Luxembourg, le 14 avril 2005

Luxembourg, le 14 avril 2005

Correspondant communication : Mme Patrice Furlani

- email : [email protected] - Tél. : (00352) 478 6195 - Fax : (00352) 478 6325

Le Ministre

Conférence de presse du 14 avril 2005 à 11H00 donnée par M. François Biltgen

Date : Jeudi, le 14 avril 2005

Heures : 11H00

Lieu : Ministère du Travail et de l’Emploi – salle 1

Objet : Présentation des grandes lignes du questionnaire sur le sujet du maintien de l’emploi à l’attention des partenaires sociaux

Contenu du dossier de presse :

1. Questionnaire « Maintien de l’Emploi » à l’attention des partenaires sociaux 2. Communication de la commission–restructurations et emploi (31/03/05 COM(2005)) 3. Note « enseignements-débats-restructurations-emploi » du 13/04/05

4. Présentation « powerpoint » : « Managing industrial change » version du 14/04/05

5. Extrait du bulletin quotidien Europe du 09/04/05, relatif à la troïka sociale du 7/04/05 : « Les restructurations négatives ont été au centre des travaux ».

- F. Biltgen : « passer de la « Job security » à la « employment security » » . - V. Spidla : « Les gens et leurs craintes doivent être au cœur de notre action »

6. Extrait du bulletin quotidien Europe du 12/04/05-pageX, relatif au conseil informel social à Luxembourg du 7 au 8/04/05

7. Communiqué du 7/04/05 : La troïka sociale a débattu de l’anticipation et de l’accompagnement des restructurations (http:// www.eu2005.lu)

8. Communiqué du 08/04/05 : François Biltgen : « Les restructurations peuvent être une chance » (http:// www.eu2005.lu)

9. Actualités gouvernemental : Troïka et réunion informelle des ministres du Travail et de l’Emploi sous présidence du ministre François Biltgen à Luxembourg (7 au 08/04/05) (http:// www.gouvernement.lu)

MAINTIEN DE L’EMPLOI

Questionnaire à l’attention des partenaires sociaux

Dans l’exposé des motifs du projet de loi autorisant le Gouvernement à prendre des mesures destinées à prévenir des licenciements pour des causes conjoncturelles et à assurer le maintien de l'emploi, déposé à la Chambre des Députés en date du 1^er juillet 1975, le Gouvernement considère que

« le maintien de l'emploi doit constituer la première priorité de l'action politique, ceci pour des raisons tant économiques et sociales qu'humanitaires. (…) Dans une économie de marché caractérisée à la fois par la liberté d'entreprise, la liberté des contrats, le jeu de la loi de l'offre et de la demande et l'autonomie des partenaires sociaux, la responsabilité en ce domaine n'incombe pas uniquement à l'Etat, mais relève de l'ensemble des agents économiques concernés. Seul un comportement responsable, cohérent et réfléchi de toutes les parties concernées permettra à notre pays de venir à bout des difficultés particulières liées à la récession actuelle. »

Cet extrait contient les principes-clé autour desquels les discussions actuelles devraient porter, à savoir

- le maintien de l’emploi devrait garder son caractère prioritaire en cas de difficultés économiques et/ou financières des entreprises, une réduction de l’emploi ne pouvant constituer qu’une solution tout à fait exceptionnelle

- il y a partage des responsabilités en la matière entre les employeurs, les salariés et l’Etat, le dernier intervenant à titre subsidiaire dans le respect de l’autonomie des partenaires sociaux.

Sur l’arrière-fond d’une appréhension du changement à la fois positive que proactive, la présente note remet d’abord la discussion menée avec les partenaires sociaux dans les mois voire années passés dans son contexte (A), explique ensuite l’approche proposée pour la suite du dossier (B) pour soulever finalement les questions restant à trancher (C), pour lesquelles il m’importe de connaître les positions des partenaires sociaux.

A. LES ANTECEDENTS

1. Le maintien de l’emploi : un sujet d’actualité depuis des décennies

Dès l'apparition des signes précurseurs de la décélération économique dans les années 1970, le Gouvernement luxembourgeois a pris l'initiative de mettre en place un régime d'indemnisation des travailleurs touchés par des réductions d'horaire. Les instructions ministérielles du 31 décembre 1974 ont fixé les modalités et conditions d'octroi de subsides aux entreprises s'engageant, plutôt que de procéder à ces licenciements, à verser à leur personnel des indemnités de chômage sous

2 forme d'un salaire de compensation. Vu sa contribution non négligeable au maintien de l’emploi et partant au maintien de la paix sociale, les grandes lignes de ce modèle ont dans la suite été forgées dans un cadre législatif et réglementaire.

