La nouvelle organisation ferroviaire face au marché : quelles leçons tirer des expériences récentes de réforme ?

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Revue d'économie industrielle

124 | 4e trimestre 2008 Varia

La nouvelle organisation ferroviaire face au marché : quelles leçons tirer des expériences récentes de réforme ?

Hakam Kamleh

Édition électronique

URL : http://journals.openedition.org/rei/3944 DOI : 10.4000/rei.3944

ISSN : 1773-0198 Éditeur

De Boeck Supérieur Édition imprimée

Date de publication : 15 décembre 2008 Pagination : 101-120

ISSN : 0154-3229

Référence électronique

Hakam Kamleh, « La nouvelle organisation ferroviaire face au marché : quelles leçons tirer des expériences récentes de réforme ? », Revue d'économie industrielle [En ligne], 124 | 4e trimestre 2008, document 5, mis en ligne le 15 décembre 2010, consulté le 19 avril 2019. URL : http://

journals.openedition.org/rei/3944 ; DOI : 10.4000/rei.3944

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INTRODUCTION

Au début des années 1980, la réforme des chemins de fer est apparue comme la solution miracle face à la situation déficitaire des monopoles ferroviaires publics. Cette situation déficitaire était souvent engendrée par l’absence de marché ferroviaire dynamique et par les crises économiques. Plusieurs pays, dont les États-Unis, le Japon, la Suède et l’Angleterre, ont réformé leurs organisations ferroviaires (respectivement en 1980, 1987, 1988 et 1993).

Cependant, ces différents pays n’ont pas obtenu les mêmes résultats. La sépa- ration entre l’infrastructure ferroviaire et l’exploitation de services ferroviaires est l’aspect le plus important des réformes menées ces deux dernières décen- nies, surtout en Europe. Dans certains cas, la réforme est allée plus loin que la simple séparation entre l’infrastructure et l’exploitation (ce fut notamment le cas en Angleterre). Dans d’autres cas, des réformes se sont basées sur une inté- gration régionale (comme dans le cas de la réforme japonaise). Alors que la Hakam KAMLEH (*)

CRGAM - CAE - Université d’Aix-Marseille

LA NOUVELLE ORGANISATION FERROVIAIRE FACE AU MARCHÉ :

QUELLES LEÇONS TIRER DES EXPÉRIENCES RÉCENTES

DE RÉFORME ?

Mots-clés :Réforme ferroviaire, régulateur public, séparation verticale, performance.

Key words :Railway Reform, Public Regulator, Vertical Separation, Performance.

(*) L’auteur de l’article remercie MM. Pierre GARELLO, Sylvain TRIFILIO, Guillaume MAUDET, Mlles Nathalie RUBIO et Christine PENY pour leurs conseils et remarques.

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plupart des réformes ont relativement bien réussi (au Japon en particulier), certaines tentatives de réforme ont subi des échecs : un manque de sécurité (mar- qué par des accidents) et une insatisfaction des voyageurs en ce qui concerne la vitesse et la qualité du service fourni par les opérateurs. L’Angleterre est l’exemple le plus connu. Le réseau japonais est le plus dense du monde et il transporte chaque jour environ 60 millions des voyageurs, soit presque la moi- tié de la population japonaise. Ce nombre dépasse de loin ceux des chemins de fer anglais et ceux des autres pays européens (CEMT, 2001). Il est dans le même temps considéré comme le plus sûr de la planète. De son côté, le réseau britannique ne bénéficie pas de la même réputation. La réforme ferroviaire anglaise a pris du retard avant de commencer à porter, petit à petit, ses fruits.

Il semble intéressant d’analyser les réformes du chemin de fer japonaise et anglaise, d’autant qu’elles ont eu des débuts similaires. La révolution des chemins de fer est née en Angleterre de la rencontre des rails et des locomotives (Blancheton, 2007), mais les premières lignes de chemin de fer en Angleterre (en 1825) comme au Japon (en 1872) ont été financées essentiellement par des capitaux privés. Suite à la Deuxième Guerre mondiale, les deux pays ont natio- nalisé leurs systèmes ferroviaires, l’Angleterre en 1948 et le Japon en 1949.

Les réformes sont intervenues pour les mêmes raisons et ont consisté en une dénationalisation. Un changement dans la façon dominante de réfléchir sur le problème ferroviaire a alors émergé. Qu’est-ce que l’on attend du service ferroviaire ? Quel niveau de qualité du service peut-on souhaiter ? Ce changement a abouti à la conclusion que le marché offre un meilleur moyen de fournir les biens et les services comparé au monopole public. Il a également permis d’analyser l’incidence des variables impliquées dans le service, comme la structure et la concurrence dans les marchés de transport, le niveau d’intervention du régulateur public, variable d’une réforme à l’autre, sans oublier les charges, souvent lourdes, qui pèsent sur la nouvelle organisation ferroviaire.

Notre travail se concentre sur le transport des voyageurs. Il ne consiste pas tout à fait en une analyse intrinsèque des deux réformes évoquées, mais plutôt en une analyse du rythme de leur évolution. Il porte sur les circonstances qui ont accompagné chaque réforme et étudie les résultats obtenus par chacune afin d’en tirer quelques leçons théoriques et pratiques. Dans un premier temps, nous présentons les réformes et l’évolution des marchés ferroviaires anglais et japonais. Dans un second temps, nous analysons les résultats obtenus par les deux réformes pour expliquer les points forts et les blocages de chacune.

I. — LES RÉFORMES ET L’ÉVOLUTION DES MARCHÉS FERROVIAIRES

L’Angleterre et le Japon ont conduit différemment leurs réformes. L’une des principales différences est que le service du transport est assuré par une unité unique au Japon alors qu’en Angleterre il résulte de l’effet combiné de plusieurs prestataires.

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1.1. La réforme anglaise

Suite à un fort déficit de British Rail, le parlement anglais a adopté, en 1993, un premier Railways Actqui a été à la base de la réforme. Cette loi avait pour objectif d’améliorer la qualité et l’efficacité des services ferroviaires et d’en- courager leurs investissements grâce à : 1) l’introduction de la concurrence, 2) la mobilisation d’investissements supplémentaires venus du secteur privé, 3) la constitution d’un nouveau système de gestion identique à celui du secteur privé. Cette réforme a-t-elle atteint ses objectifs ?

