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Reference
Case-law sources for evaluating the impact of legislation: an application of the precautionary principle to fundamental rights
FLÜCKIGER, Alexandre
Abstract
Faced with uncertainty regarding a law's effects on fundamental rights, the Federal Constitutional Court of Germany has developed original case law as part of the constitutionality review of legislation by imposing an obligation of legislative monitoring and correction in such cases. Concretely, the Constitutional Court forces the legislator to systematically gather the necessary data and use it to evaluate the effects of legislation and to correct that legislation based on the evaluation. Rather than prohibiting the activity or the new legislation, the judge applies formal conditions. The Federal Supreme Court of Switzerland has applied the same principle on some occasions. In this context, the law undergoes a maturation process. It adapts to a changing environment, no longer claiming to provide a permanent solution. The legislator's duty no longer ends when a law is enacted – rather, enactment becomes a prelude.
FLÜCKIGER, Alexandre. Case-law sources for evaluating the impact of legislation: an
application of the precautionary principle to fundamental rights. The Theory and Practice of Legislation, 2016, vol. 4, no. 2, p. 1-15
DOI : 10.1080/20508840.2016.1249722
Available at:
http://archive-ouverte.unige.ch/unige:90960
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Case-law Sources for Evaluating the Impact of Legislation:
An Application of the Precautionary Principle to Fundamental Rights
1Prof. Alexandre Flückiger, University of Geneva, Faculty of Law
Workshop on ‘Evidence-based review of legislation’
February 4th to February 6th, 2016, Nuremberg
(Abstract)
Faced with uncertainty regarding a law’s effects on fundamental rights, the Federal Constitutional Court of Germany has developed original case law as part of the constitutionality review of legislation by imposing an obligation of legislative monitoring and correction in such case.
Concretely, the Constitutional Court forces the legislator to systematically gather the necessary data and use it to evaluate the effects of legislation and to correct that legislation based on the evaluation.
Rather than prohibiting the activity or the new legislation, the judge applies formal conditions. The Federal Supreme Court of Switzerland has applied the same principle on some occasion. In this context, the law undergoes a maturation process. It adapts to a changing environment, no longer
claiming to provide a permanent solution. The legislator’s duty no longer ends when a law is enacted—rather, enactment becomes a prelude.
Keywords: Constitutional Review, Legistic, Evaluation of Legislation
1. Uncertainty regarding a law’s effects on fundamental rights Judges are obligated to rule on the cases they hear; otherwise, justice is denied.
When the facts of a case are certain, stable and unchanging, this obligation is less problematic than when judges face random, indefinite assumptions in evolving fields with little certainty. When change is at play, developments may well lead to a violation of fundamental rights. Judges are charged with the decision and cannot defer it indefinitely: relying on the benefit of doubt, can they simply ignore the uncertainty
1 This article is an adaptation and a translation of Alexandre FLÜCKIGER, ‘L'obligation jurisprudentielle d'évaluation législative : une application du principe de précaution aux droits fondamentaux’ in Andreas Auer, Alexandre Flückiger and Michel Hottelier (eds), Les droits de l'homme et la constitution : études en l'honneur du Professeur Giorgio Malinverni (Schulthess 2007) 155-170
of a situation and allow the lawsuit to proceed? Or must they, by way of precaution, oppose it?
The precautionary principle- sometimes contested - has been precisely developed as a tool to act in such a situation. Contrary to common belief, the application of the precautionary principle does not necessarily lead to prohibitive measures. We will show indeed that imposing an obligation of monitoring and evaluating the impact of a legislation can be a stimulating third way between full authorization and plain interdiction.
As a matter of fact, faced with this dilemma in such areas as the safety of a new type of nuclear facility, the effects of cannabis use or the impact of new regulations on abortion, the Federal Constitutional Court of Germany has developed original case law as part of the constitutionality review of legislation by imposing an obligation of legislative monitoring and correction (Beobachtungspflicht, Korrektur- oder Nachbesserungspflicht) on the legislator when there is uncertainty regarding the law’s effect on fundamental rights. In other words, the Constitutional Court forces the legislator to systematically gather the necessary data and use it to evaluate the effects of legislation and to correct that legislation based on the evaluation.2 Rather than prohibiting the activity or the new legislative concept, the judge applies formal conditions.
Wondering if this case-law had spread to other legal systems, we couldn’t easily find an answer in the literature. Further research would be needed. We therefore restricted our investigation in a system that we knew, the Swiss law. Although the examples were pretty hard to find, we were able to show that the Federal Supreme Court of Switzerland has applied the same principle on occasion.
2 Peter BADURA, ‘Die verfassungsrechtliche Pflicht des gesetzgebenden Parlaments zur
„Nachbesserung“ von Gesetzen’ in Staatsorganisation und Staatsfunktionen : Festschrift für Kurt Eichenberger zum 60. Geburtstag (Helbing und Lichtenhahn 1982) 481ff; Werner BERND, ‘Legislative Prognosen und Nachbesserungspflichten’ (Thesis, Universität Mainz 1989); Christian MAYER, Die Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers (Nomos Verlag 1996) 69ff;
Helmut MIERNIK, ‘Die verfassungsrechtliche Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers’
(Thesis, Universität Leipzig 1997); Yooncheol CHOI, ‘Die Pflicht des Gesetzgebers zur Beseitigung von Gesetzesmängeln’ (Thesis, Universität Hamburg 2002); HJ PABST, ‘Selbst und fremd auferlegte Beobachtungspflichten des Gesetzgebers’ [2012] 27 Zeitschrift für Gesetzgebung 386ff; Daniel OLIVER-LALANA, ‘Due Post-legislative Process? On the Lawmakers’ Constitutional Duties of Monitoring and Revision’ in Daniel Oliver-Lalana and Klaus Messerschmidt (eds), Rational Lawmaking under Review: Legisprudence According to the German Federal Constitutional Court (Springer 2016)
See also Luzius MADER, L’évaluation legislative (Payot 1985) 164-165; Charles-Albert MORAND, Le droit néo-moderne des politiques publiques (LGDJ 1999) 112ff; Theodor BÜHLER, Prospektive Gesetzgebung und Vertragsgestaltung (Schulthess 2005) 104; Georg MÜLLER, Elemente einer Rechtsetzungslehre (2nd edn, Schulthess 2006) 41, note 128
Finally, before concluding, we will specify the relationship to the precautionary principle and discuss how this can be applied to the review of legislation against fundamental rights.
