CONSEIL CONSTITUTIONNEL
ORDRE DU JOUR
Séance du jeudi 10 nars 1988 10 heures
1° Exanen, en application des articles 46 et 61 de la Constitution, de la loi organique relative â la transparence financiêre de la vie politiqLie.
R?.pporteur îionsieur Daniel IlAYER
2° Exanen, en application de l'article 37, alinéa 2, de la
constitution, de deux denandes de déclassenent concernant la nature juridique
- aes deux pren1ers alinéas de l'article 7 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1973 I:lOdifiée portant diverses mesures d'amélioration des relations entre
1 'adn in istrati on et 1 e public ( no 8 8 -15 4 _ L) ;
- du prenier alinéa de l'article 393 du code rural (n° 88-155 L).
Rapporteur r1ons i eu r r1a uri ce-René S I1101HIET
3° Election du Président de la République :
Examen, en appl1cation des dispositions combinées du III de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 modifiée et de l'article 46 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 nodifiée, de trois projets de textes :
I. circulaire relative aux tarifs d'impression des
docunents de propagande pour l'élection présidentielle
. . . 1 ...
II. circulaire aux services extérieurs du ministère délégué auprès du min istre de l'industrie, des P et T et du tourisme, chargés des P et T ;
III. circulaire aux maires de Nouvelle-Calédonie relative â l'organisation des élections aux conseils de région et au congrès du 24 avril 1988 ;
Ra9porteur : ilonsieur Robert FABRE
- ComQunication du Secrétaire gén éral sur la nomination des
délégués du Conseil constitutionn el chargés de suivre sur place les opérations relatives � l'élection du Président de la
République et décision portant nomination des délégués.
2 -
SEANCE DU JEUDI 1 0 MARS 1 9 8 8
ORDRE DU JOUR
I . Examen , en appl ication des articles 4 6 et 6 1 de la Constitution , de la l o i organique relative à la transparence financière de la vie
pol itique.
I I. E l ection du Pré s ident de la Républ i que .
• Examen , en appl ication des dispos itions combinées du I I I de l ' article 3 de la l o i no 6 2 - 1 2 9 2 du 6 novembre 1 9 6 2 modi fiée et de
l ' article 4 6 de l ' ordonnance no 5 8 - 1 0 6 7 du 7 novembre 1 9 5 8 mod i f iée , de troi s proj ets de textes :
- C irculaire relat ive aux tarifs d ' impress ion des documents de propagande pour l ' élection prés identielle (p.
L� )
;- Circulaire aux services extérieurs du ministre délégué auprès du ministre de l ' i ndustrie , des P. et T . et du tourisme , chargé des P . et T . ( p .
2-6 )
;- C irculaire aux ma ires de Nouvel le-Calédonie relative à l ' organisation des él ecti ons aux consei l s de région et au congrès du 24 avril 1 9 8 8
( p.
'l'b
) ( 1 ) .M. Robert FABRE, rapporteur.
• Communi cat ion du Secrétaire général sur la nomination des délégués du Conseil constitutionnel chargés de suivre sur place les opérat ions
relat ives à l ' é lect ion du Président de la Républ ique et décis ion portant nomination des dél égués.
I I I. Examen , en appl icat ion de l ' art icle 37 , al i néa 2 , de la Constitution , de deux demandes de déclassement
- Décision no 88-154 L (p .
41
- Décision no 8 8 - 1 55 L ( p .
bO
M. Maurice-René SIMONNET, rapporteur .
Mons ieur l e Président ouvre l a séance à dix heures . Tous les membres sont présents , à l ' exception de Mons ieur LECOURT. Le Président dit au Conseil que Mons ieur LECOURT se porte bien. Mons ieur FABRE s ' est
entretenu avec lui la ve ille sur le doss ier de la Nouvell e-Cal édonie ,
( 1 ) Par lettre du 1 0 mars 1 9 8 8 , le Secréta ire général du Gouvernement a préc isé que cette circulaire était transmise au Conseil pour informat i on et non pour avis. Cette lettre a été communiquée au Conseil au début de la séance .
. .. 1 ...
2 -
dans l ' état où était ce doss ier, c ' est-à-dire quand le Conseil était saisi pour avi s . Le Président note qu ' il est bon que les rapporteurs prennent ainsi le sent iment des membres qui ne peuvent siéger pour faire état de leur position . I l donne ensuite la parole à Monsieur MAYER qui présente son rapport sur la loi organique relative à la transparence f inancière de la vie politique .
I . - LOI ORGANIQUE RELATIVE A LA TRANS PARENCE FINANC IERE DE LA VIE POLITIQUE
Nous examinons auj ourd ' hui la l o i organique rel ative à la transparence financière de la vie politique . Cette loi nous est soumise sans sa j ume l l e , à s avoi r la loi ordinai re portant le même intitul é . Tout au l ong des débats parlementa ires , il fut pourtant assez dit et relevé combien ces deux textes avaient le même obj et et constitua ient un ensemble j ustifiant une d iscuss i on commune .
S i nous sommes privés de la soeur , c ' est-à-dire de la l o i ordinaire , du moins peut-on se l ivrer à une recherche de paternité , avant de suivre le développement de la procédure parlementaire qui a accouché , s i j ' ose dire , du texte auj ourd ' hui soumis .
I . LE GENESE DU PROJET DE LOI ORGANIQUE
Point n ' est besoin de rappeler que la France est l ' un des derniers grands pays européens à être dépourvu d ' une l égislation sur le
f inancement de l a vie polit ique . Et pourtant les proposit ions de loi et les engagements programmatiques n ' ont pas manqué ( j e vous renvoie aux rapports parlementaires sur ce point ) . Ce qui a manqué para ît avoir été la vol onté politique d ' aboutir effectivement .
Cette première expérience législative montre combien il est d i f ficile de réunir les conditions pour mener à bien cette tâche .
1 ° La première mèche fut al lumée par le Président de la
Républ ique dans un contexte où la polémique faisait rage . I nterrogé , le 1 6 novembre 1 9 87 , par les j ournal i stes de R . T . L . , sur le rapport Barba accusant le Parti Social iste d ' avoir bénéficié de commiss i ons sur des l ivra isons frauduleuses d ' armes à l ' Iran , le Chef de l ' Etat terminait son intervention par ces mots : " Il faut régl ementer le financement des campagnes él ectorales et des part is politiques ; il faut le faire
maintenant ( • • . ) . Je suis prêt à signer un décret de convocat ion d ' une sess ion extraordinaire en j anvier . "
2° D ' aucuns dans la maj orité dénoncèrent un p 1ege dans cette initiat ive . Ma is le Premier ministre , pour sa part , déclarait , le
1 9 novembre 1 9 87 , au "F igaro " : "J ' a i décidé d ' inviter les responsables des partis , représentés à l ' Assemblée nationale par un groupe , à se
réunir avec moi af in d ' arrêter la procédure permettant à tous les part is de s ' exprimer et d ' aboutir ensemble à la définition d ' une position
commune . "
Ains i , deux réun ions rassemblant les cinq che fs de part is représentés à l ' As semblée nat ional e se sont tenues à Mat ignon les 2 6 novembre et
9 décembre 1 9 87.
. . . 1 ...
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A l ' issue de ces réunions , le porte-parole du Premier mini stre annonçait qu ' un proj et de l o i allait être préparé qui tiendrait " le plus grand compte de l ' ensemble des observations formulées . "
Ce proj et unique devait être dédoublé après son examen devant le Conseil d ' Etat pour tenter de dist inguer dispositi ons organiques et disposit ions l égislatives ordinaires .
C ' est ainsi qu ' un proj et de l o i organique "modifiant la loi no 6 2 -1 2 9 2 du 6 novembre 1 9 6 2 relative à l ' élection du Prés ident de l a Républ ique au suf frage universel et le code électora l " fut déposé le
1 3 j anvier 1 9 8 8 devant l ' Assemblée nationale , en même temps qu ' un proj et de l o i rel at i f à la transparence f inancière de l a vie pol itique .