1.1.1. L’environnement de la réforme anglaise

La réforme de 1993, considérée comme une privatisation, s’est achevée en 1996. Elle a complètement séparé le réseau, verticalement (séparation entre l’infrastructure et l’exploitation du service ferroviaire) et horizontalement (séparation entre le transport des voyageurs et celui des marchandises). Le résultat en est un paysage complexe où plus de cent entreprises privées s’or- ganisent par des relations contractuelles. En ce qui concerne le transport des voyageurs, il existe quatre partenaires principaux. Premièrement, les vingt- cinq opérateurs régionaux, Train Operating Companies(TOCs), choisis par un système d’appel d'offres (1), paient des charges d’accès à l’infrastructure, ainsi que des charges de location des trains aux propriétaires des matériels roulants ; ils perçoivent leurs revenus de la vente des billets et des subventions versées par le Gouvernement. Deuxièmement, l’entreprise propriétaire de l’infrastructure (2), Network Rail. Troisièmement, les quatre entreprises propriétaires des matériels roulants, les Rolling Stock Compagnies (ROSCOs) (3).

Quatrièmement, les entreprises chargées du service de maintenance lourde et légère. À côté de ces acteurs, on trouve aussi deux organismes publics qui encadrent le secteur ferroviaire et qui sont financés par les droits de conces- sions : 1) le Department for Transport rail group (DoT) qui a intégré le 1^er décembre 2006 les activités de l’ancienne Strategic Railways Authority (SRA) selon le Railways Act de 2005 : la SRA était entrée en fonction en février 1999 ; elle gérait l’attribution des franchises d’exploitation et versait également des subventions aux franchisés pour permettre à la fois le maintien

(1) Le système d’appel d'offres envisagé par Demsetz (1968), Posner (1972) et Stigler (1971) est appliqué dans la nouvelle organisation ferroviaire britannique. Il est cependant mis en cause par la théorie des coûts de transaction.

(2) En 2001, une décennie après la privatisation de British Rail, le gouvernement britannique a placé Railtracksous tutelle ; il l’a ensuite transformée en entreprise à but non lucratif et l’a rebaptisée Network Rail. Network Raila repris la dette de Railtrack(9,3 milliards £) et a reçu 21 milliards £ du Gouvernement pour la rembourser et financer ses investissements.

(3) Les ROSCOs sont les trois compagnies auxquelles les actifs de matériel roulant de British Railont été vendus. Contrairement à Railtracket aux TOCs, qui doivent se faire délivrer des licences par le régulateur, les ROSCOs ne font pas l’objet d’une réglementation par- ticulière. Leur activité n’est soumise qu’aux lois générales de la concurrence.

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des dessertes de service public et une certaine rentabilité pour les actionnaires ; 2) L’Office of Rail Regulator(ORR) qui gère l’accès au réseau et son coût : il s’assure que Railtrackassume ses responsabilités, notamment en termes d’investissements. Il définit les règles de concurrence en matière ferroviaire et en surveille l’application (cf. graphique 1).

GRAPHIQUE 1 : Le nouveau système ferroviaire britannique désintégré

1.1.2. Quel bilan pouvons-nous tirer de la situation du marché ferroviaire anglais après la réforme ?

Le Gouvernement pouvait annoncer, pour la première période de réforme, des économies équivalant aux investissements privés d’un total de 3,5 milliards £, réalisés de la manière suivante : 1,5 milliard £ pour Railtrack; 2,0 milliards £ pour les TOCs (SRA, 2001/2002, rapport annuel). Le démarrage du nouveau système a néanmoins laissé au Gouvernement des dettes et d’autres frais représentant environ 1,7 milliard £. L’aspect positif de ce résultat, dans le cadre d’une privatisation, est qu’il est attrayant pour les investissements pri- vés. Par ailleurs, le chemin de fer britannique étant privé et subventionné par l’État, les subventions annuelles ont été ramenées de 1056 millions £ en 1996- 1997 à leur niveau record de 2588 millions £ en 2002-2003. Dans sa dernière année de fonctionnement, la subvention versée à British Rails’élève à environ 1 milliard £. Beaucoup d’économistes expliquent la faillite de British Railpar les programmes de subvention du Gouvernement (Merkert & Nash, 2006, p. 73). Ainsi, il ne faut pas négliger l’effet néfaste des subventions sur l’effi- cience de l’entreprise ferroviaire. Un programme de subvention publique obli- ge les compagnies du chemin de fer à respecter les normes de service social comme par exemple l’exploitation de certaines lignes non rentables.

Malgré les contraintes réglementaires, le nouveau système a pu répondre aux besoins du marché des voyageurs. Le tableau 1 montre le nombre des passa-

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gers-km transportés par les opérateurs privés sur les rails nationaux. Ce nombre a augmenté de 42,1 % entre 1993/94 et 2005/06 (en million).

Cette augmentation peut être expliquée par la reprise économique en Angleterre qui a accompagné la réforme, ainsi que par la saturation du réseau routier et l’augmentation du prix des carburants. Malgré la limitation du prix imposée par le régulateur, les opérateurs (TOCs) ont pu profiter de cette den- sité grâce au dynamisme donné au marché des voyageurs, mais aussi grâce à la baisse programmée des subventions publiques (voir infra). Les recettes d’exploitation engendrées par la réforme ont augmenté avec l’augmentation du nombre des voyageurs. Ce dernier a crû de 44 % et les recettes des opérateurs ont augmenté de 88,86 % pendant la même période, de 95/96 à 05/06. Le tableau 2 montre les recettes des trains de passagers (millions £) estimées au prix courant :

En raison des difficultés rencontrées pour rassembler les données concernant les subventions annuelles des TOCs et les coûts opérationnels, nous avons eu du mal pour interpréter l’évolution des profits réalisés par les opérateurs.

