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Monsieur le Maire, Je vous prie d'agréer, Monsieur le Maire, l'expression de ma considération la plus distinguée.

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Monsieur le Maire,

Par lettre citée en référence, je vous ai communiqué le rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes concernant la gestion de la commune de Privas au cours des exercices 1996 à 2000. Celui-ci a également été communiqué, pour ce qui le concerne, à votre prédécesseur.

A l'issue du délai d'un mois fixé par l'article L.241-11 du code des juridictions financières, je vous notifie à nouveau ce rapport, accompagné de la réponse écrite qu'a fait parvenir à la chambre, dans ce délai, votre prédécesseur.

En application du même article, vous avez l'obligation de communiquer le rapport d'observations de la chambre auquel doit être jointe la réponse écrite, à votre assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de celle-ci, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à un débat.

Ce rapport devenant communicable dès cette réunion à toute personne qui en ferait la demande, conformément à l'article R.241-18 du code des juridictions financières, je vous serais obligé de bien vouloir m'indiquer à quelle date ladite réunion aura eu lieu.

En application de l'article R.241-23 du code des juridictions financières, une copie du rapport d'observations est, en outre, communiquée au préfet et au trésorier-payeur général de l'Ardèche.

Je vous prie d'agréer, Monsieur le Maire, l'expression de ma considération la plus distinguée.

Bernard LEVALLOIS Monsieur Michel VALLA Maire de Privas

Hôtel de ville BP 612

07006 PRIVAS CEDEX

RAPPORT D'OBSERVATIONS DÉFINITIVES COMMUNE DE PRIVAS

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(Département de l'Ardèche) Exercices 1996 à 2000

La chambre régionale des comptes de Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre de son programme de travail, au contrôle des comptes 1996 à 2000 de la commune de Privas et à l'examen de la gestion de la collectivité pour la même période, prolongé sur les exercices les plus récents en fonction des informations recueillies.

L'entretien préalable prévu par l'article L.241-7 du code des juridictions financières a eu lieu le 16 septembre 2002 avec le maire, M. Michel Valla et le 16 septembre également avec M. Amédée Imbert, maire en fonctions de 1995 à mars 2001.

Lors de sa séance du 27 novembre 2002, la chambre a formulé des observations provisoires qui ont été adressées le 30 décembre 2002 au maire ainsi que, pour celles le concernant, à M. Imbert ancien maire.

Après avoir examiné les réponses écrites, la chambre, lors de sa séance du 14 mai 2003, a arrêté les observations définitives reproduites ci-après. Celles-ci portent plus particulièrement sur les points suivants :

La commune de Privas a fait l'objet d'un contrôle juridictionnel de ses comptes et de l'examen de sa gestion pour la période 1996 à 2000 inclus au cours de laquelle les fonctions de maire ont été exercées par M. Imbert. L'examen de la gestion a été étendu aux exercices ultérieurs, jusqu'à l'été 2002.

Sur la période en examen, la commune a réalisé de gros investissements tels que la construction du nouveau gymnase, l'aménagement des abords du nouveau collège et la zone d'activités de Tauléac-Le-Lac.

Chef-lieu du département de l'Ardèche, ville-centre de plus de 10 000 habitants en 1990, Privas connaît une baisse de sa population qui n'était plus que de 9 628 habitants (population totale) au recensement de 1999. La ville comprend toutefois 7 060 logements recensés en 1999, contre 6 676 en 1990, dont 6 171 résidences principales et 357 résidences secondaires.

La population active de Privas, d'après l'Insee, s'élevait à 4 128 personnes en 1999, contre 4 479 en 1990.

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La commune de Privas présente un profil socio-économique qui la démarque des deux autres centres urbains de l'Ardèche, Annonay et Aubenas, par la part prépondérante du secteur tertiaire qui y occupe 78 % des actifs : les proportions de cadres et d'employés ne sont nulle part plus élevées en Ardèche et les salariés sont d'abord ceux de l'État et des collectivités locales.

La ville de Privas, bien qu'elle se soit dotée d'une vaste zone d'activités, est affectée par le mouvement de périphérisation de l'habitat et perd régulièrement des habitants depuis 1975.

Le statut de ville chef-lieu du département implique pour la ville de Privas de réaliser certains équipements, d'animer et d'assurer, au profit de tout le bassin d'activité, des fonctions en matière d'enseignement, de culture et de sport notamment, ce qui, en l'absence d'intercommunalité, engendre des charges croissantes supportées par la seule commune alors même que sa

population décroît au bénéfice des communes avoisinantes qui voient leur habitat se développer.

L'analyse financière réalisée sur les exercices 1997 à 2001 met en évidence cette tendance.

1 - ANALYSE FINANCIERE

Les tableaux utilisés pour cette analyse, élaborés à partir des comptes de gestion 1997 à 2001, sont joints en annexe à la fin du rapport.

1-1 - Analyse des dépenses

Les dépenses totales de fonctionnement s'élevaient à 10 117 560 euros en 1997. Elles sont de 11 273 876 euros en 2001 et le budget primitif de l'exercice 2002 affichait une prévision de 12 558 614 euros. On relève donc une progression de 11 % des dépenses totales de fonctionnement entre 1997 et 2001.

Les dépenses d'investissement en 1997 figurent pour 3 401 842 euros. C'est un montant de 7 880 871 euros que retrace le compte de gestion 2001 (6 501 803 euros en 2000), soit un pourcentage de variation à la hausse de 132 %. Le budget 2002 prévoit des investissements à hauteur de 5 626 707 euros.

L'endettement de la commune sur la période examinée s'est considérablement accru avec de gros emprunts en 1999 (2 Meuros), en 2000, (3,81 Meuros), en 2001 (3,51 euros).

L'encours de la dette est passé de 11 808 555 euros (soit 77 459 041 F) en 1997 à 17 037 928 euros (soit 111 761 486 F) en 2001.

Si l'annuité de la dette est restée stable, 2 368 220 euros en 1997 pour 2 184 439 euros en 2001 - en raison de renégociations constantes-, cela ne doit pas masquer le fait que l'endettement de la

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ville a beaucoup augmenté et que les emprunts sont désormais contractés sur des périodes plus longues, jusqu'à 30 ans.

Les charges financières représentent 8 % des charges de fonctionnement, la moyenne nationale de la strate s'établissant à 6 %.

Les emprunts représentent 59 % des recettes d'investissement contre 29 % pour la moyenne nationale de la strate. Leur remboursement, qui représente 20 % des dépenses d'investissement contre 25 % pour la moyenne nationale s'explique par le fait que la commune a rallongé le délai de remboursement de sa dette par des renégociations, notamment en 1997, 1999 et 2000.

L'encours total de la dette au 31 décembre 2000 représente 107,09 % des recettes réelles de fonctionnement contre 85,98 % pour la moyenne de la strate. Cet encours représente 1 313 euros par habitant contre 1 003 en moyenne nationale (source : données comptabilité publique -

application Delphi/CRC).

Au budget primitif de l'exercice 2002, l'annuité totale à rembourser s'élève à 2 044 634,23 euros dont 1 176 718,14 euros en capital et 867 916,09 euros en intérêts.

La Chambre note que la capacité d'autofinancement dégagée par la section de fonctionnement est insuffisante pour rembourser le capital de la dette et donc pour financer les investissements de la commune.

Tableau Delphi

- Le financement propre disponible de la commune

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- Besoin ou capacité de financement de la commune

La hausse des dépenses d'investissement ne s'est pas accompagnée d'une hausse du

financement propre disponible. Aussi la commune doit-elle avoir recours de façon croissante aux emprunts depuis 1999. La commune risque d'être confrontée à des difficultés sur les prochains exercices, notamment en ce qui concerne le remboursement de la dette et l'équilibre de son budget.

Les ressources propres en 2002, destinées à rembourser l'annuité en capital s'élèvent à 2 050 000 euros, dont 686 000 euros au titre du FCTVA, 319 870 euros de virement de la section de fonctionnement et 194 000 euros au titre des amortissements.