2. The obligation of legislative monitoring and correction: An obligation to evaluate the law
2.1 The obligation of legislative monitoring
The obligation of legislative monitoring essentially involves ‘observing’
legislation (Beobachtungspflicht) as executed and evaluating its effects.3 More specifically, it is a matter of examining how the legislation is being implemented and the impacts stemming from it. Parliament’s legislative responsibility now extends beyond the point at which a law is adopted and takes effect.4 For as long as the law is in force, the legislator must gather the factual information necessary to evaluate how the text is affecting reality and identify any discrepancy with the original goals.
Concretely, the Federal Constitutional Court in Karlsruhe, Germany, asks that the uncertain impacts of legislation on fundamental rights be taken into account by requiring that relevant data be systematically collected and assessed so that its effects5 can be determined as clearly as possible to allow for early detection of significant transformations.6 The Court has sometimes given the legislator very specific indications on the type, the nature and the quality of the statistics to gather as part of the legislative monitoring obligation. In the ruling on termination of pregnancy, it asked that the exact number of abortions, the per capita abortion rate, the number of women of child-bearing age, and the number of pregnancies, foetal deaths, live births and legal abortions be established.7
According to doctrine, in order to fulfil its obligation of legislative monitoring, the legislator must use the methodology for retrospective legislative review and apply
3 CHOI (n 2) 69; Ulrich KARPEN, Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und Rechtsprechungslehre (Nomos 1989) 39
4 Christoph GUSY, ‘Das Grundgesetz als normative Gesetzgebungslehre ?’ [1985] Zeitschrift für Rechtspolitik 291, 294
5 BVerfGE, 65 1, 55; 88, 203, 310-311
6 CHOI (n 2) 74
7 ‘Verläßliche Statistiken mit hinreichender Aussagekraft, wie über die absolute Zahl der Schwangerschaftsabbrüche, über die relativen Quoten, die sich aus dem Verhältnis der Abbruchszahl zur Gesamtbevölkerung, zur Zahl der Frauen im gebärfähigen Alter, zur Zahl der Schwangerschaften oder der Lebend- und Totgeburten insgesamt errechnen, sowie über die Verteilung der nicht mit Strafe bedrohten Abbrüche auf die verschiedenen gesetzlichen Grundlagen, sind dazu unerläßlich.’ (BVerfGE 88, 203, 310- 311). See also the decision on young offender sentencing: ‘In diesem Zusammenhang liegt vor allem die Erhebung aussagefähiger, auf Vergleichbarkeit angelegter Daten nahe, die bis hinunter auf die Ebene der einzelnen Anstalten eine Feststellung und Bewertung der Erfolge und Misserfolge des Vollzuges – insbesondere der Rückfallhäufigkeiten – sowie die gezielte Erforschung der hierfür verantwortlichen Faktoren ermöglichen.’ (BVerfG, 2 BvR 1673/04, 31.05.2006, para 64)
the same criteria,8 i.e., efficacy (is the legislation achieving its intended objectives?), effectiveness (is the legislation actually being followed?) and efficiency (is the legislation’s cost/benefit ratio reasonable ?), in particular.9
The legislator is granted a certain time period to collect the necessary data.10 Monitoring need not be continuous. The legislator must simply ensure, using an appropriate, periodic approach (e.g., regular government reports to Parliament), that the legislation is in fact delivering the expected outcomes or is not perpetuating conceptual flaws in its concrete implementation.11 The Federal Constitutional Court of Germany thus allowed a period of ten years for gathering data on the efficacy of repayment measures for loans to farming co-operatives in the former German Democratic Republic (referred to as ‘old debts’).12 At the end of the time period, the legislation will have to be examined to determine if the path chosen will eventually lead to the desired results.13 If not, the Court grants an ‘appropriate’ time period.14
2.2 The obligation to correct legislation
When observation of a law’s effects shows that its ends will not be met and will lead to unconstitutionality, the Court imposes an obligation to correct the
8 CHOI (n 2) 70-71
9 MADER (n 2) 77ff
10 CHOI (n 2) 74
11 Regarding the effects of a new approach to protecting prenatal life: ‘Er muß sich in angemessenen zeitlichen Abständen in geeigneter Weise - etwa durch periodisch zu erstattende Berichte der Regierung - vergewissern, ob das Gesetz die erwarteten Schutzwirkungen tatsächlich entfaltet oder ob sich Mängel des Konzepts oder seiner praktischen Durchführung offenbaren, die eine Verletzung des Untermaßverbots begründen […]. Diese Beobachtungspflicht besteht auch und gerade nach einem Wechsel des Schutzkonzepts.’
(BVerfGE 88, 203, 310)
12 ‘Wegen der Ungewißheit der Zielerreichung muß der Gesetzgeber aber die weitere Entwicklung beobachten und gegebenenfalls eine Nachbesserung der Regelung vornehmen […]. Dabei gebührt ihm wegen der Komplexität der Materie eine angemessene Frist zur Sammlung von Erfahrungen […]. Bei einer Zeitspanne von etwa 20 Jahren, binnen derer nach den Vorstellungen des Gesetzgebers in der Mehrzahl der Fälle eine Schuldentilgung erreicht sein sollte, scheint hierfür eine Frist von zehn Jahren ab Herstellung der deutschen Einheit und Einführung der bilanziellen Entlastung angemessen.’ (BVerfGE 95, 267, 315)
13 ‘Nach Ablauf dieser Frist muß eine Überprüfung stattfinden, ob das angestrebte Ziel auf dem eingeschlagenen Weg in weiteren zehn Jahren erreicht werden kann. Sollte sich dabei die Notwendigkeit zu einer Änderung der Rechtslage ergeben, wäre dafür eine ministerielle Arbeitsanweisung nicht mehr ausreichend. Die Neuregelung müßte vielmehr den Erfordernissen des Gesetzes- und Parlamentsvorbehalts Rechnung tragen.’