Cependant, nous pouvons dire que ces recettes n’auraient pas été suffisantes, sans les subventions publiques, pour couvrir les coûts d’opération (4). Dans cette perspective, les compagnies ferroviaires n’ont pas conduit à une baisse des effectifs. Les effectifs de British Railn’ont pas été réduits ni avant ni après la réforme. Au contraire, ils ont augmenté dans de nombreux cas afin de satis- faire des contraintes de sécurité et de service fixées par le régulateur public (Petituguenin, 2001) (5). En outre, les recettes réalisées par les TOCs doivent

(4) Ce résultat a été obtenu par Yvrande-Billon (2002) sur la base d’une étude partant sur la période 1999-2002.

(5) En raison de la pénurie de données, même dans les statistiques de l’Union internationale du Chemin de fer, nous n’avons pas pu montrer l’évolution des effectifs employés dans le système ferroviaire britannique.

TABLEAU 1 : Nombre des passagers-km en train (en million)

Année 1992/93 1993/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 02/03 03/04 04/05 05/06 Nbrede voyageurs 31700 30400 28700 30000 32100 34700 36280 38472 38179 39141 39678 40937 41762 43211 Source:Transport Statistics Great Britain, 2006

TABLEAU 2 : Recettes des trains de passagers (millions £)

93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 02/03 03/04 04/05 05/06 Revenus du transport

de passagers - - 2 379 2 573 2 821 3 089 3 368 3 413 3 548 3 663 3 901 4 158 4 493 Source:Transport Statistics Great Britain, 2006

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être mises en face des coûts importants d’opération et de coordination entre les opérateurs en raison du partage du réseau. Le point fort de la réforme selon ses promoteurs, c’est-à-dire, l’incitation des partenaires ferroviaires à investir, semble avoir raté son objectif. La volonté des TOCs d’améliorer leurs performances ne suffit pas car des difficultés liées à l’infrastructure et à la relation contractuelle dépassent leurs capacités d’adaptation (nous allons décrire plus loin cette relation contractuelle).

Il nous semble que le débat public ou privé retrouve sa place dans la nouvelle organisation ferroviaire britannique. L’explication selon laquelle les retards en termes de sécurité et de service des passagers s’expliqueraient par une mauvaise gestion des opérateurs privés ne nous semble pas crédible. Les entreprises franchisées n’ont tout simplement pas eu les moyens de réaliser les investissements coûteux générateurs de rentabilité. Dans le but de produire un surplus social, le régulateur public a imposé un prix maximum fixe, le maintien de services spéciaux ou l’obligation d’exploiter les lignes non rentables,…

L’augmentation du nombre des voyageurs a été accompagnée par une augmentation du nombre d’accidents et des victimes. Le tableau 3 montre cette évolution du nombre d’accident et des victimes.

Le nombre d’accidents a augmenté de 6,9 % entre 1995/96 et 2005/2006.

L’année 1999/2000 est l’année la plus catastrophique depuis l’achèvement de la réforme. Le nombre d’accidents, de blessés et de morts fut cette année le plus élevé des dix années de réforme. La collision de deux trains à la sortie de la gare londonienne de Paddington, le 5 octobre 1999, où 32 personnes sont mortes, puis le déraillement d’un train, en octobre 2000, à Hatfield (Lambert, 2002) furent les événements les plus graves. Cette augmentation du nombre d’accidents peut être expliquée en grande partie par la situation catastrophique de l’infrastructure, provoquée par un manque d’investissement et d’entretien des rails. Cette situation a amené le Gouvernement, l’année suivante, à rena- tionaliser Railtrack. Cependant, la responsabilité de ces accidents ne revient pas au seul Railtrack: l’ancien monopole public, British Rail, a en effet laissé l’infrastructure (surtout les rails) en très mauvais état et n’a pas assez investi avant la réforme. Par conséquent, le régulateur public détient une part de res- ponsabilité importante dans l’état critique du transport anglais à cause de la rigidité réglementaire imposée au marché de transport ferroviaire. Malgré les

Année 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06

Morts 28 25 48 39 65 39 32 50 37 35 33

Blessés - 2599 2874 2772 2875 2873 2493 2628 2645 2696 2860

Nbred’accidents 989 1753 1863 1835 1895 1801 1704 1421 1237 1336 1057

TABLEAU 3 : Nombre d’accidents et de victimes

Source:Transport Statistics Great Britain, 2006

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intentions affichées par le Gouvernement qui a préparé la réforme, la privatisation s’est finalement traduite par une limitation de la capacité d’adaptation des acteurs ferroviaires sur le marché.

1.2. La réforme japonaise

Japon National Rail (JNR) a profité de l’accroissement du trafic qui a accompagné la reprise économique pendant les quinze premières années de son existence. Cependant, la situation a commencé à se dégrader et le premier déficit est apparu en 1964 (About, 1997-1998). Le déficit de l’entreprise public s’explique par le poids du Gouvernement dans la gestion de la compagnie nationale et par les décisions d’investissement plutôt influencées par les considérations politiques et économiques. En 1981, une commission a été mise en place pour sortir le secteur ferroviaire de sa crise. Les rapports de cette commission ont conduit à la réforme de 1987.

1.2.1. Les circonstances de la réforme japonaise

La réforme japonaise, achevée dès 1987, qualifiée de privatisation, se carac- térise par une séparation horizontale (la séparation entre le service des voyageurs et les activités de fret), une séparation régionale (géographique) et une intégration verticale de l’activité. JNR a été divisée en sept entreprises qui sont désignées collectivement par l’appellation Japan Railways(JRs) (conférence européenne des ministres des Transports, 2001). Le transport des voyageurs est assuré par six entreprises qui se partagent le territoire national. Sur l’île principale du Japon, Honshu, trois sociétés sont créées : JR East, basée à Tokyo, qui est la plus grande compagnie du Japon ; JR West, installée à Osaka ; JR Central, basée à Nagoya. Les trois autres compagnies sont établies dans trois autres îles du Japon : JR Hokkaido, JR Kyushu, JR Shikoku(6). Les infrastructures furent attribuées aux compagnies en pleine propriété. Cette sépara- tion régionale du réseau est l’aspect le plus marquant de la réforme japonaise.

