur determinant, surtout dans les cas des pays de la Zone franc. II s'agit de la prise en charge par l'Etat d'une partie des credits en souffrance octroyes par le secteur bancaire aux entreprises publiques defaillantes. Ce qui se materialise assez souvent par la consolidation des creances bancaires, c'est-a-dire le transfert des dettes des banques vis-a-vis de la Banque centrale dans les engagements de l'Etat a l'egard de cette derniere, entrainant ainsi un accroissement de la dette vis-a-vis du systeme bancaire. II y a aussi cet aspect de materialisation dans la titrisation des creances consolidees qui signifie un retour dans le portefeuille des banques qui deviennent les creanciers de l'Etat. D'ou 1'importance qu'a prise dans ces pays la categorie des" dettes avalisees", tenant generalement compte des garanties assumdes par les gouvernements vis-a-vis de la dette exterieure detenue par les operateurs economiques du secteur prive. C'est dans ce contexte qu'on avance le pourcentage de plus de 80 % de la dette de l'Afrique due par le secteur public sous la forme de " dette publique garantie par l'Etat." En Cote d'lvoire, par exemple, l'Etat assumait, en 1993-1994, les engagements a l'egard de la BCEAO d'une valeur de 120 milliards de francs CFA, sans que lui-meme ait ete a l'origine de la dette ou en ait beneficie. On pourrait encore relever le cas de la Republique centrafricaine pour laquelle le tableau 10 indique le chiffre de 42.000 millions de francs CFA representant la dette relative au passif des societes de l'Etat, soit 45,6 % du total de 91.982 millions des dettes interieures au 12 mai 1994.

vi) Le financement des deficits budgetaires par la creation monetaire ou le processus "planche a billetsna souvent contribue

16/ Lire a ce propos 1'article publie par Arvind K.Jain sur

"Dictatorship. Democrat.! es and the Debt Crisis" dans l'ouvrage edite par Stephen P. Riley portant sur "The politics of global debt". St Martin's Press, New York, 1993, p. 69 a 82.

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a 1'aggravation des emprunts interieurs et engendre des taux

eleves d'inflation. .

vii) Un degre de non-monetisation des economies accentuant la complexity de la realite financiere dans la plupart des pays africains, particulierement dans le contexte de 1'intermediation financiere en dehors des circuits institutionnels.

viii) Une structure fiscale caracterisee essentiellement par

le poids excessif de 1'imposition indirecte, largement dominee

par une fiscalite douaniere et d'autres prelevements para-fiscaux sur les revenus, mais qui est aussi source de nombreux cas de corruption et de fraude fiscale.

ix) Une gestion des finances publiques non menee conformement au budget vot6 engendre logiquement des difflcultes de tresorerie et une accumulation des arrieres de paiements. En effet, qu'ils soient immediatement payables ou recycles par le biais de la capitalisation, ces arrieres ont constitue l'un des principaux elements d'accroissement du volume de la dette. Cette creation d' arrieres est etroitement liee au budget dans la mesure ou 1'execution de ce dernier ne devrait logiquement pas les generer, tous les engagements etant ordonnances. En particulier, ces arrieres ont contribue pour une large part dans devolution de cette dette au Zaire en matiere de salaires et bons du Tresor et ailleurs, en 1'occurrence au Congo et au Gabon, ou l'on a

constitue respectivement les "Clubs de Brazzaville et de

Libreville". Ce sont, comme l'on a deja souligne, des structures mises en place et qui logent des arrieres en attendant qu'une solution soit trouvee a 1'issue d'une negociation entre 1 Etat, d'une part, et les creanciers interieurs, de l'autre.

x) La nature liquide des instruments de dettes bancaires,

hormis les bons du Tresor et autres titres, exerce une attraction

sur les gouvernements qui contractent alors des engagements face aux multiples besoins de liquidites nes des deficits budgetaires enregistres.

xi) L'utilisation peu rationnelle des fonds d'investissement, une cause etroitement liee a l'insuffisance du capital prive, a encourage la realisation de projets peu viables ou qualifies de "deadweight"au Nigeria. En effet, certains

engagements ont servi au financement de la consommation publique

en lieu et place des activites qui auraient pu contribuer a la croissance economique et au developpement. 17/ L'experience a demontre la pertinence de bon nombre de projets d une rentabilite douteuse au niveau d'autres pays. En 1'occurrence, on pourrait relever le cas du Congo ou, de 1982 a 1986, l'on a denombre 850 projets dont le financement etait base sur la speculation sur les recettes petrolieres; c'est ce qu'on a appele le surdimensionnement des programmes d'investissements dont la realisation n'etait pas soutenue par de veritables et solides etudes de pr6faisabilite. II y a egalement le cas du Gabon qui s'est engage considerablement, dans les annees 70, dans la construction de la cite du 12 Mars et de plusieurs hotels dans la ville en vue de la tenue du Sommet des Chefs d'Etat et de Gouvernement de 1'Organisation de 1'unite africaine (OUA). On