(BVerfGE 95, 267, 315)
14 ‘Bei komplexen Sachverhalten kann es vertretbar sein, dem Gesetzgeber zunächst eine angemessene Zeit zur Sammlung von Erfahrungen einzuräumen; die mit einer gröberen Typisierung und Generalisierung verbundenen Unzuträglichkeiten geben erst dann Anlaß zur verfassungsrechtlichen Beanstandung, wenn der Gesetzgeber eine spätere Überprüfung und fortschreitende Differenzierung trotz ausreichenden Erfahrungsmaterials für eine sachgerechtere Lösung unterlässt ’ (BVerfGE 37, 104, 118, Bonus-Malus- Regelung, 3.04.1974). The same formula is found in the judgment on the constitutionality of the numerus clausus in universities (BVerfGE 43, 291, 321) or life sentences for murder (BVerfGE 45, 187, 252)
legislation (Nachbesserungspflicht, Korrekturpflicht, Anpassungspflicht, Verbesserungspflicht),15 which it usually words as follows: the legislator shall observe and, where necessary, correct the legislation.16 Based on this case law, the obligation of correction supposes prior monitoring. However, doctrine is divided on the matter of whether the obligation of monitoring is a prerequisite to correction or whether it is an optional step, as these requirements are not always tied in case law.17 The decisive element remains the obligation of correction that falls to the legislator at all times. Prior monitoring of the effects of executing legislation is at the very least indirectly required as it helps determine the exact moment at which the legislation must be corrected.
The legislator is not required to make the correction immediately. Legislative procedure takes time. Requiring an accelerated process would be unrealistic, according to doctrine.18 It can be deduced from case law that the correction must occur as soon as possible: it is up to the legislator to remedy the unconstitutionality of the legislation ‘sobald als möglich.’19 Since the legislator is given a certain period of time to observe the effects of its texts, as we have shown, in principle it is not required to correct the legislation before that time is up. Correction is only required when the unconstitutionality is recognised or is clearly recognisable.20 As it is a complex matter to determine just when this is, the legislator is given additional leeway in initiating its corrective action.
15 The Federal Constitutional Court uses these various terms without much differentiation (criticism: CHOI (n 2) 79ff)
16 ‘…muss der Gesetzgeber aber die weitere Entwicklung beobachten und gegebenenfalls eine Nachbesserung der Regelung vornehmen’ (BVerfGE 95, 267, 314). See also BVerfGE 111, 333, 360; 25, 1, 13;
49, 89, 130; 50, 290, 335; 57, 139, 162-163. More specifically: ‘Mit Rücksicht auf das besonders hohe Gewicht der grundrechtlichen Belange, die durch den Jugendstrafvollzug berührt werden, ist der Gesetzgeber zur Beobachtung und nach Maßgabe der Beobachtungsergebnisse zur Nachbesserung verpflichtet’
(BVerfG, 2 BvR 1673/04, 31.05.2006, para 64) or ‘…dass [der Gesetzgeber] die weitere Entwicklung beobachtet und die Norm überprüft und revidiert, falls sich erweist, dass die ihr zugrunde liegenden Annahmen nicht mehr zutreffen’(BVerfGE 110, 141, 158) or: ‘Stellt sich nach hinreichender Beobachtungszeit heraus, daß das Gesetz das von der Verfassung geforderte Maß an Schutz nicht zu gewährleisten vermag, so ist der Gesetzgeber verpflichtet, durch Änderung oder Ergänzung der bestehenden Vorschriften auf die Beseitigung der Mängel und die Sicherstellung eines dem Untermaßverbot genügenden Schutzes hinzuwirken (Korrektur- oder Nachbesserungspflicht)’ (BVerfGE 88, 203, 309)
17 CHOI (n 2) 73
18 MAYER(n2) 179. See also ibid 47
19 BVerfGE 88, 203, 309; 15, 337, 351
20 ‘Die Nachbesserungspflicht schließt nicht generell eine fortlaufende Kontrolle der Gesetze durch den Gesetzgeber ein. Vielfach aktualisiert sie sich erst dann, wenn die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes erkannt oder doch jedenfalls deutlich erkennbar wird ’ (BVerfGE 88, 203, 310). See also BVerfGE 16, 130, 142
3. Characteristics of the obligation to monitor and correct legislation
3.1 Unconstitutionality of legislation
The monitoring and correction obligation can only apply if the legislation is likely to violate a constitutional provision,21 usually a fundamental right22 like economic freedom,23 guarantee of property,24 freedom of science,25 or personal freedom.26
This case law obligation raises the delicate matter of determining the point at which the legislation is considered in breach of the Constitution. If judges need only factor in the situation at the time when the legislation is created, as the Court has allowed in certain rulings,27 the legislation cannot become unconstitutional in the future.28 The Court, in its case law on the monitoring and correction obligation, explicitly states that a law may originally be consistent with the Constitution, only to become contrary thereto as the relevant circumstances evolve.29 The constitutional basis is found in article 20 of the German Constitution (GG)30 stipulating that
21 MAYER(n2) 48ff and 152ff
22 MAYER(n2) 149
23 More specifically the right to free choice of occupation and freedom to practice that occupation (art. 12 par. 1 GG) respecting legislation on mill closures to prevent overcapacity (BVerfGE 25, 1, 12)
24 Art. 14 GG, regarding legislation that increases worker participation in companies:
‘Infolgedessen könnten die Beschwerdeführer […] in ihrem Grundrecht aus Art. 14 GG dann verletzt sein, wenn die erweiterte Mitbestimmung zur Funktionsunfähigkeit der Unternehmen führen würde oder wenn sie der Funktionsunfähigkeit nahekommende Zustände zur Folge hätte, etwa deswegen, weil die Willensbildung in den Unternehmen so kompliziert würde, daß Entscheidungen nicht oder kaum mehr getroffen werden könnten. Davon kann indessen nach der insoweit maßgeblichen Prognose des Gesetzgebers nicht ausgegangen werden’ (BVerfGE 50, 290, 352)
25 BVerfGE 111, 333, 360
26 In particular the protection of physical safety (as regards the scope of the obligation to improve protection against aircraft noise in areas near airports: ‘Ist die Lärmbekämpfung nach wissenschaftlichen Erkenntnissen im Interesse der körperlichen Integrität der Bürger geboten und ist sie deshalb eine grundrechtliche Pflicht, dann kann deren Erfüllung nicht ausschließlich davon abhängen, welche Maßnahmen gegenwärtig technisch machbar sind.’ [BVerfGE 56, 54, 79-80]) or the right to life (as regards regulations on pregnancy termination: BVerfGE 88, 203). See also, more generally, where construction of a breeder reactor may lead to breaches of health, life and property (‘Schäden an Leben, Gesundheit und Sachgütern’) (BVerfGE 49, 89, 143)
27 MAYER(n2) 101 and 103 (ref. cit)
28 MAYER(n2) 101
29 MAYER(n2) 101 and 109 (ref. cit.). See, for example, the following formulation in the ruling on aircraft noise (BVerfGE 56, 54, 79): ‘In seiner neueren Rechtsprechung hat das Bundesverfassungsgericht wiederholt ausgeführt, der Gesetzgeber könne verfassungsrechtlich verpflichtet sein, eine ursprünglich als verfassungsmäßig angesehene Regelung im Wege der Nachbesserung neu zu gestalten.’