Elle se justifiait en particulier parce que 95 % des déplacements de voyageurs avaient lieu à l’intérieur d’une même zone régionale (Lee, 2003). Chaque entreprise assure simultanément la gestion de l’infrastructure, l’exploitation de service et l’entretien du réseau sur leur territoire. Les six entreprises disposent en pratique d’un monopole régional.

1.2.2. Les incidences de la réforme japonaise sur la performance économique du secteur ferroviaire

Le gouvernement japonais a voulu que la réforme réussisse à court terme et des mesures ont été prises dès avant la réforme proprement dite.

(6) Un fonds a été créé pour subventionner ces trois dernières sociétés dont la rentabilité n’était pas assurée.

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1) Une grosse partie des dettes à long terme de JNR, dette qui s’élevait à 37,1 trillions de yens en 1987, a été transférée à un organisme d’État JNR Settlement Corporation(JNRSC). En 1998, le Parlement a adopté une loi sur l’annulation des dettes de JNRSC pour un montant de 27,7 trillions de yens dont 23,5 trillions ont été enregistrés sur le compte général de l’État qui a rem- boursé cette dette par une taxe de 0,82 yen sur la vente de chaque cigarette.

Environ 14,5 trillions de yens ont été répartis entre les trois nouvelles entreprises (JR East, JR West, JR Central) qui étaient susceptibles de dégager les bénéfices les plus importants. (La possibilité de disposer d’un niveau très élevé de revenu pour ces trois compagnies trouve son origine dans la forte concen- tration de la population sur l’île principale du Japon, île par ailleurs monta- gneuse qui fait du train le moyen de transport le plus pratique).

2) Pour assurer une gestion efficace par les nouvelles entreprises privées, le gouvernement japonais a aussi réduit les sureffectifs de près de 50,2 % juste avant la réforme, le nombre d’employés passant de 401360 en 1981 à 199880 en 1987. Une forte baisse (de 80 000 employés) est intervenue entre 1985 et 1986. Par la suite, ce nombre a encore baissé de 32,16 % pendant les 16 années ayant suivi la réforme entre 1987 et 2005 (tableau 4). Cette baisse a eu un effet positif sur la productivité des employés, mais aussi sur les charges d’exploitation et la situation financière du secteur ferroviaire par rapport à la situation antérieure à la privatisation. La réduction massive des sureffectifs constitue un élément très important de la réforme japonaise, élément rare dans les autres réformes et absent de la réforme anglaise. L’amélioration de la productivité du travail, qui a généralement doublé, voire même triplé, est un des meilleurs résultats de la réforme japonaise (Budin & Thompson & Estache, 2001).

3) Pour réaliser la réforme dans de bonnes conditions, une autre mesure a été prise par le Gouvernement avant sa mise en œuvre : l’abandon des lignes non rentables. 3157 kilomètres de lignes locales non rentables ont été délaissés au moment de la privatisation, 1804 kilomètres ont été récupérés ultérieurement (ABOUT, 1997-1998). Généralement, la fermeture des lignes a eu lieu lorsque la compagnie ne pouvait pas transporter au moins 2 000 voyageurs par jour.

Des solutions de substitution ont été envisagées : le transfert de l’activité à un autre mode de transport (comme le bus par exemple) ou la reprise de la ligne par les collectivités locales qui en assument elles-mêmes la gestion. Au Japon,

TABLEAU 4 : Nombre des employés dans le secteur ferroviaire japonais

Année 1981 85 86 87 91 92 93 94 95

Nbre d’E. 401 360 280 000 200 000 199 880 193 251 193 196 193 450 193 145 192 456

96 97 98 99 2000 01 02 03 04 05

186 330 181 818 176 642 172 203 158 671 153 851 149 463 142 750 136 526 135 601 Source:Union internationale du Chemin de fer, UIN, 2006

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il n’est pas permis aux collectivités locales de subventionner les sociétés pri- vées qui exploitent des lignes déficitaires. L’État aussi ne subventionne plus le fonctionnement des sociétés et celles-ci paient désormais des impôts.

Cependant, l’État garde un rôle important en assumant une partie des investissements dans la création des nouvelles lignes. Mais comme le réseau japonais est presque complet, les nouveaux investissements se portent spécialement sur les lignes de Shinkansen (un train à grande vitesse). C’est le Railway Development Fundqui assure le financement de ces nouvelles lignes. Il reçoit des subventions des collectivités locales et de l’État et bénéficie de prêts à taux 0 % sur le budget d’investissement de l’État.

1.2.3. Bilan de la réforme et de l’évolution du marché ferroviaire japonais Les performances (qualité et gestion de service) des entreprises ferroviaires japonaises ont progressé depuis la réforme de 1987. Le niveau de sécurité, qui occupe le premier rang dans les préoccupations des opérateurs, a été progres- sivement accru. Le nombre d’accidents a baissé de 50 % en général et de 70 % sur les passages à niveau. Par exemple, l’entreprise JR East(la compagne ferroviaire la plus importante du Japon) a pu doubler le budget d’investissement consacré à la sécurité. Elle a notamment installé un système de freinage auto- matique (ATS-p) beaucoup plus efficace que le précédent (qui datait des années 1960). La maintenance, qui occupe une place très importante au sein des entreprises privées, est de plus en plus automatisée et répétée. Un wagon spécial d’enregistrement des données effectue la tournée de surveillance des voies. Une inspection des matériels est réalisée toutes les 72 heures. Des services spéciaux ont été rendus aux handicapés et aux personnes âgées (par exemple la mise en place des compartiments réservés aux aveugles ou aux handicapés, ainsi que des escalators spéciaux). Les compagnies n’ont pas hési- té à annuler les arrêts répétés et à installer des lignes rapides pour les destina- tions très fréquentées. Malgré la densité du trafic, le retard moyen sur le réseau japonais, en 1996, était inférieur à 1 minute et, en 2006, il était inférieur à 20 secondes. L’offre des entreprises ferroviaires a beaucoup augmenté. Le nombre des passagers transportés par la compagnie JR East a augmenté de 23,8 % en dix ans après la réforme et de 20,1 % entre 1987 et 2005 (tableau 5).