17/ Fajana, op.cit. p.20-21

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s'interessera aussi au cas du Zaire ou l'on a constate que la

proportion des moyens monetaires alloues au titre des depenses d'investissement a ete de loin infer ieure a 1' ensemble du financement du deficit budgetaire. Les recentes donnees fournies pour l'annee 1994 par la Direction du Tresor indiquent qu au niveau des depenses publiques executees, les frais de fonctionnement venaient en tete avec 109,7 milliards de nz sur les previsions de 114 milliards. Par contre, les investissements publics n'ont ete finances que pour un total annuel de 27,3 milliards au 27 decembre dernier. m

xii) Les facteurs d'ordre institutionnel Ix6s surtout aux modes de gestion des emprunts interieurs et les divergences d'interpretation et de comptabilisation evoquees ci-dessus et auxquels s'ajoutent les problemes concernant la disponibilit6 des donn6es n'ont pas permis un recensement fiable de l'enveloppe de

ces emprunts. C'est a ce titre d'ailleurs que d'aucuns qualifient

cette enveloppe de "fourre-tout".

xiii) A l'exception de la Cote d'lvoire, du Kenya, du Nigeria et du Zimbabwe, l'etat embryonnaire ou 1'absence des marches de capitaux ne presentent pas les incitations necessaires permettant aux Etats de placer leurs dettes interieures par le mecanisme de la titrisation, une des raodalites de 1'extinction des dettes interieures. Malgre 1'importance apparente des bons du Tresor au Zaire, ces placements n'ont pas eu assez d'attrait du fait qu'ils comportaient des taux de rendement moins competitifs par rapport a ceux pratiques sur le marche.

B. Sur le plan externe

57. Dans cette categorie, on a pense particulierement a : i) Un environnement economique international d6favorable tenant principalement aux facteurs exterieurs qui entravent les efforts deployes par les pays africains pour consacrer suffisamment de ressources au financement de leur developpement.

En particulier, il s'agit de l'effondrement des cours des principaux produits d'exportation et du fardeau de la dette publique exterieure. S'agissant de la chute des cours qui a eu un effet negatif sur les recettes d'exportation, il convient de preciser que les pays africains ont toujours ete essentiellement tributaires de ces dernieres en tant que composante principale des ressources internes. Cependant, la valeur de ces recettes s'est depreciee, notamment, du fait d'une manipulation du commerce exterieur, entrainant des pertes dues a la deterioration des termes de l'echange et a de fortes devaluations non coordonnees des monnaies sur le continent, pour ne citer que les depreciations du naira et du zalre-monnaie et la devaluation du franc CFA intervenue en Janvier 1994.

ii) La stagnation voire la baisse en termes reels des courants nets de ressources financieres vers l'Afrique, a ete accentuee du fait d'une competition accrue avec les pays de 1'Europe centrale et la Communaute des Etats nouvellement

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C. Facteurs dans le r.nntexte du lien entre la dette interieure et la d*+.t.* exterieure

58. L'essence meme de ces relations est percue a travers Involution des emprunts interieurs examinee dans les pages

precedentes. En effet, il s'en deduit que c'est en raison de la

deterioration persistante et prononcee du solde des operations du cadre budgetaire que les besoins de financement ou de liquidite se sont accrus. Cette situation a donne lieu a des deficits budgetaires et a oblige les gouvemements a recourxr aux emprunts internes, lorsque la source externe de financement s'est

av6r£e d^faillante.

59. N'a-t-on pas souligne plus haut que le brutal reflux du financement exterieur apres 1982 a pousse a rechercher une solution au financement du deficit budgetaire au niveau interne

? Qui plus est, s'il faut rester dans le cadre des operations

budgetaires de l'Etat endette, les deux categories de dettes sont

remboursables a partir de la meme caisse, du fait du prxncxpe d'unicite de caisse qui caracterise le Budget de l'Etat. Dans le but d'approfondir notre reflexion sur ce lien, on evoquera un des auteurs 18/ deja cites pour relever le fait que "les Etats doivent d'abord degager un solde budgetaire positif en monnaie nationale, solde qu'il faut ensuite convertir en devises pour faire face a leurs dettes exterieures."