J ' ouvre i c i une parenthèse . Je n ' arrive pas à comprendre pourquoi nous ne sommes pas saisis de la l o i ordinaire . Certes , il est relat ivement plus sain que l ' opposit ion ne nous sai s i sse pas systématiquement de tous les textes qu ' el l e a combattus sous prétexte de l eur non-conformité à la Constitut ion . Ains i , l ' opposition ne cherche pas à faire du Conseil une sorte de tro i s i ème chambre légis lative . Ma i s , ici , j e ne comprends pas pourquoi nous ne sommes pas sais i s . Peut-être est-ce parce que
l ' opposit ion , tout en estimant que le texte n ' est pas bon , constate que c ' est déj à une avancée ? Touj ours est- i l que nous ne sommes saisis que de la loi organique .
Je relèvera i que l ' intitulé du proj et de loi ordina ire qui deviendra le t itre également de la loi organique , est une reprise seulement partielle de l ' énoncé de la propos ition de loi déposée le 1 6 mars 1 9 8 7 par
Monsieur VAS SEUR , " l a moral isation du financement " de la vie pol itique étant tombée à la trappe .
Les premiers s ignes de dis sens ions au sein des formati ons de la maj orité n ' ont pas tardé à se mani fester . Le principal point de di scordance
touchait à un doma ine dont nous n ' aurons pas directement à conna ître le f inancement public des partis politiques . Le bureau du R . P . R . se ral l ia it , le 14 j anvier 1 9 8 8 , aux pos it ions de Monsieur PINTE
farouchement opposé à un tel financement , tandis que l ' U . D . F . ne pouvait ignorer que Mons ieur BARRE ava it déposé en 1 9 7 9 un proj et de l o i
" relatif a u f inancement public des partis pol itiques " .
Ma i s , ce que le porte-parole du Premier ministre avait appelé " le droit qu ' ont les él ecteurs de savo i r si l eurs élus s ' enrichi ssent pendant leur mandat " devait également déj à susciter quelques inquiétudes . Et i l est certain que la manière dont ce problème a été présenté éta it de nature à faire porter la susp icion sur les hommes pol it iques .
I I . - LA PROCEDURE PARLEMENTAIRE :
Quo i qu ' i l en soit , à l ' ouverture de la ses sion extraordinaire , l e 2 février 1 9 8 8 , le Mini stre d e l ' intérieur pouvait présenter les deux proj ets de loi comme "la synthèse des po ints de vue exprimés par les différentes formations politiques " . Et le Premier ministre de déclarer
"J ' a i conf iance que le sens de l ' intérêt général , le souci de faire de la France une démocrat ie exemplaire , la vol onté d ' apporter les premières solutions à un problème diff icile l ' emporteront sur toute autre
cons idération" (J . O . Débats , A . N . , 1ère séance du 2 février 19 8 8 , p . 6 ) .
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I l n ' est pas sûr que cette confiance n ' ait pas revêtu le caractère d ' un voeu p ieux , s i l ' on cons idère les aléas qu ' a connus le texte .
1° Dès l es premières interventions , Monsieur P ierre JOXE , au nom du groupe social iste , s ' interrogeait : " E st-ce que le proj et
présenté par l e Gouvernement a été conçu pour faire avancer la législation ou b ien est-ce un faux-sembl ant destiné à donner
l ' impres s i on que le Gouvernement veut agir dans un sens pendant que les parlementa ires de la maj orité , soutenant le Gouvernement ,
démantèl eraient ce d i spositi f , de tel le sorte qu ' en fin de parcours i l y aura it certes une loi , ma is qui n ' aurait plus rien à voir , n i avec les obj ecti fs annoncés quel ques semaines auparavant , ni même avec l e proj et de l o i déposé par le Gouvernement ? " (J . O . Débats , A . N . , 2 ème séance du 2 février 1 9 8 8 , p . 3 9) .
Cette incertitude sur le résultat des débats trouvait à s ' al imenter dans les amendements de la commiss ion .
Quelles ont donc été les principales modifications apportées au texte initial en première lecture à l ' Assemblée nat ionale ?
Je l a isserai de côté les changements intervenus dans l ' ordonnancement du texte : on ne peut di re qu ' il s ont contribué à lui conférer une
l is ib i l ité parfaite .
I l faut , en revanche , rel ever une double initiative de la commi s s ion des lois en ce qui concerne la procédure de déclaration patrimoniale
incombant aux parlementa ires . Je dis b ien patrimoniale et non " s ituation matrimoniale " , ce qui aurait touché par trop la vie int ime . Mai s l ' on sait qu ' aux Etats-Unis cette s ituat ion matrimoniale j oue un grand rôl e dans l a v i e pol itique . I l est vra i que nous n e sommes pas , heureusement , aux Etats-Un i s . I l y a donc eu une double initiat ive .
D ' une part , tant par recherche de neutral ité pol itique que par souci de s impl icité , l ' Assemblée nationale a confié à une commiss ion , composée des plus hauts magi strats , le soin de recue i l l ir et d ' apprécier les déclarati ons patrimon iales des élus .
D ' autre part , des sanctions pénales ont été prévues en cas de publ icité ou de d ivul gat ion par des tiers du contenu de ces décl arations .
Les plafonds des dépenses autori sées ou des dons faits aux candidats ont connu un relèvement tand is qu ' étaient atténuées les sanctions pour
méconnaissance par les élus des règles sur le dépôt des déclarations patrimoniales et des comptes de campagne .
Ma i s le po int le plus débattu fut sans conteste l ' introduction d ' un financement privé assorti de détaxation fiscale . A l ' origine , il y eut l ' amendement de Mons ieur BUSSEREAU , adopté par la commiss ion des l o i s de l ' Assemblée contre l ' avis du rapporteur-prés ident de cette commiss ion , et repris à son compte par le Gouvernement au cours des débats . Modifié par quelques sous -amendements , il a été voté par la maj orité tandis que le rapporteur , fidèle à ses réserves , s ' abstenait .
C ' est cette question qui a été invoquée par les députés social i stes pour j ustifier leur abstent ion sur le vote d ' ensemble en première lecture •
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2° Le texte ainsi modifié a été transmi s au S énat qui prit plus de temps que prévu pour l ' examiner . Le texte est venu en discus s ion
le 1 1 pui s les 1 6 et 1 7 février 1 9 8 8 .
Comme le reconna ît le rapporteur , la partie du texte qui a posé à la commission l e plus de probl èmes est celle relative à la déclaration des patrimoi nes . Non contents des sanctions pénales i ntroduites par les députés pour réprimer toute divulgat ion ou pub l i c ité , les sénateurs se sont attachés à prévenir dès l ' abord tout risque en la mat ière en
invoquant tout à la fo i s les atteintes à la vie privée , la protection des personnes et les cra intes de débats pol itiques centrés sur ce suj et . Cette volonté d ' as surer une pl eine et entière confidential ité s ' est traduite par un ensembl e de mesures restrictives par rapport au proj et soumis au débat .
En ce qui concerne l ' él ection du Président de la République , le Sénat , contra irement au proj et gouvernemental adopté par l ' Assemblée nationale , a supprimé la publ icat ion des déclarations patrimoniales des candidats autres que le candidat élu , pour la grande satis fact ion du Front
nat ional qui l ' avait demandé en vain devant l ' Assembl ée nat ional e . Pour prévenir toute fuite mal encontreuse , ces déclarations seront déposées
" sous p l i scel lé" et l eur s incérité et leur exactitude ne seront plus garant ies par un nota ire : une déclaration sur l ' honneur suffira . En ce qui concerne les parlementa ires , les mêmes précaut ions ont été retenues et le bureau des assemblées , comme dans le proj et initial , devient l e dest inata ire des déclarations . Aucun rapport ne devait être rendu publ ic .
