CE QU'ENSEIGNENT LA DOCUMENTATION EN GÉNÉRAL ET, EN PARTICULIER, L'EXPÉRIENCE DE PRATICIENS AU
SEIN DU SECTEUR FAUNE ET PARCS DU MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT ET DE LA FAUNE DU QUÉBEC
PAR : YANNICK ROUTHIER
EN COLLABORATION AVEC
CAROLINE DUFOUR ET RICHARD DOMINIQUE DIRECTION DES TERRITOIRES FAUNIQUES
DIRECTION GÉNÉRALE DE LA RESSOURCE FAUNIQUE ET DES PARCS MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT ET DE LA FAUNE DU QUÉBEC
DÉCEMBRE 1995
CE QU'ENSEIGNENT LA DOCUMENTATION EN GÉNÉRAL ET, EN PARTICULIER, L'EXPÉRIENCE DE PRATICIENS AU
SEIN DU SECTEUR FAUNE ET PARCS DU MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT ET DE LA FAUNE DU QUÉBEC
PAR : YANNICK ROUTHIER
EN COLLABORATION AVEC
CAROLINE DUFOUR ET RICHARD DOMINIQUE DIRECTION DES TERRITOIRES FAUNIQUES
DIRECTION GÉNÉRALE DE LA RESSOURCE FAUNIQUE ET DES PARCS MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT ET DE LA FAUNE DU QUÉBEC
DÉCEMBRE 1995
Les idées et les opinions émises dans ce document sont personnelles à l'auteur et celles présentées au deuxième chapitre, à l'exception des commentaires, sont celles des personnes rencontrées en entrevue. L'ensemble des idées et des opinions contenues dans ce document ne représente pas nécessairement celles du ministère de l'Environnement et de la Faune du Québec. Ce document n'engage donc en rien le Ministère.
Les idées et les opinions émises dans ce document sont personnelles à l'auteur et
celles présentées au deuxième chapitre, à l'exception des commentaires, sont celles
des personnes rencontrées en entrevue. L'ensemble des idées et des opinions
contenues dans ce document ne représente pas nécessairement celles du ministère
de l'Environnement et de la Faune du Québec. Ce document n'engage donc en
rien le Ministère.
ISBN : 2-550-25776-6
ISBN : 2-550-25776-6
Yannick Routhier détient un baccalauréat en science économique et une maîtrise en aménagement du territoire et développement régional de l'Université Laval.
Il est professionnel au gouvernement du Québec depuis une dizaine d'années.
Caroline Dufour est détentrice d'une maîtrise en science politique de l'Université Laval. Elle est présentement candidate au doctorat en science politique à l'Université de Montréal. Son champ d'intérêt principal est l'administration publique.
Richard Dominique détient une maîtrise en anthropologie de l'Université Laval de même qu'une maîtrise en administration publique de l'École nationale d'administration publique. D fut consultant et est maintenant professionnel au gouvernement du Québec depuis cinq ans.
Yannick Routhier détient un baccalauréat en science économique et une maîtrise en aménagement du territoire et développement régional de l'Université Laval.
Il est professionnel au gouvernement du Québec depuis une dizaine d'années.
Caroline Dufour est détentrice d'une maîtrise en science politique de l'Université Laval. Elle est présentement candidate au doctorat en science politique à l'Université de Montréal. Son champ d'intérêt principal est l'administration publique.
Richard Dominique détient une maîtrise en anthropologie de l'Université Laval de même qu'une maîtrise en administration publique de l'Ecole nationale d'administration publique. D fut consultant et est maintenant professionnel au gouvernement du Québec depuis cinq ans.
TABLE DES MATIÈRES
Page
AVANT-PROPOS
RÉSUMÉ vi
INTRODUCTION 1
1. PARTENARIAT ET ADMINISTRATION PUBLIQUE 4
1.1 Partenariat d'hier 5
1.2 Partenariat d'aujourd'hui 7
1.2.1 Le contexte des années 1980 et 1990 7 1.2.2 Nouvelles conceptions de l'administration
publique 9
1.2.3 Le partenariat aujourd'hui 11
1.3 Vers une définition du partenariat en administration publique 13
1.3.1 Les définitions du partenariat 13
1.3.2 Types de partenariat 15
1.3.3 Ce que le partenariat n'est pas 19
1.4 Pourquoi choisir le partenariat 19
1.5 Les conditions du partenariat 21
1.6 Les partenaires potentiels de l'administration publique 26 1.7 L'administration publique comme partenaire? 27
1.7.1 Le potentiel 27
1.7.2 Les limites 28
1.8 Stimuler le partenariat 30
1.9 Épilogue 33
2. PARTENARIAT AU SECTEUR : PRÉSENTATION ET ANALYSE DES
DONNÉES 37
2.1 Le secteur faune et parcs du ministère de l'Environnement
et de la Faune du Québec 37
2.2 Les méthodes de collecte de données et leurs limites 38
- 1 -
TABLE DES MATIÈRES
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AVANT-PROPOS , v RÉSUMÉ . . vi INTRODUCTION 1 1. PARTENARIAT ET ADMINISTRATION PUBLIQUE 4 1.1 Partenariat d'hier 5 1.2 Partenariat d'aujourd'hui 7 1.2.1 Le contexte des années 1980 et 1990 7 1.2.2 Nouvelles conceptions de l'administration
publique 9 1.2.3 Le partenariat aujourd'hui 11 1.3 Vers une définition du partenariat en administration publique . . 13 1.3.1 Les définitions du partenariat 13 1.3.2 Types de partenariat 15 1.3.3 Ce que le partenariat n'est pas 19 1.4 Pourquoi choisir le partenariat 19 1.5 Les conditions du partenariat 21 1.6 Les partenaires potentiels de l'administration publique 26 1.7 L'administration publique comme partenaire? 27 1.7.1 Le potentiel 27 1.7.2 Les limites 28 1.8 Stimuler le partenariat . 30 1.9 Épilogue 33
2. PARTENARIAT AU SECTEUR : PRESENTATION ET ANALYSE DES DONNÉES 37 2.1 Le secteur faune et parcs du ministère de l'Environnement
et de la Faune du Québec 37 2.2 Les méthodes de collecte de données et leurs limites 38
TABLE DES MATIÈRES (SUITE)
Page
2.3 Analyse du contenu des entrevues 43
2.3.1 Principaux jalons ayant mené au partenariat 44 2.3.2 Portrait d'activités réalisées en situation de partenariat . . . 49
2.3.2.1 Recherches et études 49
2.3.2.2 Élaboration de politiques, orientations, plans, nor-
mes 53
2.3.3 Mise en oeuvre des politiques, orientations, plans, normes
(POPN) 57
2.3.3.1 Lois, règlements, guides 57
2.3.3.2 Gestion de biens-meubles, d'immeubles et d'activi-
tés 59
2.3.3.3 Formation 66
2.3.3.4 Subventions 67
2.3.3.5 Animation 69
2.3.3.6 Communications 74
2.3.3.7 Suivi et contrôle 75
2.3.4 Réflexions tirées de la pratique du partenariat 78 2.3.4.1 Des fadeurs d'émergence et de croissance du par-
tenariat 79
2.3.4.2 Ce que permet le partenariat 81
2.3.4.3 Les limites du partenariat 83
2.4 Analyse du contenu du Projet de politique sur la faune 83
2.5 Épilogue 86
3. CORRÉLATION ENTRE LA DOCUMENTATION ET LES ACTIVITÉS
ANALYSÉES 87
3.1 Contexte social et économique 87
3.2 La place de l'État 88
3.3 Le définition du partenariat 88
3.4 Ce que le partenariat n'est pas 89
3.5 Typologie 89
3.6 Pourquoi choisir le partenariat 89
3.7 Les conditions du partenariat 90
3.8 Les partenaires potentiels 91
3.9 L'administration publique comme partenaire 91
3.10 Stimuler le partenariat 92
3.11 Épilogue 92
TABLE DES MATIÈRES (SUITE)
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2.3 Analyse du contenu des entrevues 43 2.3.1 Principaux jalons ayant mené au partenariat 44 2.3.2 Portrait d'activités réalisées en situation de p a r t e n a r i a t . . . . 49 2.3.2.1 Recherches et études 49 2.3.2.2 Élaboration de politiques, orientations, plans, nor-
mes 53 2.3.3 Mise en oeuvre des politiques, orientations, plans, normes
(POPN) . 57 2.3.3.1 Lois, règlements, guides 57 2.3.3.2 Gestion de biens-meubles, d'immeubles et d'activi-
tés 59 2.3.3.3 Formation 66 2.3.3.4 Subventions 67 2.3.3.5 Animation 69 2.3.3.6 Communications 74 2.3.3.7 Suivi et contrôle 75 2.3.4 Réflexions tirées de la pratique du partenariat 78
23Al Des facteurs d'émergence et de croissance du par- tenariat 79 2.3.4.2 Ce que permet le partenariat 81 2.3.4.3 Les limites du partenariat 83 2.4 Analyse du contenu du Projet de politique sur la faune 83 2.5 Epilogue 86
3. CORRÉLATION ENTRE LA DOCUMENTATION ET LES ACTIVITÉS ANALYSÉES 87 3.1 Contexte social et économique 87 3.2 La place de l'État 88 3.3 Le définition du partenariat 88 3.4 Ce que le partenariat n'est pas 89 3.5 Typologie 89 3.6 Pourquoi choisir le partenariat 89 3.7 Les conditions du partenariat 90 3.8 Les partenaires potentiels 91 3.9 L'administration publique comme partenaire 91 3.10 Stimuler le partenariat 92 3.11 Épilogue . 92
-iü-
CONCLUSION 94 •
BIBLIOGRAPHIE 100
ANNEXE A - LE PARTENARIAT C'EST . „
ANNEXE B - PRINCIPAUX ÉLÉMENTS À CONSIDÉRER POUR LA PRATIQUE DU PARTENARIAT PAR UNE ADMINISTRATION PUBLIQUE ANNEXE C - LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES
- Ill -
CONCLUSION 94 BIBLIOGRAPHIE 100 ANNEXE A - LE PARTENARIAT C'EST...