60. Une forte specialisation des economies devenues plus vulnerables et une base taxable non diversif iee se sont traduites par une baisse considerable des recettes d'exportation dans de nombreux pays. Les economies, dont une part importante des recettes d'exportation et des recettes budgetaires repose sur un nombre reduit de matieres premieres, sont sujettes a de fortes fluctuations. Celles-ci sont, certes, engendrees par les mouvements des prix sur les marches mondiaux, mais aussi par 1'illusion d'abondance favorisant des decisions en matiere de depenses, ne tenant pas suffisamment compte du caractere passager des booms. 19/ C'est le cas notamment des pays exportateurs du petrole, dont le Congo, le Gabon et le Nigeria, ou l'on a beaucoup specule sur les recettes liees a ce produit.

61. En outre, dans la deuxieme moitie des annee 80, l'economie de la Cote d'lvoire a enregistre, a-t-on dit, une contre-performance due notamment a la deterioration rapide des cours des principaux produits d'exportation (le cafe et le cacao). En effet, le prix de realisation de la Caisse de stabilisation et de soutien des prix des produits agricoles

18/ Marc Raffinot, op.cit. pages 118-121.

19/ Cuddington, Commodity Export booms in Developing Countries. World Bank Reasearch Observer, Vol.4,Nfi2,

1989.

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(CSSPPA) a baisse, entrainant une diminution des recettes d'exportation et a mis la Caisse de stabilisation dans une situation financiere difficile caracterisee par des deficits successifs. 2£/ En ce qui concerne le Zaire, ou les recettes sont principalement basees sur les mines et la metallurgie, ll convient de mentionner, en plus de 1'illusion d'abondance creee par le boom, les difficultes d'exploitation des secteurs concernes dues a la vetuste des outils utilises et a la decapitalisation des principales structures industrielles dans ces domaines.

62. D'autres aspects caracterisant ce lien peuvent etre identifies a partir des faits ci-apres :

i) La dette exterieure retroc6dee est transformed en creances sur le beneficiaire final. Des problemes de reglement peuvent survenir du fait soit du non-respect des engagements par le beneficiaire , soit parce que l'Etat a utilise a d'autres fins les versements effectues par le beneficiaire au titre de

l'apurement de sa dette;

ii) Le non-reglement par l'Etat des factures presentees par les fournisseurs et prestataires de services, notamment les societes nationales d'eau, d'electricite et de telephone, peut entrainer des difficultes pour ces societes a faire face aux emprunts exterieurs contractes, en general avalises par l'Etat pour le financement des investisseraents requis. La mise en jeu de l'aval accroit ainsi le poids du service de la dette publique

exterieure;

iii) Les dettes interieures et exterieures en relation avec la privatisation des entreprises publiques;

iv) L'internalisation de la dette exterieure des nationaux et sa conversion en monnaie nationale.

v) Les projets finances conjointement par les bailleurs de fonds etrangers et l'Etat impliquent generalement que ce dernier emprunte sur le marche interieur pour financer sa

contre-partie.

VII. IMPLICATIONS DE LA DETTE IMTERIEURE SUR LES

CONDITIONS DE L'AJUSTEMENT ET LES POSSIBILITES DE CROISSANCE ET DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUES.

63. A la lumiere de 1'analyse ci-dessus, on peut affirmer que 1'evolution des emprunts interieurs est liee a des raisons dont le nombre et 1'influence ne sont pas faciles a evaluer. Dans la mesure ou l'on se rend compte qu'il est malaise et complexe de determiner ce qui releve de toutes les causes examinees ici, il semble approprie de proceder a une evaluation relative des facteurs qui ont joue un role particulier dans l'accroissement

de cette dette.

20/ Pour d'autres commentaires, lire Oussou Kouassy et Bouabre Bohoun, The determinants of fiscal deficit and

fiscal adjustment in Cote d'lvoire. publie par African Economic Reasearch Consortium, doc. nB 15, juillet 1993.

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A. Sur le plan financier et monetaire

64. II est apparu que des concours bancaires ont eu de fortes incidences monetaires, surtout avec le nombre croissant d'interventions de l'Etat en direction des entreprises publiques dont 1'exploitation etait deficitaire. Par ailleurs, le denouement difficile de ces concours directs aux gouvernements a beaucoup affecte le portefeuille des banques et la liquidite du systeme bancaire. II est certain que, par la suite, cette illiquidite tendra a reduire les recettes fiscales, si celles-ci sont payees au moyen d'instruments monetaires. En outre, elle sera a l'origine de la faillite du systeme bancaire, suivie de la privatisation ou de la liquidation de certaines banques et remettra ainsi en cause le financement de l'economie du pays.