Or, le budget primitif 2002 utilise intégralement l'excédent antérieur (2 MF, soit 306 631,35 euros) pour assurer la couverture des dépenses de l'exercice.

Les ressources provenant du FCTVA vont diminuer dès 2004, les investissements ayant été réalisés sur les exercices antérieurs et déjà pris en compte pour leur majeure partie sur les budgets 2002 et 2003.

Les recettes en 2002 sont également augmentées du produit de cessions d'immobilisations qui constituent une recette ponctuelle non renouvelable par la suite.

La commune devra donc à l'avenir dégager de nouvelles ressources et mettre en place des mesures de rigueur et d'économies budgétaires dès l'exercice 2003 afin de parvenir à l'équilibre de son budget, d'autant plus que les dotations de l'État à la collectivité devraient également connaître une diminution en raison de la baisse de la population recensée sur Privas.

Une pause notable dans les investissements devra probablement être également observée faute d'autofinancement disponible dans un contexte financier où le recours à l'endettement ne peut plus être envisagé à moyen terme.

L'analyse du budget montre que les postes les plus lourds concernent, après les charges liées au

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remboursement de la dette, les dépenses de personnel.

Les comptes administratifs enregistrent une dépense au chapitre 012 (charges de personnel) de 4 790 281,07 euros (31 422 184 F) en 1997, 4 943 665,97 euros (32 428 323 F) en 2000 et 5 220 652,38 euros (34 245 234,73 F) en 2001, soit une augmentation de 9 % entre 1997 et 2001.

Les charges de personnel ont représenté 50 % des dépenses de fonctionnement en 1998 et 1999, et en représentent 48 % en 2000, 49 % en 2001. Même si la dépense de personnel reste stable en pourcentage des dépenses de fonctionnement, elle croit en volume et le nombre des

personnels est passé de 178 en 1997 à 190 en 1998 et 2000.

La collectivité n'a pas non plus réussi à maîtriser les dépenses à caractère général qui, après une baisse apparente entre 1998 et 2000, ont augmenté à nouveau en 2001 et au budget 2002, passant le cap des 3 Meuros en 2002, soit 9 % de plus qu'en 1997 (2 769 157,28 euros).

Si l'on analyse les masses budgétaires sous l'angle fonctionnel, on observe que les fonctions les plus coûteuses sont celles recensées ci après :

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- Budget primitif 2002 - Fonctionnement

Dans sa réponse aux observations provisoires, l'ordonnateur en fonction a indiqué que la gestion de l'exercice 2002 s'est soldée par un excédent de clôture de 1 299 256,57 euros en section de

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fonctionnement et que la totalité des travaux entrepris par la commune a été réalisée sans aucun recours à l'emprunt ni au titre des reports 2001 ni pour les travaux propres à l'exercice 2002. Il a précisé que la commune poursuivait sur l'exercice 2003 les efforts de gestion mis en ouvre en 2002.

Toutefois, selon les indications figurant dans le rapport d'orientation budgétaire pour 2003, le financement des dépenses d'équipement de l'exercice 2003 nécessitera un recours à l'emprunt pour 442 723 euros.

Si les emprunts inscrits au budget primitif pour 2 593 088 euros n'ont pas été réalisés sur

l'exercice 2002, une partie est cependant inscrite en report, portant le total de l'emprunt en 2003 à 1 366 375 euros.

La pause dans les investissements et dans le recours à l'emprunt préconisée par la chambre n'a donc pas en définitive été prise en compte dans le budget 2003 de la commune. Quant aux charges de fonctionnement, elles ne connaissent pas de décélération notable, tandis que les recettes ne progressent pas en contrepartie. En conséquence, la chambre réitère ses

recommandations en faveur de la poursuite des mesures budgétaires d'économie et de rigueur sur les exercices à venir dans le cadre d'un objectif de gestion privilégiant la baisse des charges de la dette et des dépenses de fonctionnement, afin de reconstituer un autofinancement

indispensable à la réalisation des investissements projetés.

1-2 - Analyse des recettes

Après avoir augmenté jusqu'en 2000, les recettes de fonctionnement accusent une baisse essentiellement liée à celle de la dotation globale de fonctionnement, alors que les dépenses de fonctionnement progressent régulièrement. Les deux tableaux ci-après retracent l'évolution des recettes.

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Les recettes liées aux impôts locaux ne progressent pas, voire diminuent de 1997 à 2000.

Le pourcentage des impôts locaux dans les produits de fonctionnement était : en 1997 : de 47 %

1998 : de 47,81 % 1999 : de 45,69 %

en 2000 et 2001 : de 45 %

La fiscalité représente plus de 45 % des recettes de fonctionnement. Elle est assise à plus de 59

% sur les particuliers. Or, la population privadoise diminue au profit des autres communes du canton et est passée au dessous du seuil des 10 000 habitants après le recensement de 1999 (9 628 habitants).

La suppression progressive de la part salaire de la taxe professionnelle a entraîné une baisse de la base de la taxe professionnelle de 1,797 MF (0,27 Meuros) de 1999 à 2000 mais a été

compensée à hauteur de 3,330 MF (0,51 Meuros) au titre de la suppression progressive de la part des salaires.

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Mais on note une chute de la base de la taxe professionnelle de 1998 à 1999 qui ne peut s'expliquer à cette date par la suppression de la part salaire.

La commune ne dispose plus de marge de manouvre sur les taux d'imposition qui sont déjà très élevés par rapport aux moyennes nationale et régionale, les taux ayant été augmentés en 1999 (cf. tableaux comparatifs en annexe).

En ce qui concerne la dotation globale de fonctionnement, son pourcentage dans les produits de fonctionnement s'est élevé à 24 % en 1997 et 1998, 25 % en 1999, 21,23 % seulement en 2000, et 19 % en 2001. Elle est également touchée par la baisse de la population et diminue de 15 % entre 1997 et 2000.

Les produits des domaines et ventes diverses représentent 8 % des produits de fonctionnement.

Ce sont essentiellement les revenus des services offerts par la ville à la population, dont un certain nombre paraissent être totalement gratuits (transports de collégiens, enfants des centres aérés par exemple).

Le bas niveau des recettes est particulièrement évident en ce qui concerne les fonctions " sport et jeunesse " et la fonction culture, cette dernière recouvrant notamment l'activité du musée et du théâtre municipal.

Les recettes liées à l'activité du théâtre sont en chute depuis plusieurs années tandis que celles du musée sont loin de pouvoir atténuer la charge élevée des dépenses de personnel que son fonctionnement entraîne. De même, à la fonction " enseignement ", au compte 6247, le compte administratif fait apparaître une dépense de transport collectif qui s'élève à 166 819,99 euros (1 054 267,40 F) au titre de l'enseignement du second degré et services annexes de l'enseignement, sans aucune contrepartie en recettes.

En synthèse, l'analyse financière met en évidence l'absence de marge de manoeuvre de la collectivité, compte tenu du poids de ses dépenses de fonctionnement, de son absence d'autofinancement et de l'endettement massif qui en a découlé.

La réalisation d'investissements importants (gymnase, travaux de voirie et d'aménagement, zone d'activités de Tauléac-Le-Lac notamment) sur une courte période, financés trop largement par l'emprunt dans un contexte de recettes insuffisantes grevées par des charges de fonctionnement en hausse a conduit la ville de Privas à une situation financière tendue.

Son statut de ville-centre, chef-lieu de département, est à cet égard un handicap dans la mesure

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où il contraint la collectivité à assurer des fonctions, notamment en matière d'équipements urbains, culturels et sportifs, qui bénéficient à des populations résidant à l'extérieur de son

territoire sans que les charges tant d'investissement que de fonctionnement soient partagées par les communes avoisinantes dans le cadre de structures intercommunales.

Il faut reconnaître là un facteur défavorable qui devrait être pris en compte dans le cadre de la mise en ouvre d'une intercommunalité dans le bassin de Privas.