ANNEXE B - PRINCIPAUX ÉLÉMENTS À CONSIDÉRER
POUR LA PRATIQUE DU PARTENARIAT
PAR UNE ADMINISTRATION PUBLIQUE
ANNEXE C - LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES
LISTE DES FIGURES
1. Continuum de consultations - partenariats -
délégation de pouvoirs 16
LISTE DES FIGURES
1. Continuum de consultations - partenariats -
délégation de pouvoirs 16
AVANT-PROPOS
Après plusieurs périodes de travail s'étant échelonnées sur deux années, voici qu'arrive à terme cette étude sur le partenariat en administration publique.
Dans un premier temps, à l'automne 1993, un collègue, Richard Dominique, a réalisé un examen de la documentation sur le thème du partenariat en administra- tion publique'. Distribuée au sein de ce qui était auparavant le ministère du Loisir, de la Chasse et de la Pêche, cet examen a suscité intérêt et commentaires.
Pendant que Richard se consacrait à la rédaction d'un rapport d'intervention en vue de l'obtention de la maîtrise en administration publique', j'ai entrepris d'effectuer un examen plus approfondi de la documentation, de confronter les résultats obtenus à diverses activités réalisées en situation de partenariat au sein de ce qu'il est maintenant convenu d'appeler le secteur faune et parcs au ministère de l'Environnement et de la Faune.
Une version préliminaire était prête à l'automne 1994. J'ai alors sollicité la critique de deux chercheurs externes. Johanne Charbonneau et Jacques T. Godbout de l'INRS-Urbanisation à Montréal ont fourni de précieux commentaires; il ne sont toutefois pas liés aux analyses et conclusions du présent document.
C'est au cours de l'été 1995 que Caroline Dufour et moi-même avons finalisé le contenu de cette étude alors que j'y ai mis la dernière touche avec Richard Dominique à l'automne. Pierre Lafrenière a assuré la révision linguistique du texte final. Louise Buisson, bibliothécaire, a été d'un secours précieux pour retracer divers écrits. Sylvie Paré a travaillé au traitement de texte et à l'édition.
Malgré ses limites, cette étude devrait permettre de mieux comprendre ce qu'est le partenariat et qu'au-delà des modes, ce concept est peut-être porteur d'avenir pour l'administration publique.
Yannick Routhier
1. Voir Dominique (1994).
2. Voir Dominique (1995).
- V -
AVANT-PROPOS
Après plusieurs périodes de travail s'étant échelonnées sur deux années, voici qu'arrive à terme cette étude sur le partenariat en administration publique.
Dans un premier temps, à l'automne 1993, un collègue, Richard Dominique, a réalisé un examen de la documentation sur le thème du partenariat en administra- tion publique1. Distribuée au sein de ce qui était auparavant le ministère du Loisir, de la Chasse et de la Pêche, cet examen a suscité intérêt et commentaires.
Pendant que Richard se consacrait à la rédaction d'un rapport d'intervention en vue de l'obtention de la maîtrise en administration publique2, j'ai entrepris d'effectuer un examen plus approfondi de la documentation, de confronter les résultats obtenus à diverses activités réalisées en situation de partenariat au sein de ce qu'il est maintenant convenu d'appeler le secteur faune et parcs au ministère de l'Environnement et de la Faune.
Une version préliminaire était prête à l'automne 1994. J'ai alors sollicité la critique de deux chercheurs externes. Johanne Charbonneau et Jacques T. Godbout de l'INRS-Urbanisation à Montréal ont fourni de précieux commentaires; il ne sont toutefois pas liés aux analyses et conclusions du présent document.
C'est au cours de l'été 1995 que Caroline Dufour et moi-même avons finalisé le contenu de cette étude alors que j'y ai mis la dernière touche avec Richard Dominique à l'automne. Pierre Lafrenière a assuré la révision linguistique du texte final. Louise Buisson, bibliothécaire, a été d'un secours précieux pour retracer divers écrits. Sylvie Paré a travaillé au traitement de texte et à l'édition.
Malgré ses limites, cette étude devrait permettre de mieux comprendre ce qu'est le partenariat et qu'au-delà des modes, ce concept est peut-être porteur d'avenir pour l'administration publique.
Yannick Routhier
1. Voir Dominique (1994).
2. Voir Dominique (1995).
RÉSUMÉ
L'examen de la documentation permet de faire converger les définitions du partenariat vers les éléments suivants :
- il s'agit d'une relation basée sur un engagement entre deux ou plusieurs parties ayant des objectifs compatibles, pour collaborer à l'atteinte de buts communs;
- il y a mise en commun d'idées et de ressources, voire un partage explicite, organisé de l'autorité;
- chaque partie anticipe des bénéfices;
- chaque partie conserve son identité propre. À ce titre, l'administration veille à l'application des politiques en vigueur et à l'intérêt public.
L'intensité de ladite relation peut varier dans le temps selon la conjoncture. Le partenariat est une méthode de travail qui nécessite une attitude d'ouverture, le respect et la connaissance de l'autre ainsi qu'un investissement à long terme.
L'administration publique fait en partenariat dans un contexte d'interdépen- dance : d'une part, diverses ressources lui font aujourd'hui défaut, d'autre part, le savoir-faire des tiers est réel et ces derniers veulent prendre part aux décisions et à la réalisation de projets. Le partenariat permet d'améliorer l'efficacité et l'efficience des organisations et il est possible d'en stimuler la pratique par divers moyens. Cette méthode de travail exige une certaine flexibilité et fait pression sur la bureaucratie traditionnelle vers une déconcentration et une décentralisation à l'interne.
