Evolution du contentieux administratif judiciaire au Tribunal fédéral (1990-2017)

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Evolution du contentieux administratif judiciaire au Tribunal fédéral (1990-2017)

VARONE, Frédéric, BYLAND, Karin

Abstract

Cet article présente et commente les statistiques des affaires liquidées au Tribunal fédéral, par domaine de droit public et administratif, et pour la période 2009-2017.

VARONE, Frédéric, BYLAND, Karin. Evolution du contentieux administratif judiciaire au Tribunal fédéral (1990-2017). In: Etudes en l'honneur du Professeur Thierry Tanquerel. Entre droit constitutionnel et droit administratif: question autour du droit de l'action publique . Genève / Zurich : Schulthess Editions Romandes, 2019. p. 309-316

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Evolution du contentieux administratif judiciaire au Tribunal fédéral (1990-2017)

F

V

Professeur à l’Université de Genève K

B

Responsable de projets à la Chambre de commerce, d’industrie et des services de Genève

Introduction

Le professeur Thierry Tanquerel était membre de la Commission de nomination de Frédéric Varone lorsque ce dernier était candidat à un poste au sein du Département de science politique et relations internationales à l’Université de Genève. Dans le cadre des auditons de la Commission, le professeur Tanquerel lui avait demandé quelle coopération, s’il était engagé, il pourrait envisager avec des collègues spécialisés dans le droit de l’action publique : « l’analyse du rôle des tribunaux dans la conduite des politiques publiques » avait été un des éléments de la réponse donnée alors. Et ce n’était pas qu’une réponse rhétorique avancée pour séduire un membre influent de la Commission de nomination car, par la suite, collaboration il y a bel et bien eue.

En effet, le professeur Tanquerel a obtenu un projet de recherche financé par le Fonds national de la recherche scientifique (FNS), intitulé « Contentieux administratif judiciaire 1990 à 2008¹ » et auquel nous avons été associés. Ce projet interdisciplinaire entre juristes et politologues nous a laissé un excellent souvenir, autant pour les analyses innovantes qui ont été menées et les publications qui en ont découlées, que pour le climat de travail productif et franchement amical que le professeur Tanquerel a su entretenir au sein de l’équipe du projet.

Le but de notre brève contribution est de mettre à jour certains résultats tirés de ce projet FNS, en complétant l’analyse du contentieux administratif judiciaire pour la dernière décennie. Plus précisément, il s’agit d’actualiser les statistiques des affaires liquidées au Tribunal fédéral, par domaine de droit public et administratif, et pour la période 2009-2017. Cet exercice semble non seulement nécessaire pour prolonger la recherche pilotée par le professeur Tanquerel, mais aussi opportun pour évaluer indirectement les éventuels effets de la réforme de la justice qui est entrée en vigueur en 2007. Gageons que cette actualisation intéressera le professeur Tanquerel dans la mesure où il a aussi suivi de très près la réforme de la justice, notamment

1 Thierry TANQUEREL, Frédéric VARONE, Arun BOLKENSTEYN, Karin BYLAND, Le contentieux administratif judiciaire en Suisse : une analyse empirique, Zurich (Schulthess) 2011.

Frédéric Varone & Karin Byland

comme membre du comité d’experts mis sur pied par l’Office fédéral de la justice pour encadrer l’évaluation de cette réforme².

Notre contribution présente les données nouvellement collectées, discute l’évolution globale du contentieux administratif judiciaire et par (sous)domaines de politiques publiques, avant de conclure en revisitant les constats dressés lors du projet FNS piloté par le professeur Tanquerel.

I. Données sur le contentieux administratif judiciaire

L’étude portant sur la période 1990-2008 visait à mieux connaître l’utilisation effective des voies de recours judiciaires en matière administrative en Suisse, au niveau fédéral ainsi que dans trois cantons (Berne, Genève et Zurich). L’ambition première était de dégager les principales caractéristiques de ce contentieux, notamment en ce qui concerne l’évolution dans le temps du contentieux administratif judiciaire, par domaine de politiques publiques, ses principaux facteurs explicatifs, les cercles des utilisateurs effectifs des voies de droit et, finalement, le taux de succès des différentes parties recourant à l’arbitrage judiciaire. Dans cette contribution, nous visons à actualiser l’analyse du volume du contentieux administratif judiciaire, mais ne sommes malheureusement pas en mesure d’étudier également les utilisateurs des diverses voies de droit, et encore moins leur taux de succès respectif auprès du Tribunal fédéral.

