Chapitre 12 Les politiques économiques structurelles Introduction
L’essentiel. Différences politiques structurelle / conjoncturelle : long terme / court terme, micro / macro, efficacité (croissance potentielle) / déséquilibres (output gap, inflation, chômage conjoncturel, déséquilibres externes), offre / demande. Diversité des politiques
structurelles : politique industrielle, politique fiscale, politique de la concurrence, politique de l’emploi, de l’innovation... Politiques verticales / horizontale.
I. Jusqu’à l’E2G : actions ponctuelles d’accompagnement du développement de l’industrie
1) Le libéralisme oriente (et limite) les politiques structurelles dans les pays du early start 2) Une exception française ?
a) Origines : le Colbertisme (XVIIe siècle)
L’essentiel. Dans la branche française du mercantilisme, la politique commerciale mercantiliste est associée à une action volontariste de l’Etat pour favoriser la compétitivité des entreprises domestiques (octroi de privilèges, commandes de l’Etat…)
b) Quelques moments de l’intervention de l’Etat
L’essentiel 1. L’exploitation minière (compagnie d’Anzin) au XVIIIe siècle. Création d’écoles dédiées au secteur industriel (Ecole des mines en 1783…). Le Second Empire et le secteur bancaire (Crédit foncier et Crédit mobilier en 1852, Société générale et Crédit industriel et commercial en 1859…). Le plan Freycinet (1879).
L’essentiel 2. Si les idées libérales dominent en France, parmi les économistes (Say, Bastiat, Chevalier, Dunoyer) et les hommes politiques (Thiers), l’Etat est toutefois loin d’être absent dans le processus de développement économique, marqué par la tradition issue du colbertisme et le saint-simonisme.
3) Le cas des pays à industrialisation tardive
L’essentiel. A. Gerschenkron, Economic Backwardness in Historical Perspective (1962). Les cas de l’Allemagne (Zollverein, Bismarck, les konzerns), du Japon (ère Meiji, industrialisation par substitution des importations), de la Russie.
4) Les ruptures de l’E2G
L’essentiel. Le rôle de la Première Guerre mondiale. L’économie administrée dans l’Allemagne nazie. Le New Deal aux Etats-Uni (National Industry Recovery Act, Tenessee Valley Authority). Le Front populaire en France.
II. De la 2GM aux années 1970 : l’Etat entrepreneur et administrateur 1) Triomphe de l’Etat-Providence et triomphe de la politique structurelle
a) Les fondements théoriques de la politique structurelle
L’essentiel 1. Les développements de la théorie néo-classique sur les défaillances de marché apportent des justifications à l’intervention de l’Etat dans le domaine de la politique structurelle : Pigou (1920) pour les externalités, Samuelson (1954). "The Pure Theory of Public Expenditure" pour les biens collectifs, Allais (1943), Traité d’Economie pure pour les monopoles naturels. Mais ces développements ne suffisent pas pour comprendre l’ampleur et la forme prise par l’interventionnisme de l’Etat aux lendemains de la Seconde Guerre mondiale.
L’essentiel 2. Keynes contribue certes à une remise en cause du « laisser-faire » mais la théorie keynésienne apporte une justification des politiques conjoncturelles, pas des politiques structurelles. Ce n’est que de manière indirecte que l’on peut trouver chez Keynes (1936) un lien entre sa Théorie générale et une certaine présence structurelle de l’Etat
dans l’économie. Dans le Chapitre 24 intitulé ‘Notes finales sur la philosophie sociale à laquelle la théorie générale peut conduire’, Keynes déclare : « Aussi pensons-nous qu’une assez large socialisation de l’investissement s’avérera le seul moyen d’assurer approximativement le plein emploi ».
L’essentiel 3. Les théories sociales (christianisme social) et socialistes apportent en revanche des justifications et explications plus directes de la forte montée de l’Etat dans l’économie.
Ainsi, Charles Gide (1884), Principes de l’Economie politique, considère qu’une entreprise est nationalisée lorsqu’on lui assigne comme but la satisfaction de besoins et non la recherche de profits : la nationalisation ne se justifie pas pour des raisons techniques ou économiques, il s’agit d’un choix politique (souvent associé à des considérations de justice sociale). En revanche, le socialisme marxiste reste suspicieux à l’égard de l’intervention d’un Etat censé être aux mains de la classe capitaliste. Comme l’illustre cette déclaration de Jean Jaurès (1895) : « que les travailleurs peinent pour l’Etat (…) ou pour les particuliers, c’est toujours la même chose : que le patron s’appelle Etat ou Schneider, c’est toujours la même dépendance et la même misère. »
b) Les différents aspects de la politique économique structurelle pendant les 30 glorieuses Le développement du secteur public
La planification La réglementation
2) L’importance de la politique industrielle (au sens étroit)
a) Des types plus ou moins interventionnistes de politique industrielle
L’essentiel. Politiques verticales : tactiques d’influence (commandes publiques), de substitution (nationalisations). Politiques horizontales : infrastructures, subventions, exonérations fiscales, taux d’intérêt préférentiel, financement de la R&D… Politiques de filière (remontée de filière, recherche d’indépendance…), de créneau (valorisation des avantages compétitifs).