Le tableau 6, page suivante montre que le nombre de passagers/km au Japon et pour toutes les compagnies ferroviaires a augmenté après la réforme (en millions) :

TABLEAU 5 : Nombre des passagers-km de la compagnie JR East (en milliards)

Année 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

PK 105 110 113 120 126 129 129 128 129 130

Source:Union internationale du Chemin de fer, UIN, 2006

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Cette augmentation du nombre des passagers est le fruit de la bonne qualité des services fournis par les nouvelles compagnies ainsi que de la reprise éco- nomique. Cette reprise a aidé les compagnies à relancer chaque année le volu- me de transport sans augmentation des tarifs pour les voyageurs (ce qui avait été attendu par le Gouvernement).

La réforme japonaise a laissé aux nouvelles entreprises l’opportunité de faire ce que JNR n’avait pas pu effectuer dans l’ancien système. Les performances économiques des entreprises d’exploitation ont fortement progressé. Les trois compagnies placées sur l’île principale du Japon dégagent (ensemble) des bénéfices qui s’élèvent à environ 200 milliards de yens par an. Cette augmentation des bénéfices peut s’expliquer de deux manières : premièrement, par la croissance de la productivité des employés engendrée par la forte baisse des effectifs ; deuxièmement, par la croissance du nombre des voyageurs attirés par la qualité du service. Une partie importante des bénéfices trouve son origine dans l’exploitation des espaces publicitaires placés sur les réseaux, dans les gares et dans les trains (7). Cela a permis aux entreprises issues de JNR de se lancer dans une stratégie de diversification des services proposés aux clients. La compagne JR Easta introduit des activités commerciales dans les gares (restaurants, cinéma, hôtels, loisirs,…). Elle a même créé des stations de ski desservies par son réseau. L’intervention quasi inexistante du régulateur public peut être considérée comme une troisième raison du succès des compagnies japonaises. L’État ne conserve plus qu’un rôle de supervision. Il contrô- le les négociations entre les six compagnies de voyageurs et la compagnie de fret pour l’attribution des sillons. La responsabilité des services régionaux de voyageurs a été transférée aux pouvoirs locaux mais du seul fait de la rationalisation des réseaux régionaux avec l’abandon des lignes non rentables (voir supra).

La qualité du service et surtout la sécurité se sont donc améliorées suite à la réforme au Japon. Le marché ferroviaire japonais est désormais très dyna-

TABLEAU 6 : Nombre des passagers-km au Japon (en million)

Année 1985 86 87 88 89 90 91 92 93 94

PK 197,461 198,300 204,781 217,583 222,672 237,550 247,034 249,601 250,013 244,380

95 96 97 98 99 2000 01 02 03 04 05

248,993 251,723 247,652 242,808 240,793 240,657 241,133 239,246 241,160 242,300 245,957 Source:Union internationale du Chemin de fer, UIN, 2006

(7) Certaines entreprises souhaitent devenir autonomes pour assumer de nouvelles tâches.

Elles cherchent désormais à intégrer les activités de maintenance et à fabriquer des trains (c’est le cas de la compagnie JR East).

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mique, marqué par l’absence d’intervention étatique forte et par des initiatives efficaces des opérateurs. Cela tranche avec le cas britannique dans lequel peu d’initiatives et de liberté étaient laissées aux nouveaux opérateurs.

II. — ANALYSE INSTITUTIONNELLE DE L’ÉVOLUTION DU MARCHÉ DU TRANSPORT FERROVIAIRE

À la lecture des données précédentes, des deux réformes qualifiées de privatisation, celle qui a concerné les services ferroviaires japonais offre un bilan bien meilleur que celle qui a été menée en Angleterre, que ce soit au niveau de la productivité des personnels, de la sécurité, de la ponctualité ou de la diversification du service. Cependant, l’analyse de la situation et de la dynamique de chaque marché, ainsi que du droit de la concurrence, montre qu’il y a des difficultés à détecter dans les deux systèmes (aucun système n’apparaît comme un marché libre). Les problèmes de réglementation rencontrés lors de la réfor- me britannique en témoignent, mais même dans le cas du Japon, là où la réfor- me du transport ferroviaire semble avoir donné les meilleurs résultats, nous pouvons observer quelques inconvénients.

2.1. La dé-intégration complète est-elle à l’origine du problème de la qualité du service ferroviaire ?

La dé-intégration a été entreprise au Royaume-Uni pour introduire plus de dynamisme sur le marché ferroviaire. Or, il apparaît qu’elle n’a pas pu atteindre son objectif. Le retard au sein de la nouvelle organisation, par rapport à ce qui était attendu, est la plupart du temps assez mal expliqué. Selon beaucoup d’économistes et de spécialistes, la séparation complète au sein de l’organisation a entraîné des difficultés à cause de la forte spécificité des actifs ferroviaires. Cependant, nous pensons que cette séparation est un élément secon- daire ajouté à la cause principale qui est la rigidité réglementaire imposée par le régulateur public.

Dans ce domaine, nous pouvons distinguer deux spécificités essentielles.

D’un côté, en Grande-Bretagne, les matériels roulants doivent être adaptés à la spécificité du rail qu’ils utilisent (les matériels roulants ne sont pas standardi- sés). L’infrastructure impose des contraintes parce qu’il existe deux types d’alimentation : par troisième rail ou par caténaire, et parce que l’écartement des rails n’est pas standard. De plus, certains trains sont conçus pour des usages spécifiques et ne sont pas totalement interchangeables (par exemple, les trains de banlieue ne peuvent être utilisés que pour des trajets interurbains).

