Le président
Objet : Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes sur la gestion de la commune d’Ormes (article L. 243-5, alinéa 5 du code des juridictions financières)
Le 31 mars 2015
PJ : Rapport d’observations définitives
Monsieur le maire,
En application de l’article L. 211-8 modifié du code des juridictions financières, la chambre régionale des comptes du Centre, Limousin a examiné la gestion de la commune d’Ormes que vous administrez. L’entretien préalable avec le magistrat rapporteur a eu lieu le 24 juin 2014.
Dans sa séance du 24 septembre 2014, la chambre a retenu des observations provisoires auxquelles vous avez apporté réponse par courrier du 19 janvier 2015, enregistré au greffe de la juridiction le 22 janvier 2015.
La chambre, dans ses séances des 20 et 28 janvier 2015, a arrêté des observations définitives qui vous ont été adressées le 29 janvier 2015, que vous avez reçues le 30 janvier 2015 et auxquelles vous n’avez pas souhaité apporter de réponse.
En conséquence, conformément aux dispositions de l’article L. 243-5 du code des juridictions financières, j’ai l’honneur de vous transmettre le rapport d’observations définitives.
Ce rapport devra être communiqué à l’assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion.
Il devra faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de celle-ci, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à débat.
…/…
Monsieur Alain TOUCHARD Maire de la commune d’Ormes 147, rue nationale
45140 ORMES
Par ailleurs, en application de l’article R. 241-18 du code des juridictions financières, les observations définitives de la chambre régionale des comptes sont communicables aux tiers dès qu’a eu lieu la première réunion du conseil municipal suivant
leur réception par la commune.
Afin de permettre à la chambre de répondre aux demandes éventuelles de communication des observations définitives, je vous prie de bien vouloir informer le greffe de la chambre de la date de la prochaine réunion de l’assemblée délibérante.
Enfin, je vous informe qu’en application des dispositions de l’article R. 241-23 du code précité, les observations définitives arrêtées par la chambre sont communiquées au représentant de l’Etat et au directeur régional des finances publiques.
Veuillez agréer, Monsieur le maire, l'expression de ma considération distinguée.
Pour le président et par délégation, le président de section
Guy DUGUÉPÉROUX
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Commune d’Ormes Loiret
Observations délibérées les 20 et 28 janvier 2015
SOMMAIRE
SYNTHESE ... 5
RECOMMANDATIONS ... 7
1 CONTEXTE DU CONTROLE ... 9
2 PRESENTATION DU TERRITOIRE COMMUNAL ... 9
LE TERRITOIRE ... 9
L’ECONOMIE DE LA COMMUNE ... 9
L’ORGANISATION DE LA COMMUNE ... 10
3 ANALYSE FINANCIERE ... 10
3.1 LA QUALITE DE L’INFORMATION FINANCIERE ET COMPTABLE ... 10
3.1.1 L’information donnée aux élus lors du débat d’orientation budgétaire ... 10
3.1.2 La sincérité des prévisions budgétaires et l’examen des restes à réaliser ... 11
3.1.3 Les nouvelles obligations comptables et financières liées au dépassement du seuil des 3 500 habitants ... 14
3.2 LES PERFORMANCES FINANCIERES ANNUELLES ... 14
3.2.1 La capacité d’autofinancement brute ... 15
3.2.2 La structure des recettes de fonctionnement ... 18
3.2.3 Les dépenses d’investissements et leur financement ... 24
3.3 LA SITUATION PATRIMONIALE. ... 26
3.3.1 L’endettement... 26
3.3.2 La mobilisation de la trésorerie ... 27
4 LA COMMANDE PUBLIQUE ... 28
4.1 ORGANISATION ET PROCEDURES ... 28
4.2 LES MARCHES DE RESTAURATION SCOLAIRE ... 28
4.3 LE MARCHE DE TRAVAUX POUR L’ECOMUSEE - SECONDE TRANCHE ... 29
5 LA DELEGATION DE SERVICE PUBLIC DE L’EAU... 29
6 RELATIONS AVEC LA COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION ... 33
6.1 LES COMPETENCES DE LA COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION ... 33
6.2 LES TRANSFERTS ET COMPETENCES PARTAGEES... 33
6.2.1 Les transferts de compétence ... 34
6.2.2 Le parc d’activité « Pôle 45 » ... 34
6.3 LES FLUX FINANCIERS ENTRE COMMUNE ET AGGLOMERATION ... 36
7 LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES ... 37
7.1 LA STRUCTURE DU PERSONNEL ... 37
7.2 LES CHARGES DE PERSONNEL ... 38
7.3 LES PRESTATIONS SOCIALES ... 38
8 LE DEVELOPPEMENT URBAIN ... 39
8.1 BESOINS, ENJEUX ET PLANIFICATION ... 39
8.1.1 Besoins et enjeux ... 39
8.1.2 Le non-respect des dispositions de la loi SRU ... 43
8.2 LES RESERVES FONCIERES ... 43
8.2.1 Inventaire et gestion des réserves foncières ... 44
8.2.2 Procédures et conditions d’acquisition ... 44
8.3 LES OPERATIONS D’AMENAGEMENT URBAIN ... 45
8.3.1 Les opérations d’aménagement privées ... 45
8.3.2 Les lotissements communaux ... 46
ANNEXES ... 51
SYNTHESE
La commune d’Ormes a franchi en 2013 le seuil de 3 500 habitants, ce qui entraîne l’application de nouvelles règles, notamment comptables et financières, que la commune commence à mettre en œuvre. De nouveaux dispositifs sont également à respecter en matière de mixité sociale et de réalisation de logements sociaux.
Une plus grande rigueur sur la passation des marchés publics contribuerait également à lui assurer une plus grande sécurité juridique.