2 - L'EXAMEN DE LA GESTION 2-1 - Le personnel communal

La collectivité emploie 192 personnes au 31 décembre 2001, tous statuts confondus. Il n'existait pas, jusqu'en 2001, d'organigramme formalisé et les services n'étaient pas structurés à hauteur de ce que l'on peut attendre d'une ville-centre de 10 000 habitants. Ainsi, la fonction de directeur des ressources humaines n'existe pas. Le chef du service du personnel est l'un des deux seuls cadres A employés par la collectivité, hors chargés de missions contractuels.

En effet, on ne recense que 5 cadres A au sein de la collectivité : 1 cadre A administratif, 1 cadre A technique, 3 cadres A culturels et 2 chargés de missions contractuels.

Le chef du service du personnel ne dispose que d'un effectif très réduit, soit 2 personnes du cadre C, agents administratifs.

Il n'est pas doté des moyens nécessaires pour assurer un véritable management du personnel, pour assurer une gestion prévisionnelle des emplois et compétences, pour mettre en ouvre des plans de formation et assurer la définition des postes en fonction des besoins de la collectivité. De même, le service est actuellement dans l'incapacité d'assurer le suivi de l'hygiène, de la sécurité et de la médecine professionnelle.

Un agent de catégorie C s'occupe seul de la paie des agents, ce qui ne serait pas sans poser de graves problèmes en cas d'absence prolongée. Sur les 2 agents affectés au service du personnel, le second s'occupe à raison seulement d'un tiers de son temps de la gestion du personnel, le reste de son temps de travail étant consacré aux tâches de gestion des salles louées par la municipalité.

Ce dénuement en personnel peut en partie expliquer que de 1993 à 1999, le personnel n'a pas été noté, en contravention avec les dispositions réglementaires relatives au statut de la fonction publique territoriale.

Or, en application de l'article 76 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions

statutaires relatives à la fonction publique territoriale, la notation est obligatoire notamment pour

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justifier de l'avancement d'échelon et de grade des fonctionnaires territoriaux. A cet effet, l'article 78 de la même loi prévoit que " l'avancement d'échelon à l'ancienneté minimale peut être accordé au fonctionnaire dont la valeur professionnelle le justifie ". En l'absence de notation, les

avancements ainsi accordés ont manqué de base d'évaluation.

La politique de recrutement suivie par la collectivité jusqu'à 2000 se caractérise par une

méconnaissance des principes de la fonction publique territoriale : elle a été souvent le fruit de recrutements ponctuels en réponse à des demandes extérieures à la collectivité et s'est traduite par la présence au fil des ans d'un nombre croissant de non-titulaires en fonction, en poste depuis parfois 20 ans.

A partir de mai 2000, un grand nombre de régularisations est intervenu. Les agents ont été nommés stagiaires puis enfin titularisés. Ainsi, apparaissent désormais dans le tableau des effectifs permanents de la commune de nombreux nouveaux titulaires qui en fait travaillaient déjà depuis des années au sein de la collectivité.

Ce mouvement de titularisation au sein du personnel communal a essentiellement touché des agents administratifs et des agents d'entretien des écoles (restauration scolaire) ou des établissements municipaux ainsi que l'école de musique.

Ces modalités de recrutement, pratiquées pendant des années sans se référer aux besoins de la collectivité en fonction de profils de poste définis et formalisés, explique le déséquilibre entre le nombre d'agents de catégorie A et B, très insuffisant, et celui trop important d'agents de catégorie C sans formations et qualifications adéquates.

Parmi les anomalies constatées, il a été relevé que la gestion du système d'adhésion des agents à une mutuelle complémentaire d'assurance maladie, autrefois assurée par une association du personnel, n'était pas rattachée directement au service du personnel alors qu'il s'agit là

d'engagement de dépenses importantes et d'un dossier qui devrait être directement suivi par le chef du personnel ou par l'agent chargé du suivi de la paie.

Compte tenu du poids des charges de personnel dans les dépenses de fonctionnement et de la situation financière tendue de la commune, la ville de Privas doit éviter de nouveaux recrutements et répondre à ses besoins en personnel par un redéploiement de ses moyens et une définition précise des tâches des agents. Ce redéploiement devrait s'accompagner des actions de formation nécessaires et nécessite que la commune soit dotée d'un véritable service des ressources

humaines suffisamment étoffé pour permettre une réelle gestion des personnels communaux dans le respect de la réglementation applicable en ce domaine.

Le nouvel ordonnateur a manifesté dès son arrivée sa volonté de restructurer l'organisation du personnel communal. Déjà les services techniques ont été réorganisés avec le souci de

décloisonner les différents secteurs d'activité, de développer la transversalité et de rechercher

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plus de polyvalence au sein des services. Les tâches de chaque équipe ont été définies et un responsable a été désigné pour chacune d'entre elles.

Dans sa réponse au rapport d'observations provisoires, le maire a indiqué également que depuis le mois d'octobre 2002, le service du personnel a été réorganisé, tant sur le plan des conditions de travail que des objectifs et des missions qui lui sont assignés.

En matière de rémunération de ses personnels, la collectivité doit s'attacher également à plus de rigueur.

A titre d'exemple, l'examen des conditions d'application de la nouvelle bonification indiciaire a montré que son application avait été tantôt antérieure à l'intervention des arrêtés d'attribution, tantôt appliquée tardivement à certains agents dont les fonctions ouvraient droit à cette NBI.

En matière de rémunération, la commune devra donc s'attacher à l'application rigoureuse et générale des règles en vigueur à l'ensemble de ses agents. Plus précisément en ce qui concerne le régime indemnitaire, la collectivité devra veiller à n'attribuer aux personnels que les primes ou indemnités instituées par les textes en vigueur, l'assemblée délibérante devant toujours fixer la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des divers éléments du régime indemnitaire, conformément aux termes de l'article 88 de la loi n° 84-54 du 26 janvier 1984.

Ainsi, la prime pour conduite de poids lourds attribuée à certains personnels des services techniques n'est prévue par aucun texte réglementaire et ne pourra pas être reconduite par le conseil municipal à moins qu'il ne s'agisse d'une indemnité liée à des travaux dangereux, insalubres, incommodes ou salissants qui répondraient aux critères du décret n° 67-624 du 23 juillet 1967 modifié et des arrêtés pris pour son application. Dans ce cas, le conseil municipal devrait en arrêter les modalités d'attribution par une délibération expresse.

De même, la prime de fonction informatique ne devrait plus être attribuée, car la réglementation en vigueur en limite le bénéfice aux agents affectés dans les centres automatisés de l'information et les ateliers mécanographiques. L'utilisation d'un terminal ou d'un micro-ordinateur n'est pas une condition suffisante pour attribuer cette prime, ainsi que cela a été rappelé par le juge administratif (CE 3 juin 1996 - commune de NOISIEL).

Dans sa réponse, l'ordonnateur précise sur ce point que les primes illégales seront supprimées en 2003 et que le régime indemnitaire fera l'objet d'une redéfinition et d'une mise en conformité avec l'ensemble de la législation en vigueur.

La Chambre a relevé également l'attribution d'une indemnité de vêtement servie sous forme de bons d'achat à l'ensemble des agents de la commune.

Tout d'abord le versement de cette indemnité à certains personnels fait double emploi dans la

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mesure où la commune procède par ailleurs à des achats de vêtements de travail pour le personnel technique, de nettoyage et d'entretien, les personnels de la police municipale.

En second lieu, le versement de cette indemnité est irrégulier dans la mesure où elle est attribuée à quelques exceptions près à quasiment tous les personnels sous forme de bons d'achat de vêtements, d'une valeur de 65,48 euros (429,50 F) en décembre 2000, utilisables dans un

magasin de la ville. L'attribution de ces bons non nominatifs, distribués en dehors de l'intervention du comptable public s'accompagne, en l'absence de délibération en définissant les modalités et les bénéficiaires, d'une part d'arbitraire.