b) L’exemple de la France
L’essentiel. Phase 1 (reconstruction et modernisation) ; Phase 2 (défi posé par l’ouverture) : Stoléru (1969), L’impératif industriel, champions nationaux (Thomson-Brandt, Peugeot- Citroën, Elf-Aquitaine…), plan calcul (1966), aéronautique, COFACE… ; Phase 3
(redéploiement industriel) : créneaux porteurs, défense de la sidérurgie…
III. Recul de l’Etat et Etat facilitateur à partir des années 1970 1) Les remises en cause théoriques de l’intervention de l’Etat
L’essentiel. Non bienveillance : Buchanan et Tullock, The Calculus of consent : the logical foundations of constitutional democracy. Bureaucratie ; Niskanen (1971) ; Brennan et Buchanan (1980), The power to tax. Lobbying et capture ; Stigler (1971), The Theory of Economic Regulation ; Federal Election Campaign Act de 1971 ; Zardkoohi (1985). Non omniscience : Hayek (1953), Scientisme et sciences sociales, essai sur le mauvais usage de la raison ; Hayek (1988), La Présomption Fatale. La contrainte budgétaire molle (Kornaï, Socialisme et économie de la pénurie (1980)). Effets pervers de l’action de l’Etat : effets d’éviction, effets désincitatifs des prélèvements obligatoires (Laffer), rigidités occasionnées par la réglementation.
2) Le retrait de l’Etat et la politique industrielle en déclin
L’essentiel. Les années 1980 sont marquées par une remise en cause générale de l’intervention de l’Etat. Les deux figures politiques marquant ce tournant sont Margaret Thatcher au Royaume-Uni (Première ministre de 1979 à 1990) (les citoyens ont le droit d’avoir
« l’Etat pour serviteur, et non pour maître ») et Ronald Reagan aux Etats-Unis (Président de 1981 à 1989). Dans le domaine de la politique structurelle, les instruments principaux de la libéralisation sont les privatisations et la déréglementation. Les privatisations vont
jouer un rôle important dans les pays qui disposaient d’un vaste secteur public (France, Royaume-Uni). La dérèglementation va concerner tous les pays (elle est engagée dès les années 1970 aux Etats-Unis, sous les administrations Ford puis Carter), y compris les pays en développement avec la mise en œuvre des politiques d’ajustement structurel suite à la crise de la dette de 1982.
a) Privatisations et déréglementations
La parenthèse française : les nationalisations de 1981-82
L’essentiel. Au moment où les pays anglo-saxons se lancent dans la libéralisation de leurs économies, la France renforcent quant à elle le poids de l’Etat dans l’économie par une vague de nationalisations. Elles concernent de grands groupes industriels (Compagnie Générale d’Electricité, Péchiney-Ugine-Kuhlmann, Rhône Poulenc, Saint-Gobain-Pont-à- Mousson et Thomson-Brandt) ainsi que le secteur bancaire et financier (36 banques et 2 compagnies financières, représentant 95% des dépôts nationaux). Si, dans le domaine de la politique conjoncturelle, la parenthèse française se referme en 1983 (le « tournant de la rigueur »), dans le domaine de la politique structurelle, c’est à partir de 1986 que les privatisations et la déréglementation vont être engagées.
Privatisations
L’essentiel 1. Les privatisations touchent de nombreux secteurs industriels ainsi que les services (banques et institutions financières, postes…). Dans le domaine industriel, elles concernent particulièrement les industries de réseau, dans les transports (ferroviaires, aériens), les télécommunications, l’énergie (électricité, gaz, compagnies pétrolières).
L’essentiel 2. C’est au Royaume-Uni que le processus de privatisation est le plus général dès les années 1980 (British Telecom en 1984, British Airways et Airports Authority en 1987…).
Dans les autres pays développés, le processus est plus étalé dans le temps. En France, il commence entre 1986 et 1988 (les trois premières privatisations sont celles de Saint Gobain, d’AGF et de Paribas) et reprend à partir de 1993. Ces privatisations sont souvent partielles (l’Etat reste présent au capital des entreprises) et en liant avec le processus de déréglementation engagé au niveau européen (introduction de la concurrence dans les secteurs relevant historiquement de monopoles publics).