RÉSUMÉ
L'examen de la documentation permet de faire converger les définitions du partenariat vers les éléments suivants :
- il s'agit d'une relation basée sur un engagement entre deux ou plusieurs parties ayant des objectifs compatibles, pour collaborer à l'atteinte de buts communs;
- il y a mise en commun d'idées et de ressources, voire un partage explicite, organisé de l'autorité;
- chaque partie anticipe des bénéfices;
- chaque partie conserve son identité propre. À ce titre, l'administration veille à l'application des politiques en vigueur et à l'intérêt public.
L'intensité de ladite relation peut varier dans le temps selon la conjoncture. Le partenariat est une méthode de travail qui nécessite une attitude d'ouverture, le respect et la connaissance de l'autre ainsi qu'un investissement à long terme.
L'administration publique fait en partenariat dans un contexte d'interdépen-
dance : d'une part, diverses ressources lui font aujourd'hui défaut, d'autre part,
le savoir-faire des tiers est réel et ces derniers veulent prendre part aux décisions
et à la réalisation de projets. Le partenariat permet d'améliorer l'efficacité et
l'efficience des organisations et il est possible d'en stimuler la pratique par divers
moyens. Cette méthode de travail exige une certaine flexibilité et fait pression sur
la bureaucratie traditionnelle vers une déconcentration et une décentralisation à
l'interne.
- vii -
Malgré certaines limites méthodologiques, la corrélation est établie entre, d'un côté, le contenu de l'examen de la documentation et, de l'autre, des activités réalisées au sein du secteur faune et parcs du Ministère. Le phénomène est présent, bien que nous ne puissions en préciser l'étendue.
Au terme de l'étude, nous déterminons deux enjeux pour l'administration publique. Le premier touche la réalisation du plein potentiel d'application de la formule en réponse au paradoxe de l'amincissement de l'État, alois qu'on réclame néanmoins sa présence dans les enjeux sociaux. Le second est lié aux dangers de cette formule; une organisation publique s'y lançant à fond de train risque de se fondre aux intérêts des partenaires, ce qui aurait des répercussions malheureuses sur l'ensemble de la société.
- vu -
Malgré certaines limites méthodologiques, la corrélation est établie entre, d'un côté, le contenu de l'examen de la documentation et, de l'autre, des activités réalisées au sein du secteur faune et parcs du Ministère. Le phénomène est présent, bien que nous ne puissions en préciser l'étendue.
Au terme de l'étude, nous déterminons deux enjeux pour l'administration
publique. Le premier touche la réalisation du plein potentiel d'application de la
formule en réponse au paradoxe de l'amincissement de l'État, alors qu'on réclame
néanmoins sa présence dans les enjeux sociaux. Le second est lié aux dangers de
cette formule; une organisation publique s'y lançant à fond de train risque de se
fondre aux intérêts des partenaires, ce qui aurait des répercussions malheureuses
sur l'ensemble de la société.
À présent, l'avenir est incertain et il faut apprendre, non plus à prévoir, mais à s'outiller pour réagir et évoluer en même temps que le système.
Léon Courville, 1994. Piloter dans le tempête, Montréal, Presses dee MEC.
À présent, l'avenir est incertain et il faut apprendre, non plus à prévoir, mais à s'outiller pour réagir et évoluer en même temps que le système.
Léon Courville, 1994. Piloter dans la tempête, Montréal, Presses des BEC.
INTRODUCTION
La notion de partenariat est utilisée dans le secteur privé pour décrire ces entreprises qui s'associent pour mieux desservir ou conquérir les marchés. Elle se retrouve aussi au chapitre de l'organisation du travail lorsque patrons et employés inventent de nouvelles formules de collaboration. En administration publique' domaine de notre étude, le partenariat apparaît présentement comme une des notions employées pour repenser les façons de faire en période de transformations sociales importantes et de compressions budgétaires:
La revue de gestion du secteur public Optimum publiait, lors de sa livraison d'hiver 1993 (vol. 24), un numéro spécial sur le partenariat, Conseils et Vérifica- tion Canada organisait la conférence « Les partenariats, la délégation et le partage des pouvoirs, répercussions sur la gestion » et l'institut d'administration publique du Canada mettait en place divers événements, dont son séminaire national de 1993, pour débattre des incidences du partenariat sur l'administration publique.
Au ministère de l'Environnement et de la Faune, le Projet de politique sur la faune (1994) consacre un chapitre au partenariat. Ces manifestations démontrent bien comment cette notion semble vouloir répondre aux nouveaux défis de l'administration publique.
Or, il s'agit d'un concept qui semble relativement nouveau en administration publique ou, du moins, dont l'occurrence dans le discours semble s'accélérer. Il n'est d'ailleurs apparu dans les dictionnaires de la langue française que récemment, c'est-à-dire en 1984. C'est par conséquent un concept que la pratique est en train de définir et dont l'utilisation peut être galvaudée.
3. Nous entendons par administration publique 1'cm:omble des p organisme[a] public(a) ayant reçu du pouvoir politique la compétence et les moyens nécessaires à la satisfaction des intérêts généraux [...] p (Goy et ai, 1987: 7).
INTRODUCTION
La notion de partenariat est utilisée dans le secteur privé pour décrire ces entreprises qui s'associent pour mieux desservir ou conquérir les marchés. Elle se retrouve aussi au chapitre de l'organisation du travail lorsque patrons et employés inventent de nouvelles formules de collaboration. En administration publique3, domaine de notre étude, le partenariat apparaît présentement comme une des notions employées pour repenser les façons de faire en période de transformations sociales importantes et de compressions budgétaires^
La revue de gestion du secteur public Optimum publiait, lors de sa livraison d'hiver 1993 (vol. 24), un numéro spécial sur le partenariat, Conseils et Vérifica- tion Canada organisait la conférence « Les partenariats, la délégation et le partage des pouvoirs, répercussions sur la gestion » et l'Institut d'administration publique du Canada mettait en place divers événements, dont son séminaire national de 1993, pour débattre des incidences du partenariat sur l'administration publique.
Au ministère de l'Environnement et de la Faune, le Projet de politique sur la faune (1994) consacre un chapitre au partenariat. Ces manifestations démontrent bien comment cette notion semble vouloir répondre aux nouveaux défis de l'administration publique.
Or, il s'agit d'un concept qui semble relativement nouveau en administration publique ou, du moins, dont l'occurrence dans le discours semble s'accélérer. Il n'est d'ailleurs apparu dans les dictionnaires de la langue française que récemment, c'est-à-dire en 1984. C'est par conséquent un concept que la pratique est en train de définir et dont l'utilisation peut être galvaudée.
3. Nous entendons par administration publique l'ensemble des « organisme(s) public(s) ayant reçu du pouvoir politique la compétence et les moyens nécessaires à la satisfaction des intérêts généraux
[...] » (Gow et al, 1987: 7 ) .
Par ailleurs, au-delà des modes et d'une connotation politically correct, il s'agit peut-être d'un concept particulièrement riche, porteur de renouveau. Notre objectif est de circonscrire ce concept dans le contexte de l'administration publique moderne et d'en décoder la présence au sein de l'administration publique québécoise, soit au secteur faune et parcs du ministère de l'Environne- ment et de la Faune. Pour arriver à cet objectif, nous proposons une démarche en trois temps.
Dans le premier chapitre de cette étude, l'examen de la documentation permet de circonscrire le concept et ses divers aspects. Cet examen nous amène à identifier des indicateurs du partenariat, ce qui nous aide à sonder la pratique.
Des activités au secteur faune et parcs du Ministère (ci-après appelé « Secteur ») sont vraisemblablement réalisées en situation de partenariat. En nous basant sur le résultat des entrevues auprès de fonctionnaires du Secteur, nous traçons, dans le second chapitre, un portrait de ces activités et des réflexions que suscitent chez ces personnes leur pratique du partenariat. Nous y réalisons aussi une analyse de contenu d'une publication récente du Secteur. Dans ce chapitre, nous procédons à l'analyse de ces activités, de ces réflexions et de cette publication, à l'aide des indicateurs identifiés au premier chapitre.