La situation financière de la commune est satisfaisante. La commune d’Ormes dispose d’une CAF positive qui lui permet un haut niveau d’investissement avec un recours à l’emprunt modéré. Toutefois, les charges de fonctionnement de la commune, malgré une bonne maîtrise de la masse salariale, croissent plus rapidement que ses recettes. Cette situation induit à terme un effort d’économie plus soutenu, solution privilégiée par le conseil municipal lors du débat d’orientations budgétaires pour 2015, ou le recours à un accroissement des ressources, la commune disposant de marges de manœuvre significatives en matière de fiscalité.
La renégociation ou la reprise en régie de la DSP de la distribution d’eau, dont la durée devrait arriver à son terme de façon anticipée en 2015 en raison des conséquences de la jurisprudence du Conseil d’Etat, pourrait constituer une autre source d’économie.
Le changement de statut de la communauté d’agglomération, qui envisage de devenir une communauté urbaine, pourrait avoir une influence sur la solution retenue avec un éventuel transfert de la compétence. Il impactera également la définition de l’intérêt communautaire, qui reste complexe sur certaines zones d’activité, notamment le « pôle 45 ».
L’articulation des compétences entre la ville et l’intercommunalité est toutefois favorable à la cohérence des politiques publiques, à l’exemple de l’aménagement urbain, maîtrisé sur la commune et qui contribue à son dynamisme.
Sur les aménagements de lotissement réalisés par la commune, une meilleure maîtrise de la comptabilité de stock spécifique à ce type d’aménagement renforcerait la transparence des réalisations, en faisant apparaître notamment le coût effectif des opérations et l’excédent ou le déficit généré. La commune annonce avoir entrepris les ajustements budgétaires et comptables nécessaires.
RECOMMANDATIONS
Au terme de cet examen de la gestion, il est recommandé à la commune d’Ormes plusieurs pistes de consolidation ou d’amélioration de sa situation :
1. Veiller à se mettre en conformité avec les dispositions comptables et juridiques applicables aux communes de plus de 3 500 habitants.
2. Mettre en œuvre une programmation des investissements.
3. Gérer de façon plus rigoureuse, notamment au plan comptable, les opérations d’aménagement.
4. Veiller à la sincérité des restes à réaliser.
Dans le cadre de la contradiction, le maire a fait état d’évolutions entreprises pour prendre en compte les observations de la chambre. Ces évolutions sont évoquées ci-après dans le corps du rapport. Le caractère tardif de la réponse n’a cependant pas permis à la chambre d’en apprécier l’effectivité.
1 CONTEXTE DU CONTROLE
L’article L. 211-8 du code des juridictions financières définit les modalités selon lesquelles les chambres régionales des comptes examinent la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements. Il précise que cet examen porte sur la régularité des actes de gestion, sur l’économie des moyens mis en œuvre et sur l’évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l’organe délibérant.
Cet examen de la gestion par la chambre a principalement porté, pour la période 2009-2013, sur les points suivants :
- la situation financière de la commune, - l’analyse de la commande publique,
- les ressources humaines et la mise en place d’une protection sociale complémentaire,
- l’aménagement urbain.
2 PRESENTATION DU TERRITOIRE COMMUNAL Le territoire
Ormes est une commune située à l’entrée Nord-ouest de l’agglomération orléanaise autour des axes Orléans-Châteaudun et Orléans-Le Mans. Située à une heure de Paris (120 km), elle est desservie par l’autoroute A10. La gare ferroviaire la plus proche est celle de Fleury-les-Aubrais, située à 9 km. Les lignes 4 et 7 du réseau de bus TAO permettent de relier le centre d’Orléans et la ligne Flexo 45, la gare de Fleury-les-Aubrais. Par ailleurs, deux lignes du réseau de transport en commun du département du Loiret assurant la liaison Orléans – Ouzouer-le-Marché (ligne 1D) et la liaison Orléans-Patay (ligne 1B), desservent la commune d’Ormes.
Sa population INSEE en vigueur au 1er janvier 2014 est de 3 616 habitants. Elle appartient au canton d’Ingré qui regroupe quatre communes (La Chapelle Saint-Mesmin, Ingré, Ormes, Saran) soit une population de 36 200 habitants (population légale 2010), inclus dans un périmètre intercommunal plus étendu, que constitue, depuis le 1er janvier 2002, l’Agglo Orléans Val de Loire1 et ses 22 communes.
L’économie de la commune
La commune d’Ormes, bordée au Nord et à l’Ouest, par la plaine de Beauce, a gardé une dominante rurale (six fermes de plus de 100 hectares).
Elle accueille également de nombreuses entreprises, dont ALCATEL (fabrication d'appareils de téléphonie), DERET (transport et logistique), GEMEY (parfums et de produits pour la toilette), SHISEIDO (parfums et de produits pour la toilette), HONDA (matériel agricole), JOHN DEERE (matériel agricole), BURBAN Palettes (recyclage et transformation de palettes en bois),
1 Créée au 1er janvier 2002, l’Agglo d’Orléans Val de Loire regroupe 22 communes (Orléans, Boigny-sur- Bionne, Bou, Chanteau, Chécy, Combleux, Fleury-les-Aubrais, Ingré, La Chapelle Saint-Mesmin, Mardié, Marigny-les-Usages, Olivet, Ormes, Saint-Cyr-en-Val, Saint-Denis-en-Val, Saint-Hilaire Saint-Mesmin, Saint- Jean-de-Braye, Saint-Jean de la Ruelle, Saint-Jean le Blanc, Saint-Pryvé Saint-Mesmin, Semoy, Saran) pour un total de 280 584 habitants (chiffres INSEE au population légale 2010 en vigueur 1er janvier 2013).
MORY (transport et logistique), ND LOGISTICS ou encore KUEHNE +NAGEL (logistique).
Selon l’INSEE, le taux de chômage constaté sur la zone d’emploi d’Orléans au quatrième trimestre 2013 est de 8,4 %, inférieur à celui du département du Loiret (9,5 %) et de la région Centre (9,3 %). Sur l’ensemble de la France métropolitaine le taux constaté au quatrième trimestre 2013 est de 9,8 % de la population active.