Dérèglementation
L’essentiel 1. Tous les marchés sont concernés : marché du travail, marchés des capitaux, marchés des biens et services dans tous les secteurs d’activité. Sur les marchés de biens et services, les deux modalités principales sont 1) favoriser (rétablir) la libre entrée- sortie sur les marchés (suppression des barrières, notamment ouverture à la
concurrence par suppression des monopoles légaux), 2) favoriser la flexibilité des prix (suppression des prix administrés ; en France, par exemple, une ordonnance de 1986 pose le principe général selon lequel les prix des biens et services sont « librement déterminés par le jeu de la concurrence »).
L’essentiel 2. Aux Etats-Unis, dès 1978 une loi fixe un calendrier de déréglementation du transport aérien dont l’échéance est l’année 1982, une loi de 1980 libéralise l’accès au marché et les tarifs dans transports routiers inter-Etats, les télécommunications sont libéralisées à partir de 1982… En Europe, un livre vert publié en 1987 par la Commission européenne programme la libéralisation des postes et des télécommunications, le démantèlement des monopoles et l’ouverture à la concurrence concernent progressivement les secteurs de l’énergie, du transport ferroviaire, etc.
La remise en cause de la planification en France
b) (Ré)introduire des mécanismes de marché même dans les domaines où celui-ci est défaillant
Les monopoles naturels : concurrence potentielle, séparation des activités et
concurrence pour le marché
L’internalisation des externalités et la coordination marchande La place accrue du marché dans la fourniture de biens collectifs c) Que reste-t-il de la politique industrielle dans les années 1980-1990 ? 3) La politique structurelle dominée par la politique de la concurrence
a) Définition et domaines d’action
b) Eléments d’histoire de la politique de la concurrence c) Quelques données et exemples dans la période récente
IV. Une politique structurelle renouvelée à partir des années 2000 ?
1) Les limites des politiques structurelles de marchéisation et de libéralisation : la nécessité (et les difficultés) de l’Etat régulateur
a) Les risques de la libéralisation dans les activités où la concurrence est nécessairement limitée
L’essentiel. L’introduction de la concurrence dans les industries de réseau s’est heurtée à plusieurs limites. Concernant les infrastructures (monopoles naturels), une des difficultés pour le régulateur concernant la politique tarifaire (coût de l’accès aux infrastructures pour les entreprises utilisatrices) : le prix doit être suffisamment élevé pour financer les investissements et suffisamment faible garantir la rentabilité des entreprises utilisatrices et éviter que leur nombre devienne trop faible pour préserver la concurrence. Concernant les activités ouvertes à la concurrence, l’importance des coûts fixes limite souvent le nombre d’entreprises en concurrence (transport ferroviaires, producteurs et distributeurs d’électricité, etc.) : le pouvoir de marché des firmes risque donc d’être élevé et, par conséquent, les prix pour le consommateur final également (d’autant plus si la structure oligopolistique favorise les abus de position dominante et les ententes). Enfin, les secteurs concernés génèrent le plus souvent des externalités positives (aéroports, par exemple), ce qui augmente le risque que l’équilibre
décentralisé, même ‘corrigé’ par l’Etat, soit sous-optimal.
b) Les limites de la concurrence « pour le marché » (procédures d’enchères)
L’essentiel. La concurrence pour le marché (monopoles naturels, comme dans le cas desautoroutes, ou oligopole, comme dans la téléphonie mobile) se heurte à plusieurs limites : 1) la malédiction du vainqueur (excès d’optimisme quant aux perspectives du marché), 2) l’opportunisme du vainqueur (exploitation de l’incomplétude des contrats ; problème du hold-up), 3) risque de collusion entre les entreprises répondant à l’appel d’offre ou entre une de ces entreprises et le donneur d’ordre (autorité publique).
c) Les autorités de régulation confrontées aux relations d’agence
L’essentiel. Les autorités de régulation sont censées pallier les défaillances de marché
caractérisant les secteurs ouverts à la concurrence : en France, ARAFER pour les activités ferroviaires et routières, CRE pour l’énergie, ARCEP pour les communications
électroniques et les postes, etc. Mais le régulateur se trouve confronté à des asymétries d’information (relation Principal-Agent) et la difficulté d’élaborer des contrats incitatifs risque de créer une situation sous-optimale. Un exemple est donné par les tensions récurrentes entre EDF (qui le monopole de la production d’électricité d’origine nucléaire) et CRE (qui doit veiller à ce qu’EDF ne livre pas cette électricité à ses concurrents à des prix trop élevés).
2) Des fondements théoriques ambigus d’un retour de l’Etat dans le domaine structurel
a) Les théories de la croissance endogène et l’influence des néo-schumpétériens : quel
retour de l’Etat ?