Au troisième et dernier chapitre, nous sommes en mesure de définir en quoi la documentation et la pratique du partenariat au Secteur se recoupent et en quoi elles divergent.
La conclusion reprend les résultats de l'étude, en précise les limites et établit les enjeux qui se dessinent pour l'administration publique (et l'État) en matière de partenariat. En annexe se trouvent des éléments qui décrivent le partenariat de façon générale et, plus particulièrement, en administration publique. On y trouve Par ailleurs, au-delà des modes et d'une connotation politically correct, il s'agit peut-être d'un concept particulièrement riche, porteur de renouveau. Notre objectif est de circonscrire ce concept dans le contexte de l'administration publique moderne et d'en décoder la présence au sein de l'administration publique québécoise, soit au secteur faune et parcs du ministère de l'Environne- ment et de la Faune. Pour arriver à cet objectif, nous proposons une démarche en trois temps.
Dans le premier chapitre de cette étude, l'examen de la documentation permet de circonscrire le concept et ses divers aspects. Cet examen nous amène à identifier des indicateurs du partenariat, ce qui nous aide à sonder la pratique.
Des activités au secteur faune et parcs du Ministère (ci-après appelé « Secteur ») sont vraisemblablement réalisées en situation de partenariat. En nous basant sur le résultat des entrevues auprès de fonctionnaires du Secteur, nous traçons, dans le second chapitre, un portrait de ces activités et des réflexions que suscitent chez ces personnes leur pratique du partenariat. Nous y réalisons aussi une analyse de contenu d'une publication récente du Secteur. Dans ce chapitre, nous procédons à l'analyse de ces activités, de ces réflexions et de cette publication, à l'aide des indicateurs identifiés au premier chapitre.
Au troisième et dernier chapitre, nous sommes en mesure de définir en quoi la documentation et la pratique du partenariat au Secteur se recoupent et en quoi elles divergent.
La conclusion reprend les résultats de l'étude, en précise les limites et établit les enjeux qui se dessinent pour l'administration publique (et l'État) en matière de partenariat. En annexe se trouvent des éléments qui décrivent le partenariat de façon générale et, plus particulièrement, en administration publique. On y trouve
- 3 -
aussi la liste des personnes rencontrées au Secteur pour y témoigner de leur expérience.
L'utilisation de la forme masculine a pour seul but d'alléger le texte.
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aussi la liste des personnes rencontrées au Secteur pour y témoigner de leur expérience.
L'utilisation de la forme masculine a pour seul but d'alléger le texte.
1. PARTENARIAT ET ADMINISTRATION PUBLIQUE4
La notion de partenariat est utilisée abondamment aujourd'hui. Comme l'écrit Jean Joncheray (1992: 11), « Si on parcourt les journaux, si on écoute ceux qui interviennent dans des colloques ou des journées d'études, on rencontrera nécessairement le mot « partenaire ». Malgré le nombre croissant d'auteurs qui s'intéressent au partenariat et une certaine convergence des idées, il n'existe pas de consensus autour du concept.
Cette absence de consensus peut être expliquée, du moins en partie, par la nouveauté du concept. La recherche sur le partenariat étant à la phase de l'exploration et sans cadre théorique ferme et défini, cela peut expliquer pourquoi ce concept est aujourd'hui « galvaudé », pour emprunter l'expression de Sylvie Delorme (1990).
Par ailleurs, nous considérons qu'il existe suffisamment de travaux sur le sujet pour que nous puissions faire ressortir ce qui semble être les grandes lignes du partenariat. Ainsi, avant d'entreprendre l'analyse de cas du Secteur, nous proposons à l'issue de ce premier chapitre un ensemble d'indicateurs établis à partir des écrits portant sur le sujet à la suite de l'observation de cas divers.
Nous débutons ce chapitre par l'examen des premières expressions de partenariat, puis des formes de partenariats actuelles. Ensuite, nous présentons diverses définitions du partenariat pour en retenir les éléments principaux et nous proposons une typologie du partenariat. Ce chapitre nous donne aussi l'occasion de relever les raisons qui peuvent inciter l'administration publique à s'engager dans un partenariat, les conditions liées à l'exercice du partenariat de même que
4. Les documents que nous avons utilisés pour établir l'examen de la documentation portent sur plusieurs études de cas de partenariat entre diverses organisations de l'administration publique et leurs partenaires. Ces expériences relèvent de secteurs variée : aéroports, commerce extérieur, développement industriel, enseignement postsecondaire, emploi et formation professionnelle, environnement, faune, foresterie, gestion publique, informatique, multiculturalisme, parcs, recherche en sciences naturelles et en ingénierie, ressources naturelles, santé et services sociaux, services correctionnels, services aux entreprises privées et sidérurgie.
1. PARTENARIAT ET ADMINISTRATION PUBLIQUE4
La notion de partenariat est utilisée abondamment aujourd'hui. Comme l'écrit Jean Joncheray (1992 : 11), « Si on parcourt les journaux, si on écoute ceux qui interviennent dans des colloques ou des journées d'études, on rencontrera nécessairement le mot « partenaire ». Malgré le nombre croissant d'auteurs qui s'intéressent au partenariat et une certaine convergence des idées, il n'existe pas de consensus autour du concept.
Cette absence de consensus peut être expliquée, du moins en partie, par la nouveauté du concept. La recherche sur le partenariat étant à la phase de l'exploration et sans cadre théorique ferme et défini, cela peut expliquer pourquoi ce concept est aujourd'hui « galvaudé », pour emprunter l'expression de Sylvie Delorme (1990).
Par ailleurs, nous considérons qu'il existe suffisamment de travaux sur le sujet pour que nous puissions faire ressortir ce qui semble être les grandes lignes du partenariat. Ainsi, avant d'entreprendre l'analyse de cas du Secteur, nous proposons à l'issue de ce premier chapitre un ensemble d'indicateurs établis à partir des écrits portant sur le sujet à la suite de l'observation de cas divers.
Nous débutons ce chapitre par l'examen des premières expressions de partenariat, puis des formes de partenariats actuelles. Ensuite, nous présentons diverses définitions du partenariat pour en retenir les éléments principaux et nous proposons une typologie du partenariat. Ce chapitre nous donne aussi l'occasion de relever les raisons qui peuvent inciter l'administration publique à s'engager dans un partenariat, les conditions liées à l'exercice du partenariat de même que
4. Les documents que nous avons utilisés pour établir l'examen de la documentation portent sur plusieurs études de cas de partenariat entre diverses organisations de l'administration publique et leurs partenaires. Ces expériences relèvent de secteurs variés : aéroports, commerce extérieur, développement industriel, enseignement postsecondaire, emploi et formation professionnelle, environnement, faune, foresterie, gestion publique, informatique, multiculturalisme, parcs, recherche en sciences naturelles et en ingénierie, ressources naturelles, santé et services sociaux, services correctionnels, services aux entreprises privées et sidérurgie.
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les partenaires potentiels de l'administration publique. Nous nous questionnons enfin sur les limites et les avantages particuliers, pour l'administration publique, à faire en partenariat et sur la façon dont elle peut stimuler le partenariat.
1.1 Partenariat d'hier
Bien que la fin des années 1980 et le début des années 1990 aient vu les administrations publiques faire abondamment usage du terme « partenariat », cette notion a été véhiculée depuis les débuts de l'industrialisation jusqu'aux années d'après-guerre, pour décrire une forme de contrat social entre des grands acteurs, dont l'État.
Louis Gia (1989), dans son ouvrage sur les limites du partenariat, retrace diverses expériences d'alliance entre le capital et le travail salarié au début du XIX' siècle.