Dans sa réponse, le maire estime que les bons d'achat de vêtements peuvent être maintenus au titre des avantages collectivement acquis, l'article 111 de la loi du 26 janvier 1984 permettant en effet aux collectivités territoriales de maintenir en faveur de leurs personnels les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération. D'après l'ordonnateur, les bons d'achat constituent un complément de rémunération et ont été institués dans la commune avant l'entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984.

Le maire a produit à cet effet des copies de factures et de bons émis avant 1984. La chambre observe que ces factures et ces bons concernaient exclusivement des achats de vêtement de travail (bleus de travail et blouses) pour certains personnels municipaux nommément désignés et pour des montants variables suivant le type d'achat de vêtement.

La Chambre continue donc d'estimer que cette indemnité ne présente pas le caractère d'un complément de rémunération susceptible d'être maintenu au titre des avantages collectivement acquis avant 1984.

Les bons actuels d'une valeur de 65,48 euros (429,50 F) en 2000, distribués à toutes les

catégories de personnels ne peuvent être assimilés aux achats de vêtements de travail figurant sur les factures produites, puisqu'ils sont distribués pour des dépenses de vêtements sans lien avec les fonctions exercées, en sus des achats de vêtements de travail figurant par ailleurs au budget pour les personnels des services techniques ou d'entretien et de nettoyage.

En l'absence d'un texte législatif ou réglementaire le prévoyant, la commune ne peut légalement instituer sous cette forme le versement d'une telle indemnité à l'ensemble de ses personnels.

L'indemnité de chaussures et de vêtements dont s'inspirerait l'attribution de ces bons d'achat est en principe attribuée aux seuls agents dont les fonctions entraînent une usure anormalement rapide de leurs vêtements, sans que ceux-ci soient fournis par la collectivité d'emploi. Cette indemnité atteint le taux maximum annuel de 32,48 euros (213,05 F) pour les chaussures et elle est du même montant pour le petit équipement (arrêté du 20 février 1996). Les deux indemnités sont cumulables (cf. décrets du 5 décembre 1960 et 14 août 1974).

La collectivité n'a par ailleurs produit aucune délibération antérieure à 1984 décidant l'octroi d'une

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telle indemnité, et précisant notamment les modalités d'attribution, les catégories de bénéficiaires et le montant alloué.

Enfin, l'attribution de ces bons, dépourvue de base légale ou réglementaire, s'effectue de façon tout à fait irrégulière, en dehors du comptable public ou d'un régisseur régulièrement habilité, les bons d'achats n'étant de surcroît ni nominatifs, ni numérotés, ce qui a donné lieu à quelques dérives dans le passé.

La Chambre appelle l'attention sur les risques d'une telle pratique et en recommande donc la suppression.

En matière de logements de fonction, la Chambre rappelle également la nécessité d'une

délibération expresse du conseil municipal fixant la liste des emplois pour lesquels un logement de fonction peut être attribué et les conditions d'attribution (nécessité absolue ou utilité de service, avantages accessoires). Le maire devra veiller à ce que les arrêtés d'attribution individuelle soient pris en conséquence.

L'examen des dossiers d'attribution de logements de fonction a montré que cet avantage avait été attribué dans le passé à un agent bénéficiaire de l'indemnité forfaitaire pour travaux

supplémentaires (IFTS), ce qui était incompatible.

Une application rigoureuse de l'ensemble des règles en vigueur en ce domaine devra donc être observée à l'avenir.

Dans sa réponse l'ordonnateur a indiqué que ces dispositions seront désormais mises en ouvre.

Enfin, en matière d'avantages en nature, la Chambre a relevé la prise en charge irrégulière par le budget communal de la totalité du montant de l'adhésion des agents municipaux et de leur famille au régime complémentaire d'assurance maladie de mutuelles, sous la forme d'un remboursement individuel attribué à chaque agent et porté sur le bulletin de salaire.

A l'origine, le comité des ouvres sociales du personnel communal (COS) assurait le paiement de cette cotisation complémentaire maladie servie dans le cadre du contrat d'adhésion collective conclu avec la mutuelle ARPICA dont un exemplaire daté de 1988 a été communiqué.

La ville versait une subvention annuelle à ce comité afin de couvrir cette dépense, ainsi qu'une subvention destinée au versement d'une prime de " treizième mois ".

Ce treizième mois et la prise en charge des frais de la complémentaire maladie ont été réintégrés dans le budget communal respectivement en 1995 et 1998, le COS ne pouvant régulièrement verser ces sommes aux agents de la commune en dehors du budget communal. Toutefois, le mode de prise en charge a été modifié à cette occasion.

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En effet, depuis 1998, la ville rembourse à tous les agents, adhérents ou non à ce contrat collectif, la totalité des cotisations payées par eux, dont le montant est variable en fonction de la

composition de la famille, et ce quelle que soit la mutuelle.

La somme dépensée à ce titre s'alourdit d'année en année. La commune a remboursé 58 342,24 euros en 1997 (382 700 F), 71 935,81 euros en 1999 et 80 895,09 euros en 2001 (soit 530 637 F).

Cette prise en charge par la commune de Privas des cotisations d'adhésion à des mutuelles complémentaires ne peut être considérée comme relevant d'avantages collectivement acquis susceptibles d'être maintenus au titre de l'article 70 de la loi du 16 décembre 1996 modifiant l'article 111 de la loi du 26 janvier 1984, en dépit de l'argumentation développée par l'ordonnateur.

La Chambre a bien noté que le comité des ouvres sociales du personnel communal (COS) percevait dès 1974 une subvention municipale d'un montant de 23 000 F porté à 30 000 F en 1975, qui avait été utilisé par le COS pour régler d'une part à la mutuelle ARPICA les cotisations de certains agents et pour l'autre part à rembourser le montant des cotisations mutuelles aux agents non affiliés à l'ARPICA.

Toutefois, dans sa réponse, l'ordonnateur n'a pu apporter la preuve de l'existence d'une délibération du conseil municipal de Privas, antérieure à 1984, décidant de l'octroi et des conditions d'attribution d'un tel avantage aux agents municipaux. De surcroît, les conditions de prise en charge ont été modifiées ultérieurement, sans faire l'objet d'une délibération adéquate, puisqu'à partir de 1997, la commune n'a plus versé de subvention globale pour le paiement des cotisations des agents municipaux mais a procédé au remboursement individuel à chaque agent du montant des cotisations sans formaliser les bases de ce remboursement.

Le maintien de cet avantage au titre des avantages collectivement acquis dans le cadre de l'article 111 de la loi du 26 janvier 1984 ne peut être admis que dans le respect des dispositions rappelées dans la circulaire du ministère de l'Intérieur en date du 3 mars 1993 qui renvoie à l'article R.523-2 du code de la mutualité.

L'Etat pouvant accorder aux mutuelles constituées entre les fonctionnaires, agents et employés de l'Etat des subventions destinées notamment à développer leur action sociale et à participer à la couverture des risques sociaux assurés par ces mutuelles, les collectivités locales peuvent, en application du principe de parité de la fonction publique territoriale avec la fonction publique de l'Etat, verser également à des sociétés mutualistes constituées entre fonctionnaires territoriaux, des subventions d'une nature analogue à celles versées par l'Etat.

Toutefois, cette éventuelle prise en charge ne peut s'effectuer que dans la limite fixée pour l'Etat par l'article 2 de l'arrêté du 19 septembre 1962, soit 25 % des cotisations effectivement versées par les membres participants, sans pouvoir excéder le tiers des charges entraînées par le service des prestations qui leur sont allouées.

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La pratique actuelle, qui n'est intervenue sous cette forme qu'à compter de 1997, paraît donc irrégulière. L'intervention de la commune ne pouvait se faire, au titre du maintien des avantages acquis, que sous la forme du versement d'une subvention versée par la ville à une mutuelle de fonctionnaires à laquelle adhérerait son personnel, et non sous la forme d'un remboursement individuel de la totalité du montant de la cotisation.