1.1. Le chômage partiel

La loi modifiée du 26 juillet 1975 autorisant le Gouvernement à prendre des mesures destinées à prévenir des licenciements pour des causes conjoncturelles et à assurer le maintien de l'emploi autorise notamment le Ministre du travail à accorder des subventions aux employeurs qui, plutôt que de procéder à des licenciements, s'engagent à maintenir la relation de travail de leur personnel et à lui verser une indemnité de compensation pour les pertes de rémunération engendrées par la réduction de la durée normale du travail habituellement pratiquée dans l'entreprise.

La loi prorogée du 24 décembre 1977 autorisant le Gouvernement à prendre les mesures destinées à stimuler la croissance économique et à maintenir le plein emploi a étendu ce régime aux entreprises confrontées avec des difficultés structurelles ou obligées de réaliser des investissements de rationalisation qui peuvent conclure des accords de réduction programmée de l’emploi avec une ou plusieurs organisations syndicales représentatives sur le plan national.

Les conditions d’application générales

- il doit être établi que, par suite d’un recul considérable du carnet de commandes, le taux d’activité d’une ou de plusieurs branches économiques accuse une baisse prononcée par rapport à la moyenne des trois dernières années et qu’il y a lieu de s’attendre à une diminution importante des besoins en main-d’œuvre

- ces difficultés doivent avoir une origine essentiellement conjoncturelle et un caractère temporaire

- l’évolution prévisible doit escompter une reprise normale des affaires assurant le rétablissement du plein emploi dans un délai raisonnable

- après concertation entre les employeurs et leur personnel, toutes les possibilités de maintien d’un niveau normal de l’emploi par les moyens propres de l’entreprise doivent être épuisées.

Le Conseil de Gouvernement détermine les branches éligibles, sur avis du Comité de conjoncture.

Sa décision est limitée à douze mois et renouvelable.

Les Ministres de l’Emploi et de l’Economie décident de l’admission des entreprises au bénéfice des subventions prévues. La décision est en principe limitée à un mois ; elle peut cependant être renouvelée, sur demande, de mois en mois jusqu’à un maximum de cinq mois, successifs ou non.

Chaque sixième demande, successive ou non, entraîne un examen approfondi de la situation économique et financière de l’entreprise par le secrétariat du Comité de conjoncture qui avise dans la suite le Conseil de Gouvernement sur le maintien ou non des aides.

La loi du 26 mars 1998 a étendu le champ d’application à des entreprises qui se trouvent dans un lien déterminant de dépendance économique vis-à-vis d’autres entreprises éligibles, lien constaté par le Comité de conjoncture.

3 Les conditions d’application particulières

La loi limite le régime d'indemnisation du chômage partiel aux entreprises dans lesquelles la réduction de la durée du travail n'excède pas, par mois et par travailleur, 50 % de la durée mensuelle normale du travail.

Par ailleurs, elle oblige le chef d'entreprise d'entendre les délégués du personnel, le comité mixte d'entreprise et, s'il y a lieu, les organisations syndicales avant d'introduire sa demande en obtention d'une subvention.

Enfin, la demande est adressée au secrétariat du Comité de conjoncture avant le 12^ème jour du mois précédant celui visé par le chômage partiel. Elle doit préciser les causes, les modalités et la durée prévisible de la réduction projetée de la durée de travail ainsi que le nombre de travailleurs touchés. La demande doit finalement être contresignée par la délégation du personnel ou, à défaut, par les salariés concernés.

Sont admis au bénéfice de l'indemnisation, tous les travailleurs régulièrement occupés dans l'entreprise lors de la survenance du chômage partiel.

L’indemnisation des chômeurs partiels

L’indemnité de compensation est prise en charge respectivement par le travailleur, par l’employeur et par l’Etat selon les modalités suivantes :

- l'indemnité de compensation correspondant à la première tranche de 16 heures par mois est prise en charge par l'employeur et le travailleur selon des taux de participation à convenir entre les parties, sans toutefois que la part à supporter par le travailleur puisse excéder 8 heures par mois.

Dans les entreprises liées par une convention collective, ces taux de participation sont fixés d’un commun accord entre les parties signataires de la convention ;

- le montant de la subvention à accorder par l'Etat correspond au montant global de l'indemnité de compensation avancée par l'employeur pour les heures de travail perdues au-delà de 16 heures par mois de calendrier.

L’octroi de l’indemnité de compensation peut être subordonné à une prestation de travail ou la fréquentation de cours d’éducation ou de rééducation professionnelles et d’enseignement général, organisés par l’Etat ou l’employeur. En outre, le travailleur est tenu d’accepter toute occupation temporaire ou occasionnelle appropriée qui lui est proposée par l’employeur ou par l’Administration de l’emploi. Les revenus provenant d’une telle occupation ou de toute autre activité occasionnelle peuvent être déduits de l’indemnité de compensation.

1.2. Les travaux extraordinaires d’intérêt général

La loi modifiée du 24 décembre 1977 autorisant le Gouvernement à prendre des mesures destinées à stimuler la croissance économique et à maintenir le plein emploi autorise le Gouvernement à mettre en œuvre des travaux extraordinaires d’intérêt général assurant l’emploi productif de la main-d’œuvre rendue disponible suite à des difficultés économiques.