L’organisation de la commune
Monsieur Alain Touchard (UMP), adjoint aux finances de 1983 à 2001, a été élu maire de la commune d’Ormes en juin 2001. Il est également conseiller communautaire de la communauté d’agglomération Orléans.
La commune d’Ormes compte 80 agents titulaires et 40 agents non titulaires, parmi eux 11 assistants d’enseignement artistiques et 18 adjoints d’animation (centre de loisirs et périscolaires). Les services techniques comprennent à eux seuls 41 % des effectifs, soit 33 agents.
3 ANALYSE FINANCIERE
3.1 La qualité de l’information financière et comptable
L’examen de la fiabilité des informations dans les comptes constitue un préalable à l’analyse financière2. Il importe de s’assurer de la qualité de l’information financière, de la fiabilité des comptes ainsi que d’examiner les processus de contrôle interne mis en place par la collectivité.
3.1.1 L’information donnée aux élus lors du débat d’orientation budgétaire
Dans les communes de 3 500 habitants et plus, l’article L. 2312-1du CGCT (modifié par l’ordonnance n° 2005-1027 du 26 août 2005 - art. 8 JORF 27 août 2005 en vigueur le 1er janvier 2006), rend obligatoire un débat au sein du conseil municipal sur les orientations générales du budget de l'exercice ainsi que sur les engagements pluriannuels envisagés3, dans un délai de deux mois précédant l'examen de celui-ci et dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à l'article L. 2121-8.
Il se trouve que la commune d’Ormes a passé le seuil des 3 500 habitants au 1er janvier 2013, soit 3 504 habitants précisément selon le recensement de l’INSEE. Sa population est à présent de 3 616 habitants (dernier recensement : en vigueur au 1 er janvier 2014).
Si l’on peut considérer que l’exercice 2013 est une année de transition démographique, les orientations budgétaires 2014 auraient dû faire l’objet d’un débat conformément aux
2 Les exigences de fiabilité comptable et de transparence financière de tous les comptes publics ont été renforcées, depuis la réforme constitutionnelle de juillet 2008, par l’article 47-2 de la Constitution dévolu aux missions de la Cour des comptes et qui dispose que : « Les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».
3 Ce débat doit porter sur les orientations générales du budget, mais aussi dépasser le cadre budgétaire en abordant les engagements pluriannuels de la collectivité. Même s’il ne donne pas lieu à une décision formelle ayant des répercussions directes sur les actes de la collectivité, puisque non soumis au vote des élus, il doit comporter des informations suffisamment précises permettant d’apprécier et de mesurer financièrement les objectifs, les moyens et les résultats poursuivis et obtenus.
dispositions de l’article L. 2312-1 du CGCT, or le budget voté le 18 décembre 2013 n’a fait l’objet d’aucun débat.
Le respect de cette obligation implique nécessairement que la collectivité se dote d’un règlement intérieur qui fixera les conditions de cette discussion selon l’article L. 2121-8 CGCT.
Le maire fait état de la tenue du débat sur les orientations budgétaires 2015 lors du conseil municipal du 26 novembre 2014.
3.1.2 La sincérité des prévisions budgétaires et l’examen des restes à réaliser La sincérité des prévisions budgétaires
Il est procédé à l’examen des taux d’exécution budgétaire de chacune des sections sur la période sous revue.
Tableau 1 : taux d’exécution des dépenses et des recettes réelles de fonctionnement
Section de fonctionnement 2009 2010 2011 2012 2013
Dépenses totales 90% 92% 94% 96% 97%
Recettes totales 103% 102% 106% 106% 108%
Recettes (hors 775) 101% 98% 106% 102% 101%
Sources : CG et CA 2009 à 2013
Il est constaté que les taux de réalisation des dépenses réelles de fonctionnement s’améliorent sur la période sous revue, passant de 90 % en 2009, à 97 % en 2013.
L’augmentation de ce taux marque une meilleure évaluation des crédits budgétaires et reflète les actions menées par la collectivité pour maîtriser ses charges de fonctionnement.
Tableau 2 : taux d’exécution des dépenses et recettes réelles d’investissement
Section investissement 2009 2010 2011 2012 2013
dépenses de l'exercice/ budgété 62% 65% 62% 86% 47%
dépenses de l'exercice et RAR / budgété 91% 80% 66% 92% 94%
Recettes de l'exercice/ budgété 55% 65% 61% 73% 46%
Recettes de l'exercice et RAR/ Budgété moins 024 64% 71% 75% 101% 68%
Sources : CG et CA 2009 à 2013
Les taux de réalisation des dépenses d’investissement fluctuent de façon importante : 47 % de dépenses sont ainsi exécutées en 2013 contre 86 % en 2012. La collectivité ne pratique pas, pour ses opérations structurantes, l’inscription des crédits en autorisation de programme et crédits de paiement. De ce fait, dès lors que la réalisation des projets s’étale sur plusieurs exercices, les montants figurant en restes à réaliser peuvent s’avérer conséquents.
Après intégration des restes à réaliser figurant dans les comptes de la collectivité, le taux de consommation des crédits de 66 % en 2011 année la moins performante et supérieure à 90 % sur trois des exercices sous revue.
En ce qui concerne les recettes, le taux d’exécution légèrement inférieur à celui constaté pour les dépenses, varie de 46 % en 2013 à 73 % en 2012. La collectivité ne réalise que partiellement le montant des emprunts inscrits au budget. Il convient de noter que les cessions d’actif inscrites en investissement au chapitre 024–cessions d’actif font l’objet d’une exécution en recettes réelles de fonctionnement. Après intégration des restes à réaliser et neutralisation des recettes inscrites au chapitre 024, les taux constatés varient de 64 % (2009) à 101 % (2012).