Une délibération du conseil municipal devrait donc intervenir afin de préciser les modalités d'octroi et le montant d'une telle subvention conformément à la réglementation applicable.

En ce qui concerne le versement du 13ème mois, intégré au budget communal depuis l'exercice 1995, l'ordonnateur n'a pu fournir la délibération de principe fixant les modalités de liquidation de cet avantage et les catégories de personnel pouvant y prétendre. La délibération du 31 mai 1995, qui réintègre le versement de la prime dans le budget, prévoyait seulement les crédits afférents à ce versement tant pour les agents titulaires que non titulaires, sans plus de précision. Ainsi, le comptable public ne dispose pas actuellement d'une décision régulière suffisante pour vérifier la liquidation de la prime et son attribution aux bénéficiaires.

Ainsi, certains contractuels touchent ce 13ème mois, tandis que d'autres n'en bénéficient pas, sans que les règles d'attribution soient établies formellement.

Ainsi que cela a déjà été indiqué, il conviendra donc que l'assemblée délibérante réexamine l'ensemble du régime indemnitaire en conformité avec la réglementation en vigueur et établisse les règles précises de mise en ouvre de ce régime pour l'ensemble des personnels concernés.

Dans sa réponse, l'ordonnateur a indiqué que cette disposition sera mise en ouvre.

2-2 - L'organisation du service financier et les procédures d'achats au sein de la collectivité

Le service financier de la commune de Privas se caractérise également par un grand dénuement et mériterait d'être structuré et étoffé.

En effet, cela permettrait à la collectivité de mettre en place une véritable comptabilité d'engagement et de centraliser les commandes communales à partir de ce service.

Le service comporte actuellement 3 agents de catégorie C. Il est chargé de la préparation des budgets, du mandatement, du suivi de la dette et de l'inventaire ainsi que de l'émission des titres de recettes.

La comptabilité d'engagement existe de façon insuffisamment développée. Les différents services (médiathèque, théâtre, services techniques) sont chargés de leur propre comptabilité

d'engagement, mais celle-ci n'est pas reliée à la comptabilité d'engagement générale. Des

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problèmes existent aussi avec les écoles. Les directeurs disposent d'une multiplicité de crédits et commandent directement pour les fournitures scolaires, sans passer par le service financier.

Des factures étant souvent perdues, les fournisseurs les adressent désormais directement au service financier qui engage la dépense (suivi informatique) et renvoie le document à l'école pour le contrôle du service fait. La difficulté est liée au fait que les crédits sont accordés pour l'année scolaire et ne coïncident pas avec l'année civile.

La multitude de petites factures augmente la lourdeur du suivi. Il n'y a pas en effet de service centralisateur des achats et commandes municipales : les agents se servent au coup par coup chez les commerçants locaux. Ainsi, les instituteurs achètent les fournitures (matériels

pédagogiques et scolaires) directement après en avoir référé au directeur.

Dans les autres services municipaux, c'est le même mode de fonctionnement : le personnel d'entretien commande lui-même les produits qu'il utilise, les agents des services techniques achètent les fournitures eux-mêmes au coup par coup à l'aide de carnets à bons. Dans les services culturels, les chefs de service (théâtre, médiathèque, etc...) signent les bons de commande concernant leur service.

Ainsi, un très grand nombre de personnes ne bénéficiant pas de délégation pour engager les dépenses de la commune, utilise et signe des bons de commande.

Or, en l'état actuel des délégations de fonction et de signature, les seules personnes autorisées à engager les dépenses de la commune sont le maire, les adjoints bénéficiant d'une délégation de fonction dans le domaine de leur délégation et le directeur des services techniques.

Les achats se font systématiquement auprès du commerce local et sont payés au prix public.

Les fonctions d'acheteur, de réceptionnaire et d'utilisateur sont rarement séparées. L'absence de planification et de centralisation des commandes, le défaut de contrôle et de suivi sur la nature et le volume des achats effectués, ainsi que la dispersion des fournisseurs empêchent la collectivité de rationaliser la fonction achat. Ces pratiques privent la commune, d'une part, de toute remise sur le volume des achats, d'autre part, de tout moyen de contrôle sur la nature réelle des achats effectués.

Ce système ne permet pas de tenir une comptabilité d'engagement rigoureuse et efficace. En effet, le mandatement de dépenses sans intervention préalable de l'engagement comptable peut conduire à un dépassement des dotations budgétaires, ce qui se produit notamment pour le théâtre.

L'examen systématique des carnets à bons de commande utilisés au sein des services

techniques a permis de constater que, sur la même année, plusieurs carnets sont utilisés par des

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agents différents. Les bons sont très sommairement remplis, parfois ils sont " en blanc " et juste signés. Un ticket de caisse peut alors y être adjoint pour identifier l'achat. Les bons ne sont pas toujours signés, et le 3ème feuillet (restant au service) n'indique pas toujours le service

destinataire de l'achat ou l'affectation du produit à un chantier ou une opération.

Tous les agents des services techniques ont accès aux bons et signent eux-mêmes. Cela concerne tant des prestations de service (exemple : contrôle train avant de véhicule) que des achats (fournitures, pneus, papier, enveloppes, colle, agrafeuses, bidons d'essence) ou location (location cylindre, mini pelle).

Le montant susceptible d'être engagé n'est pas plafonné : les commandes peuvent, pour de l'essence ou du fuel, atteindre plus de 914,69 euros (6 000 F). Pour le service chargé de l'assainissement, on relève une facture du 19 octobre 2001 pour 1 370,82 euros (8 992 F) HT.

Certains bons concernent également des achats de vêtements de travail, des bottes. Les agents vont eux-mêmes acheter les fournitures, ce qui entraîne des pertes de temps préjudiciables à l'efficience du service, compte tenu de la multiplicité des petits achats " ponctuels ".

Le directeur des services techniques ayant seul délégation pour engager toutes ces dépenses, il est anormal que les agents aient accès directement à ces carnets dont le nombre en circulation devrait être limité.

La nouvelle municipalité, consciente de ce problème, envisage la création d'un magasin au sein des services techniques et la création de postes d'encadrement destinés à assurer la gestion des fournitures de leur secteur.

La réflexion devrait être cependant poursuivie plus avant. Pour le moins, l'ensemble des achats de la collectivité devrait être suivi et centralisé auprès du service financier en liaison avec des

correspondants au sein des différents services municipaux dûment habilités à cet effet. Le regroupement des commandes et la rationalisation des procédures d'achat permettraient

probablement à la commune de réaliser des économies sur ces postes et de mieux maîtriser ses dépenses.

Dans sa réponse, l'ordonnateur en fonction a indiqué que le travail de fond déjà entrepris par la municipalité actuelle sera conduit et mené à son terme afin de remédier aux dysfonctionnements signalés.

2-3 - L'octroi des subventions aux associations

Les subventions aux associations représentent 7 % des dépenses réelles de fonctionnement, soit 731 693 euros en 2000. En ce qui concerne les avantages en nature, le concours aux

associations se manifeste le plus souvent par la mise à disposition de locaux et l'intervention des

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services techniques. Ces apports en nature sont retracés en annexe du compte administratif, sans être chiffrés. La commune a évalué l'intervention gratuite des services techniques au bénéfice d'associations à environ 121 959,21 euros (800 000 F) pour 2001.

Cependant, l'ensemble des contributions en nature (mise à disposition de locaux, matériels, personnel, paiement des charges...) consenties par la collectivité devrait être retracé dans une convention conclue avec l'association bénéficiaire. Cette convention permettrait une évaluation du coût du fonctionnement des associations et donc une meilleure estimation de ses besoins dans le cadre des demandes de subvention.

La ville de Privas devra donc veiller à établir des conventions avec toutes les associations auxquelles elle apporte des avantages en nature par mise à disposition gratuite de locaux ou de personnel communal.