Pour faire reste de droit , les sénateurs de la maj orité ont supprimé les préc is ions rel atives à la nature des éléments de patrimo ine devant
figurer sur la décl arat ion ainsi que leurs règles d ' évaluation .
Enfin , selon la même l ogique , le Sénat aggrava l es sanctions pénales dont pouvaient être pass ibles les auteurs de divulgat ion ou de
publ ication ma is atténua les sanctions encourues par les élus pour dépassement du pla fond de dépenses él ectorales .
3 ° Les députés de la maj orité comme l e Gouvernement ont pu épi loguer pour savo ir s i le texte issu du Sénat avait connu ou non ainsi un boul eversement . Sur un point du moins , ils ont dû admettre une
certa ine contradiction entre les obj ect ifs du texte tels qu ' énoncés par son t itre , et la '' confidential ité " stricte mise en place par les
sénateurs .
Mons ieur BUSSEREAU le dit avec un sens de la l itote : " En ce qui
concerne l e patrimo ine , i l est exact que le Sénat a sens ibl ement modifié la copie de l ' Assemblée nat ionale , ma is la maj orité de la commiss ion des l o i s a pu faire un pas suppl émentaire dans la voie de la transparence , laquelle avait sub i , au S énat , quelques légers assauts " .
Le Ministre de l ' intérieur a été plus direct : " La commiss i on des lois de l ' As semblée a estimé néces saire de rétabl ir un minimum de publ icité concernant la variation des situations patrimoniales des
parl ementa ires " , ce qui est la reconnaissance qu ' i l n ' exi stait plus de transparence .
. . . 1 . . .
6 -
En revanche , le rapporteur devant l ' Assemblée nati onale et l e s députés de la maj orité ont accepté , contra irement à leur opinion en première lecture , la l imitation de la publ ication au seul candidat élu à
l ' él ection président ielle et l e changement de l ' autorité chargée de recevoir les décl arations des parlementaires . Sur ce dernier point , a été rappel ée l a j uri sprudence des bureaux en matière d ' incompatib i l ité et le Ministre de l ' intérieur a même précisé que les bureaux ne
disposaient d ' aucune miss ion d ' investigation .
Le S énat , en deuxième l ecture , adopta définitivement le texte , une sorte de commission mixte paritaire offic ieuse entre les membres de la
maj orité des deux assembl ées s ' étant tenue pour harmoniser les pos itions . Au terme de cette di scuss ion parl ementa ire , on peut relever un certain nombre de paradoxes :
- engagée pour parvenir au plus large consensus , elle s ' est achevée di ffici l ement sur des bases sauvegardant l ' unité de la seule maj orité , i l n ' y a donc pas eu de consensus global ;
- rej eté en première lecture par l ' Assembl ée nationale , l e contenu d ' un amendement du Front nat ional s e trouve repris par l a maj orité s énatoriale puis par la maj orité de l ' Assemblée nationale ;
- l ' obj ect i f de la transparence financière de la vie
pol itique se traduit par un régime renforcé de confident ial ité et du secret ;
- le souc i de restaurer la confiance des électeurs envers les élus de l a Nation emprunte des voies encourageant les financements
multiples et nombreux .
Après ces indications dans lesquelles j e vous demande de ne voir aucune mal ignité de ma part , mais qui sont destinées à éclairer le cl imat
général dans lequel se situe l e texte , j e puis en venir à un examen de chacune de ses dispos itions .
EXAMEN DES DISPOS ITIONS DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE A LA TRANSPARENCE FINANCI ERE DE LA VIE POLITIQUE
Les quatorze articles de cette loi sont répartis en tro is t itres .
Les art icles 1 er à 4 forment le titre I . Ses dispos itions sont relatives au Prés ident de la République .
Le titre I I , articles 5 à 12 , contient les disposit ions relatives aux membres du Parl ement .
Enfin , le titre I I I , articles 13 et 14 , traite des dispos itions trans itoires .
I . S ' agissant des di spositions relatives au Président de l a Répub l ique , nous examinerons , d ' une part , cel les concernant les déclarations du patrimoine des candidats à l ' él ection prés identielle et du Prés ident de
la Républ ique et , d ' autre part , celles consacrées au financement des campagnes pour l ' él ection du Prés ident de la Républ ique .
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7 -
Ma i s au préalable , j e ferai deux obs ervations :
La première sur le fait qu ' en retenant la forme organique pour prendre de telles dispos it ions le l égislateur a fait une très exacte appl icat ion du second al inéa de l ' article 6 de la Constitution. Il y est en effet prévu que les modal ités d ' applicat i on de l ' électi on du Prés ident de la Républ ique sont fixées par une l o i organique.
La s econde sera critique. Il est regrettable que les dispos itions
rel atives à l ' él ection du Président de la Républ i que n ' aient pas toutes été rassemblées dans la l o i n• 6 2 - 1 2 9 2 du 6 novembre 1 9 6 2 , texte de base en la mat ière. Le choix du renvo i à des articles du code électoral
( article L.O. 1 3 5 - 1 , L.O. 1 6 3 -1 à L.O. 1 6 3 - 3 et L.O. 1 7 9 - 1 ) rend la
l ecture du texte beaucoup moins aisée. On peut d ' a i l l eurs s e demander si ce choix s ' imposait , dès lors que dans certains cas ( articles L.O. 1 6 3 - 1 et L.O. 1 6 3 -2 ) les dispos itions , pour s ' appl iquer , ont dû faire l ' obj et d ' adaptati ons.
A. Venons en maintenant à la déclarati on du patrimoine.
Dans l ' état actuel des textes , i l appartenait au Conseil
constitutionnel , avant d ' arrêter la l iste des candidats , de s ' assurer du consentement des personnes présentées.
La l o i déférée soumet les candidats à une obl igat ion nouvel l e
obl igation est imposée à peine d e nul l ité d e la candidature. cette Les candidats devront en ef fet remettre au Consei l constitut ionnel une déclaration de l eur s ituation patrimoniale. Cette déclaration doit être remi s e j e cite à nouveau " sous pl i scellé". Elle doit être conforme aux dispos itions de l ' art icle L.O. 1 3 5 - 1 du code électoral.
En se reportant à cet articl e , on constate qu ' il s ' agit d ' une
décl arat i on cert i fiée sur l ' honneur exacte et sincère concernant la total ité des b iens propres du candidat et , éventuel l ement , ceux de l a communauté ou l e s biens réputés indivi s e n application d e l ' article 1 5 3 8 du code c ivil. I l y aura certa inement toute une série d e pl is e n c e qui concerne la communauté.
La déclaration est remise sous p l i scel lé. S eule en ef fet la décl aration du candidat procl amé élu sera rendue pub l ique. E l l e fera l ' obj et d ' une publ i cation au Journal officiel j o inte à l a décis ion du Conseil
const ituti onnel arrêtant et proclamant les résultats de l ' él ection.
En revanche , l ' ensemble des cand idats do ivent s ' engager , en cas
d ' élection , à déposer une nouvelle décl aration en fin de mandat. Cette nouvel l e déclaration sera elle aussi rendue publique.
B . Les articles 2 à 4 concernent l e financement des campagnes pour l ' él ect ion du Président de la Républ ique.
La réforme du financement des campagnes peut s ' analyser en troi s temps
. . . 1 . . .
8 -
1 ° l ' institution d ' un compte de campagne ; 2 ° le plafonnement des dépenses électorales ; 3 ° le remboursement de ces dépenses .
1· Inst itution d ' un compte de campagne
A l ' instar de ce qui est prévu pour les élections
législat ives , ma is sous réserve des adaptations rendues nécessaires par la spéci ficité de l ' élection présidentiel l e , chaque candidat est
désormais tenu d ' établ ir un compte de campagne .