Les nouvelles données collectées pour les années 2009 à 2011 ont été mises à notre disposition par le Tribunal fédéral. Celles qui concernent la période 2012-2017 sont quant à elles directement tirées des rapports annuels du Tribunal fédéral, disponibles en ligne.

La nomenclature utilisée dans cette contribution a été élaborée dans le cadre du projet de recherche sur le contentieux administratif judiciaire et sur la base de celle utilisée par le Tribunal fédéral. Une liste de concordance entre le classement de ce dernier et la nomenclature finalement retenue a été créée.

L’actualisation des données permet de mettre en évidence quatre types d’information : l’évolution globale des affaires liquidées, l’évolution du poids relatif des quatre catégories les plus importantes (sans les assurances sociales), l’évolution des affaires liquidées en matière d’assurances sociales et, enfin, l’évolution du poids relatif des cinq principales sous-catégories en matière d’assurances sociales. Nous nous greffons ainsi sur la structure de présentation des données adoptée dans le livre sur le « Contentieux administratif judiciaire en Suisse : une analyse empirique » (pp. 39-43). Faute d’informations disponibles directement dans les rapports de gestion, des analyses descriptives plus poussées qui tiendraient compte, par exemple, de l’issue des recours ou de l’instance précédente ne sont malheureusement pas possibles.

2 Rapport sur les résultats de l’évaluation de la nouvelle organisation judiciaire fédérale, 30 octobre 2013, FF 2013 p. 8143 ss.

II. Evolution globale du contentieux

Le graphique 1 présente l’évolution globale des affaires liquidées au Tribunal fédéral de 1990 à 2017.

Si le contentieux global en matière administrative avait augmenté de 50% entre 1990 et 2008 (cf. constat antérieur de l’enquête FNS), force est de noter que cette croissance est sensiblement moins marquée (+29%) dès que l’on élargit la période d’observation de 1990 à 2017 (voir graphique 1). Depuis 2007, date d’entrée en vigueur de la réforme de la justice, le contentieux a clairement tendance à baisser.

De 1990 à 2008, l’augmentation observée résultait principalement des assurances sociales. Le nombre d’affaires liquidées dans ce domaine avait en effet doublé entre 1990 (1'143) et 2008 (2'461). Ce constat semble toujours valable, mais dans une moindre mesure, pour la période élargie : le nombre d’affaires liquidées par le Tribunal fédéral dans les assurances sociales a augmenté de 35% entre 1990 (1'143) et 2017 (1'552).

Si l’on considère l’évolution du contentieux hors assurances sociales, celui-ci augmente de 9.7% pendant la période observée dans le cadre du projet FNS (1990-2008). Au cours de cette période, le contentieux variait entre 1'500 et 2'000 affaires liquidées par année, avec un taux moyen de variation annuelle de 6.2%. Ces constats antérieurs doivent eux aussi être révisés dès lors que l’on étend la période d’observation jusqu’à 2017. Hors assurances sociales, le contentieux a augmenté de 23% entre 1990 et 2017. Les domaines « Droit de cité et droit des étrangers », « Droit fiscal » ainsi que « Législation sociale » montrent des taux de croissance relativement élevés. Le volume du contentieux varie ainsi entre 1'500 et 2'300 affaires liquidées par année.

Frédéric Varone & Karin Byland

III. Evolution du contentieux hors assurances sociales

Le graphique 2 montre l’évolution, entre 1990 et 2017, du poids relatif des affaires liquidées au Tribunal fédéral pour les quatre catégories les plus importantes hors assurances sociales.

Les assurances sociales sont de loin la catégorie la plus importante, puisqu’elles représentent, globalement, 51.4% de l’ensemble du contentieux de 1990 à 2017. En faisant abstraction de ce domaine, les principales autres catégories sont le droit de cité et le droit des étrangers (22.4%

du contentieux hors assurances sociales, sur l’ensemble de la période ; voir graphique 2), le droit fiscal (18.1%), les politiques publiques à pertinence spatiale (17%) et la circulation routière (5.8%). Ensemble, ces quatre catégories représentent 63.3% de l’ensemble du contentieux hors assurances sociales. Notons que la croissance la plus remarquable concerne indéniablement le droit de cité et le droit des étrangers (de 7.2% en 1990 à 22.9% en 2017).