D'autre part, sur les exercices sous revue, la commune a renouvelé les subventions sans procédure particulière d'examen des dossiers et sans contrôler l'utilisation des fonds publics antérieurement versés.

Toutefois, pour l'exercice 2002, la commune a mis au point un dossier de demande de subvention établi au départ pour les associations sportives, afin de disposer à l'avenir de tous les éléments objectifs nécessaires à sa prise de décision quant à l'octroi et au montant de la subvention à accorder. La production du budget prévisionnel, du compte de résultat de l'exercice écoulé et du programme d'activité sera désormais exigée à l'appui des demandes de subvention.

Cette démarche, qui témoigne du souci d'améliorer la gestion de ce type de dépenses, devra toutefois, pour être pleinement efficace, s'accompagner de l'exploitation réelle des documents et comptes produits par les associations.

L'ordonnateur a indiqué à cet égard dans sa réponse que cette démarche appliquée pour l'instant dans le domaine du sport sera généralisée également à toutes les autres associations.

3 - L'EXAMEN DES DEPENSES COMMUNALES SOUS L'ANGLE FONCTIONNEL

Les fonctions sport et culture ont représenté 20 % des dépenses de fonctionnement en 2001 :

La ville de Privas est dotée de 4 gymnases, de 2 piscines et de plusieurs stades. Le coût de fonctionnement des gymnases s'élevait à 163 509,87 euros (soit 1 072 554,44 F) en 2001 et devrait s'alourdir en 2002 avec la mise en service du gymnase de Tauléac ouvert en octobre 2001.

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Le coût de fonctionnement des piscines s'est élevé à 285 008,16 euros (1 869 531 F) et celui des stades à 103 493,83 euros (678 875 F).

La Chambre a relevé la très faible couverture des dépenses par les recettes provenant d'usagers extérieurs à la commune :

Les quatre gymnases sont occupés à plein temps par les établissements scolaires et les clubs sportifs du bassin privadois. L'adjoint chargé des sports estime la proportion de privadois parmi les utilisateurs à 30-40 %. Les équipements sont mis à disposition gratuite des clubs.

La collectivité devra s'attacher à rechercher plus de participation financière de la part des utilisateurs de ces équipements.

3-1 - La culture

L'action culturelle de la ville de Privas se concrétise à travers les quatre grands services suivants : école de musique, théâtre, médiathèque, musée.

3-2 - L'école de musique

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L'essentiel des dépenses de fonctionnement de l'école de musique est constitué par les dépenses de personnel qui en représentent 96 %.

Les dépenses de personnel augmentent de 30 % de 1999 à 2001.

Au 1er janvier 2001, les effectifs de l'école de musique sont les suivants :

On note une baisse des recettes propres de l'école de musique en 2001 (11 %).

L'école de musique pratique des tarifs différenciés pour les non privadois. Cet équipement pourrait faire l'objet d'un transfert vers l'intercommunalité, les utilisateurs étant des habitants du bassin de Privas.

3-3 - La médiathèque

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Les dépenses de personnel restent stables et représentent 78 % des dépenses de

fonctionnement du service en 2001. Tout le personnel de la médiathèque relève de la fonction publique territoriale. La Chambre a noté que les commandes sont passées par le chef de service qui ne bénéficie pas de délégation pour engager les dépenses de la commune. Les achats de livres, disques et cassettes ont dépassé le seuil de 45 734,71 euros (300 000 F) en vigueur sur la période examinée et n'ont pas fait l'objet de marché public, ce qui devra être corrigé à l'avenir.

Les produits du service ont augmenté de 14 % de 1999 à 2001.

La médiathèque bénéficie de la dotation de décentralisation pour les bibliothèques qui passe de 12 021,40 euros (78 855,22 F) en 1999 à 17 560,30 euros (115 188 F) en 2001. La médiathèque bénéficie également d'une subvention du département qui fluctue d'une année sur l'autre : 762,25 euros (5 000 F) en 1999, 5 030,82 euros (33 000 F) en 2000 et 2 439,18 euros (16 000 F) en 2001. La forte augmentation des recettes en 2001 s'explique par une indemnité de sinistre de 13 021,89 euros (85 418 F) qui bénéficie au service de la médiathèque.

La médiathèque est le type même d'équipement qui pourrait être financé par l'intercommunalité, les abonnés provenant du bassin de Privas.

3-4 - Le musée

Cet équipement culturel est particulièrement coûteux pour la ville. Les dépenses en 2001 se sont élevées à 242 831,71 euros (1 592 871,61 F) dont 189 421,65 euros (1 242 524,58 F) de charges de personnel.

En contrepartie, les recettes n'ont été que de 18 861,77 euros (123 725,12 F), dont 10 007,08 euros (65 642,12 F) à l'article 7062 -redevances et droits des services à caractère culturel-, 6

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444,48 euros (42 273 F) au titre de la dotation générale de décentralisation (article 746) et 4 573,47 euros (30 000 F) à l'article 747-18 -participations Etat-autres-.

Les charges de personnel constituent donc 78 % des charges totales en 2001. Le rapport d'activité 2000 dénombre six agents, dont une personne à mi-temps. Il s'agit de personnel d'accueil, de gardiennage et d'entretien. Le poste le plus lourd est celui du conservateur du musée, directeur de la maison des associations.

Fin mai 2002, la municipalité a décidé, dans le cadre de la recherche d'économies de fonctionnement, de fermer le musée 6 mois par an.

Dans une situation de tension financière comme celle que la commune risque de subir à court terme, la réduction de l'activité de cet équipement permettra de réaliser, notamment sur les charges de personnel, des économies conséquentes et, à cet égard, la Chambre prend acte des mesures de rigueur d'ores et déjà mises en ouvre par le conseil municipal.

Dans sa réponse au rapport d'observations provisoires, l'ordonnateur en fonction a indiqué que le Musée, fermé depuis novembre 2002, le restera pendant toute l'année 2003, cette pause devant permettre "...de définir une nouvelle politique et ambition muséale pour la ville".

3-5 - Le théâtre

L'examen de ces données appelle deux observations préliminaires :

1) les charges de personnel pèsent de plus en plus lourd dans les dépenses du théâtre : 41 % en 2000 et 2001.

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2) les recettes paraissent mieux couvrir les dépenses de fonctionnement. Mais, en fait, les

produits du théâtre sont en nette baisse depuis 1999, où ils représentent 40 % des recettes, puis seulement 22 % en 2001. Les subventions ont en revanche augmenté et elles représentent en 2001, le double du montant alloué en 2000. Ainsi en 2000, les recettes provenant de la diffusion des spectacles se sont élevées à 43 578,31 euros (285 855 F) pour des dépenses totales de 448 792,53 euros (2 943 886 F). Les recettes totales, subventions et participations diverses

comprises, se sont élevées à 114 812,71 euros (753 122 F). Les recettes des spectacles n'ont donc représenté que 38 % du total des recettes (qui elles-mêmes ne couvrent qu'un quart du total des dépenses) et assurent moins de 10 % des dépenses totales de 2000.

Le théâtre emploie du personnel titulaire permanent et a recours à du personnel extérieur vacataire.

La Chambre a noté, en ce qui concerne le personnel intérimaire, qu'il représente un pourcentage très élevé de la rémunération principale du personnel titulaire qui va elle-même en croissant.

La municipalité devrait, à cet égard, rechercher si une solution moins onéreuse que ce recours fréquent à du personnel extérieur serait susceptible de minorer cette dépense supplémentaire de frais de personnel.

En ce qui concerne les achats et dépenses engagées par le théâtre, la directrice signe les bons de commande mais le service financier n'a pas communication des engagements.

Chaque mois, le théâtre demande à la mairie l'état des crédits consommés. Mais le document adressé en retour est insuffisant, car il n'indique pas si toutes les factures envoyées par le théâtre ont été payées : or il y a de fréquents problèmes de dépassement, car le théâtre n'assure pas le suivi de ses dépenses en regard des crédits alloués.