D’un autre côté, les ROSCOs et les TOCs sont liées par une relation de dépen- dance bilatérale. Les ROSCOs n’ont pas beaucoup de clients et sont donc dépendantes des TOCs qui louent leurs matériels spécifiques. En même temps, les TOCs sont dépendantes des ROSCOs qui possèdent des trains spécifiques aux voies qu’elles exploitent et ne peuvent trouver plusieurs fournisseurs pour le type de trains qu’elles utilisent. Par ailleurs, puisque les TOCs détiennent

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des franchises pour une durée variant de sept à 15 ans, les ROSCOs hésitent à financer du matériel roulant ayant une durée de vie de 30 ans, parce qu’elles ne sont pas assurées que leurs clients renouvelleront leur franchise et que les nouveaux opérateurs loueront les trains au même prix. Pendant la période de réattribution des franchises, les TOCs vont hésiter à investir dans du matériel neuf, car elles ne sont pas sûres de rentabiliser leurs investissements pour la prochaine période de location (6-8 ans) et elles ne savent pas si elles seront choisies par le régulateur pour la prochaine période de franchise (de 7 à 15 ans). Donc ni les TOCs ni les ROSCOs ne sont incitées à investir à cause de la forte spécificité des actifs et à cause du décalage entre la durée du contrat de franchise (de 7 à 15 ans), la durée de location (6-8 ans) et la durée de vie de matériel roulant (30 ans). C’est ainsi que se pose le problème de la sépara- tion entre la propriété du matériel roulant et son exploitation. L’absence d’incitation des ROSCOs et des TOCs à investir provoque le gaspillage et le vieillissement du matériel roulant, d’autant plus que ce dernier coûte très cher (Yvrande, 2000). Une perte d’économie de gamme – i.e.une perte de l’incitation à investir – est donc provoquée par cette dé-intégration (Pittman, 2002).

La rigidité des durées des contrats imposée par le régulateur public ne donne pas assez de choix aux acteurs ferroviaires et les prive de leur liberté pour choisir la durée du contrat qui leur conviendrait le mieux.

La séparation entre la maintenance lourde et légère a également eu des conséquences sur la sécurité du réseau. Cette séparation entre la maintenance lourde et légère est source de retard chaque fois qu’un train doit être réparé ou inspecté. Les ROSCOs sont responsables de la maintenance lourde et les TOCs de la maintenance légère. Cependant, les ROSCOs font faire la maintenance par des sous-traitants. Si un train a besoin de maintenance, l’opérateur doit demander à sa ROSCO, puis la ROSCO demande à un sous-traitant. Cette opération va retarder la réparation du train et donc la fourniture du service ferroviaire.

Toutefois, la relation entre ROSCOs et TOCs s’est améliorée ces trois der- nières années (8). Le tableau 7 montre que les montants d’investissement dans les matériels roulant ont progressé de 108,57 % entre 2001/2002 et 2004/2005.

Deux raisons expliquent cette forte augmentation : d’un côté, la mise en place d’une nouvelle compagnie propriétaire de l’infrastructure qui a réalisé des nouveaux investissements dans l’infrastructure ; de l’autre côté, la liberté qui a été introduite dans le marché avec la disparition de la SRA, même si une partie de ces activités est actuellement intégrée au DoT.

Le système de financement de Railtrack(désormais Network Rail) a provo- qué également de nombreuses difficultés malgré la forte hausse du nombre de passagers. Les charges d’accès sont établies sur la supposition que l’infra-

(8) Nous signalons que les ROSCOs sont des filiales de grandes banques, ce qui signifie un arbitrage favorable risque-rentabilité.

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structure a toujours une capacité d’accès supplémentaire. Les opérateurs (TOCs) payent à Railtrackune charge d’accès pour l’utilisation du réseau ferroviaire. Cependant, cette redevance est indépendante du niveau du trafic ; elle est quasi-forfaitaire (Gomez-Ibanez, 2004). C’est pourquoi Railtracka été peu incitée à développer la qualité de ses services, à améliorer la maintenance et à investir dans l’infrastructure. Avec le système de financement mis en place, l’augmentation du trafic sur le réseau n’est pas profitable pour Railtrack: d’un côté parce que la charge d’accès est forfaitaire (cette dernière n’augmente pas avec l’augmentation de trafic) ; d’un autre côté parce que l’accroissement du trafic augmente le risque de retard. Ceci peut expliquer en partie la dégrada- tion de la qualité du service marquée par les accidents coûteux qui ont partici- pé au déficit de Railtrack, et ce malgré l’augmentation du nombre de passagers après la réforme. De son côté, l’ancien monopole public British Raila laissé l’infrastructure (surtout les rails) en très mauvais état et elle n’a pas assez investi avant la réforme. C’est pourquoi la nécessité d’investissement et de modernisation des rails dépassait la solvabilité de l’ancienne entreprise action- naire de Railtrack. Le président de la Strategic Rail Authority a déjà expliqué les accidents par le niveau trop élevé de fragmentation du système ferroviaire après la réforme. Cependant, la raison fondamentale des accidents est la pénu- rie d’investissement dans l’infrastructure et surtout dans l’entretien des rails par rapport à la densification progressive de la circulation (tableau 7).

Malgré l’augmentation progressive des investissements dans l’infrastructure (9) les opérateurs ont dénoncé à plusieurs reprises l’insuffisance des investissements employés (dans l’infrastructure) par rapport à l’augmentation du trafic. La congestion de l’infrastructure a provoqué un problème de coordination entre Railtracket les opérateurs, ce qui montre que la séparation verticale se montre bien plus efficace lorsqu’il y a une capacité supplémentaire de l’infrastructure (Glaister, 2004). Railtrackrénovait les gares, surtout les parties commerciales, au détriment des infrastructures ferroviaires. Depuis la privatisation, le taux de remplacement des rails, qui n’était déjà que de 2 % avant 1996 (contre 7 % en France) est tombé à 1 % en 2002 (Lee, 2003). Cependant, au Japon, malgré le déséquilibre croissant entre recettes et dépenses, l’ancien

TABLEAU 7 : Évolutions des investissements dans l’infrastructure et les matériels roulants (en millions £)

Année 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 Infrastructure 890 900 1 178 1 430 1 823 2 012 2 404 3 148 3 756 4 722 3 543 Matériels

roulants 360 200 47 114 176 236 554 922 566 774 1 923

Source:Transport Statistics Great Britain, 2006

(9) L’investissement dans l’infrastructure inclut le renouvellement des rails, l’installation des nouvelles lignes, l’électrification, l’installation des signalisations, l’entretien des bâti- ments et des équipements.