30 MAYER(n2) 154. Doctrine is not unanimous in this regard (see CHOI (n 2) 94 [ref. cit.])
‘legislation is subject to the constitutional order; the executive and the judiciary are bound by law and justice.’31 According to the Court, the legislator’s subjection to the constitutional order (art. 20 par. 3 GG) extends beyond the obligation to respect the constitutional limits when legislation is adopted to encompass the responsibility of ensuring that enacted laws remain constitutional.32
3.2 Where a situation of fact changes or is uncertain
The monitoring and correction obligation is likely to arise in two situations:
when a law, which was constitutional when it was adopted, has become unconstitutional due to a subsequent fundamental change in the situation of fact or in the context of an uncertain situation of fact, based on assumptions that were plausible when the legislation was adopted but that turned out to be incorrect.33 Thus, where it is later found that legislation is based on incorrect suppositions or where the facts change or new facts come to light, resulting in a violation of the Constitution, the obligation to correct the legislation is triggered.
The significant casuistry of the Federal Constitutional Court of Germany illustrates the breadth of the fields affected by case law.
In penal law, as regards the sentencing of young offenders for example, assumptions are debatable. To reflect reality as closely as possible, the legislator must study experiences to date in order to draw on their lessons. It must collect reliable, comparable data that can be used to determine successes and failures, in particular the frequency of repeat offences.34 Consideration was also given to the psychological and physical consequences of life sentences for murder.35 As part of penal studies involving the use of geolocation systems (GPS) combined with video surveillance measures, the Federal Constitutional Court in Karlsruhe asked the legislator to
31 Based on the translation of the German Constitution published on the federal government’s website (www.bundesregierung.de)
32 BVerfGE 88, 203, 310: ‘Die Bindung des Gesetzgebers an die verfassungsmäßige Ordnung (Art. 20 Abs. 3 GG) erschöpft sich nämlich nicht in der Verpflichtung, bei Erlaß eines Gesetzes die verfassungsrechtlichen Grenzen einzuhalten; sie umfaßt auch die Verantwortung dafür, daß die erlassenen Gesetze in Übereinstimmung mit dem Grundgesetz bleiben.’
33 ‘Sie ist vor allem dann von Bedeutung, wenn ein bei Erlaß verfassungsmäßiges Gesetz nachträglich verfassungswidrig wird, weil sich die tatsächlichen Verhältnisse, auf die es einwirkt, grundlegend gewandelt haben oder sich die beim Erlaß des Gesetzes verfassungsrechtlich unbedenkliche Einschätzung seiner künftigen Wirkungen später als ganz oder teilweise falsch erweist.’ (BVerfGE 88, 203, 309-310)
34 ‘Mit Rücksicht auf das besonders hohe Gewicht der grundrechtlichen Belange, die durch den Jugendstrafvollzug berührt werden, ist der Gesetzgeber zur Beobachtung und nach Maßgabe der Beobachtungsergebnisse zur Nachbesserung verpflichtet […]. Der Gesetzgeber muss daher sich selbst und den mit der Anwendung der gesetzlichen Bestimmungen befassten Behörden die Möglichkeit sichern, aus Erfahrungen mit der jeweiligen gesetzlichen Ausgestaltung des Vollzuges und der Art und Weise, in der die gesetzlichen Vorgaben angewendet werden, und dem Vergleich mit entsprechenden Erfahrungen außerhalb des eigenen räumlichen Kompetenzbereichs zu lernen.’ (BVerfG, 2 BvR 1673/04, 31.05.2006, para 64)
35 BVerfGE 45, 187, 252, Lebenslange Freiheitsstrafe, 21.06.1977
observe whether current procedural provisions will always be able to safeguard fundamental rights given uncertainties as to future innovations in technology.36 Since very little is known about the effects of cannabis use, the Federal Constitutional Court asked the legislator to observe the impacts of the current legislative solution as well as to examine the experience in other countries.37 The scientifically, politically and legally controversial matter of pregnancy termination II was to determine whether abortion counselling regulations for early pregnancies would better protect unborn lives than the regulations that had existed until then. Yet this uncertainty is no impediment to Parliament’s introduction of a new concept in this regard; the legislator is simply required to take the precaution of observing its effects.38
Environmental protection law is another fertile ground for this issue. In the area of noise control, skyrocketing air traffic levels since the early 1960s and the use of noisy jet aircraft warrant a review of original noise provisions.39 In the field of atomic energy, the Court in Karlsruhe, in a groundbreaking decision, specified regarding authorisation to operate a breeder reactor in Kalkar, North Rhine-Westphalia, near the Dutch border, that ‘where there are no past concrete situations, the evaluation [of the likelihood of future damage from operation of a nuclear facility] will have to be based on simulations. To the extent that there is no certainty but only approximations in this area, any new event or new knowledge will have to be considered as it arises.’40
Economic forecasting is also a typical contingency area. In the old debts affair regarding the repayment of loans made to farming co-operatives in the former
36 ‘Der Gesetzgeber wird darüber hinaus zu beobachten haben, ob die bestehenden verfahrensrechtlichen Vorkehrungen auch angesichts zukünftiger Entwicklungen geeignet sind, den Grundrechtsschutz effektiv zu sichern.’ (BVerfGE 2 BvR 581/01 12.04.2005)
37 ‘Angesichts der dargestellten offenen kriminalpolitischen und wissenschaftlichen Diskussion über die vom Cannabiskonsum ausgehenden Gefahren und den richtigen Weg ihrer Bekämpfung […] hat der Gesetzgeber die Auswirkungen des geltenden Rechts unter Einschluß der Erfahrungen des Auslandes zu beobachten und zu überprüfen’ (BVerfGE 90, 145, 194, Cannabis, 09.03.1994)
38 ‘Wissenschaftlich und rechtspolitisch umstritten war und ist allerdings, ob eine Beratungsregelung für Schwangerschaftsabbrüche in der Frühphase der Schwangerschaft eine bessere Schutzwirkung für das ungeborene Leben entfalten kann als die bisherige Regelung. […] Angesichts der dargelegten Gründe, die gegen die Beibehaltung der bisherigen Indikationenregelung sprechen, hindern solche Ungewißheiten den Gesetzgeber jedoch nicht grundsätzlich daran, eine Beratungsregelung einzuführen; freilich ist er gehalten, die Auswirkungen seines neuen Schutzkonzepts im Auge zu behalten (Beobachtungs- und Nachbesserungspflicht).’ (BVerfGE 88, 203, 269, Schwangerschaftsabbruch II, 28.05.1993; See also ibid 309ff)
39 ‘Im Bereich der Fluglärmbekämpfung spricht für eine solche Pflicht der Nachbesserung der ursprünglichen Lärmvorschriften, daß die Zahl der Flugbewegungen seit Anfang der sechziger Jahre sprunghaft angestiegen war und daß der Übergang auf lautstarke Düsenmaschinen die Lärmsituation erheblich verschärft hatte.’