Entre autres, il mentionne « l'entreprise modèle » de Robert Owen, « la compagnie ouvrière » de Pierre-Joseph Proudhon, « les phalanstères » de Charles Fourier ainsi que « les ateliers sociaux » de Louis Blanc. Tous ces projets sont apparentés parce qu'ils recherchent la paix sociale par le partage d'intérêts communs. Pour atteindre cet objectif, les propriétaires d'entreprises et les organisations ouvrières doivent concevoir et mettre au point un mode de production par lequel chaque individu se perçoit comme un élément actif d'un ensemble contribuant au mieux-être de la collectivité.
Une deuxième vague de l'utilisation du terme « partenariat » est attribuable aux mouvements ouvriers de tradition chrétienne. L'encyclique Rerum navarum du pape Léon MI publiée en 1891 demeure le document de base pour ces organisa- tions. Globalement, elle préconise l'atteinte de la paix sociale par la collaboration et la mise en commun des intérêts entre les employeurs et les employés. Par la suite, d'autres encycliques sont venues rappeler et appliquer cette idée maîtresse
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les partenaires potentiels de l'administration publique. Nous nous questionnons enfin sur les limites et les avantages particuliers, pour l'administration publique, à faire en partenariat et sur la façon dont elle peut stimuler le partenariat.
1.1 Partenariat d'hier
Bien que la fin des années 1980 et le début des années 1990 aient vu les administrations publiques faire abondamment usage du terme « partenariat », cette notion a été véhiculée depuis les débuts de l'industrialisation jusqu'aux années d'après-guerre, pour décrire une forme de contrat social entre des grands acteurs, dont l'État.
Louis Gill (1989), dans son ouvrage sur les limites du partenariat, retrace diverses expériences d'alliance entre le capital et le travail salarié au début du XIXe siècle.
Entre autres, il mentionne « l'entreprise modèle » de Robert Owen, « la compagnie ouvrière » de Pierre-Joseph Proudhon, « les phalanstères » de Charles Fourier ainsi que « les ateliers sociaux » de Louis Blanc. Tous ces projets sont apparentés parce qu'ils recherchent la paix sociale par le partage d'intérêts communs. Pour atteindre cet objectif, les propriétaires d'entreprises et les organisations ouvrières doivent concevoir et mettre au point un mode de production par lequel chaque individu se perçoit comme un élément actif d'un ensemble contribuant au mieux-être de la collectivité.
Une deuxième vague de l'utilisation du terme « partenariat » est attribuable aux mouvements ouvriers de tradition chrétienne. L'encyclique Rerum novarum du pape Léon XIII publiée en 1891 demeure le document de base pour ces organisa- tions. Globalement, elle préconise l'atteinte de la paix sociale par la collaboration et la mise en commun des intérêts entre les employeurs et les employés. Par la suite, d'autres encycliques sont venues rappeler et appliquer cette idée maîtresse
à d'autres facettes de la réalité sociale, démontrant ainsi une continuité de la doctrine.
Au chapitre de l'application, ce sont sans contredit les deux grandes guerres mondiales et la mise en place par la Suède du modèle de Rehn-Meidner qui ont fourni des exemples concrets de partenariat En effet, lors des conflits mondiaux, une concertation entre l'État, les entreprises et les syndicats fut mise de l'avant.
Ces trois grandes organisations collaborèrent étroitement pour soutenir la production de guerre et les plans de rationnement. Ce partenariat s'est concrétisé par la constitution de comités chargés d'élaborer des politiques et d'administrer des programmes. Par contre, aux lendemains des guerres, les divergences de vue entre les partenaires ont refait surface, remettant en question la façon de donner des services et de produire des biens.
Nonobstant le contexte et la durée de vie de ces comités, la notion de partenariat a été pour la première fois appliquée à une échelle plus grande qu'une organisa- tion du travail et a mis en relation plus d'un partenaire. Ainsi, le partenariat devient une source d'inspiration pour un mode de gestion plus global. La Suède allait s'engager dans cette avenue.
Après la Seconde Guerre mondiale, la Suède a voulu encadrer « [...] l'économie de marché dans le but d'en atténuer les effets négatifs par des politiques de redistribution et des politiques sociales. » (Gill 1989: 42). Selon le modèle Rehn- Meidner, l'État, le patronat et le mouvement ouvrier doivent se donner comme tâche l'harmonisation des intérêts et la paix sociale.
Cette approche a donné lieu à divers mouvements revendiquant un partage du pouvoir et, plus particulièrement, une participation active à la prise de décision.
Démocratisation, autogestion et participation ont sûrement été, au cours des années 1960 et 1970, les concepts les plus véhiculés pour exprimer cette tendance.
à d'autres facettes de la réalité sociale, démontrant ainsi une continuité de la doctrine.
Au chapitre de l'application, ce sont sans contredit les deux grandes guerres mondiales et la mise en place par la Suède du modèle de Rehn-Meidner qui ont fourni des exemples concrets de partenariat. En effet, lors des conflits mondiaux, une concertation entre l'État, les entreprises et les syndicats fut mise de l'avant.
Ces trois grandes organisations collaborèrent étroitement pour soutenir la production de guerre et les plans de rationnement. Ce partenariat s'est concrétisé par la constitution de comités chargés d'élaborer des politiques et d'administrer des programmes. Par contre, aux lendemains des guerres, les divergences de vue entre les partenaires ont refait surface, remettant en question la façon de donner des services et de produire des biens.
Nonobstant le contexte et la durée de vie de ces comités, la notion de partenariat a été pour la première fois appliquée à une échelle plus grande qu'une organisa- tion du travail et a mis en relation plus d'un partenaire. Ainsi, le partenariat devient une source d'inspiration pour un mode de gestion plus global. La Suède allait s'engager dans cette avenue.
Après la Seconde Guerre mondiale, la Suède a voulu encadrer « [...] l'économie de marché dans le but d'en atténuer les effets négatifs par des politiques de redistribution et des politiques sociales. » (Gill 1989 : 42). Selon le modèle Rehn- Meidner, l'État, le patronat et le mouvement ouvrier doivent se donner comme tâche l'harmonisation des intérêts et la paix sociale.
Cette approche a donné lieu à divers mouvements revendiquant un partage du pouvoir et, plus particulièrement, une participation active à la prise de décision.
Démocratisation, autogestion et participation ont sûrement été, au cours des années 1960 et 1970, les concepts les plus véhiculés pour exprimer cette tendance.
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Pratiquement, ce sont les grandes organisations qui négocient entre elles et qui élaborent des ententes.
Cette façon de procéder a pu convenir dans les années pendant lesquelles la société industrielle était constituée de grandes catégories sociales assez homogè- nes. Cependant, tout au long des années d'après-guerre cette société a connu d'importants changements et nécessite aujourd'hui une forme différente de collaboration avec l'État, associant son administration.
1.2 Partenariat d'aujourd'hui
1.2.1 Le contexte des années 1980 et 1990
Au nombre des récentes transformations sociales d'importance qui ont contribué à l'émergence du partenariat, on compte l'évolution du citoyen. Ceux-ci disposent aujourd'hui d'une plus grande « [...] liberté, d'une meilleure éducation, d'un accès plus facile aux centres de décisions et peuvent intervenir plus promptement et plus activement. » (Crozier, 1991 : 71), entre autres dans les affaires publiques.
Puis, les citoyens d'aujourd'hui se caractérisent par leur tendance à former des regroupements autour d'intérêts communs.
Dans l'ensemble des pays industrialisés, ces « nouveaux » citoyens sont insatisfaits de l'État. Ils le perçoivent comme une entité lourde, insensible et coûteuse. En raison de leur mécontentement, ils formulent deux types de demandes. D'une part, ils désirent être consultés et écoutés dans le processus décisionnel de l'État et ils se plaignent « [...J des parlottes qui empêchent que rien ne soit jamais décidé. » (Crozier, 1991 : 70). D'autre part, ils exigent la simplicité
5. a État D et a administration publique » ne sont pas des synonymes. ces deux concepts sont souvent confondus parce l'administration publique constitue l'une des institutions de l'État les plus connues des citoyens et des citoyennes et que a [—d notre appréciation de l'État est influencée par notre expérience avec l'administration ». (Gow, 1967 s 260)
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Pratiquement, ce sont les grandes organisations qui négocient entre elles et qui élaborent des ententes.