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monopole, JNR, dépensait des sommes extraordinaires pour investir dans l’infrastructure, plus d’1 trillion de yens entre 1978 et 1981. (Cependant, une grosse partie de ces montants a été mal utilisée à cause de l’absence d’une réforme qui aurait permis de répondre à la demande du marché).

Par ailleurs, le cloisonnement des différentes directions a fait que l’on a négligé certains facteurs de danger. Il existait deux autorités indépendantes : la SRA, qui a disparu le 1^erdécembre 2006 et est devenue un groupe du DoT et l’ORR. Le rôle attendu du régulateur public était de protéger les usagers, favo- riser la concurrence et empêcher les abus de positions dominantes sur le mar- ché. Or cet objectif n’a pas été atteint. La disparition de la SRA nous semble un bon signe à la fois de rationalisation et de libéralisation du système ferroviaire.

Car cette séparation encadrée par une réglementation rigide n’a pas permis aux acteurs ferroviaires d’agir librement sur le marché pour éviter les blocages et les coûts inattendus. C’est moins la dé-intégration complète qui a été à l’origine des retards de la réforme ferroviaire en Grande-Bretagne que le climat offert par le régulateur public et l’absence d’une flexibilité qui aurait permis de résoudre les problèmes rencontrés après la réforme.

2.2. L’intégration est-elle la solution aux problèmes liés à la dérégulation des systèmes ferroviaires ?

Deux points opposent la réforme anglaise à celle du Japon. Premièrement, l’État, après la réforme japonaise, n’a conservé qu’un rôle de supervision tan- dis qu’il a imposé un cadre réglementaire rigide en Angleterre.

Deuxièmement, le Japon, contrairement à l’Angleterre, n’a pas séparé l’infrastructure de l’exploitation du service, chaque entreprise d’exploitation déte- nant et gérant les infrastructures de son réseau.

Au Japon, sur certaines lignes, les compagnies de JR sont concurrencées par des entreprises privées qui existaient avant la réforme. La question d’accès au réseau ne se pose pas parce que ces entreprises ont leurs propres réseaux. Par exemple, sur la ligne qui relie Tokyo à l’aéroport de Narita, il existe une concurrence entre Narita Express, qui a été mise en place par JR East, et Keisei, qui est une autre entreprise privée. Cependant, la concurrence reste limitée au Japon comme en Angleterre ; elle se concrétise par une concurrence par comparaison entre les entreprises ferroviaires. Les compagnies essayent simplement d’améliorer leur gestion, y compris leur qualité de service, en comparant leurs performances. Chaque entreprise japonaise essaye, par exemple, d’avoir un Shinkansendifférent (10).

(10) Jusqu’en 1997, la privatisation est restée partielle et l’État détenait encore certaines lignes de Shinkansen qu’il louait aux entreprises d’exploitation. Cependant, l’État n’intervient plus dans la gestion de ces entreprises qui ont désormais un statut de compagnie privée.

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Les enseignements de la théorie des coûts de transaction (Coase, 1937, 1960 ; Williamson, 1976, 1985) ont permis aux nombreux spécialistes d’expliquer le retard de la réforme anglaise – en mettant en cause le système d’appel d'offres – et aussi la réussite de la réforme japonaise. La fragmentation du réseau japonais en plusieurs entités régionales a exclu les problèmes de coordination (sources des coûts de transaction) et permis l’amélioration croissante de la gestion des compagnies ferroviaires privées et de la qualité de leur service. En Angleterre au contraire, un problème important de coordination a été engendré par la stricte séparation de l’organisation ferroviaire.

L’intégration est un des domaines d’analyse les plus étudiés par la théorie des coûts de transaction. Il y a plusieurs raisons à l’intégration, mais, en matiè- re ferroviaire, l’intégration y est d’abord vue comme une réponse à la spécifi- cité des actifs et à l’incertitude. Le développement des investissements spéci- fiques entre les partenaires (les propriétaires et les exploitants de matériel roulant) limite le nombre d’alternatives à l’échange pour chacun d’eux et les enferme dans une situation de lock-inrelationnel (dépendance bilatérale) géné- ratrice d’opportunisme. La théorie des coûts de transaction préconise l’inté- gration pour diminuer les coûts de transaction générés par la mauvaise adaptation et la renégociation des contrats. Elle prône ainsi une solution opposée au choix de la réforme ferroviaire britannique. La modification de la structure de gouvernance par la réintégration est plus spécialement destinée à résoudre deux problèmes évoqués plus haut dans la réforme anglaise : premièrement, l’inadéquation entre la spécificité des matériels roulants et celle de l’infrastructure ; deuxièmement, la différence entre la durée du contrat de location (6- 8 ans), la durée du contrat de franchise (7 à 15 ans) et la durée de vie habituelle du matériel roulant (30 ans). La résolution de ces deux problèmes va inciter les acteurs ferroviaires à investir et donc à éviter la perte d’économie de gamme.

Cependant, aucune preuve évidente de renégociation opportuniste du contrat n’a été apportée, même si des tentatives ont eu lieu à propos du montant des subventions attribuées par l’ORR. Par contre, un opportunisme est apparu lorsque, à cause de l’accident de Hatfield, Railtracks’est engagé dans un programme de renouvellement des rails qui a provoqué plusieurs annulations et retards compensés auprès des voyageurs par les TOCs. Depuis, un programme de gestion des annulations a été mis en place. Par ailleurs, la faiblesse des subventions fournies aux franchisés au moment des appels a incité les opérateurs à réclamer une augmentation des fréquences d’utilisation de l’infrastructure.

C’est l’intervention du régulateur public et l’absence d’autonomie et de liberté d’agir sur le marché anglais qui a provoqué le retard dans la constitution du marché ferroviaire. La nouvelle organisation ferroviaire britannique a été, paradoxalement, à la fois complètement défragmentée et fortement régle- mentée. La réforme japonaise a évité la majorité des problèmes rencontrés par la nouvelle organisation britannique grâce au dynamisme créé sur le marché.