(BVerfGE 56, 54, 79, Fluglärm, 14.01.1981)
40 BVerfGE 49, 89, 143, Kalkar I, 8.08.1978 (in Nicolas DE SADELEER, Les principes du pollueur- payeur, de prévention et de précaution : essai sur la genèse et la portée juridique de quelques principes du droit de l’environnement (Bruylant 1999) 154). See also ibid 131ff
German Democratic Republic, the uncertainty concerned the efficacy of measures for a sound balance sheet.41 Legislation on the participation of employee representatives conflicted with the question of the uncertain effects of these new measures and was subjected to a monitoring and correction obligation in the event of significant complications.42 Older economic laws had previously drawn attention to this issue. Hence the assumptions on economic developments with respect to legislation prohibiting the expansion of the milling industry.43 This case law also covers the appropriateness of taxation assumptions, in this case the constitutionality of collecting and allocating a compensation tax under legislation governing severely disabled persons44 or that respecting the disputed tax on the transportation of goods for a company’s own use.45 Although a new political contribution system does not impede equal opportunity, the legislator is still bound to verify the accuracy of its estimates regarding the legislation’s impacts, collecting the necessary statistical data, and correcting the set percentage where necessary.46 A lack of precedents on which
41 ‘Wie in der mündlichen Verhandlung von allen Seiten bekräftigt wurde, herrschte im Jahre 1990 über den Umfang der wirtschaftlichen Schwierigkeiten der Landwirtschaft nur eine höchst unvollkommene Vorstellung.
In dieser Situation war der Gesetzgeber nicht verpflichtet, sogleich eine über die Treuhandentschuldung hinausgehende weitere Entschuldung vorzunehmen. Vielmehr durfte er sich zunächst mit der bilanziellen Entlastung begnügen. Wegen der Ungewißheit der Zielerreichung muß der Gesetzgeber aber die weitere Entwicklung beobachten und gegebenenfalls eine Nachbesserung der Regelung vornehmen’ (BVerfGE 95, 267, 314, Altschulden, 08.04.1997)
42 ‘Der Gesetzgeber ist daher verpflichtet, zu beobachten, welche Auswirkungen die bei der Beteiligung von Personal vertretungen einzuhaltenden Verfahrensregelungen auf die zügige Verwirklichung des Amtsauftrages haben, und korrigierend einzugreifen, wenn sich wesentliche Erschwerungen ergeben.’
(BVerfGE 93, 37, 85, Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein, 24.05.1995). Regarding the constitutionality of federal legislation on worker participation, see also: ‘Sollte sich freilich die Prognose des Gesetzgebers, daß das Mitbestimmungsgesetz nicht zu nachhaltigen Beeinträchtigungen der Funktionsfähigkeit der Unternehmen führen werde, im Verlauf der Entwicklung nicht bestätigen, so wäre der Gesetzgeber […] zu einer Korrektur verpflichtet.’ (BVerfGE 50, 290, 352, Mitbestimmung, 1.03.1979; see also ibid 335ff)
43 ‘Eine auf Grund einer Fehlprognose ergriffene Maßnahme kann nicht schon deshalb als verfassungswidrig angesehen werden. Dem Gesetzgeber ist lediglich aufgegeben, sie nach Erkenntnis der tatsächlichen Entwicklung dieser entsprechend aufzuheben oder zu ändern.’ (BVerfGE 25, 1, 13, Mühlengesetz, December 18, 1968)
44 ‘In solchen Fällen ist aber dem Gesetzgeber eine hinreichende Frist zuzubilligen, in der er die Möglichkeit hat, sich Gewißheit über die Entwicklung und damit über die Richtigkeit seiner Prognose zu verschaffen’
(BVerfGE 57, 139, 162-163, Schwerbehindertenabgabe, 26.05.1981)
45 ‘Angesichts der besonderen Schwierigkeiten, denen eine rechtliche Ordnung des modernen Verkehrswesens vor allem deshalb begegnet, weil die technischen Gegebenheiten sich rasch ändern können, jede Regelung auch nur auf einem Teilgebiet aber den Blick auf das gesamte Gefüge der Verkehrswirtschaft und der Volkswirtschaft erfordert, muß auch dem Gesetzgeber eine längere Frist zugebilligt werden, innerhalb deren er die Wirkung einzelner von ihm versuchsweise getroffener Anordnungen beobachten und für seine weiteren Entschließungen auswerten darf.’ (BVerfGE 16, 147, 188, Werkfernverkehr, 22.05.1963)
46 ‘Diese Feststellung enthebt den Gesetzgeber allerdings nicht der Pflicht, die Richtigkeit seiner Prognose an den tatsächlichen Auswirkungen des Änderungsgesetzes zu messen, sich die dafür notwendigen statistischen
to base assumptions does not constitute grounds for judging the outcome of a litigious situation. This was the case with a new concept for local radio, where it was premature to assume, when the legislation was adopted, that it would not work or would threaten the economic survival of local radio.47
The academic milieu has also led to case law. The use of inadequate evaluation criteria when judging the quality of academic education and research jeopardises the freedom of science, as science assessment practices are a work in progress. The Court requires that the legislator observe this evolution and correct legislation as soon as a threat to freedoms materialises.48 The matter had been addressed before in relation to a framework law instituting a numerus clausus.49
Finally, the Court gave a verdict on a range of topics involving a similar issue.