Ce compte de campagne retrace , selon leur origine , l ' ensemble des recettes perçues et , selon leur nature , l ' ensemble des dépenses effectuées en vue de son élection par lui-même ou pour son compte . Le compte de campagne recouvre l a période de six mois précédant le scrutin . I l couvre donc une période bien plus étendue que cell e de la campagne électorale au sens du code électoral et ce qui explique
peut-être l a décl aration de Mons ieur PASQUA sur la rétroactivité des comptes par Mons ieur CHIRAC .
Dans les soixante-dix j ours qui suivent le tour de scrutin où l ' élection a été acquise , chaque candidat présent au premier tour adresse au
Conseil c onstitut ionnel l e compte de sa campagne . Ces comptes sont publ iés au Journal officiel .
2 ° Le pla fonnement des dépenses électorales :
La loi prévoit ensu ite de plafonner les dépenses
électorales autres que celles directement prises en charge par l ' Etat , à savoir les affiches et décl arati ons officielles de propagande électorale . Ce plafond est de 12 0 mill ions pour les candidats présents au premier tour , augmenté de 2 0 mill i ons pour l es deux candidats restant en l ice , le cas échéant , au second tour .
Ce plafond est réévalué par décret en fonction de l ' évolution des prix à la consommation des ménages .
3 ° Le remboursement des dépenses électorales :
Jusqu ' ici , il était prévu que l ' Etat remboursait l e cautionnement de 10 0 00 F . et les dépenses de propagande à hauteur de 2 5 0 0 0 0 F. à tout candidat ayant obtenu plus de 5 % des suffrages exprimés .
La loi dé férée opère désorma is une différenciation entre le remboursement du caut ionnement et celui des autres dépenses .
. . . 1 ...
9 -
Comme par le passé , pour obtenir le remboursement du cautionnement destiné à dissuader les candidatures " fantais istes" , i l faudra avo ir obtenu 5 % des suf frages exprimés . On peut , ma is j ' ouvre ici une parenthèse , s ' interroger sur le montant demeuré inchangé , du
cautionnement et qui est touj ours de dix mille francs ( 1 0 0 0 0 F . ) .
Par contre , chaque candidat présent au premier tour se verra rembourser à titre forfaitaire , c ' est-à-dire quelque soit le nombre de suffrages obtenus , une somme égal e au v ingtième du plafond des dépenses de
campagne , soit 6 millions de francs . Il est cependant précisé que le montant du remboursement ne peut excéder le montant des dépenses retracées par chaque candidat dans son compte de campagne .
Pour les candidats ayant obtenu plus de 5 % des suf frages exprimés , ce remboursement forfaitaire est porté au quart du plafond , soit
3 0 mill ions pour les candidats présents au premier tour et 3 5 millions pour ceux présents au second tour .
Ce remboursement ne sera cependant acquis qu ' à deux conditions :
- la première est que le candidat dépose , dans les délais , son compte de campagne ;
- la seconde est que les dépenses retracées dans ce compte ne soient pas supérieures aux plafonds de dépenses fixés par la loi .
Avant d ' en terminer avec l ' examen des dispositions relatives à l ' é lection président ielle , j e ferais deux remarques .
S i les di spos itions prévues pour la déclaration de la s ituation patrimoniale des candidats sont moins contraignantes que celles initialement proposées , elles n ' appellent pas , de ma part , de commentaire part iculier , pour en rester au plan de leur
constitut ionnal ité , dès l ors , notamment , que le cas du conj oint , qui aurait pu faire l ' obj et de remarques , ne se pose plus . Je dois cependant s ignal er que Monsieur le Prés ident LECOURT a , par le truchement de
Monsieur Bruno GENEVOIS , b ien voulu appeler mon attention sur le fait que la déclaration du patrimo ine , bien que s ' app l iquant aux b iens de communauté , ne devrait pas avoir pour conséquence de subordonner la
présentat ion d ' une candidature à l ' accord du conj oint du cand idat . Je ne sais s ' il est indispensable de préciser cela dans le texte même de notre décision . Honnêtement j e ne le crois pas . Mai s j e me devais de vous
présenter cette observation .
Je me sui s aus s i interrogé sur la constitut ionnalité des dispos itions concernant le plafonnement des dépenses él ectorales .
En effet , j e me do is d ' indiquer que la Cour Suprême des Etats -Unis a j ugé , par un arrêt du 3 0 j anv ier 1 9 7 6 que l ' Etat ne saurait plafonner des dépenses de campagne dès lors que le candidat contribue par lui -même et sur ses propres ressources au financement de sa campagne .
Au regard de cette j uri sprudence , il m ' apparaît tout d ' abord que le texte qui nous est déféré prévo it un plafonnement global qui est doublé d ' un mécanisme de prise en charge partielle des dépenses par l ' Etat . Une
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1 0 -
tel le mesure tempère les effets inégal itaires tenant aux di fférences de ressources entre candidats . Le l égislateur a essayé de concil ier un impérati f l ibéral et un souci d ' égal ité . Une tel le orientation ne me paraît pas discutable sur le plan constitutionne l . Au demeurant , dans notre décis ion du 18 septembre 1 9 8 6 , à propos de la publicité pol it i que à la télévis ion , le Conseil , à mon rapport , a tenu à soul igner que la richesse ne devait pas faire obstacle à l ' égal ité entre candidats . Je vous propose donc de ne pas vous engager dans la même voie que la Cour Suprême des Etats-Unis .
Monsieur le Président interrompt al ors le rapporteur car il veut faire deux observat ions concrètes .
La première concerne les déclarations de s ituat ion patrimoniale qui veut être adressées au Conseil constitut ionnel par les candidats sous pl i scel l é . Faudra-t-il les remettre le lendemain de la proclamation des résultats sans les avoir ouvertes ? Par ail l eurs , il me semble que nous n ' avons pas au Conseil les instal lat ions nécessaires pour l es conserver . I l sera préférable de se faire ouvrir un coffre à la Banque de France . Monsieur le S ecrétaire général indique que le dispos itif de sécurité va être renforcé puisqu ' un escadron de gendarmerie va s ' instal l er au
Conseil du 17 mars au 18 ma i .
Mons ieur l e Président maintient que les déclarations de situation
patrimoniale des candidats devront être disposées à la Banque de France . Mons ieur VEDEL : Cela va faire augmenter l ' encaisse de la Banque de France !
Monsieur le Président demande alors au rapporteur s ' il compte traiter dans la suite de son rapport du problème singul ier du remboursement forfa itaire .
J ' attire l ' attent ion du Conseil sur ce point . C ' est une s ituation très particul ière que j e connais pour avoir participé à deux campagnes
prés identiel l es . Quel est , en ef fet , le système ? Des supporters , personnes physiques et morales , versent des fonds aux candidats . Ces fonds sont très importants , notamment ceux donnés par les entreprises . Selon des proport ions qui varient selon la sympathie pour les d i fférents candidats .
Le scruti n achevé , l ' Etat , c ' est-à-dire nous , va verser une somme qu i se situe entre six et trente mill ions . C ' est une somme énorme .
Or tout aura été réglé sur les fonds qui auront été versés aux
candidats , et l ' Etat va verser à chaque candidat tro is mill iards de centimes , puisque le versement est forfa ita ire . Le texte de la loi qui dit que l e remboursement ne peut excéder le montant des dépenses est d ' ailleurs peu précis . si un candidat a dépensé moins , cela va être tout profit pour lui . Il va donc gagner de l ' argent du fait de sa campagne . Ce n ' est plus un remboursement , c ' est une plus-value .
Mons ieur VEDEL
frais engagés . Ma is le remboursement ne peut excéder le montant des
. . . 1 . . .