Cette façon de procéder a pu convenir dans les années pendant lesquelles la société industrielle était constituée de grandes catégories sociales assez homogè- nes. Cependant, tout au long des années d'après-guerre cette société a connu d'importants changements et nécessite aujourd'hui une forme différente de collaboration avec l'État, associant son administration.
1.2 Partenariat d'aujourd'hui
1.2.1 Le contexte des années 1980 et 1990
Au nombre des récentes transformations sociales d'importance qui ont contribué à l'émergence du partenariat, on compte l'évolution du citoyen. Ceux-ci disposent aujourd'hui d'une plus grande « [...] liberté, d'une meilleure éducation, d'un accès plus facile aux centres de décisions et peuvent intervenir plus promptement et plus activement. » (Crozier, 1991: 71), entre autres dans les affaires publiques.
Puis, les citoyens d'aujourd'hui se caractérisent par leur tendance à former des regroupements autour d'intérêts communs.
Dans l'ensemble des pays industrialisés, ces « nouveaux » citoyens sont insatisfaits de l'État5. Ils le perçoivent comme une entité lourde, insensible et coûteuse. En raison de leur mécontentement, ils formulent deux types de demandes. D'une part, ils désirent être consultés et écoutés dans le processus décisionnel de l'État et ils se plaignent « [...] des parlottes qui empêchent que rien ne soit jamais décidé. » (Crozier, 1991 : 70). D'autre part, ils exigent la simplicité
5. « État » et « administration publique » ne sont pas des synonymes. Ces deux concepts sont souvent confondus parce l'administration publique constitue l'une des institutions de l'État les plus connues des citoyens et des citoyennes et que « [•••] notre appréciation de l'État est influencée par notre expérience avec l'administration ». (Gow, 1987 : 280)
dans les rapports sociaux, veulent des rencontres plus directes, débarrassées du formalisme (Crozier, 1991 : 81).
Parallèlement à l'émancipation du citoyen, la société industrielle s'est de plus en plus fragmentée et individualisée, exigeant conséquemment des services de plus en plus spécialisés et particularisés. Avec ces changements, les grandes organisa- tions publiques traditionnelles sont quelque peu laissées pour compte quant à leur expertise et à leurs ressources parce qu'elles éprouvent des difficultés à bien répondre aux nouvelles exigences si diversifiées (Phillips, 1991; Osborne et Gaebler, 1992; Armstrong, 1993 : 20; Kernaghan, 1993; Brachet, 1995 : 92). Les bureaucraties traditionnelles ne semblent « [...] pas préparées à faire face aux exigences complexes et changeantes des sociétés modernes. » (Armstrong, 1993, : 20).
Nicole Belloubet croit qu'il en est de même pour les politiques publiques, c'est-à- dire qu'elles ne réussissent plus à s'adapter aux nouvelles réalités sociales. Selon elle, « Les politiques publiques se caractérisent en général par une approche verticale des questions à résoudre. Elles conduisent alors à des superpositions, à des failles ou à des dysfonctionnements [...] [auxquels on] doit porter remède. » (Belloubet, 1993: 26). On doit donc trouver une nouvelle façon d'élaborer et de mettre en oeuvre les politiques publiques.
En plus des transformations majeures de la composition sociale et, par le fait même, de l'apparition de nouveaux besoins et problèmes sociaux, l'État a vu ses ressources diminuer. Avec les récessions, les gels budgétaires, l'accroissement des coûts de la production des biens et des services publics (Sauvageau, 1991 : 63), des pressions sont exercées sur l'administration publique pour qu'elle réduise ses dépenses et augmente sa productivité. Par ailleurs, les groupes d'intérêt sont de mieux en mieux organisés et disposent de ressources et de connaissances que parfois l'administration publique ne possède pas.
dans les rapports sociaux, veulent des rencontres plus directes, débarrassées du formalisme (Crozier, 1991 : 81).
Parallèlement à l'émancipation du citoyen, la société industrielle s'est de plus en plus fragmentée et individualisée, exigeant conséquemment des services de plus en plus spécialisés et particularisés. Avec ces changements, les grandes organisa- tions publiques traditionnelles sont quelque peu laissées pour compte quant à leur expertise et à leurs ressources parce qu'elles éprouvent des difficultés à bien répondre aux nouvelles exigences si diversifiées (Phillips, 1991; Osborne et Gaebler, 1992; Armstrong, 1993 : 20; Kernaghan, 1993; Brachet, 1995 : 92). Les bureaucraties traditionnelles ne semblent « [...] pas préparées à faire face aux exigences complexes et changeantes des sociétés modernes. » (Armstrong, 1993, : 20).
Nicole Belloubet croit qu'il en est de même pour les politiques publiques, c'est-à- dire qu'elles ne réussissent plus à s'adapter aux nouvelles réalités sociales. Selon elle, « Les politiques publiques se caractérisent en général par une approche verticale des questions à résoudre. Elles conduisent alors à des superpositions, à des failles ou à des dysfonctionnements [...] [auxquels on] doit porter remède. » (Belloubet, 1993 : 26). On doit donc trouver une nouvelle façon d'élaborer et de mettre en oeuvre les politiques publiques.
En plus des transformations majeures de la composition sociale et, par le fait même, de l'apparition de nouveaux besoins et problèmes sociaux, l'État a vu ses ressources diminuer. Avec les récessions, les gels budgétaires, l'accroissement des coûts de la production des biens et des services publics (Sauvageau, 1991 : 63), des pressions sont exercées sur l'administration publique pour qu'elle réduise ses dépenses et augmente sa productivité. Par ailleurs, les groupes d'intérêt sont de mieux en mieux organisés et disposent de ressources et de connaissances que parfois l'administration publique ne possède pas.
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En résumé, on retrouve d'une part, une société fragmentée composée d'individus avec plus de capacités, regroupés autour d'intérêts et insatisfaits de l'État. D'autre part, les ressources de l'État, et particulièrement ses ressources financières, sont en régression. À l'égard de ces nouvelles réalités sociales et économiques, des théoriciens et praticiens de l'administration publique croient, comme nous le verrons, que les biens et les services publics doivent être fournis d'une autre façon.
1.2.2 Nouvelles conceptions de l'administration publique
La bureaucratie traditionnelle, qui a répondu aux besoins d'une certaine période devrait, selon plusieurs auteurs, céder sa place, ou du moins laisser une place, à une nouvelle approche de la chose publique. Parmi les avenues suggérées depuis les années 1980, deux d'entre elles retiennent particulièrement notre attention : la privatisation et le partenariat.
Certains ont cru, et d'autres croient encore aujourd'hui, que l'avenir de l'administration publique réside dans l'application des principes du néo- libéralisme et dans une approche de l'administration publique appelée privatisa- tion'. Pour les partisans de cette approche, la production des biens et des services publics devrait répondre à une logique strictement économique, où la place de l'État est réduite au maximum'. Malgré un certain succès, entre autres en Nouvelle-Zélande' la privatisation semble aujourd'hui en perte de vitesse.
6. Pour plus de renseignements sur cette approche, consulter Ouellet (1992) et Dufour (1995).
7. Nous n'abordons ici que très sommairement le néo-libéralisme. Pour une introduction simple et précise au sujet, voir Lagueux (1988).
8. Pour plus d'information sur la réforme administrative de la Nouvelle-Zélande voir la série d'articles rédigés par Claude Picher et parus dans Le Presse entre la 8 janvier 1994 et 13 janvier 1994 inclusivement ou encore, consulter Nolmes (1995).