IV. Evolution du contentieux pour les assurances sociales

Le graphique 3 présente l’évolution de 1990 à 2017 des affaires liquidées par le Tribunal fédéral en matière d’assurances sociales, ainsi que le poids relatif de celles-ci par rapport à l’ensemble du contentieux.

Le projet FNS piloté par le professeur Tanquerel avait permis de conclure qu’entre 1990 et 2008, le nombre d’affaires liquidées en matières d’assurances sociales avait doublé et que le poids relatif des assurances sociales par rapport à l’ensemble du contentieux avait augmenté continuellement (avec un pic à 63% de l’ensemble des affaires liquidées atteint en 2003).

Comme déjà suggéré ci-dessus, ce constat doit être sensiblement modifié dès lors que l’on étend la période d’analyse jusqu’à 2017. Le nombre d’affaires liquidées a augmenté de 35% (de 1'143 à 1'552 affaires liquidées) entre 1990 et 2017 (voir graphique 3). Nous sommes donc loin du doublement des affaires qui avait été observé dans la recherche FNS (+115% ; de 1'143 affaires liquidées en 1990 à 2'461 en 2008, avec des pics dans les années 2003 et 2007). On note au contraire, depuis 2007, une baisse continue des affaires liquidées en matière d’assurances sociales. Le poids relatif des assurances sociales par rapport à l’ensemble des affaires liquidées décline également depuis 2003 et ne représente plus que 43.7% du contentieux global en 2017, soit un taux proche de celui observable en 1990 (41.3%).

Frédéric Varone & Karin Byland

V. Evolution du contentieux pour les cinq principales assurances sociales

Le graphique 4 distingue le poids relatif des cinq sous-catégories qui constituent les principales assurances sociales entre 1990 et 2017.

Au sein de la catégorie des assurances sociales, l’assurance-invalidité était de loin la sous- catégorie la plus importante de 1990 à 2008 (soit 34.1% sur l’ensemble de la période étudiée par le projet FNS). Ce contentieux avait fortement augmenté (+132%) en chiffres absolus (de 484 affaires liquidées en 1990 à 1'123 en 2008, avec des pics en 2003 et 2007), alors que son poids relatif avait baissé de 1990 à 1995, pour remonter ensuite un peu au-dessus de son niveau de départ (45.6% en 2008). Ces premiers constats semblent toujours valables pour la période élargie que nous considérons ici (1990-2017, voir graphique 4) : le contentieux augmente en chiffres absolus de 58% entre 1990 et 2017. Si son poids relatif s’élève à 38.3% sur l’ensemble de la période, il semble se stabiliser à environ 50% depuis 2012.

L’assurance vieillesse et survivants (AVS) représente quant à elle, sur l’ensemble de la période 1990-2017, 12.9% du contentieux en matière d’assurances sociales au Tribunal fédéral. Nous observons une baisse importante (-73.4%) des affaires liquidées à partir de 2001 (de 406 affaires en 2001 à 108 en 2017). Tandis que l’AVS représentait encore 20.7% du contentieux au début de la période observée, elle ne joue actuellement qu’un rôle marginal (7%). Cela s’explique pour l’essentiel par un net recul des litiges concernant le calcul des prestations au cours de la dernière décennie.

On observe par contre une forte augmentation du contentieux en matière d’assurance- accidents, son poids relatif passant de 9.7% en 1990 à 17.1% en 2017. Sur ces presque trois décennies, le nombre d’affaires liquidées augmente de 139.6%. Le contentieux atteint un niveau record en 2008 (631 affaires liquidées, contre une centaine au début de la période observée), puis baisse jusqu’à 266 affaires liquidées en 2017.

Dans le domaine de l’assurance-chômage également, le contentieux s’est accru entre 1990 (87 affaires liquidées) en 2017 (116 affaires liquidées). Cette augmentation, de l’ordre de 33% sur toute la période actualisée, est surtout perceptible au milieu des années 1990 pendant lesquelles les affaires relatives à l’assurance-chômage représentent un cas sur cinq (20%) des

affaires liquidées par le Tribunal fédéral en matière d’assurances sociales. Ce poids relatif se réduit toutefois dès 2003, pour ne représenter plus que 7.5% en 2017.