1 1 -
Monsieur le Président : S i , puisque le texte , en parlant de
remboursement forfa ita ire , permet au candidat de dire " j ' ai dro it à ça" . Mess ieurs VEDEL et S IMONNET di sent que le texte ne le permet pas .
Monsieur le Président se rej ouit de cette interprétati on . i l poursuit en posant une seconde question . Est-ce que le cand idat rembourse les
personnes physiques ou morales qui lui ont versé de l ' argent . Cela est indi spensable si l ' on ne veut pas ass i ster à des enrichissements sans cause . Il faut donc préc iser , dans la déc i s i on , que le candidat a
obl igation de rembourser les donateurs . S inon tous l es mil itants , tous les sympathisants auront payé et le remboursement , lui , servira le candidat ou la formation pol itique qui le soutient . J ' attire très fermement l ' attention du Conseil sur cette question . Il me para ît nécessaire que nous procédions ici à une interprétation du texte .
Monsieur VEDEL : Certes , Mons ieur le Président , j e vous sui s , ma is ici on ne peut pas interpréter . On ne peut interpréter un texte que lors qu ' il est douteux . Dès l ors que le texte est clair , on ne peut que l ' admettre ou le censurer .
Monsieur le Président : Mons ieur Le PEN , par exempl e , va dépenser c inquante mill ions et il va récupérer trente mill ions et ce
remboursement , il ira dans sa poche ou à sa formation politique .
Monsieur VEDEL : Vous soulevez l à , Monsieur le Président , un problème pratique très di fficile à résoudre . Comment faudra it- i l rembourser les donateurs ? Au marc le franc , comme dans une l i quidation j udicia ire ? Mons ieur le Prés ident : Ce probl ème est très important . Imaginez qu ' un candidat qui aura obtenu mo ins de 5 % des suffrages exprimés , va avo ir dro it à s ix mill ions de francs .
Monsieur S IMONNET : Mon exper1ence de trésorier de parti m ' a enseigné gué les campagnes se financent à crédit . Ce n ' est qu ' après que l ' on pense à rembourser . En 1 9 6 5 , la campagne pour l ' élection présidentielle
( al lus ion à la campagne de Mons ieur LECANUET ) était entièrement f inancée par l ' emprunt .
Monsieur le Président : Pour ma part , j e connais le cas d ' une campagne où des fonds cons idérables ont été reversés à une grande formation pol itique . Il faut donc rembourser à l ' Etat .
Monsieur JOZ EAU-MARIGNE : Vous me révélez une chose que j ' ignorais . Je suis trop candide . Une société qui participe au financement d ' une
campagne él ectorale verse cet argent à qui ?
Monsieur le Prés ident : Au comité de sout ien . De plus , il y a des financements occultes et c ' est rarement la soc iété qui apparaît . Mons ieur FABRE : Personnellement , mes campagnes ont été f inancées à crédit . Sur le plan national , on peut prévoir des d ispos it ions plus préc ises mai s on n ' évitera j amai s que le remboursement soit contrôl é . Mons ieur le Président : I l faut s ' assurer que le candidat ne garde pas
les fonds pour lui .
. .. 1 . ..
12-
Monsieur FABRE : Ceux-ci serviront à payer les frais de la campagne . C ' est un minimum garanti pour un candidat peu argenté . L ' idée du l égislateur est d ' assurer au candidat qui n ' a pas de fortune le
remboursement d ' une somme minimale . Je comprends votre souci mais je ne vois pas comment on peut procéder autrement .
Monsieur l e Prés ident : I l peut y avoir un béné fice net pour le
candidat . Je suis sceptique sur le remboursement e ffecti f aux donateurs , sauf à aj outer une disposition ainsi rédigée : "A la condition que les sommes attribuées par l ' Etat à chaque condidat lui soient exclus ivement versées " .
Monsieur VEDEL : Cette rédact ion ne me para ît pas poss ible parce que vous fa ites dépendre la conformité du texte de la pratique qui sera suivie . Or ces dispos itions soul èvent une foule de questions .
Monsieur le Prés ident : Je ne le crois pas , Mons ieur le Doyen . Le décret peut préciser les modal ités de l ' appl icat ion .
Monsieur VEDEL : Votre hypothèse repose sur le cas non-invraisemblable d ' un candidat qui se trouve bénéficia ire du fait du remboursement . Normalement ces fonds devra ient être reversés au Trésor ma i s l e
remboursement des donateurs s e heurte à des d i fficultés . I l faut les retrouver et définir les modal ités de cette répartition . En outre , se pose l e problème des dons anonymes . Cette question ne peut être résolue par voie réglementaire . Il faut une loi spéciale et cette interprétation risquera it de paralyser le texte .
Mon s ieur l e Président : Vous mesurez l ' enj eu du problème . Le dest inata ire du don sera le parti contrairement à l ' intention du
l égisl ateur . On ne peut concevoir le financement des partis pol itiques par ce b iais . Soit on ferme les yeux , soit sous l ' express ion " candidat " , on vise l ' enrichissement d ' une personne phys i que ou morale . Mai s
l ' introduction d ' une tel le disposition ne manquerait pas d e faire du bruit . Un décret pourrait prévoir la mise en place d ' un compte spécial de campagne sur lequel sera it versé le remboursement et des fonds
feraient l ' obj et d ' un contrôle . I l convient de prendre des précautions . Monsieur MAYER : J ' évoque cette question par la suite mai s j e voudra i nous donner l ecture du cons idérant 5, du proj et de déci s ion , page 3 . I l conviendrait d ' insérer après les mots " l e remboursement par l ' Etat des dépenses électoral es'' , les mots "dans la mesure où i l n ' excède pas le solde . . . " .
Monsieur VE DEL : Je suis désolé mais cette formulation ne répond pas à la question de savo ir à qui et comment cet argent sera rembours é .
Monsieur JO Z EAU-MARIGNE : Je comprends votre argumentation en faveur d ' un décret contre l ' enrich issement sans cause mais est-ce néces saire dans la mesure où le texte de la loi organ ique confie au Conseil le soin de recevoir les comptes de campagne des candidats à l ' él ection
prés ident iel l e ?
... 1 ...
1 3 -
J ' aj oute que le remboursement forfa itaire n e peut excéder le montant des dépenses retracées dans le compte de campagne . Par conséquent , le
législateur a donné à mon sens les moyens au Conseil pour qu ' il s ' assure qu ' il n ' y ait pas d ' enrichissement personnel . Enfin , il me para ît peu opportun de demander au Gouvernement de prendre un décret .
Mons ieur le Président : Le Conseil constitutionnel reçoit les comptes de campagne mais j e ne souhaite pas qu ' il s ' engage sur la voie du contrôle . Je vous pose l a question : estimez -vous que le l égislateur donne une compétence de contrôle au Conseil ?
Monsieur JOZ EAU-MARIGNE : Je pense que oui . Le texte prévoit que le
remboursement forfaita ire n ' est pas accordé si les candidats ont dépassé le plafond de dépenses électorales et n ' ont pas déposé leurs comptes de campagne dans les conditions requises par la loi .
Mons ieur VEDEL : Je serai plus radical . I l faudrait prec1ser que le remboursement n ' est affecté qu ' aux dépenses personnel les supportées par le candidat .
Monsieur le Président
nécessaire . L ' ouverture d ' un compte au nom du candidat est Monsieur VEDEL : Le compte de campagne devant retracer tous les dons , par une s impl e soustraction , il est aisé de déduire ce qui est à la charge du candidat .
Monsieur le Prés ident : Dans la l ogique du texte , le remboursement
forfaitaire s ' applique aux dépenses effectuées par l e candidat lui-même . I l faut interpréter ce texte comme une invitation à la clarté des
comptes alors que d ' hab itude les dépenses sont supportées par un comité de soutien . Le compte de campagne sera le compte du candidat .