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En résumé, on retrouve d'une part, une société fragmentée composée d'individus avec plus de capacités, regroupés autour d'intérêts et insatisfaits de l'État. D'autre part, les ressources de l'Etat, et particulièrement ses ressources financières, sont en régression. À l'égard de ces nouvelles réalités sociales et économiques, des théoriciens et praticiens de l'administration publique croient, comme nous le verrons, que les biens et les services publics doivent être fournis d'une autre façon.
1.2.2 Nouvelles conceptions de l'administration publique
La bureaucratie traditionnelle, qui a répondu aux besoins d'une certaine période devrait, selon plusieurs auteurs, céder sa place, ou du moins laisser une place, à une nouvelle approche de la chose publique. Parmi les avenues suggérées depuis les années 1980, deux d'entre elles retiennent particulièrement notre attention : la privatisation et le partenariat.
Certains ont cru, et d'autres croient encore aujourd'hui, que l'avenir de l'administration publique réside dans l'application des principes du néo- libéralisme et dans une approche de l'administration publique appelée privatisa- tion
6. Pour les partisans de cette approche, la production des biens et des services publics devrait répondre à une logique strictement économique, où la place de l'Etat est réduite au maximum
7. Malgré un certain succès, entre autres en Nouvelle-Zélande
8, la privatisation semble aujourd'hui en perte de vitesse.
6. Pour plus de renseignements sur cette approche, consulter Ouellet (1992) et Dufour (1995).
7. Nous n'abordons ici que très sommairement le néo-libéralisme. Pour une introduction simple et précise au sujet, voir Lagueux (1988).
8. Pour plus d'information sur la réforme administrative de la Nouvelle-Zélande voir la série d'articles rédigés par Claude Picher et parus dans La Presse entre le 8 janvier 1994 et 13 janvier 1994 inclusivement ou encore, consulter Holmes (1995).
En effet, Michel Crozier (1991) constate que la privatisation ne constitue pas une solution appropriée, car malgré sa crise, il y a encore aujourd'hui une place pour l'État. Selon lui,
« Quantité de problèmes qui étaient sectoriels ou régionaux sont en effet devenus généraux et nationaux du fait de l'interdépendance croissante de toutes les activités et l'État apparaît comme le seul cadre assez large permettant à tous les intéressés d'être associés à la gestion des problèmes communs. » (Crozier 1991 : 71).
Crozier (1991 : 70) soutient aussi que « plus la liberté des participants au jeu social est grande, plus il faut d'organisation. Les tenants du néo-libéralisme semblent incapables de comprendre cette règle fondamentale : il faut beaucoup plus d'organisation pour assurer davantage de liberté à un plus grand nombre de personnes. »
Roland Parenteau (1989: 20) croit aussi qu'il y a encore une place pour l'État.
Selon lui, « [...] les mouvements en faveur du retrait de l'État [particulièrement au Canada] relèvent plus de l'idéologie que du pragmatisme. » Pour cet auteur, la privatisation ne doit pas être retenue pour solutionner la crise étatique et administrative, car elle ne repose pas sur des bases pragmatiques.'
David Osborne et Ted Gaebler (1992: préface) croient eux aussi que l'État a un rôle à jouer et que son retrait ne constitue pas une solution appropriée. Ils estiment :
1) Que l'existence d'une forme de gouvernement est nécessaire, parce qu'il y a des enjeux collectifs, des choix collectifs, des actions collectives à mener.
9. Stephan Brooks (1989) partage ce point de vue.
En effet, Michel Crozier (1991) constate que la privatisation ne constitue pas une solution appropriée, car malgré sa crise, il y a encore aujourd'hui une place pour l'État. Selon lui,
« Quantité de problèmes qui étaient sectoriels ou régionaux sont en effet devenus généraux et nationaux du fait de l'interdépendance croissante de toutes les activités et l'État apparaît comme le seul cadre assez large permettant à tous les intéressés d'être associés à la gestion des problèmes communs. » (Crozier 1991 : 71).
Crozier (1991 : 70) soutient aussi que « plus la liberté des participants au jeu social est grande, plus il faut d'organisation. Les tenants du néo-libéralisme semblent incapables de comprendre cette règle fondamentale : il faut beaucoup plus d'organisation pour assurer davantage de liberté à un plus grand nombre de personnes. »
Roland Parenteau (1989 : 20) croit aussi qu'il y a encore une place pour l'État.
Selon lui, « [...] les mouvements en faveur du retrait de l'État [particulièrement au Canada] relèvent plus de l'idéologie que du pragmatisme. » Pour cet auteur, la privatisation ne doit pas être retenue pour solutionner la crise étatique et administrative, car elle ne repose pas sur des bases pragmatiques.9
David Osborne et Ted Gaebler (1992 : préface) croient eux aussi que l'État a un rôle à jouer et que son retrait ne constitue pas une solution appropriée. Ils estiment :
1) Que l'existence d'une forme de gouvernement est nécessaire, parce qu'il y a des enjeux collectifs, des choix collectifs, des actions collectives à mener.
9. Stephan Brooks (1989) partage ce point de vue.
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2) Que la société ne peut fonctionner efficacement sans un gouvernement efficace; or, les bureaucraties centralisées, standardisées ne sont plus à la hauteur des défis d'une société en mutation rapide (rapidly changing informa- tion society and knowledge-based economy).
3) Que les bureaucrates ne constituent pas le problème. C'est plutôt la bureaucratie elle-même qui emprisonne, neutralise la créativité et l'énergie.
4) Que les théories traditionnelles (conservatisme-libéralisme) ne sont plus utiles. L'enjeu n'est pas de dépenser plus ou moins ou de privatiser l'État. Il faut « réinventer » les façons de faire de l'État;
Que l'équité est une valeur importante et que l'État doit continuer à y veiller parce qu'il représente la seule organisation à pouvoir le faire.
Parmi les solutions de rechange situées entre les approches bureaucratique et néo- libérale, l'une d'elle se nomme « partenariat ».
1.2.3 Le partenariat aujourd'hui
Le partenariat jouit présentement d'une certaine notoriété dans les secteurs public et parapublic et semble se tailler une place dans les rangs de la modernisation administrative'. À preuve, au cours des dix dernières années, diverses adminis- trations publiques ont conclu avec d'autres organisations, publiques et privées, des ententes de partenariat, ententes qui ont poussé le concept à évoluer constamment. Depuis le milieu des années 1980, « L'utilisation des partenariats a évolué d'une réponse ad hoc à des problèmes particuliers à une approche
10. Noua entendons ici par a modernisation R l'évolution des modes de fonctionnement administratifs afin d'améliorer l'efficacité et pour mieux répondre aux exigences du monde moderne (Barouch, 1994: 2). Il ne faut pas confondre avec a réforme 1. qui a [...1 désigne généralement des change- ments qui sont prévus et réalisés par certaines personnes consciemment, volontairement et dans un but précis [...] » (Grosenick et Mosner, 1971 s 3).
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2) Que la société ne peut fonctionner efficacement sans un gouvernement efficace; or, les bureaucraties centralisées, standardisées ne sont plus à la hauteur des défis d'une société en mutation rapide (rapidly changing informa- tion society and knowledge-based economy).
3) Que les bureaucrates ne constituent pas le problème. C'est plutôt la bureaucratie elle-même qui emprisonne, neutralise la créativité et l'énergie.
4) Que les théories traditionnelles (conservatisme-libéralisme) ne sont plus utiles. L'enjeu n'est pas de dépenser plus ou moins ou de privatiser l'Etat. Il faut « réinventer » les façons de faire de l'Etat;
5) Que l'équité est une valeur importante et que l'État doit continuer à y veiller parce qu'il représente la seule organisation à pouvoir le faire.
Parmi les solutions de rechange situées entre les approches bureaucratique et néo- libérale, l'une d'elle se nomme « partenariat ».