Le niveau d’exécution des budgets est hétérogène et traduit une délicate maitrise des prévisions budgétaire. Le vote en autorisation de programme et crédits de paiement des opérations d’équipement structurantes permettrait à la collectivité d’améliorer ses taux d’exécution budgétaire en investissement tant en recettes qu’en dépenses.
Les restes à réaliser
Tableau 3 : restes à réaliser
Budget principal 2009 2010 2011 2012 2013
Restes à réaliser en recette d'investissement 141 950 0 0 0 245 000
Emprunts en euros 0 0 0 0 0
Subventions d'investissement reçues 0 0 0 0 245 000
Opération pour compte de tiers 141 950 0 0 0 0
Crédits ouvert en recettes réelles d'investissement 8 127 867 7 347 655 4 609 337 3 769 572 5 542 065
RAR en recettes % 1,75% 0,00% 0,00% 0,00% 4,42%
Restes à réaliser en dépenses d'investissement 2 421 295 977 132 226 137 249 387 2 230 851 Immobilisations corporelles 2 311 492 971 132 226 137 231 387 2 230 851
Opération pour compte de tiers 109 803 0 0 0 0
Subvention d'équipements versées 0 0 0 18 000 0
Crédits ouvert en dépenses réelles d'investissement 8 328 948 6 842 185 4 632 241 4 237 917 4 794 427
RAR en dépenses % 29,07% 14,28% 4,88% 5,88% 46,53%
Source : comptes administratifs
Les restes à réaliser en recettes n’apparaissent qu’au titre des exercices 2009 et 2013 et leur proportion vis-à-vis des crédits ouverts est marginale, soit respectivement 1,75 % et 4,42 %. En dépenses, la part des restes à réaliser est plus erratique d’une année sur l’autre.
En 2009, ils représentent plus de 29 % des crédits ouverts et près de 47 % en 2013.
La sincérité des recettes et dépenses inscrites en restes à réaliser4 ne semble toutefois pas établie. Ainsi, en recettes, si un courrier du président de l’agglomération Orléans Val de Loire, en date du 4 mars 2014, confirme l’éligibilité de la « création d’une structure intergénérationnelle » au contrat régional d’agglomération pour laquelle le financement est de 240 745 €, il précise que le versement de cette aide est conditionnée au dépôt d’une demande de subvention de la commune à la fin des travaux avant le 31 décembre 2014, laquelle n’est pas attestée, d’autant que l’opération semble avoir pris du retard. Par ailleurs, la somme mentionnée en restes-à-réaliser s’élève à 245 000 €, soit un montant supérieur à celui mentionné dans les documents produits.
Les dépenses d’investissements restant à réaliser au titre de l’exercice 2013 concernent notamment :
les travaux de réalisation de la structure intergénérationnelle (1 152 000 €). Les ordres de services, valant démarrage des travaux, ont été notifiés aux entreprises fin novembre 2013 ;
l’acquisition d’un cabinet médical pour 545 000 € décidée par délibération du conseil municipal de décembre 2012 ;
des acquisitions de terrains pour 70 000 € (délibération du 31 janvier 2013) ;
des travaux rue de la Borde et des Chabasses dont les marchés ont été notifiés pour un montant de 463 000 € le 3 décembre 2013.
4Les restes à réaliser de la section d'investissement arrêtés à la clôture de l'exercice correspondent aux recettes certaines n'ayant pas donné lieu à l'émission d'un titre au 31 décembre de l’année considérée. Toute inscription à ce titre doit donc reposer sur une pièce justificative, intervenue avant cette date. Pour les subventions d’investissement, l’arrêté attributif de subvention doit être fourni - TA Montpellier n° 93159 du 13 mai 1994 - Philippe Lacan/commune de Rennes-les-Bains).
Les délibérations produites pour le cabinet médical et l’acquisition de travaux sont insuffisantes, en l’absence d’acte juridique engageant la commune, pour justifier une inscription en restes-à réaliser.
3.1.3 Les nouvelles obligations comptables et financières liées au dépassement du seuil des 3 500 habitants
Les états annexés au compte administratif
Conformément à l’article L. 2313-1 du CGCT : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, les documents budgétaires sont assortis en annexe : [ …] des tableaux de synthèse des comptes administratifs afférents au dernier exercice connu des organisme de coopération intercommunale dont est membre la commune. » et R. 2313-3 du CGCT : Les tableaux de synthèse mentionnés au 4° du troisième alinéa de l’article L. 2313-1 sont établis conformément aux instructions et joints au compte administratif de la commune.
Ils comportent notamment les informations suivantes : - l’état de la dette arrêté au 31/12 de l’exercice, - méthodes utilisées pour les amortissements, - la liste des EPCI dont est membre la commune,
- le mode et le pourcentage de participation de la commune,
- la copie de la balance générale du compte administratif de l’EPCI afférent au même exercice.
Si l’état de la dette et les éléments sur la variation du patrimoine notamment sont bien annexés aux comptes administratifs dans la période sous revue, nous constatons en revanche que l’état du personnel (annexe C1.1), n’est pas renseigné sur l’effectif des agents non titulaires (contractuels, apprentis…).
La formation du résultat :
La commune devra également, à compter de l’exercice 2014, opérer le rattachement des charges et des produits pour les prochains budgets de la commune, démarche qui permettra d’améliorer ses performances en matière de prévisions budgétaires. Elle devra également constituer une provision dès lors qu’un risque est avéré (article L. 2321-1 du CGCT) et pratiquer des amortissements. La commune a indiqué avoir statué sur ce dernier point par une délibération du 29 octobre 2014.
3.2 Les performances financières annuelles
L’analyse financière est effectuée dans la perspective d’apprécier les risques éventuels ou le cas échéant, d’appréhender les marges de manœuvre disponibles. La situation financière rétrospective de la commune est présentée sur la période 2009 à 2013.
Les données présentées en annexe n° 1 du présent rapport proviennent de l’application ANAFI des juridictions financières.