L'examen des comptes-rendus du comité de gestion du théâtre donne des informations sur l'activité et la fréquentation du théâtre.

Le théâtre de Privas contient 816 places. Cet équipement a été construit il y a trente ans.

Données relatives à la fréquentation

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On constate une nette érosion de la fréquentation à partir de la saison 1999/2000, le chiffre le plus bas est atteint la saison suivante. Sur cette saison 2000/2001, à titre d'exemple on constate que les deux spectacles coproduits par le théâtre de Privas, présents à l'affiche deux soirées

consécutives chacun, ont fait très peu de spectateurs : - Moulin à paroles : 55 spectateurs sur deux représentations

- ZOO-Le jardin des délices : 127 spectateurs sur deux représentations.

Cette baisse de la fréquentation peut en partie être liée à l'émergence de nouveaux théâtres dans la région, là où le théâtre de Privas était le seul lieu de création et de diffusion artistique : la

Comédie de Valence, le théâtre de Montélimar...

Elle est probablement liée aussi à la programmation désormais plus orientée vers la création artistique.

Les abonnements sont en chute libre depuis la saison 1996/1997. De la saison 1995/1996 à la saison 2000/2001, les abonnements ont diminué de 33 % :

Un tarif unique, de 15,24 euros (100 F) pour un adulte et de 9,91 euros (65 F) pour les moins de 25 ans, a été instauré pour tous les spectacles (quelqu'en soit le prix). Des tarifs réduits

bénéficient aux personnes âgées, jeunes, groupes et scolaires. Les tarifs s'échelonnent jusqu'à 4,57 euros (30 F) la place. Enfin, divers types d'abonnements ont été mis en place selon l'âge et le nombre de spectacles inclus dans l'abonnement : 15 spectacles = 137,20 euros (900 F), 4 spectacles = 48,78 euros (320 F).

Cette politique tarifaire, visant à attirer le plus grand nombre de spectateurs, implique en

contrepartie une large participation du contribuable au financement du théâtre. Toutefois, l'objectif ne semble pas atteint comme en témoigne la baisse de la fréquentation du théâtre.

La programmation actuelle favorise les créations contemporaines.

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Certains spectacles arrivent à l'équilibre financier : Mad ou Nomad, le 22 janvier 2002 a coûté 6 574,36 euros et a été couvert par les recettes spectateurs à hauteur de 7 236,48 euros. Le récital Paco Ibanez du 19 mars 2002 a coûté 7 246,95 euros et a rapporté 6 983,62 euros.

Par contre, le spectacle Allegoria Stanza du 12 janvier 2002 a coûté 10 834 euros contre 1 810 euros de recettes, celui de 2001 " Babel France " a coûté 5 554,86 euros (36 437,47 F) pour 917,74 euros (6 020 F) de recettes, Anna Salazar : 10 890,20 euros (71 435 F) contre 4 312,78 euros (28 290 F) de recettes.

Compte tenu de la charge financière supplémentaire pour le budget de la ville de Privas que cette baisse de la fréquentation et des recettes engendre, la collectivité devrait s'attacher à clarifier ses objectifs notamment en terme de programmation des spectacles et de tarifs, selon qu'elle entend ou non plutôt faire supporter les coûts de l'activité de son théâtre sur les contribuables ou sur les usagers-spectateurs.

A cet égard, l'orientation du théâtre à travers la signature de la convention tripartite

ville/département/État ne devrait pas, à terme, augmenter encore la dépense à la charge de la commune.

Cette convention signée pour une période de 3 ans à compter du 1er janvier 2001 fait du théâtre de Privas une scène conventionnée bénéficiant de subventions du ministère de la culture et du département, en contrepartie d'actions culturelles et artistiques définies dans la convention.

Ce partenariat développé par la ville avec d'autres organismes ou collectivités, notamment le département, s'inscrit dans l'action artistique et culturelle d'un équipement reconnu pour véhiculer la création artistique au-delà du seul bassin de Privas, et présentant un intérêt culturel au plan départemental. Toutefois, son organisation actuelle laisse la majeure partie des coûts à la charge des contribuables de la commune : en 2001, 56 % du financement du théâtre reste à la charge de la ville, malgré l'aide de l'État et du département.

Les aides extérieures, dont notamment celles de l'État et du département, doivent donc être recherchées et développées afin d'alléger les charges du budget communal, les contreparties et obligations assorties à ces participations financières ne devant pas en définitive aggraver la situation financière de la commune, sachant que la fonction culturelle représente 15 % du budget de la ville.

Sur ces points, le maire a indiqué dans sa réponse que l'exercice 2002 s'est mieux déroulé que les précédents dans la mesure où les budgets n'ont pas été dépassés comme les années antérieures, mais qu'en revanche il ne constate pas de hausse singulière de la fréquentation et par conséquent, de recettes d'entrée, point à son sens le plus inquiétant pour l'avenir ; il précise que la signature d'une nouvelle convention tripartite liant la commune, le Département et la DRAC n'a pas pour vocation de régler cet aspect et que le projet culturel porté par le nouveau

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directeur sera donc décisif pour l'avenir de cet outil culturel.

4 - LES OPERATIONS D'INVESTISSEMENT

La commune de Privas comptait 10 345 habitants en 1982 et, en 1990, la population décroît jusqu'à 10 080 habitants. Pour enrayer cette désaffection de la ville-centre au profit de communes de première et deuxième couronnes, le conseil municipal de Privas a lancé, dans les années 1995-1996, une réflexion sur les possibilités d'extension et de dynamisation de la ville.

Elle a confié, en mars 1996, à un cabinet d'architectes et urbanistes, l'élaboration d'un plan de référence. L'idée est de développer le centre ville de Privas sur la rive droite de l'Ouvèze, sur un site de 227 hectares dénommé Tauléac-Le-Lac. Le 9 septembre 1996, le conseil municipal approuve le plan de référence préalable établi par le cabinet d'architectes. Ce projet induit plusieurs points forts dont :

- la création d'un nouveau site urbain ayant vocation à prolonger le centre ville, - favoriser le développement des entreprises,

- permettre le franchissement de l'Ouvèze par un pont urbain.

Un nouveau plan d'occupation des sols est approuvé le 21 janvier 1999 et un avant-projet sommaire est établi par les services de la direction départementale de l'équipement pour un montant de 26 270 953,58 euros (172 326 159 F).

Au 31 décembre 2000, l'aménagement de la zone de Tauléac a déjà coûté à la commune plus de 6,6 Meuros (43,4 MF) :

Il faut y ajouter :

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Le plan de référence préalable à l'aménagement de Tauléac-Le-Lac prévoyait la réalisation du projet en quatre phases. La première phase correspond à la période sous revue (1997-2000).

Les réalisations ont concerné d'abord la desserte fonctionnelle du nouveau collège et ses équipements sportifs.

Le coût total s'est élevé à 5 335 715,60 euros soit 35 MF.

En effet, dans le cadre de ce grand projet d'aménagement de Tauléac, la commune a décidé d'implanter dans cette zone le nouveau collège, d'une capacité de 1 000 élèves, construit par le département de l'Ardèche sur un terrain mis à sa disposition par la ville de Privas. La commune a pris l'engagement de réaliser la desserte du nouvel établissement et elle a, pour cela, réalisé un vaste mail planté, prioritairement destiné aux piétons, jouxtant l'entrée principale du collège (coût : 625 040,97 euros, soit 4,1 MF).

La commune a réalisé des travaux de voirie et d'assainissement suivant les marchés ci-après indiqués :

Le collège a ouvert ses portes en 2000. Le département n'a participé qu'à hauteur de 0,23 Meuros (1,5 MF) aux travaux d'aménagement des abords.

Puis sur le terrain qui jouxte celui mis à disposition du département pour construire le collège, un vaste plateau de sports a été aménagé par la commune.