Finalement, alors que le projet FNS concluait que le nombre absolu d’affaires liquidées en matière d’assurance-maladie augmentait de 8.4% entre 1990 et 2008, il faut relever que la tendance s’inverse dès que l’on élargit la perspective temporelle : en effet, ce contentieux baisse de 11.8% entre 1990 et 2017. De fait, le poids relatif des affaires liquidées en matière d’assurance-maladie est resté relativement stable jusqu’en 2001 (entre 8% et 13% du contentieux en matière d’assurances sociales) avant de diminuer en 2002 (-31%) à 5.9% du poids relatif. Si la part relative de l’assurance-maladie au sein des affaires liquidées en matière d’assurances sociales tend à augmenter jusqu'en 2006, elle baisse à nouveau (à une part de 6.8%) en 2017.

VI. Conclusions actualisées, mais provisoires…

Le projet FNS qu’avait judicieusement initié le professeur Tanquerel offrait un premier état des lieux quant à la prétendue judiciarisation de l’action publique en Suisse. Le constat dressé alors d’une croissance continue, entre 1990 et 2007, du contentieux administratif judiciaire au niveau du Tribunal fédéral était une contribution souhaitable au débat sur la surcharge du Tribunal fédéral, surcharge qui avait motivé la réforme de la justice de 2007. En conclusion de notre actualisation de la base de données constituée dans le cadre du projet FNS, nous pouvons formuler quatre constats, qui sont eux aussi appelés à être infirmés ou confirmés par de futurs travaux sur le contentieux administratif judiciaire.

Premièrement, le nombre d’affaires liquidées par le Tribunal fédéral de 1990 à 2017 en matière administrative augmente (+29%), mais dans une moindre mesure que ce qui avait été observé pour la période de 1990 à 2008 (+50%). Il faut tout particulièrement relever que ce contentieux a baissé à partir de 2007, date de l’entrée en vigueur de la réforme de la justice. Ce constat concorde donc avec l’avis émis par le Conseil fédéral en 2013 quant au succès de la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale³.

Deuxièmement, l’augmentation du contentieux observée de 1990 à 2017 découle principalement des assurances sociales (+35%), le contentieux des autres catégories de politiques publiques n’augmentant que de 23% sur la période élargie qui a été étudiée dans cette contribution. Précisons toutefois que la plus forte hausse du nombre d’affaires liquidées en matière d’assurances sociales se fait entre 1990 et 2003. Le contentieux en matière d’assurances sociales représente 63% de l’ensemble des affaires liquidées en 2002.

Troisièmement, et ceci est tout à fait remarquable, la baisse des affaires liquidées à partir de 2007 provient principalement d’une réduction du contentieux en matière d’assurances sociales (de 2'666 affaires liquidées en 2007 à 1'552 en 2017). Plus encore, cette baisse est principalement due à une diminution des affaires liquidées en matière d’assurance-invalidité (de 1'241 affaires liquidées en 2007 à 768 en 2017) et en matière d’AVS (de 201 affaires liquidées en 2007 à 108 en 2017). Il est donc probable que les réformes législatives propres à ces assurances sociales (par ex. en 2004, 2008 et 2012 pour l’assurance-invalidité), une fois mises en œuvre et s’appuyant sur des arrêts de principe du Tribunal fédéral⁴, aient aussi eu un impact très important sur l’évolution globale du contentieux, en plus des effets directement imputables à la réforme de l’organisation judiciaire en soi.

Quatrièmement, l’étude diachronique du contentieux administratif judiciaire initié par le professeur Tanquerel s’avère un véritable travail de Sisyphe car de nouvelles réformes rendent

3 FF 2013 p. 8167 s.

4 Voir : ATF 130 V 352 et TF 9C_492/2014 du 5 juin 2015, sur le droit à une rente d’invalidité en cas de troubles somatoformes douloureux et psychosomatiques.

Frédéric Varone & Karin Byland

tout constat forcément provisoire. Nous pensons non seulement à la révision en cours de la loi sur le Tribunal fédéral, mais aussi aux révisions partielles de politiques publiques, dont les assurances sociales notamment. Il sera impératif de poursuivre les recherches empiriques dans la voie ouverte par le professeur Tanquerel pour savoir si et, le cas échéant, dans quelle mesure la volonté affichée du Conseil fédéral de réduire voire d’abolir le pouvoir d’examen du Tribunal fédéral dans les assurances sociales (par ex. FF 2001 4037, FF 2008 4877) et celui de réformer encore le rôle de la juridiction fédérale suprême (par ex. droit des étrangers) se répercutera sur le nombre, le type et l’issue des affaires traitées par le Tribunal fédéral.