In the zootechnical field, although current scientific knowledge has yet to draw a direct link between a dog’s dangerousness and its breed,50 the legislator has room for discretion in its assumptions. After all, unless the legislator had formed a final opinion on the factual data and the impacts of regulations when they were adopted, it is obligated to track the evolving effects and revise the legislation when necessary.51 Alternative population census techniques were still considered unreliable at the time of the Court ruling; as advances are continually being made in statistical and social science methods, the legislator must observe their development and determine on a timely basis whether these new approaches are valid alternatives to the full census, by taking into account the principle of proportionality.52 Lastly, if ever postal voting
Daten zu verschaffen und den in § 22 a Abs. 2 PartG festgelegten Prozentsatz, falls erforderlich, zu korrigieren’ (BVerfGE 73, 40, 94 Parteispenden-Urteil, 14.07.1986)
47 ‘Eine abschließende Beurteilung ist angesichts der präzedenzlosen Konstruktion und der vergleichsweise kurzen Erprobungsdauer des Modells noch nicht möglich. Sollte sich im Lauf der Zeit erweisen, daß lokaler Rundfunk unter den gegebenen rechtlichen Bedingungen nicht funktionieren oder wirtschaftlich aufrecht erhalten werden kann, so wäre der Gesetzgeber insoweit zu einer Nachbesserung des Landesrundfunkgesetzes verpflichtet.’ (BVerfGE 83, 238, 330, Rundfunkentscheidung, 5.02.1991)
48 ‘Jedenfalls im gegenwärtigen Stadium der Diskussion, Erprobung und erst allmählichen Herausbildung bewährter Praktiken der Wissenschaftsevaluation auf lokaler, nationaler und internationaler Ebene ist der Gesetzgeber verfassungsrechtlich noch nicht gehalten, solche Kriterien festzuschreiben. […] Den Gesetzgeber trifft aber insoweit eine Beobachtungs- und gegebenenfalls eine Nachbesserungspflicht, sobald Gefahren für die Wissenschaftsfreiheit, zum Beispiel durch die Verwendung wissenschaftsinadäquater Kriterien, auftreten’
(BVerfGE 111, 333, 360, Brandenburgisches Hochschulgesetz, 26.10.2004)
49 BVerfGE 43, 291, numerus clausus II, 8.02.1977
50 BVerfGE 110, 141, 143, Kampfhunde, 16.03.2004
51 ‘Allerdings kann es, wenn der Gesetzgeber sich über die tatsächlichen Voraussetzungen oder die Auswirkungen einer Regelung im Zeitpunkt ihres Erlasses ein ausreichend zuverlässiges Urteil noch nicht hat machen können, geboten sein, dass er die weitere Entwicklung beobachtet und die Norm überprüft und revidiert, falls sich erweist, dass die ihr zugrunde liegenden Annahmen nicht mehr zutreffen […]. Das gilt unter anderem dann, wenn komplexe Gefährdungslagen zu beurteilen sind, über die verlässliche wissenschaftliche Erkenntnisse noch nicht vorliegen’ (BVerfGE 110, 141, 158)
52 ‘Die Methoden der amtlichen Statistik und der Sozialforschung entwickeln sich stetig weiter. Diese Entwicklung darf der Gesetzgeber nicht unberücksichtigt lassen. Er muß ungewissen Auswirkungen eines
methods were found to threaten the freedom to vote or the secrecy of the ballot, the legislator would be required to make the necessary corrections.53
3.3 Penalties
The obligation to correct legislation is a true legal obligation that is binding upon the legislator.54 Its obligatory nature is clearly a product of the formulas used by the Federal Constitutional Court, but must nevertheless be relativised.55 The question continues to be debated in doctrine.56 For example, the obligation has always been set out in the reasons for judgment but never in the pronouncement.57 The judicial control, however, is scarce, and the obligation to correct legislation remains largely under-enforced58.