3.2.1 La capacité d’autofinancement brute Tableau 4 : excédent brut de fonctionnement
exprim é en m illiers d'euros
2009 2010 2011 2012 2013
Var.
annuelle m oyenne Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions) 3 290 3 286 3 782 3 538 3 696 3,0%
+ Ressources d'exploitation 384 410 501 898 474 5,4%
= Produits "flexibles" (a) 3 674 3 695 4 283 4 436 4 170 3,2%
Ressources institutionnelles (dotations et
participations) 711 576 573 612 608 -3,8%
+ Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat 3 505 3 454 3 490 3 492 3 475 -0,2%
= Produits "rigides" (b) 4 216 4 030 4 064 4 104 4 083 -0,8%
Production im m obilisée, travaux en régie
(c) 171 68 74 170 10 -51,3%
= Produits de gestion (a+b+c = A) 8 061 7 793 8 420 8 709 8 262 0,6%
Charges à caractère général 2 347 2 283 2 506 2 567 2 728 3,8%
+ Charges de personnel 2 888 2 937 2 986 3 116 3 275 3,2%
+ Subventions de fonctionnem ent 298 296 306 315 322 2,0%
+ Autres charges de gestion 98 104 145 121 143 10,0%
= Charges de gestion (B) 5 632 5 620 5 943 6 119 6 469 3,5%
Excédent brut de fonctionnement (A-B) 2 429 2 173 2 477 2 590 1 794 -7,3%
en % des produits de gestion 30,1% 27,9% 29,4% 29,7% 21,7%
L’excédent brut d’exploitation est satisfaisant dans la période sous revue, dans la mesure où il dépasse le seuil des 20 % des produits de gestion en 2013, tendance qui devrait se confirmer en 2014 (26,7 %).
La variation brutale des dépenses de 2012 à 2013 des charges à caractère général provient essentiellement de l’augmentation des achats de prestations et services: (compte 6042) + 50 % ; du poste énergie et électricité (compte 60612) + 25 % ; et dans une moindre mesure des dépenses liées à l’entretien et à la maintenance (compte 615) + 18 %, dont 27 % pour la seul maintenance. Concernant ces évolutions, la collectivité a apporté les précisions suivantes :
En 2013, la commune a dû faire face à une augmentation de la fréquentation de la restauration scolaire qui s’est traduite par l’acquisition de repas supplémentaires auprès du prestataire, représentant 26 000 €. Par ailleurs, la prestation correspondant au recouvrement de la TLPE pour l’exercice 2011, mandatée en prestation de service, s’est élevée à 20 500 €.
Pour les fluides, la période de chauffage a été plus longue en 2013 du fait des conditions climatiques.
L’acquisition d’un nouveau logiciel pour la gestion des secteurs petite enfance et de la jeunesse a généré des frais de maintenance à hauteur de 4 500 €.
La forte hausse enregistrée, en 2012, pour les produits d’exploitation, résulte du versement de 436 K€ du budget annexe du lotissement de « La Mousseterie » au budget principal, cette somme correspond à une partie des produits de la vente de terrains effectuée en 2012.
Compte tenu des règles comptables applicables aux budgets annexes, ce transfert aura dû intervenir lors de la clôture de l’opération et le caractère ainsi prématuré de cette écriture n’est pas justifié.
Tableau 5 : structure des charges courantes
en € 2009 2010 2011 2012 2013 Structure
moyenne Charges à caractère général 2 347 273 2 282 705 2 505 768 2 567 372 2 728 299 39,1%
+ Charges de personnel 2 888 476 2 937 322 2 985 573 3 116 229 3 274 789 47,8%
+ Subventions de fonctionnement 298 233 296 054 306 462 314 685 322 316 4,8%
+ Autres charges de gestion 97 916 103 586 144 849 120 908 143 366 1,9%
+ Charges d'intérêt et pertes de
change 363 762 529 120 385 139 383 079 358 197 6,3%
= Charges courantes 5 995 659 6 148 787 6 327 791 6 502 273 6 826 966 Charges de personnel / charges
courantes 48,2% 47,8% 47,2% 47,9% 48,0%
Intérêts et pertes de change / charges
courantes 6,1% 8,6% 6,1% 5,9% 5,2%
Source : logiciel ANAFI d’après les comptes de gestion
Le taux de rigidité des charges de personnel est stable, de l’ordre de 48 %. Une analyse plus précise des charges de personnel est proposée au chapitre 7 relatif à la gestion des ressources humaines.
Figure 1 : évolution comparée des charges courantes et des produits de gestion
2009 2010 2011 2012 2013
Produits de gestion8061101,29 7792974,24 8420079,97 8709364,13 8262377,81 Charges courantes5995659,45 6148787,04 6327790,89 6502272,72 6826965,81 Excédent brut de fonctionnement (A-B)2 429 2 173 2 477 2 590 1 794
5000 6000 7000 8000 9000
2009 2010 2011 2012 2013
Milliers
Produits de gestion Charges courantes
Un effet de ciseau s’amorce en 2013, qui devrait s’accentuer ces prochaines années compte tenu de la stagnation prévue des produits « rigides » (dotation et compensation de l’Etat, fiscalité reversée…) et de l’augmentation constante des charges constatées ci-dessus. Cet effet pourrait cependant être atténué par les marges de manœuvre dont dispose la commune sur ses produits flexibles (ressources fiscales propres et recettes d’exploitation).
La commune annonce privilégier le recours à de nouvelles économies et envisage notamment de réduire sur 2015 ses dépenses de fonctionnement de 200 000 €.
Tableau 6 : l’épargne
exprim é en m illiers d'euros
2009 2010 2011 2012 2013
Var.
annuelle m oyenne Excédent brut de fonctionnement (A-B) 2 429 2 173 2 477 2 590 1 794 -7,3%
en % des produits de gestion 30,1% 27,9% 29,4% 29,7% 21,7%
+/- Résultat financier (réel seulem ent) -364 -529 -385 -383 -358 -0,4%
- Subventions exceptionnelles versées aux services publics industriels et com m erciaux
0 0 0 0 0 N.C.