1.2.3 Le partenariat aujourd'hui
Le partenariat jouit présentement d'une certaine notoriété dans les secteurs public et parapublic et semble se tailler une place dans les rangs de la modernisation administrative10. À preuve, au cours des dix dernières années, diverses adminis- trations publiques ont conclu avec d'autres organisations, publiques et privées, des ententes de partenariat, ententes qui ont poussé le concept à évoluer constamment. Depuis le milieu des années 1980, « L'utilisation des partenariats a évolué d'une réponse ad hoc à des problèmes particuliers à une approche
10. Nous entendons ici par « modernisation » l'évolution des modes de fonctionnement administratifs afin d'améliorer l'efficacité et pour mieux répondre aux exigences du monde moderne (Barouch, 1994 : 2 ) . Il ne faut pas confondre avec « réforme » gui « [...] désigne généralement des change- ments qui sont prévus et réalisés par certaines personnes consciemment, volontairement et dans un but précis [ ] » (Grosenick et Mosner, 1971 : 3 ) .
générale de résolution de problèmes et à l'amélioration de l'efficacité, de l'effi- cience et de la réponse des organisations publiques. (traduction libre) (Kernaghan, 1993 : 59).
Plusieurs auteurs qui ont constaté le glissement social que nous avons évoqué ont remarqué que les gouvernements tentent, sous la bannière du partenariat, de développer, entre autres, de nouvelles avenues pour composer avec les groupes d'intérêt. Pour ces gouvernements, la stratégie consiste principalement à soutenir des groupes d'intérêt qui, en retour, sont prêts à dispenser des services (Phillips, 1991 : 187).
Toujours au cours des années 1980, les gouvernements ont fait appel à des formes de partenariat. L'administration publique a alors abandonné quelque peu son approche de planification centralisée et a tenté de concilier l'intérêt public et les mécanismes du marché. Ce changement d'orientation a suscité aux États-Unis des expériences de partenariat entre les secteurs privé et public dans des domaines traditionnellement gérés par l'État comme la rénovation urbaine (Committee for Economic Development, 1982; Folser et Berger, 1982; Brooks et al., 1984) et l'environnement (Environmental Protection Agency, 1990a; 1990b; 1991).
Dans le secteur de la santé et des services sociaux, au Québec comme ailleurs, il semble que le partenariat, ou à tout le moins la volonté d'y avoir recours, soit aujourd'hui plus répandu que dans toute autre sphère d'intervention de l'administration publique. De nombreux auteurs ont déjà discuté du sujet et la question est bien documentée".
Par rapport au partenariat d'hier, le partenariat d'aujourd'hui en administration publique ne concerne plus aussi souvent de grandes organisations et on vise plus rarement agir sur un projet de société globale. Il n'en demeure pas moins que
11. Pour une étude eur le sujet de même qu'une bibliographie thématique, voir pédard, (1994).
générale de résolution de problèmes et à l'amélioration de l'efficacité, de l'effi- cience et de la réponse des organisations publiques. » (traduction libre) (Kernaghan, 1993 : 59).
Plusieurs auteurs qui ont constaté le glissement social que nous avons évoqué ont remarqué que les gouvernements tentent, sous la bannière du partenariat, de développer, entre autres, de nouvelles avenues pour composer avec les groupes d'intérêt. Pour ces gouvernements, la stratégie consiste principalement à soutenir des groupes d'intérêt qui, en retour, sont prêts à dispenser des services (Phillips, 1991 : 187).
Toujours au cours des années 1980, les gouvernements ont fait appel à des formes de partenariat. L'administration publique a alors abandonné quelque peu son approche de planification centralisée et a tenté de concilier l'intérêt public et les mécanismes du marché. Ce changement d'orientation a suscité aux États-Unis des expériences de partenariat entre les secteurs privé et public dans des domaines traditionnellement gérés par l'État comme la rénovation urbaine (Committee for Economie Development, 1982; Folser et Berger, 1982; Brooks et ah, 1984) et l'environnement (Environmental Protection Agency, 1990a; 1990b; 1991).
Dans le secteur de la santé et des services sociaux, au Québec comme ailleurs, il semble que le partenariat, ou à tout le moins la volonté d'y avoir recours, soit aujourd'hui plus répandu que dans toute autre sphère d'intervention de l'administration publique. De nombreux auteurs ont déjà discuté du sujet et la question est bien documentée11.
Par rapport au partenariat d'hier, le partenariat d'aujourd'hui en administration publique ne concerne plus aussi souvent de grandes organisations et on vise plus rarement agir sur un projet de société globale. Il n'en demeure pas moins que
11. Pour une étude sur le sujet de même qu'une bibliographie thématique, voir Bédard, (1994).
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certains partenariats peuvent avoir des objectifs étendus, comme par exemple la lutte au chômage ou à la pauvreté. Mais la plupart comportent aussi des objectifs définis et ponctuels : recherche, promotion, production de services (Rodai et Mulder, 1993) qui servent tous les partenaires en cause. Aujourd'hui, l'État tente de segmenter ses interventions. Par le partenariat, il essaie de se rapprocher de ses clientèles et de s'allier aux forces en place pour mieux répondre aux besoins.
1.3 Vers une définition du partenariat en administration publique
Au cours de la dernière décennie, le partenariat et, du même coup sa définition, ont évolué. Ce terme est maintenant employé par un nombre important d'individus, dans toutes sortes d'occasions, d'où la confusion entourant ce concept. Nous proposons dans cette partie de faire le point sur les définitions du concept de partenariat.
1.3.1 Les définitions du partenariat
Nous avons évoqué jusqu'ici les usages multiples du concept de partenariat.
Ceux-ci donnent nécessairement lieu a un nombre important de définitions du concept. Aussi, le partenariat est un « [...] néologisme qui rassemble des notions d'échange de collaboration, de concertation et de coopération, dans un ordre et à des degrés qui varient énormément selon les auteurs. » (Sauvageau, 1991 : 63).
Selon Kenneth Kernaghan (1993 : 61), Environnement Canada considère que « le partenariat consiste en une relation entre deux ou plusieurs parties ayant des objectifs compatibles, caractérisée par une distribution explicite et acceptée des rôles et responsabilités spécifiques entre les participants. » (traduction libre). Mais plus simplement, cet auteur définit le partenariat comme étant « une entente formelle visant à partager les buts et bénéfices. » (traduction libre).
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certains partenariats peuvent avoir des objectifs étendus, comme par exemple la lutte au chômage ou à la pauvreté. Mais la plupart comportent aussi des objectifs définis et ponctuels : recherche, promotion, production de services (Rodai et Mulder, 1993) qui servent tous les partenaires en cause. Aujourd'hui, l'État tente de segmenter ses interventions. Par le partenariat, il essaie de se rapprocher de ses clientèles et de s'allier aux forces en place pour mieux répondre aux besoins.
1.3 Vers une définition du partenariat en administration publique
Au cours de la dernière décennie, le partenariat et, du même coup sa définition, ont évolué. Ce terme est maintenant employé par un nombre important d'individus, dans toutes sortes d'occasions, d'où la confusion entourant ce concept. Nous proposons dans cette partie de faire le point sur les définitions du concept de partenariat.
1.3.1 Les définitions du partenariat
Nous avons évoqué jusqu'ici les usages multiples du concept de partenariat.
Ceux-ci donnent nécessairement lieu a un nombre important de définitions du concept. Aussi, le partenariat est un « [...] néologisme qui rassemble des notions d'échange de collaboration, de concertation et de coopération, dans un ordre et à des degrés qui varient énormément selon les auteurs. » (Sauvageau, 1991 : 63).
Selon Kenneth Kernaghan (1993 : 61), Environnement Canada considère que « le partenariat consiste en une relation entre deux ou plusieurs parties ayant des objectifs compatibles, caractérisée par une distribution explicite et acceptée des rôles et responsabilités spécifiques entre les participants. » (traduction libre). Mais plus simplement, cet auteur définit le partenariat comme étant « une entente formelle visant à partager les buts et bénéfices. » (traduction libre).