Les programmes qui négligent les exigences d’adaptabilité du marché se retrouvent avec des mauvais résultats. Les enquêtes réalisées montrent que les

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difficultés de la réforme anglaise n’ont pas été causées par la séparation com- plète du système ferroviaire. En effet, le degré de satisfaction des passagers, mesuré par des enquêtes réalisées par l’ATOC (Association of Train Operating Compagnies), a beaucoup augmenté depuis 2001, alors que le niveau de dé- intégration est resté le même. Le niveau de satisfaction des clients des compagnies ferroviaires est aujourd’hui supérieur à celui de beaucoup de compagnies aériennes. Cette augmentation du degré de satisfaction est intervenue à la suite du processus de restructuration de 2001 et surtout après la restructuration majeure au sein de l’industrie ferroviaire suite à la publication de la feuille blanche de juillet 2004. L’objectif de la feuille blanche était de donner plus de flexibilité et plus de souplesse au sein de l’organisation ferroviaire (Merkert &

Nash, 2006, p. 90). Elle a déterminé dix problèmes majeurs qui étaient à l’origine de l’augmentation des coûts et de la baisse de rentabilité. Cette feuille vise à limiter le rôle du régulateur public et à donner plus de liberté aux acteurs ferroviaires.

CONCLUSIONS ET PERSPECTIVES

Les réformes ferroviaires japonaise et britannique n’ont pas donné les mêmes résultats parce qu’elles n’ont pas évolué dans les mêmes conditions.

Quel que soit le pays, les fruits apportés par la réforme montrent qu’un progrès important a été réalisé par rapport à la situation de l’ancien monopole public.

Cependant, beaucoup de journaux britanniques et d’économistes ne cessent de critiquer l’organisation ferroviaire héritée de la réforme. Le secteur privé est souvent dénoncé comme responsable des problèmes rencontrés. Au Royaume- Uni, le résultat n’a pas été au niveau espéré, mais il ne faut pas oublier la situation catastrophique qui prévalait avant la réforme. Le monopole public British Railn’a pas assez investi dans l’infrastructure et il l’a cédé dans un état déplo- rable. Les investissements nécessaires dans l’infrastructure dépassaient la capacité des investisseurs privés et les règlements rigides imposés par le régu- lateur public pendant la première période de la réforme n’ont pas permis d’améliorer les choses à court terme. Ainsi, nous pouvons dire que la sépara- tion verticale donne de meilleurs résultats lorsqu’il y a une capacité supplé- mentaire de l’infrastructure qui permet d’éviter les blocages et les phénomènes de congestion.

L’amélioration de la situation du service ferroviaire anglais a commencé après le premier processus de restructuration de 2001 et surtout après la publication du programme de la feuille blanche de juillet 2004. Ainsi les résultats positifs de la réforme japonaise, obtenus dès le début, nous invitent à dire que les fruits de la réforme dépendent des enjeux et des perspectives économiques et politiques de chaque pays et de chaque marché ferroviaire. Les expériences de privatisation sont récentes et cela peut encore prendre du temps avant que chacune porte tous ses fruits. Il est très important d’agir sur le marché ferroviaire pour éviter les dégâts engendrés par un monopole unique. Le fait de lais- ser stagner le marché du service ferroviaire ou de le bloquer provoque une perte beaucoup plus importante que celle qui peut être engendrée (même dans

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le cas d’une mauvaise mise en route de la réforme) par les comportements d’ajustement sur le marché ferroviaire. Déterminer un mode d’action dans une direction générale, même imparfaite, est plus souhaitable que l’immobilisme engendré par l’espoir d’une analyse théorique parfaite. Cela peut poser quelques problèmes en ce qui concerne le secteur ferroviaire, mais lorsque les erreurs peuvent être déterminées et corrigées au fur et à mesure du processus de marché, le retard devient réparable. En Angleterre, des efforts ont finalement été fournis, notamment pour libérer le service ferroviaire et améliorer sa qualité. Cependant, les enjeux du marché ont été, dès l’origine, mal définis. Il aurait fallu, dès le début, orienter la réforme sur la possibilité d’améliorer pro- gressivement les performances plutôt que de chercher à préserver un environnement réglementaire lourd et limiter les transferts de propriété vers le secteur privé. La rigidité du cadre réglementaire issu de la réforme initiale a posé des problèmes en empêchant les divers partenaires du secteur ferroviaire d’agir librement sur le marché et en limitant les perspectives d’ajustement et de réor- ganisation. Cela signifie que les problèmes rencontrés par certaines réformes ne trouvent pas leur principale origine dans la méthode appliquée (séparation complète du réseau comme le cas de l’Angleterre ou séparation régionale basée sur une intégration verticale), mais dans l’absence de dynamisme du marché et le faible degré d’autonomie laissé aux nouvelles compagnies. Le niveau d’intervention du régulateur public dans le fonctionnement du marché ainsi que l’environnement politique et économique qui a accompagné l’évolu- tion de chaque réforme (qui conduit ou non à la réduction des effectifs, la sup- pression de la dette de l’ancien monopole public, l’annulation des lignes non rentables…) jouent donc un rôle important. Les spécialistes de la Banque mondiale en matière de transport ferroviaire estiment qu’il n’existe pas une seule solution aux problèmes ferroviaires applicable dans tous les pays. Les solutions peuvent varier en fonction de la situation politique et culturelle de chaque pays suivant : 1) les attitudes vis-à-vis du rôle du secteur privé ; 2) le niveau d’attachement à la concurrence dans la société.

Même si la réforme japonaise continue de porter ses fruits et de faire preuve d’efficacité, il est possible qu’en raison d’une baisse de la démographie ou de catastrophes naturelles à répétition le secteur ferroviaire connaisse des diffi- cultés. Cependant, la présence d’un marché dynamique laisse penser que les compagnies ferroviaires pourront s’adapter à la nouvelle situation (11).

(11) Malgré la réussite de la réforme japonaise, une analyse plus approfondie de ce système montre qu’une intégration verticale peut provoquer un problème de facilité essentielle vis- à-vis de l’accès d’autres opérateurs à l’infrastructure. Pour pouvoir détecter la présence d’une facilité essentielle, il est nécessaire d’analyser la possibilité de cette facilité pour chaque entreprise. Or, comme la détection d’une facilité essentielle demande une longue étude, ce travail sera l’objet d’un prochain papier.

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