+/- Solde des opérations
d'am énagem ents de terrains (ou +/- values de cession de stocks)
0 0 0 0 0 N.C.
+/- Autres produits et charges excep.
réels -46 -37 5 47 -2 -55,0%
= CAF brute 2 019 1 607 2 097 2 254 1 434 -8,2%
en % des produits de gestion 25,0% 20,6% 24,9% 25,9% 17,3%
- Annuité en capital de la dette 694 703 801 1 523 846
= CAF nette ou disponible (C) 1 325 904 1 296 731 588
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
L’épargne brute dégagée est positive sur l’ensemble de la période, mais diminue en variation moyenne annuelle d’un peu plus de 8 %. Une baisse significative de 37 % est constatée à compter de 2013, tendance qui devrait s’accentuer au regard des prévisions budgétaires 2014 (le niveau prévu est de 1 866 K€). La baisse surtout significative en 2010 et en 2013, résulte essentiellement de l’augmentation des charges de gestion qui évoluent de 3,51 % alors que les produits ne progressent que de 0,62 % par an.
Les postes de dépenses concernés sont les charges à caractère général et les charges de personnel, lesquels progressent annuellement de respectivement 3,80 % et 3,19 %. L’effet est encore plus marqué entre 2012 et 2013 puisque ces postes de dépenses présentent une hausse de 6 % et 5 %. Une nouvelle progression est également prévue en 2014, les sommes inscrites au budget sont respectivement de 3 361 K€ (personnel) et 2 848 K€
(charges à caractère général), soit + 2,6 % et + 4,4 %.
L’épargne dégagée permet de couvrir le remboursement du capital des emprunts. Le montant des annuités connaît une baisse en 2013. Cette tendance se confirmerait au regard des prévisions budgétaires de 2014 avec un montant de 781 K€, dans la mesure où la commune ne prévoit pas de mobiliser d’emprunts conséquents au titre des années à venir (seulement 320 220 € prévus pour l’exercice 2014).
L’évolution favorable de la CAF nette permettra à la commune d’Ormes de disposer de ressources supplémentaires pour financer ses opérations d’investissement.
La commune a en outre annoncé envisager une renégociation de ses emprunts pour réduire l’annuité en capital.
3.2.2 La structure des recettes de fonctionnement
Les recettes de la collectivité peuvent être regroupées en quatre catégories : Tableau 7 : recettes de la commune
exprimé en milliers d'euros 2009 2010 2011 2012 2013
Var.
annuelle moyenne Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions) 3 290 3 286 3 782 3 538 3 696 3,0%
Fiscalité reversée par l'Etat et l'interco 3 505 3 454 3 490 3 492 3 475 -0,2%
Ressources d'exploitation 390 410 506 903 479 5,3%
Ressources institutionnelles (dotations et
participations) 711 576 573 612 608 -3,8%
Source : logiciel ANAFI
Il est constaté une progression régulière des ressources fiscales et une stabilité de la fiscalité reversée ainsi que des ressources d’exploitation (y compris pour 2012 en faisant abstraction du reversement opéré depuis le budget annexe lotissement). La diminution des ressources institutionnelles amorcée à compter de 2010 devrait se confirmer dans les années à venir.
A) Les ressources fiscales propres
Les marges de manœuvres potentielles en matière de fiscalité se calculent à partir de la richesse fiscale de la collectivité et de la capacité contributive de ses habitants.
La richesse fiscale d’une commune s’apprécie, selon les critères retenus par le ministère de l’Intérieur, à partir de la notion de potentiel fiscal5. La réforme de la fiscalité locale a entrainé une modification du calcul du potentiel fiscal. Les taux de fiscalité pris en compte, pour le potentiel fiscal de 2011, correspondent à la moyenne des taux de 2010 et 2011 afin de gommer l’impact de la compensation relais. A partir de 2012, l’attribution de compensation est intégrée dans le calcul du potentiel fiscal. Il convient donc de lire ces chiffres avec un certain recul, notamment dans leur évolution. La comparaison de ces indicateurs entre collectivités sur un même exercice reste pertinente.
Tableau 8 : potentiel fiscal
En euros 2009 2010 2011 2012 2013
Potentiel fiscal par habitant 4 taxes 3726 3782 3775 2267 2212
Potentiel fiscal par habitant 3 taxes 774 816 837 882 1042
Source : fiches DGF
Le potentiel financier se calcule à partir du potentiel fiscal auquel est intégrée la dotation générale forfaitaire, minorée de la compensation de la part salariale de la taxe professionnelle. Cet indicateur ne tient pas compte de la péréquation verticale.
5 C’est-à-dire le produit obtenu si l'on appliquait la pression fiscale moyenne nationale aux bases d’imposition communales.
Tableau 9 : potentiel financier
En euros 2009 2010 2011 2012 2013
Potentiel financier par habitant de la commune 3726 3782 3775 2267 2298
Potentiel financier par habitant de la strate 740 770 779 800 913
Source: fiches DGF
La commune d’Ormes dispose d’un potentiel financier très nettement supérieur à la moyenne de sa strate (commune de - 10 000 habitants). Elle se situe toutefois, en termes de population, dans la fourchette basse de sa strate avec ses 3 500 habitants.
Tableau 10 : revenu des habitants
2009 2010 2011 2012 2013 Ev
Revenu imposable 42 084 917 42 147 335 44 067 447 45 490 819 47 987 819
Population INSEE6 3 370 3 408 3 445 3 476 3 505 4,01 % Revenu/habitant (année N) 12 489 12 367 12 792 13 087 13 695 9,66 %
Source : fiches DGF
Il est intéressant de noter que le revenu par habitant progresse plus vite que l’augmentation de la population, ce qui pourrait traduire une évolution de la structure socio-professionnelle des Ormois et conforter la marge de manœuvre fiscale dont dispose la commune.
Les produits de la fiscalité directe et indirecte sont retracés dans le tableau ci-dessous.