Politically, there have been Parliamentary requests to revise current legislation on the basis of this obligation. This was the case when a Parliamentary faction opposed to abortion asked the government whether the legislator’s monitoring and correction duty was being respected59 in relation to a new counselling system for women who wish to terminate their pregnancy in the first trimester.60 The government’s response was to point out that a statistical mechanism had been introduced and that there was no need to correct the legislation.61
Gesetzes dadurch Rechnung tragen, daß er die ihm zugänglichen Erkenntnisquellen ausschöpft, um die Auswirkungen so zuverlässig wie möglich abschätzen zu können […]; bei einer sich später zeigenden Fehlprognose ist er zur Korrektur verpflichtet […]. Ebenso muß er bei der Anordnung einer statistischen Erhebung anhand des erreichbaren Materials prüfen, ob eine Totalerhebung trotz einer inzwischen fortgeschrittenen Entwicklung der statistischen und sozialwissenschaftlichen Methoden noch verhältnismäßig ist ’ (BVerfGE 65, 1, 55-56, Volkszählung, 15.12.1983)
53 ‘Treten dabei Mißbräuche zutage, die geeignet sein können, die Freiheit der Wahl oder das Wahlgeheimnis mehr als unumgänglich zu gefährden, so erwächst daraus die verfassungsrechtliche Pflicht, die ursprüngliche Regelung im Wege der Nachbesserung zu ergänzen oder zu ändern’ (BVerfGE 59, 119, 127, Briefwahl, 24.11.1981)
54 MAYER(n2) 38-39
55 ibid39-40
56 Failure to comply with the obligation to monitor laws would not be penalised (CHOI (n 2) 78 and ref. cit.) whereas failure to comply with the obligation to correct laws should be analyzed based on the outcome of the judgment (constitutionality) (CHOI (n 2) 176-177)
57 CHOI (n 2) 91, note 428
58 OLIVER-LALANA (n 2);PABST (n 2) 401; CHOI (n 2) 163
59 Kleine Anfrage CDU/CSU-Fraktion, Umsetzung der vom Bundesverfassungsgericht geforderten
Beobachtungs- und Nachbesserungspflicht, (15/3029, 27.04.2004
<http://dip.bundestag.of/btd/15/030/1503029.pdf> accessed 5 July 2016)
60 BVerfGE 88, 203, 309, Schwangerschaftsabbruch II, 28.05.1993
61 The government’s answer to questions 1 and 18 (15/3155, 18.05.2004
<http://dip.bundestag.of/btd/15/031/1503155.pdf> accessed 5 July 2016)
4. Case law established by the Federal Supreme Court
The Federal Supreme Court of Switzerland borrowed this concept without an explicit reference to German law in deciding whether the Federal Council’s Ordinance on Protection from Non-ionising Radiation, on December 23, 1999, (ORNI)62 complied with federal law by charging the government with an obligation to monitor, evaluate and correct this text due to uncertainty regarding scientific knowledge on the biological effects of non-ionising radiation from mobile telephony towers.63 The Federal Supreme Court deemed that the Federal Council (federal government) would have to review the threshold values in the ordinance when new objective and reliable scientific knowledge on the biological effects of non-ionising radiation became available and threw out claims that the supporting expert reports did not show the existence of such knowledge. According to the Federal Supreme Court,64 the government has a great deal of latitude in this evaluation. In practice, this obligation is enforced by the various stakeholders that periodically raise this grievance by presenting the judge with new scientific expertise. To date the Federal Supreme Court has always concluded that the Federal Council has fulfilled its obligation to regularly reassess the facts.65 Although the Federal Supreme Court did not state so explicitly, this obligation can also be based on articles 170 Cst. and 44 par. 1 of the Federal Act on the Protection of the Environment (Environmental Protection Act, or EPA),66 stipulating that the efficacy of the Confederation’s measures must be evaluated.
Recently, without reference to the previous judgment but citing German case law, the Federal Supreme Court, in a ruling on an appeal of the proportionality of requiring authorisation to own potentially dangerous dogs, cast doubt on the efficacy of the disputed regulations.67 Nevertheless, the Court accepted that this urgent measure to protect the public was not arbitrary, but specified that the current
62 RS 814.710
63 Federal Supreme Court, decision of April 5, 2004, (Droit de l’environnement dans la pratique [DEP] 2004, 228, 232); decision 1A.202/2004 of June 3, 2005, consid. 2.3; ATF 128 II 340, 343; 126 II 399, 408: ‘Sobald jedoch eine sachgerechte und zuverlässige Quantifizierung der nicht- thermischen Wirkungen nichtionisierender Strahlen auf Grund neuer Erkenntnisse möglich ist, müssen die Immissions- und die Anlagegrenzwerte überprüft und soweit nötig angepasst werden’; Federal Supreme Court, decision of October 24, 2003 (DEP 2003, 823, 827); decision of April 8, 2002 (DEP 2002 427 and Schweizerisches Zentralblatt für Staats-und Verwaltungsrecht [ZBl] 2002 429)
64 ATF 126 II 399, 404-405, consid. 4a; Federal Supreme Court, decision of April 8, 2002 (aforementioned)
65 Alexandra GERBER, ‘Téléphonie mobile dans la jurisprudence du Tribunal fédéral: aspects de droit public’ [2004] DEP 731-732
66 RS 814.01
67 ‘All dies begründet in der Tat gewisse Zweifel an der Richtigkeit und Wirksamkeit der getroffenen Regelung’
(ATF 132 I 7, 11)
legislation would have to be amended if new studies led to reliable, evidence-based findings refuting the original criteria.68
In land-use planning law, the Federal Supreme Court has on occasion asked authorities to reconsider or adapt a contested plan or to repeal it when circumstances change substantially.69 This example differs from the last in that, in this area of law, the obligation to correct plans is set out in detail in the legislation (art. 21 par. 2 LAT).70 In this case the obligation originates from statute rather than from case law.
It should be noted in passing that there are many instances in which the legislator itself imposes—as do the framers of the Constitution (art. 170 Cst.)—an obligation of legislative review, making it statutory.71
In environmental matters, the Federal Supreme Court recently reiterated the need to base waste management measures on evidence-based data and to assess the measures periodically. The Environmental Protection Act requires that ‘[t]he cantons ensure that the cost of disposing of municipal waste, insofar as it is their responsibility, is passed on to those responsible for producing the waste through fees or other charges.’ (art. 32a par. 1 EPA). Other financing methods may be introduced if such taxes were to compromise refuse elimination pursuant to environmental protection principles (‘disposal may be financed differently if imposing such cost- covering charges on those responsible for the waste would jeopardise the environmentally sustainable disposal of municipal waste’ [art. 32a par. 2 EPA]). In this case, the Federal Supreme Court requires that this exception to the principle be
‘founded on evidence-based data relating to the concrete situation of the communities in question. The communities must then periodically re-examine the
68 ‘Falls die der Hundeverordnung zugrunde liegende Risikobeurteilung, sei es, was die potenzielle Gefährlichkeit der explizit erfassten Hunderassen bzw. die Einstufung nicht erfasster anderer Rassen oder aber die Tauglichkeit des Kriteriums der Rassenzugehörigkeit überhaupt betrifft, durch neue zuverlässige und aussagekräftige Erhebungen widerlegt werden sollte, wäre die jetzige Regelung diesen Erkenntnissen anzupassen.’ (ATF 132 I 7, 13)
69 ‘Even if this measure has no real impact on the declining population of Zurich, the criticised provisions may well end harmful development and reverse the situation. Were the situation to change considerably, the authorities would be responsible for re-examining the criticised plan, adapting it, and even abrogating it (art.