L’essentiel. Une justification limitée de l’intervention de l’Etat (subventions pour inciter
l’investissement des entreprises dans des activités générant des externalités positives) : un Etat facilitateur plus qu’un Etat entrepreneur.
b) De l’opposition Ecole de Harvard - Ecole de Chicago en économie industrielle au courant post-Chicago
L’essentiel. Ecole de Harvard (Mason (1936), Bain (1959)) : paradigme Structure-Comportement- Performance ; Porter (1993), L'avantage concurrentiel des nations. L’inversion de la causalité par l’Ecole de Chicago (Borch, Demsetz, Posner, Stigler). Tirole (1988), Théorie de l’organisation industrielle. Laffont et Tirole (1993), Théorie des incitations et
réglementation.
3) Quelques différents aspects de la nouvelle politique structurelle a) La préservation de l’appareil productif national
Les mesures « anti-OPA »
L’essentiel 1. Un des aspects du « retour » de la politique industrielle à partir des années 2000 concerne, dans un contexte de mondialisation, de globalisation financière et de désindustrialisation, les mesures et actions visant à limiter les prises de participation étrangères dans les entreprises appartenant à des secteur dits « stratégiques » ou pour des raisons de sécurité nationale. En France, la rumeur du rachat de Danone par Pepsi Co en 2005 va conduire à élargir l’arsenal juridique anti-OPA, dans une démarche affirmée de « patriotisme économique » par le Premier ministre de l’époque, Dominique de Villepin. La tendance se renforce par la suite avec, par exemple, le « decret
Monteboug » de 2014 qui étend le nombre de secteurs jugés « stratégiques » ou la loi PACTE (Plan d’Action pour la Croissance et la Transformation des Entreprises) en 2019.
L’essentiel 2. De nombreux autres pays européens (Allemagne, Italie…) ont également renforcé le contrôle des investissements étrangers. L’Union européenne elle-même, par un
règlement de mars 2019, a établi un cadre pour le filtrage des investissements directs étrangers dans l’Union.
Les prises de participation de l’Etat en France
L’essentiel. Les prises de participation de l’Etat constituent un autre instrument de la politique industrielle s’étant développé à partir des années 2000. Elles peuvent entrer dans le cadre d’une stratégie offensive, comme c’est souvent le cas pour les fonds souverains des pays émergents (China Investment Corporation, par exemple, créé en 2007). Dans les pays avancés, elles accompagnent généralement les mesures de contrôle des investissements étrangers, et relèvent donc d’une politique défensive. En France, l’Etat s’appuie sur la Caisse des dépôts et sur la Banque Publique d’Investissement (Bpifrance, issue en 2012, du regroupement de plusieurs organismes publics de financement des entreprises).
Le cas des Etats-Unis : un « patriotisme économique » qui s’inscrit dans une certaine tradition
L’essentiel. Le fait que la compétition internationale crée un intérêt commun entre l’Etat et les grandes entreprises n’est pas un phénomène nouveau. Aux Etats-Unis, il est symbolisé par la phrase célèbre de Charles Wilson (ancien PDG de General Motors) en 1953 : « Ce qui est bon pour l’Amérique est bon pour GM, et vice versa ! ». Dans le contexte de la mondialisation, c’est dès les années 1980 que les Etats-Unis vont faire évoluer leur législation en faveur du contrôle des investissements étrangers : l’amendement Exxon- Florio de 1988 permet au Président des Etats-Unis de mettre en échec une tentative de contrôle d’une entreprise américaine par une entreprise étrangère si cette prise de contrôle peut menacer la « sécurité nationale ».
b) Le renouveau d’une politique volontariste d’innovation et de développement industriel
L’essentiel. En France, de nombreux rapports vont plaider en faveur d’un « retour » de la
politique industrielle, dans une logique plus ou moins offensive : le rapport Beffa (2005), Pour une nouvelle politique industrielle, le rapport Gallois (2012), Pacte pour la
compétitivité de l’industrie française… Dans Repenser l’Etat (2011), Philippe Aghion défend quant à lui le modèle d’un « Etat stratège » qui ne consiste pas à renouer avec la politiques « top-down » des champions nationaux mais en une politique « bottom-up », pro-concurrence qui favorise la destruction créatrice, notamment l’émergence
d’entreprises innovantes. Si certains de ces travaux plaident pour le retour d’une approche sectorielle, les mesures prises par les autorités publiques restent largement dans le cadre de politiques horizontales où l’Etat ne joue qu’un rôle de facilitateur ou, au plus, de catalyseur : favoriser la recherche et l’éducation, simuler l’initiative et les financements privés, coordonner les acteurs publics et privés (cas des pôles de compétitivité lancés en 2005).