65. Pour illustrer cette situation au niveau du Zaire par exemple, 1'accumulation d'importants arrieres de paiements, particulierement de la dette commerciale, a provoque de graves perturbations de la tresorerie des entreprises et de leurs plans d'investissements. Les entreprises ainsi ciblees ont vu leurs activites s'amenuiser sensiblement au cours des quatre dernieres annees, ou le taux de croissance cumule est nettement inferieur par rapport aux annees precedentes.

66. L'ingerence gouvernementale excessive dans la formulation des politiques et 1'application de mesures macro-economiques inappropriees sont de nature a encourager un acces prioritaire de l'Etat aux ressources en credits disponibles. Ce qui fait que le secteur prive n'a pas acces a des ressources dont il a besoin, avec, entre autres, des repercussions sur la hausse des taux d'interets domestiques et sur les resultats de la balance des paiements.21/

67. Le financement des deficits budgetaires, par la creation monetaire ou par le processus "planche a billets", a engendre des declenchements des processus inflationnistes. Cette modalite de 1'endettement interne gonfle la circulation monetaire et jusqu'a un certain point, la tendance a exceder la circulation des marchandises peut provoquer une hausse des prix qui, par son ampleur et sa structure, nuit a une expansion economique rapide.

Qui plus est, les taux d'inflation eleves, tel qu'en temoigne une publication du Fonds monetaire international, 22./ ont amene a mettre en place de plus en plus des incitations visant a faire

21/ Bon nombre d'auteurs se sont prononces sur cet aspect, notamment Stanley Fischer dans "Economics of the

Government Budget Constraint", Working Papers 224, World Bank, May 1989.

22/ International Monetary Fund, Domestic Public Debt of Externally Indebted Countriesf by Pablo E. Guidotti and Manmohan S. kumar, Occasional paper 80, Washington DC, June 1991, p.5.

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des economies sur des avoirs non porteurs d'interets. Ce qui a entraine une demonetisation rapide de certaines economies.

68. Toutefois, il y a de fortes raisons de croire que la situation s'est presentee de maniere differente au niveau des pays. En effet, alors que les pays de la Zone franc ont continue d'enregistrer une inflation relativement moderee, malgre la recente devaluation du franc CFA et les prix a la consommation ne progressant que de 1,4 % en 1993, ceux des pays a monnaie inconvertible, dont le Nigeria et le Zaire, ont connu des phenomenes cumulatifs. Concernant le premier cite, 1'impact de la depreciation continuelle du naira, le rapide accroissement des liquidites et la hausse du loyer de 1'argent, 1'augmentation des prix du carburant et des tarifs connexes ainsi que la penurie relative des biens de consommation ont contribue a une hausse de 100 % du niveau general des prix. 23/

69. Quant aux informations recueillies sur le Zaire, cette creation mone^taire et la depreciation du nouveau zaire-monnaie ont engendr6 une situation qui a debouche sur un etat d'hyperinflation, soit un taux annuel de 6,30 % en 1994 contre 8,828 % en 1993. Selon les memes sources, la depreciation de la monnaie zairoise par rapport au dollar americain est passee de 98,1 % en 1993 a 98,9 % sur le marche interbancaire. Cette poussee inflationniste s'explique, entre autres, par 1'irregularite dans 1'approvisionnement des centres urbains en produits de premiere necessity, la politique de rattrapage des prix des produits petroliers pratiques par les societ^s distributrices visant a assurer la couverture en zaires de la facture petroliere, les couts d'ajustement politique notamment les frequents reajustements de salaires et les effets d'anticipation des operateurs economiques.

70. Au niveau des sources internes de financement, on aurait pense que la titrisation permettrait, aux Etats qui en font 1'utilisation, de contribuer efficacement au degonflement de leurs dettes interieures. Mais, le manque d'incitations necessaires au dynamisme des structures existantes, joint a 1'imposition de controles administratifs sur les taux d'interet, n'encourage pas 1'emergence d'autres marches financiers sur le continent.

71. Comme on a pu le constater, les pays ont aussi cherche une solution externe de financement de leurs deficits budgetaires. Mais, du fait encore une fois de l'unicite de la caisse de l'Etat, les difficultes de tresorerie des pays deja lourdement endettes n'ont fait qu'aggraver leur capacite d'assurer a terme le service de la dette. Cette insolvabilite a rendu difficile leur acces aux ressources exterieures provoquant ainsi, non seulement une rupture dans les flux, mais egalement des consequences en chaine. II faut craindre pour ces pays une

23/ CEA, Rapport economique sur l'Afrique. 1994, E/ECA/CM.20/2, p.5