21 LUPA), should the obligations it imposes turn out to be unnecessary.’ (ATF 111 Ia 93, 99 = JT JDT 1987 I 509 [translation]). The example is cited by Georg MÜLLER in German case law on the obligation to correct legislation (MÜLLER (n 2) 41, note 128)
70 RS 700
71 For an overview of evaluation clauses in federal legislation (federal laws and ordinances), see Federal Office of Justice, Übersicht über Evaluationsklauseln im Bundesrecht /Aperçu des clauses
d’évaluation en droit fédéral, Internet document, 18.03.2015
(https://www.bj.admin.ch/bj/fr/home/staat/evaluation/materialien.html, accessed 21 January 2016). See also Alexandre FLÜCKIGER, ‘Le droit administratif en mutation:
l’émergence d’un principe d’efficacité’ [2001] Revue de droit administratif et fiscal 93-119
validity of such data, in order to prioritise application of the principle defined in article 32a par. 1 EPA’.72
5. Relationship to the precautionary principle
The case law obligation of legislative monitoring and correction can be discussed from the perspective of the precautionary principle.73 In the Swiss example of electromagnetic radiation, the values adopted are those of international recommendations which do not account for unproven biological effects. The Federal Council, in a report explaining the draft ordinance on protection against non-ionising radiation, acknowledges this shortcoming, clearly stating that protection against undesirable effects is not entirely guaranteed by the ordinance even when the threshold values for immission are respected, precisely because these values were set without factoring in effects that cannot be scientifically proven.74 The Federal Supreme Court agreed to this approach on the grounds that such effects can be considered by limiting emissions preventively within the meaning of article 11 par. 2 EPA.75 The case law of the Federal Constitutional Court of Germany was also analyzed from this angle, particularly the decision on the Kalkar breeder reactor.76
As such, uncertain scientific knowledge regarding a given activity is not a condemnation to prohibition. Contrary to common belief, applying the precautionary principle does not always translate to prohibitive measures.77 Even so, being subject to the obligation of correction does not automatically give free rein to the activity, as it is now overshadowed by a monitoring and analysis framework that may require reassessment of the legislative solution, which is no longer guaranteed
72 ATF 137 I 257, 263
73 On this principle in Swiss environmental protection legislation, see Alexandre FLÜCKIGER,
‘La preuve juridique à l’épreuve du principe de précaution’ [2003] Revue européenne des sciences sociales 107ff. On its application in other areas of law (agriculture, health), see Brigitte FASEL and Dominique SPRUMONT, La démarche et le principe de précaution en droit administratif suisse, Swiss reports presented to the XVIIth International Congress on Comparative Law (Geneva 2006) 191ff
74 Ordinance on Protection from Non-ionising Radiation, Explanatory report of February 16, 1999, c. 3.2
75 ATF 126 II 399, 406
76 DE SADELEER (n 40) 154
77 The problem is likely semantic in nature. Some believe that formal measures (e.g., observation, technological monitoring, evaluation) are not precautionary measures. Only measures limiting actual exercise of the litigious activity would be precautionary in their view.
This conception must be nuanced: formal measures are indeed precautionary, but at the lower end of the spectrum. Not requiring such measures when there is reasonable doubt would show a complete lack of caution. In any case, such actions constitute measures taken in application of the precautionary principle, for anyone who would oppose the use of the term precautionary measure (FLÜCKIGER, ‘La preuve juridique à l’épreuve du principe de précaution’
(n 73) 122)
once and for all. Practically speaking, the difficulty lies in the degree of uncertainty concerning the effects of the contested measures. Should the legislator have the right, despite this uncertainty, to adopt a legislative solution with uncertain impacts, with the prospect of subsequently repealing it should the desired outcomes fail to materialise? The answer is found in the interpretation of the principle of proportionality (art. 5 par. 2 Cst.). The principle’s criterion of aptitude does not require that the measure’s efficacy be duly proven and free of uncertainty. Under Germany’s Kalkar decision, the Court in Karlsruhe deemed that demanding the legislator enact regulations absolutely free of any danger in order to guarantee fundamental rights would mean underestimating human intelligence and would virtually ban the State from authorising use of the technique.78 In general, it suffices that efficacy is not ruled out entirely, that it is indeed possible, if not probable. Thus, when evaluating aptitude depends on controversial technical knowledge or on assumptions, the Federal Supreme Court only concludes that the principle of proportionality has been breached when that breach is obvious.79 In cases involving greater uncertainty, authorising the activity subject to a concomitant evaluation as a basis for re-examining the solution (monitoring and correction obligation) is a concrete application of proportionality, as it eliminates the need for more incisive measures, like a moratorium or a straight-out prohibition.80 The monitoring and correction obligation, however, should only apply once there is a given level of uncertainty. A minimum threshold of reasonable doubt must exist (minimum level of scientificity),81 otherwise the risk of arbitrariness (art. 9 Cst.) arises. If unreasonable fears were to trigger application of the precautionary principle, fundamental rights would be in jeopardy.82
6. Conclusion
When a situation of fact is uncertain, random or unpredictable, a judge may impose the obligation to observe a law’s effects, assess its impacts and make any necessary corrections based on findings as a precaution to prevent a violation of fundamental rights, provided there is at least a degree of reasonable doubt. This is an application of the principle of proportionality. The legal certainty conferred by law
78 ‘Vom Gesetzgeber im Hinblick auf seine Schutzpflicht eine Regelung zu fordern, die mit absoluter Sicherheit Grundrechtsgefährdungen ausschließt, die aus der Zulassung technischer Anlagen und ihrem Betrieb möglicherweise entstehen können, hieße die Grenzen menschlichen Erkenntnisvermögens verkennen und würde weithin jede staatliche Zulassung der Nutzung von Technik verbannen. Für die Gestaltung der Sozialordnung muß es insoweit bei Abschätzungen anhand praktischer Vernunft bewenden.’ (BVerfGE 49, 89, 143)
79 ZBl 1991 25, 31 for the fluoridation of drinking water. See also ATF 119 Ia 197, 209 regarding the prohibition of canoeing on rivers where animal species are threatened with extinction
80 FLÜCKIGER, ‘La preuve juridique à l’épreuve du principe de précaution’ (n 73) 122
81 On the determination of this threshold, ibid 116-117
82 Cass SUNSTEIN, Laws of Fear: Beyond the Precautionary Principle (Cambridge 2005) 204ff
in such circumstances would otherwise be highly artificial. Scientific uncertainty cannot suddenly be transformed into pseudo-certainty through juridification. In this context, the law undergoes a maturation process. It adapts to a changing environment, no longer claiming to provide a permanent solution. The legislator’s duty no longer ends when a law is enacted—rather, enactment becomes a prelude.