Après terrassement et remblaiement, une plate forme stabilisée d'une superficie de 7 500 m2 a été réalisée et revêtue d'enrobé bitumeux, permettant de tracer :

- une piste de 200 mètres comportant cinq couloirs,

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- deux terrains de basket, - deux terrains de hanball, - un terrain mixte hand-basket.

L'aménagement réalisé a également permis l'accueil de deux bâtiments préfabriqués, à usage de vestiaires et de sanitaires, mis en place par le département et entretenus par la commune de Privas.

Le coût total de l'opération s'est élevé à 212 513,93 euros (1 394 000 F) TTC.

La commune a également fait réaliser, par convention de mandat du 5 juillet 1999 avec le syndicat départemental d'équipement de l'Ardèche (SDEA), un nouveau gymnase jouxtant le collège.

L'enveloppe financière prévisionnelle s'élevait à 1 829 388,21 euros (12 MF) hors taxes, soit 2 206 242,18 euros TTC (14 472 000 F).

En fin d'opération, après intervention de 2 avenants, le coût de l'ouvrage a été porté à 2 358 396,30 euros (15 470 000 F) soit une augmentation de 8 % par rapport à la prévision initiale.

Le financement de l'ouvrage a été assuré à 100 % par la ville de Privas qui, au 31 décembre 2001, avait versé à ce titre 2 284 296,07 euros (soit 14 984 000 F).

Lorsque la municipalité a décidé cette vaste opération d'aménagement, elle a estimé qu'il lui faudrait dégager 0,76 Meuros (5 MF) par an en moyenne pendant 30 à 40 ans pour réaliser l'ensemble du projet. Mais aucune mesure n'a été prise sur le plan budgétaire, ce qui a nécessité la mobilisation de gros emprunts sur moins de 5 exercices.

A cet égard, le coût du projet relatif au gymnase paraît d'autant plus disproportionné que cet objectif de financement n'a jamais été mis en ouvre et qu'aucun financement extérieur à la ville n'a été recherché.

Enfin, la commune a réalisé également la nouvelle zone d'activité pour laquelle le coût prévisionnel d'opération s'élevait à 3 338 633,48 euros (21 900 000 F) HT.

Elle a obtenu, sur le lotissement d'activité n° 3, zone de 15 000 m2 aménagée sur les exercices 1999 à 2001, une subvention européenne de 0,30 Meuros (2 MF). A cet égard, la Chambre a noté que le coût d'aménagement de ce lotissement s'élevant à 998 871,49 euros (6 552 167,47 F) HT, le m2 de terrain est revenu à 46,27 euros (303,48 F) HT à la commune qui a financé le solde à hauteur de 693 973,46 euros (4 552 167,47 F).

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Or, le mètre carré du lotissement aménagé est revendu 12,20 euros (80 F) aux entreprises, la différence étant supportée par le budget communal.

L'ensemble de ce projet d'aménagement a souffert d'un problème de financement et nécessitera, pour être achevé, la recherche d'un partenariat financier, notamment en ce qui concerne la réalisation du pont dont le coût était estimé à 3 048 980 euros (20 MF) en 1999.

La ville s'est engagée dans ce projet sans plan de financement prévisionnel précis et construit, sans réserves financières et sans prévoir les outils d'évaluation permettant d'apprécier l'impact économique de ces travaux, notamment en terme d'emplois.

Le parc d'activités existant déjà sur la zone recensait plus de 1 300 personnes. L'objectif était de doubler ce chiffre sur l'ensemble du site aménagé. D'après les informations recueillies auprès de la commune, plus de 300 nouveaux emplois auraient été créés grâce à ces investissements.

Les dernières données actualisées à fin août 2002 par la commune recensent 1 519 emplois sur le Parc d'activités de Tauléac-le-Lac soit seulement 187 emplois supplémentaires par rapport à 1997, ce qui ne concorde pas avec le chiffre de 300 nouveaux emplois cité plus haut.

Il est donc difficile d'apprécier le retour sur investissement, en terme d'emplois, des opérations réalisées par la commune, en l'absence de mise en ouvre par la collectivité de moyens de mesure et de suivi des actions réalisées.

Les objectifs généraux annoncés dans l'étude préalable, à savoir créer à terme 2 000 à 2 500 emplois et permettre l'arrivée de 2 000 à 2 500 habitants nouveaux à Privas n'ont été ni vérifiés ni validés par une analyse plus fine permettant d'asseoir ces hypothèses sur des bases objectives et mesurables dans le temps.

La réussite économique de ce projet ne pourra au mieux être appréhendée que dans les prochaines années.

La critique majeure qui peut être formulée sur les investissements réalisés par la ville entre 1996 et 2000 concerne leurs conditions financières de réalisation et leur échelonnement dans le temps ainsi que l'absence d'indicateurs permettant une évaluation de leur impact.

C'est au prix d'un endettement trop important et en l'absence d'un plan de financement élaboré, assorti de budgets prospectifs en terme de charges et de ressources, que la ville a réalisé ces opérations sans rechercher au préalable de financement complémentaire extérieur.

Au 31 décembre 2000, le coût d'investissement lié à ce projet global d'aménagement urbain s'élevait à 6 617 407 euros (soit 43 407 348 F) financé presque exclusivement par l'emprunt entre 1997 et 2000. Il en résulte un service de la dette obérant les perspectives d'investissement futur et

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un alourdissement supplémentaire des charges de fonctionnement qui réduit encore plus les marges de manouvres financières déjà très faibles de la collectivité.

Dans sa réponse au rapport d'observations provisoires, l'ancien ordonnateur, M. Imbert, a indiqué que le statut de Privas, ville chef-lieu du département, impliquait de réaliser certains équipements et d'assurer au profit de tout le bassin d'activité des fonctions en matière d'enseignement, de culture, de sport qui s'ajoutent aux grandes infrastructures : voirie, environnement, logement, action sociale, et d'être aussi le moteur d'une intercommunalité renforcée.

Aussi les efforts de la ville ont-ils dû porter selon lui d'abord sur les équipements structurants, lycée, collège, logements sociaux, puis sur l'aménagement urbain : médiathèque, musée, maison des associations, école de musique et surtout ont servi à préparer l'avenir de la ville avec les grands travaux dits de Tauléac.

A son sens, la préparation pour assurer l'avenir du site de Tauléac ne faisait aucun doute, rappelant le rôle incontournable du centre ville qu'il conviendra de relier aux quartiers nouveaux par un pont urbain, un seul pont de franchissement permettant actuellement cette liaison.

L'ordonnateur actuellement en fonctions indique également que la zone de Tauléac le Lac, qui a absorbé dans le passé d'importants montants nécessite pourtant encore des aménagements pour pouvoir prétendre à un véritable retour sur investissement.

La Chambre ayant souhaité connaître les mesures que la commune envisage de mettre en ouvre pour assurer la poursuite de son projet, les modes de financement envisagés et les modalités d'évaluation et de suivi des actions, le maire a répondu que "l'aménagement par la commune reprendra lorsque des financements complémentaires viendront alléger la charge de la collectivité (ex : subvention européenne) même si des achats ponctuels de foncier et des aménagements simples et réduits peuvent se poursuivre chaque fois qu'ils permettent d'améliorer la capacité d'accueil d'activités et de fixer sur Privas des projets porteurs, l'étalon de suivi étant celui du rapport de la dépense publique en parallèle de la création d'emplois et du rayonnement de l'installation".

A cet égard, il conviendrait que la collectivité se dote d'outils de mesure et de suivi des actions et équipements projetés plus précis que celui qui a été indiqué ci-dessus afin de permettre une réelle évaluation des moyens mis en ouvre en regard des objectifs à atteindre, ces derniers ayant été au préalable clairement et précisément définis.

La poursuite des investissements pour la ville de Privas implique désormais en effet de poursuivre une gestion rigoureuse par la maîtrise des dépenses communales et une pause marquée dans le recours à l'emprunt, ainsi que cela a été explicité dans l'analyse financière.

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Réponse de l'ordonnateur : RAO24070301.pdf

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