Tableau 11 : impôts locaux
exprimé en milliers d'euros 2009 2010 2011 2012 2013
Var.
annuelle moyenne
Impôts locaux nets des restitutions 3 023 3 075 3 175 3 228 3 416 3,1%
Taxes sur activités de service et domaine * 6 5 4 54 45 67,0%
Taxes sur activités industrielles 2 1 1 0 1 -16,3%
Taxes liées à l'environnement et l'urbanisation 123 131 138 144 149 5,1%
Autres taxes (dont droits de mutation à titre
onéreux) 137 72 463 111 85 -11,2%
Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions) 3 290 3 286 3 782 3 538 3 696 3,0%
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
*Taxes sur activités de service et domaine : à compter de 2012 l’augmentation résulte de la mise en place de la taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE).
La loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie a créé, à compter du 1er janvier 2009, une taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE), qui se substitue, sans qu’une délibération soit nécessaire, aux taxes sur la publicité frappant les affiches, réclames et enseignes lumineuses à la taxe sur les véhicules publicitaires et à la communale sur les emplacements publicitaires fixes.
6 Population INSEE hors résidences secondaires et places de caravanes.
Le recouvrement de la taxe est opéré par les soins de l’administration de la commune percevant la taxe, à compter du 1er septembre de l’imposition. Pour le mettre en œuvre, la commune d’Ormes a passé une convention de recherche d’optimisation de la taxe locale sur la publicité extérieure avec la société CTR en date du 31 janvier 2011. Cette convention prévoyait un accroissement des recettes, avec une rémunération de 35 % sur le différentiel au profit de la société CTR.
Selon les factures émises par la société en avril et juillet 2013, le produit de TLPE serait passé de 5 476 € en 2010 à 54 463 € en 2011 et 53 782 € en 2012, ce qui correspond à une rémunération de 20 506 € TTC et 20 221 € TTC.
Cette convention, passée sans publicité préalable, constitue un service de conseil en gestion ou de conseil juridique. Or, selon la jurisprudence de plusieurs cours administratives d’appel7, ces contrats relèvent du code des marchés publics. L’absence de prix chiffré dans le contrat ne retire rien au caractère onéreux de ce dernier, d’autant que les modalités de la détermination du prix sont préalablement fixées, conformément à l’article 12-6 du code des marchés publics.
Les taux de rémunération pratiqués auraient dû faire l’objet d’une négociation, pour les faire baisser, voire pour leur préférer un montant de rémunération forfaitaire.
Le contrat propose divers accompagnements mais reste très imprécis quant aux modalités de travail de la société CTR. L’optimisation proposée porte sur l’année de signature du contrat (2011), les années antérieures non prescrites, 2012 et 2013. Les factures relatives aux exercices 2011 et 2012 se basent sur un montant de recettes 2010. Celle relative au premier exercice a été émise tardivement, délai qui semble correspondre au recensement des enseignes et à la mise à jour des déclarations.
La TLPE compte tenu des montants de taxe perçus en 2010 n’a pas été appliquée pour les enseignes et les pré-enseignes, le décret d’application prévu par la loi n’étant sorti que tardivement les collectivités n’avaient pas la possibilité de taxer d’office les contribuables qui omettaient de faire leur déclaration. De ce fait les collectivités ont tardé à mettre pleinement en œuvre la TLPE. Cette remarque pourrait être de nature à justifier l’absence d’action du prestataire sur les années antérieures.
La commune précise que son contrat d'optimisation relatif à la TLPE a été dénoncé et qu'une consultation est en cours.
7 CAA Bordeaux 11 janvier 2011, société CT req. n° 09BX02684.
CAA Nancy 4 juin 2012, req. n° 102028.
Examen du produit des principaux impôts directs Tableau 12 : comparatif des taux
2009 2010 2011 2012 2013
Taxe d'habitation
taux commune 10,64% 10,64% 10,64% 10,64% 10,64%
moy. nationale de la strate (com. et gpt) 12,35% 12,65% 12,54% 12,65%
taux moyen départemental 15,76%
Taxe foncier bâti
taux commune 23,48% 23,48% 23,48% 23,48% 23,48%
moy. nat. de la strate (com. et gpt) 17,53% 17,75% 17,74% 17,75%
taux moyen départemental 24,95%
Taxe foncier non bâti
taux commune 53,28% 53,28% 53,28% 53,28% 53,28%
moy. nat. de la strate (com. et gpt) 51,02% 51,49% 51,50% 51,49%
taux moyen départemental 41,03%
Source : états fiscaux 1259
Sur l’ensemble de la période sous revue, la structure des taux entre taxe d’habitation et taxe foncière n’a pas été modifiée. Si le taux pratiqué pour la taxe d’habitation est inférieur à la moyenne de la strate, il est supérieur pour ce qui est de la taxe foncière tant sur le bâti que sur le non bâti.
Tableau 13 : décomposition du produit fiscal
Exprimé en euros 2009 2010 2011 2012 2013
Bases
Taxe d'habitation 3 575 683 3 678 443 3 954 849 4 179 996 4 508 336
Foncier bâti 11 114 079 11 285 880 11 588 747 11 737 415 12 346 439
Foncier non bâti 59 747 60 926 62 054 64 344 64 833
14 749 509 15 025 249 15 605 650 15 981 755 16 919 608
Taux (en %)
Taxe d'habitation 10,64 % 10,64 % 10,64 % 10,64 % 10,64 %
Foncier bâti 23,48 % 23,48 % 23,48 % 23,48 % 23,48 %
Foncier non bâti 53,28 % 53,28 % 53,28 % 53,28 % 53,28 %
Produit
Taxe d'habitation 380 453 391 386 420 796 444 752 479 687
Compensation fiscale TH pour information 11 396 11 396 0 9 700
Foncier bâti 2 609 586 2 649 925 2 721 038 2 755 945 2 898 944
Foncier non bâti 31 833 32 461 33 062 34 282 34 543
Compensation fiscale TFB et TFNB pour information 13 654 13 654 24 003 22 534 10 300 Compensation fiscale TP et réforme TP 16 693 16 693 34 942 32 039 32 300 Total produit fiscal perçu au titre de l'exercice 3 021 872 3 073 772 3 174 896 3 234 979 3 413 174
Rôles complémentaires et supplémentaires 646 1 502 549 -7 221 2 571
Total du produit fiscal 3 022 518 3 075 274 3 175 445 3 227 758 3 415 745
Evolution du produit 1,75% 3,26% 1,65% 5,82%
Evolution des bases 1,87% 3,86% 2,41% 5,87%
Sources : états 1259
La commune d’Ormes dispose d’une marge de manœuvre potentielle au titre de sa taxe d’habitation et profite d’un fort dynamisme de l’ensemble de ses bases d’imposition.