Monsieur FABRE : Ceci n ' empêchera pas les financements occultes . Mons ieur le Président : J ' en conviens mais l ' existence d ' un compte à part évitera que l ' argent n ' aille au parti .
Monsieur JOZEAU-MARIGNE : Je me pose l e probl ème des rapports entre un candidat et une imprimerie . Fera-t-el le tout à crédit ? Je ne connai s pas le financement des campagnes électorales à l ' échel on nat ional . Je n ' a i que l ' expérience des campagnes départementales et j e n ' a i j ama is touché de l ' argent de qui que ce soit , ni été aidé par un comité de soutien .
Monsieur le Président : Les fra is de campagne sont pris en charge par le part i politique puis peut-être ensuite par le comité de soutien .
Monsieur JOZ EAU-MARIGNE : Le Conseil const itut ionnel reçoit les comptes de campagne et s ' assure qu ' il n ' y a pas d ' enrichissement de la part du candidat .
Monsieur le Président : La formule du proj et du cinqu1eme cons idérant me convient sous réserve des mots " d ' un candidat " après les mots
" l ' enrichissement " . A partir du moment où le candidat a reçu le
remboursement forfaita ire et où il a couvert ses dépenses , il ne doit pas conserver l ' excédent. Or c ' est ce qui nous menace .
. . . 1 . . .
Mons ieur JOZEAU-MARIGNE proposez .
14-
Je suis d ' accord avec l ' adj oncti on que vous
Monsieur le S ecrétaire général : Je voudra is atti rer votre attention sur une difficulté concernant le renvoi des textes entre l e t itre Ier et le t itre I I dans l e texte soumis à votre examen . Ces difficultés portent sur plus ieurs points .
D ' abord s ' agissant de l ' élect ion du Prés ident de la Républi que ,
l ' article 2 du proj et de loi organique renvoi e à l ' article L . O . 1 6 3 - 1 du code électoral mais le compte de campagne s ' appli que en l ' espèce à une durée de s ix moi s précédant le scrutin et non de troi s mo i s .
Les dispos itions trans ito ires du proj et de loi organique prévo ient que
" le compte de campagne couvrira la période comprise entre la date de publi cati on de la présente loi et la date du scrutin " .
Ensuite , le même article 2 soumet chaque candidat présent au premier tour à l ' obligation d ' adres ser au Conseil le compte de sa campagne accompagné des pièces menti onnées à l ' article L . O . 1 7 9 - 1 du code électoral .
A cet égard , on peut s ' interroger sur la règle de pub l i c ité imposée au Conseil constitutionnel .
La l o i fait obligation aux candidats de déposer l eurs comptes de campagne au Conseil constitut ionnel . Celui-ci doit- il exercer un
contrôle de l ' existence ou de la régularité des comptes ? Je pense qu ' à tout le moins , dès lors que ces comptes sont présentés par un
expert-comptable agréé , il faut s ' en teni r à un contrôl e de l ' existence des comptes et de leur cohérence au regard des exigences légales .
Mons ieur le Président : En effet , j e pense qu ' il ne faut pas aller au-delà d ' un contrôle de l ' existence .
Monsieur le Secréta ire général : J ' aj oute enfin que l e remboursement forfaitaire des dépenses de campagne ne peut excéder l e montant des dépenses du candidat rétracées dans son compte de campagne . Cette dispo s it ion constitue une garantie sur laquelle la déci s ion pourra it mettre l ' accent .
Mons i eur VEDEL : La prem1ere piste que j ' avais suivie cons istait à rembourser les tiers . En fait cette idée me paraît fausse et
irréali sable . S i le remboursement forfa itaire ne vise que les dépenses du candidat , cette solution aura le mérite de faire faire de grosses économies à l ' Etat .
Monsieur JOZ EAU-MARIGNE : Les donateurs financeront à ce moment là le part i . Je souscris à toute formule qui exclut l ' enrichissement ma is on ne peut demander un nouveau texte . Les textes sont suffisants pour nous et notre compétence ; tout acte réglementaire complémenta ire sera it susceptible de nous affaibl i r .
. .. 1 ...
15-
Mons ieur MOLLET-VIEVILLE : Je dois avouer mon ignorance sur le
financement des parti s politiques . La suggestion qui a été fa ite de
déposer les déclarations de s ituation patrimoniale à la banque de France me gène dans la mesure où la l o i organique prévoit expressément que les déclarations doivent être remises au Conseil constitutionnel . Celui-ci pourrait avo ir un coffre ( 1 ) .
Monsieur l e Président : Le Conseil restera it dépos ita ire de ces déclarat ions tout en étant locataire du coffre .
Monsieur MOLLET-VIEVILLE : Quant au reste , j e tiens à dire que j e partage entièrement le point de vue de Monsieur JOZEAU-MARIGNE .
Mons ieur FABRE : Je suis favorable à tout verrouillage ma is j e nourris un grand scepticisme à l ' égard de la l o i tout enti ère . I l est touj ours poss ible de présenter des comptes de campagne régul iers mai s les
donateurs ont le souc i de rester discrets . J ' ai l e souvenir d ' un don de 5 0 0 . 0 0 0 F remis sans reçu par un chef d ' entreprise qui le tirait de sa poche . On peut donc apaiser notre conscience mai s i l faut être sans il lus ion .
Monsieur le Président : A ce stade de la réflexion nous pouvons poursuivre et nous verrons ensuite .
Ce qui est révélateur d ' un changement , c ' est l ' ind i fférence des
électeurs à l ' égard des sommes en j eu . Cette absence de réact ion traduit le triomphe absolu de la publicité et de la communication en matière pol itique . Des sommes cons idérables sont engagées .
Monsieur S IMONNET : J ' aj oute que chaque candidat a droit à une heure de télévis ion gratuite . Or ces émissions sont très coûteuses .
Monsieur le Prés ident : El les sont prises en charge par l ' Etat . Mons ieur VEDEL : El les sont gratuites pour les candidats mais elles constituent néanmo ins des économies pour les chaînes qui n ' ont pas à dépenser ains i de l ' argent pour les films .
Mons ieur S IMONNET : Ces subventions en nature représentent des montants très importants .
Monsieur MAYER : Cette dégradation est malheureuse mais on peut espérer que le publ ic sera saturé de la publ icité en général et de la pol itique en part icul ier .
I I . - LOI RELATIVE AUX MEMBRES DU PARLEMENT
Nous abordons maintenant les dispos it ions du titre I I de la loi relative aux membres du Parl ement
Ces disposit ions concernent , d ' une part , la déclarat ion de la s ituation patrimoniale et , d ' autre part , le financement de la campagne électoral e.
( 1 ) Ce po int de fait est exact .
. . . 1 . . .
1 6 -
Préc i sons , tout d ' abord , que l ' intitulé d e ce titre n e doit pas nous tromper .
Seules , en effet , les dispositions relat ives à l a décl arat ion de
s ituation patrimoniale sont communes aux sénateurs et aux députés par l ' effet de l ' article L . O . 2 9 6 , al inéa 2 , du code électoral . Les
dispos itions qui ont tra it au financement des campagnes él ectoral es n ' intéressent que les députés .
A . La déclaration de s ituation patrimoniale des sénateurs et des députés :
Comme j e vous l ' a i indiqué précédemment , ces dispos itions ont fait
l ' obj et de débats entre le Sénat et l ' Assembl ée national e , notamment en ce qui concerne la teneur de cette déclaration , l ' organe compétent pour la recevo ir et l ' appréc ier et la publ ic ité qu ' il convena it de lui donner . Pour ce faire , les députés estimaient que serait mieux assurée une unité de j urisprudence , dès l ors que le même organe se voya it chargé
d ' apprécier les variations de situation patrimoniale de l ' ensembl e des personnes soumises à déclaration .