B) La fiscalité reversée
La commune d’Ormes bénéficie de reversement de fiscalité, essentiellement dans le cadre de l’intercommunalité, point développé dans le chapitre 8 du présent rapport, et plus accessoirement dans le cadre de la réforme de la fiscalité locale (FNGIR).
Tableau 14 : fiscalité reversée
exprimé en milliers d'euros 2009 2010 2011 2012 2013
Var.
annuelle moyenne
Attribution de compensation brute 3 423 3 423 3 423 3 423 3 423 0,0%
Dotation de solidarité communautaire brute 82 32 32 32 32 -21,3%
Fonds de péréquation (FPIC et de solidarité) 0 0 0 0 -17 N.C.
Contribution nette des fonds nationaux de garantie individuelle des ressources (FNGIR)
0 0 36 37 37 N.C.
Fiscalité reversée par l'Etat et l'interco 3 505 3 454 3 490 3 492 3 475 -0,2%
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
Ormes est, comme l’ensemble des communes de l’agglomération orléanaise, contributeur net au fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC). Le montant du versement FPIC s’est élevé à 16 585 € en 2013.
C) Ressources d’exploitation
Les ressources d’exploitation de la commune sont relativement stables à l’exception de l’année 2012 qui enregistre une forte augmentation liée au reversement d’une partie des produits de vente de terrains du budget annexe du lotissement de la Mousseterie sur le budget principal.
Les ressources d’exploitation sont retracées dans le tableau suivant.
Tableau 15 : détail des ressources d’exploitation
exprimé en milliers d'euros 2009 2010 2011 2012 2013 Var. annuelle
mo yenne
Ventes de marchandises et de produits finis
autres que les terrains aménagés 0 0 0 0 1 92,7%
Domaine et récoltes 15 21 10 10 12 -4,0%
Travaux, études et prestations de services 331 280 376 338 348 1,3%
Mise à disposition de personnel facturée 0 0 0 0 0 N.C.
Remboursement de frais 0 0 0 0 1 N.C.
Ventes diverses, produits des services et
du domaine et remboursements de frais 345 301 386 349 361 1,1%
Revenus locatifs et redevances (hors
délégation de service public ) 44 108 120 118 118 27,7%
Solde des flux avec les budgets annexes à
caractère administratif 0 0 0 436 0 N.C.
Excédents et redevances sur services
publics industriels et commerciaux (SPIC) 0 0 0 0 0 N.C.
Autres produits de gestion courante (b) 44 108 120 554 118 27,7%
Production stockée hors terrains
aménagés (c) 0 0 0 0 0 N.C.
Ressources d'exploitation (a+b+c) 390 410 506 903 479 5,3%
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
Les produits des services enregistrent une variation annuelle moyenne de 1,1 %. Il s’agit principalement des services scolaires, périscolaires et de la petite enfance qui représentent 90 % des prestations de services et de façon plus accessoire des redevances à caractère culturel (23 %).
Les services scolaires et périscolaires donnent lieu à une facturation au quotient familial, ces services concernent la restauration scolaire, les centres de loisirs et les accueils avant et après classe. Les prestations à caractère culturel correspondent à l’école de musique. Quant à l’accès à la bibliothèque il est gratuit pour les Ormois.
D) Ressources institutionnelles
Tableau 16 : détail des ressources institutionnelles
en milliers d'€ 2009 2010 2011 2012 2013
Dotation Globale de Fonctionnement 311 296 300 303 305
Dont dotation forfaitaire 311 296 300 303 305
Autres dotations 0 1 1 1 1
Dont dotation générale de décentralisation 0 1 1 1 1
Participations 301 170 142 247 225
Dont Etat 1 1 0 0 0
Dont régions 94 1 1 0 0
Dont départements 48 18 25 14 20
Dont communes 13 14 16 15 14
Dont groupements 48 48 0 96 49
Dont autres 97 89 100 123 142
Autres attributions et participations 99 108 131 61 77
Dont péréquation 95 102 124 55 54
Dont autres 4 7 7 7 23
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
En dépit d’une nette diminution des dotations et compensations de l’Etat sur la période (-3,83 % par an), le produit global intégrant la fiscalité et les ressources institutionnelles (comptes 73 et 74) évolue de 0,89 % par an.
Les participations perçues par la commune diminuent en variation annuelle moyenne de 7 %.
La baisse est surtout notoire pour les participations versées par le département (-20 %). Par ailleurs, la commune a perçu, uniquement sur l’exercice 2009, 94 K€ de participation de la Région.
Les autres participations correspondent aux prestations de la caisse d’allocations familiales (CAF) perçues au titre des conventions de prestations de service pour les activités de loisirs sans hébergement (ALSH) et à l’accueil dans les structures de petite enfance. La variation annuelle moyenne est de 10 % pour ce poste de recette qui résulte de la hausse de fréquentation et de la revalorisation annuelle, décidée par la CAF, des prix plafonds servant de base au calcul de la prestation.
Les dotations de péréquation enregistrent entre 2011 et de 2012, une baisse de 56 %.