A l ' arrière-p lan , et c ' est l ' idée qui me tient à coeur , cette solution aurait permis que l ' organe chargé d ' apprécier ces s ituations ne soit pas j uge et parti e avec tous les ri sques que cela suppose .
Mais j e ferme ici cette parenthèse . La solution retenue ne paraît pas inconstituti onnelle .
Cette nouvel l e ob l igat ion imposée aux parlementaires ne porte atteinte à aucun princ ipe de valeur constitutionnelle . Par a i l l eurs , et dès l ors que l ' absence du dépôt de déclaration est sanct ionnée , en vertu de
l ' article L . O . 1 2 8 du code électoral tel que réd igé par la l o i déférée , par une déchéance et une inél igib il ité d ' un an , la nature organique de ce texte s ' imposait , du moins dans l ' obl igat ion nouvel le qu ' il posait . Cela vise concrètement les deux premiers al inéas de l ' article L . O . 1 3 5 - 1 du code électoral .
B . Le financement des campagnes pour l ' élection des députés 1° Les di spositions relatives à ce financement sont
prévues par les articles L . O . 1 6 3 - 1 à L . O . 1 6 3 -4 du code él ectoral , qui résultent des articles 7 et 8 . Ces dispos itions , comme j e vous l ' a i indiqué , ne s ' appliquent pas aux élections sénatoriales .
a) L ' article L . O . 1 6 3 - 1 dispose que chaque candidat est tenu d ' établi r un compte de campagne , pour les mo i s
précédant le scrutin , qui retrace , selon leur origine , l ' ensemble des recettes perçues et , selon leur nature , l ' ensemble des dépenses
effectuées , en vue de son élection ou pour son compte .
Cet article n ' appel le pas de ma part de commentaire particul ier . Je note qu ' i l s ' agit b ien là d ' une dispos ition devant revêtir le caractère
organique , puisque le dé faut d ' établ issement de compte est sanctionné par la déchéance de l ' élu et son inél igib i l ité pendant un an .
. . . 1 ...
1 7 -
La loi qui nous est déférée prévoit que chaque parlementaire , dans les quinze j ours suivant son entrée en fonctions , et non son élect ion , est tenu de déposer sur le bureau de son as semblée une déclaration cert i f iée sur l ' honneur exacte et sincère de sa s ituation patrimoniale concernant notamment la total ité de ses b iens propres ains i que , éventuel lement , ceux de la communauté ou les biens réputés indivis en application de l ' art icle 1 5 3 8 du code c ivi l .
Cette déclaration ne fait l ' obj et d ' aucune publ icité . B ien au contra ire , le bureau en assure le caractère confidentiel , de même qu ' i l assure le caractère confident iel des observat ions que pourront formuler les
parlementaires sur l ' évolution de l eur patrimoine .
En fin de mandat , une nouvel le déclarat ion doit être déposée . Le bureau apprécie la variation des s ituations patrimoniales des parlementaires , telle qu ' elle résulte des déclarations et des observat ions qu ' i ls ont pu formuler .
Le Prés ident de chaque assemblée établit , chaque foi s qu ' il le j uge uti l e , et en tout état de cause à l ' occasion de chaque renouvel l ement , un rapport , publié au Journal officiel de la Républ i que française , qui peut comporter , soit à son initiative , soit à la demande des i ntéres sés , les observations des parl ementai res .
J ' ouvre ici une parenthèse , une de plus peut-être penserez -vous , mai s qui me tient à coeur . L ' Assemblée nationale ava it prévu que ces
déclarati ons seraient non pas déposées sur le bureau des assembl ées
parl ementaires , ma is adressées à la commiss ion chargée de recue i l l ir les déclarations de s ituat ion patrimoniale des autres hommes politiques tels que les membres du Gouvernement et les prés idents des collectivités
territoriales . Cette commission , j e vous le rappelle , est composée de magistrats . Prés idée par le Vice-Prés ident du Conseil d ' Etat , e l l e comprend les premiers présidents de la cour d e cassation e t d e la Cour des comptes .
b ) L ' article L . O . 1 6 3 -2 pla fonne les dépenses de campagne de chaque candidat à 5 0 0 0 0 0 F .
Je note , au pas sage , qu ' à la différence de ce qui est prévu pour
l ' élection prés ident ielle , le plafonnement est ident ique , quel que soit le tour de scrutin auquel l ' élection a été acquise .
Ce plafond est réévalué , par décret , en fonction des prix à la consommat ion des ménages .
En tant qu ' i l s ' applique aux députés , cet article n ' est pas du ressort d ' une loi organique .
c ) L ' article L . O . 163 -3 , qui s ' applique
éga lement à l ' élection prés identielle , fixe les règles rel at ives aux dons consenti s aux candidats .
. .. 1 ...
1 8 -
Ces règles sont les suivantes :
- l ' al inéa 1 prévoit que les dons manuels consentis par une personne physique ne peuvent excéder 2 0 0 0 0 F . , et ceux consent is par une personne morale
50 0 0 0 F . Aucune l imite n ' est fixée pour les dons consent is par un parti ou groupement politique ;
- l ' al inéa 2 dispose que tout don supérieur à 2 0 0 0 F . doit être versé par chèque ;
- les al inéas 3 et 4 l imitent les dons en espèces fa its aux candidats au c inquième du total des
recettes mentionnées dans le compte de campagne et prévoi ent que , en tout état de caus e , les dons consent is à un candidat ne peuvent excéder le pla fond des dépenses de campagne ;
- enfin , l ' al inéa 5 interdit aux personnes morales de droit pub l ic , aux cas inos , cercles et mai sons de
j eux , d ' effectuer des dons aux candidats .
J ' indique que l ' article L . O . 1 6 3 - 3 a valeur de l o i organi que en ce qu ' i l concerne l ' élection du Président de la République . A l ' inverse , i l a s impl ement valeur de loi ordinaire en tant qu ' il s ' app l ique à l ' élect ion des députés .
Cette différence d ' ordre j uridique rés ide de la différence des doma ines d ' intervent ion de la loi organique , qui résultent respect ivement de l ' article 6 , al inéa 2 , de la Constitution et de l ' article 2 5 .
d) L ' article L . O . 1 6 3 -4 enfin , introduit par l ' article 8 , interdit aux candidats de recevoir directement ou
indirectement , pour quelque dépense que ce soit , des dons d ' un Etat étranger ou d ' une personne phys ique ou morale de national ité étrangère . Ce texte , qui ne s ' appl ique pas à l ' él ection du Prés ident de la
Républ ique , n ' a , à aucun degré , valeur de loi organique .
e ) Pour avoir une vis ion complète du mécani sme de financement , i l convient d ' indiquer que l ' articl e 9 de la l o i complète l ' article 2 3 8 bis du code général des impôts afin de permettre une déduct ibi l ité sur le plan fiscal des dons consentis .
Cette déductibil ité ne pourra j ouer que dans les l imites d ' ores et déj à définies par la loi fiscale :
- 2 p. 1 0 0 0 du chiffre d ' a ffaires des soc iétés ;
- 1 , 2 5 % du revenu imposab le des autres contribuables .
A mon sens , ce régime fi scal n ' est pas du ressort de la loi organique .
2• Quo iqu ' i l en soit de ce dernier po int , on peut dire que les dispos itions concernant certa ines modal ités de financement ont donné l ieu à une v ive controverse l ors des débats parl ementa ires .
. . . 1 . . .
1 9-
a ) Deux logiques antagonistes se sont opposées une l ogique l ibérale et une l ogique égal itaire .
En fonction d ' une certaine idée de la l iberté d ' express ion , i l pourra it être soutenu qu ' une personne physique , et même une personne morale peut apporter l ibrement son soutien f inancier au candidat de son choix et que
la loi organi que ou ordinaire ne doit pas pouvoir entraver ce l ibre choix , ni quant au destinataire de l ' a ide , ni quant à l ' ampl eur de celle-ci .
En sens i nverse , plus ieurs intervenants ont exprimé la crainte que le mode de f inancement par dons émanant de personnes morales , j oint à des pos s ib i l ités de déduct ion sur le plan fiscal , ne s ' avère par trop
inégal itai re . Du côté du parti social iste notamment , l ' accent a été mis sur le fait que l es déductions fiscales , dès l ors qu ' el l es sont ouvertes aux entreprises , alla ient favoriser essentiel lement les partis
conservateurs qui sont proches des mil ieux d ' affaires .
b ) Qu ' en est-il sur le plan const itutionnel ? - Un premier point me paraît pouvoir être
aisément admis . Le plafonnement des dons émanant d ' une même personne me semble devoi r être admis en fonction de la nécess ité d ' as surer
l ' indépendance du candidat .
- En deuxième l ieu , une l imitation des dons se j ustifie d ' autant plus que ces dern iers bénéfic ient d ' un régime fiscal favorable .
En effet , l ' exonérat ion fiscale aboutit à créer une aide publ ique indirecte .
Cette aide publique est mise en oeuvre à l ' initiative de la masse des redevables .
Elle recèle des risques d ' inégal ité . Mai s ces derniers sont tempérés dans leurs effets , par le j eu des l imitations prévues par la loi :
. l imitat ions concernant les auteurs des dons ; . l imitat ions concernant les bénéficia ires des
dons .
- En troisième l ieu , il ne faut pas perdre de vue qu ' i l existe un pla fonnement d ' ensemble des dépenses de campagne et que l ' Etat prend en charge une part de ces dépenses .
Cela est indiqué di scrètement dans le texte de l ' art icle L . O . 1 6 3 - 2 du code él ectoral . Cela est confirmé par le texte de la loi ordinaire sur la transparence financière de la vie pol itique .
- Reste un dernier problème , qui est sans doute le plus délicat . S i l ' on conçoit fort bien que l ' Etat encourage et réglemente l ' aide apportée par des personnes physiques ( qui sont des électeurs ) aux candidats , est-il pleinement j ust ifié que les mêmes-
faveurs puissent être consent ies dans le cas des personnes morales ?
. . . 1 . . .
2 0 -
La question ains i posée a été très controversée en Allemagne Fédérale . Au sein de la Cour constitutionnelle , une minorité de j uges a contesté la possib ilité de permettre aux personnes morales de faire des dons aux candidats , sous un régime fiscal favorable .
Il y a e f fectivement un seuil qual itatif à franchir pour ouvrir à une soc iété poursuivant un but lucrati f et qui n ' est en rien électeur des poss ibil ités comparables à celles offertes au citoyen , pris en sa qual ité d ' électeur .
Eu égard cependant aux conditions dans lesquelles les entreprises
apportent présentement leur concours aux candidats à une élection , i l me semble que le mieux risque d ' être l ' ennemi du b ien . On peut tolérer une intervention des personnes morales dans la financement des campagnes , dès l ors qu ' elle fait l ' obj et d ' un encadrement destiné à éviter deux choses :
1° qu ' une atte inte ne soit portée à l ' indépendance du candidat ;
2° qu ' i l n ' y a it une trop forte inégal ité .
En définitive , et avec un enthous iasme dont vous mesure z vous-mêmes l es nuances , car le texte voté est défectueux tant en la forme que sur le
fond , j e vous propose d ' admettre la conformité à la Constitution de la loi parfois improprement dénommée , loi organique relat ive à la
transparence financ ière de la vie pol itique .
La séance est suspendue puis reprise à 1 1 heures 4 0 .
Monsieur S IMONNET : Je m ' interroge sur l ' application de la notion de communauté aux déclarations de patrimoine des candidats à l ' élection prés identielle , du Prés ident de la République et des membres du
Parlement . Je suis publiciste et non civiliste . Je ne sai s pas si cette disposition de l ' art icle 5 est contraire à la Constitut ion , auss i
j ' avance à pas comptés . Elle a pour obj et non de connaître la fortune de l ' élu mai s de s ' assurer que le parlementa ire ou le Président de la
République ne s ' est pas enrichi en cours de mandat .
Dans ces conditions , on peut se demander pour quelles rai sons il est fait appel à la not ion de communauté . La communauté a changé . Elle n ' est plus inégalitaire comme avant . Elle est gérée paritairement . On ne peut négliger l ' hypothèse où le conj oint de l ' élu exercerait une profess ion très lucrative .
Mons ieur VEDEL L ' élu fera valoir à ce moment-là que c ' est son conj oint qui a gagné de l ' argent et non lui .
Mons ieur S IMONNET : Je veux bien ma is j e crains que cette réponse ne convainque pas le public .
Mons ieru VEDEL : Pour ma part , j ' estime que le conj oint aurait dû être encore plus visé .
Monsieur le Président : La séparat ion de b iens signifie que chacun à la liberté de disposer de ses b iens .
. .. 1 .. .
2 1-
Monsieur VEDEL : cette loi est immoral e , hypocrite et n ' e st que de la poudre aux yeux . Dans sa l ogique il aurait fal lu aller encore plus loin . Mons ieur l e Président : S i l e législateur veut déceler une fraude
poss ible , i l convient d ' étendre ces investigations à la c ommunauté de vie , aux concub ins et aux concub ines . Imaginez le cas d ' un parlementa ire qui a it pour concubine la femme d ' un de ses collègues . Cette s ituat ion serait courtel inesque .
A moins que ce ne soit du Feydeau , comme me le suggère Mons ieur le Secrétaire général . En tout cas cela ne me para ît pas d ' ordre
constitutionnel .
Le doyen VEDEL a raison mai s il est désagréable pour l e conj o int d ' être l ' obj et d ' une curios ité particul ière . Cette dispos ition prouve que ce texte est idiot . Seul le " Canard enchaîné " y trouvera son compte .
Mons ieur S IMONNET : I l ne faut pas être pess imiste . I l y a un effet de dissuas ion . Je pense à Mons ieur DAS SAULT .
Monsieur VEDEL : Pourquo i , il a triché ?
Monsieur S IMONNET : Non , j e pense au plafond de dépenses de campagne électorale .
Monsieur JOZ EAU-MARIGNE : J ' attends la lecture du proj et de déci s ion . Monsieur FABRE : Cette l o i est une passoire . Je prends l ' exemple de
l ' article L . O . 1 6 3 -3 . Les dons trans iteront par les part i s et les
groupements politiques ma is rien n ' interdit aux donateurs de faire dix chèques de 1 9 9 9 F pour contourner les disposit ions de cet article .
Monsieur VEDEL : Vous avez mis le doigt sur une pos s ib i l ité : j e donne à un parti pol itique comme j ' ef fectue un don à une association cultuel l e pour le denier d u culte .
Mons ieur MAYER : Vous avez observé que j e n ' avai s pas mani festé un grand enthous iasme pour cette loi . On a tout mis dans ce texte compos ite . Je ne peux que nous renvoyer à Condorcet qui conseil lait d ' apprendre par coeur ce que l ' on ne comprend pas très bien .
Mons ieur MAYER procède à la lecture des cons idérants 1 à 5 du proj et de décis ion .
Monsieur le Prés ident : Je souha iterai que l ' on vise les personnes phys iques ou morales au cons idérant 5.
Mons ieur VEDEL : Il convient peut-être dans un souci de cohérence de remanier ce texte après que nous ayons examiné l ' article L . O . 1 6 3 - 3 du code él ectoral . J ' aj oute que si l ' on introduit les mots " sous réserve " , cela annonce une réserve . I l faudra revenir sur cette question lorsque l ' article 7 sera appelé .
Le cons idérant 5 du proj et est réservé .
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