4 Les conditions d’application générales

Les conditions économiques sont les mêmes que celles définies pour le recours au chômage partiel.

Après avis du Comité de conjoncture, le Conseil de Gouvernement détermine les branches économiques qui éprouvent des difficultés conjoncturelles d’une gravité telle que leur admission à des travaux extraordinaires d’intérêt général s’impose.

Sur base des propositions des ministres compétents, il fixe les critères desdits travaux et en arrête le programme. Les communes et autres personnes morales de droit public sont tenues, à la demande des ministres compétents, de soumettre au Gouvernement des propositions de travaux extraordinaires d’intérêt général répondant aux critères fixes.

Le Ministre du Travail décide de l’admission de l’entreprise requérante à des travaux extraordinaires d’intérêt général.

Les conditions d’application particulières

La loi oblige le chef d'entreprise d'informer et d’entendre les délégués du personnel, le comité mixte d'entreprise et, s'il y a lieu, les organisations syndicales dans les cas d’entreprises liées par une convention collective de travail avant de soumettre à l’Administration de l’emploi sa demande d’occuper une partie de son personnel à des travaux extraordinaires d’intérêt général.

Les contrats d’exécution des travaux extraordinaires d’intérêt général sont conclus par le Gouvernement avec les entreprises éligibles. L’Administration de l’emploi est chargée de la coordination des travaux extraordinaires d’intérêt général.

Les relations de travail entre l’entreprise et les salariés sont maintenues.

Sous certaines conditions, une entreprise qui concourt à des travaux extraordinaires d’intérêt général et qui, de ce fait, voit sa situation financière compromise à un tel point que le maintien ultérieur de l’emploi est mis en cause, peut demander l’allocation d’une subvention étatique.

2. Le contexte communautaire

Alors que les politiques nationales mettent davantage l’accent sur le maintien des salariés dans leurs entreprises d’origine, la capacité d’adaptation des entreprises aux changements structurels de l’économie qui trouve, dès la mise en place du processus dit de Luxembourg en 1997, sa place dans la Stratégie européenne en faveur de l’emploi, a une visée plus globale en favorisant le maintien des salariés sur le marché général du travail.

Le Rapport conjoint sur l’emploi 2003-2004 constate à ce sujet que

«Les États membres consacrent davantage d'attention aux changements et restructurations économiques. La plupart considèrent la réorientation professionnelle, soutenue par la formation, le conseil ciblé et les services de reclassement externe, comme la démarche appropriée. La mise en oeuvre d'une telle politique nécessite une amélioration de la coopération et de la coordination entre tous les acteurs, du suivi et des systèmes d'alerte précoce. »

5 et recommande

« de prêter davantage d'attention à la gestion des restructurations, notamment dans le contexte de l'élargissement. À cet égard, il convient de rechercher une démarche préventive réduisant le plus possible les risques potentiels des restructurations pour les salariés, les entreprises et les collectivités locales. »

En formulant ses lignes directrices pour les politiques de l’emploi en 2003, reconduites dans la suite pour l’année 2004, le Conseil de l’Union européenne a considéré que

« L'instauration d'un juste équilibre entre flexibilité et sécurité contribuera à soutenir la compétitivité des entreprises, à augmenter la qualité et la productivité du travail et à faciliter l'adaptation des entreprises et des travailleurs aux changements économiques. À cet égard, les Conseils européens de Barcelone et de Bruxelles ont préconisé en particulier une révision de la législation en matière d'emploi, dans le respect du rôle des partenaires sociaux. (…) La restructuration économique constitue un défi en matière d'emploi, tant dans les États membres actuels que dans les futurs États membres et appelle une gestion positive associant tous les acteurs concernés, y compris les partenaires sociaux. »

et a, partant, invité les Etats membres, dans le contexte de la ligne directrice « faire face aux changements et promouvoir la capacité d’adaptation au travail et la mobilité » à opérer

« une gestion anticipative et positive du changement et des restructurations économiques »

La Task-force européenne pour l’emploi, présidée par Wim Kok, mise en place pour recenser les réformes concrètes susceptibles d’avoir l’impact le plus direct et le plus immédiat sur la mise en œuvre de la Stratégie européenne en faveur de l’emploi retient, dans son rapport 2004 sous le point « Renforcer la capacité d’adaptation des travailleurs et des entreprises » que

« Il est dans l’intérêt de la société tout entière que les économies européennes soient le plus aptes à anticiper et à absorber le changement et que le marché du travail fasse preuve d’une capacité d’adaptation accrue. (…) Le défi pour le marché du travail consiste à trouver le juste équilibre entre la flexibilité et la sécurité. La recherche de cet équilibre est une responsabilité partagée par les salariés et les employeurs et par les partenaires sociaux et les gouvernements. Les parties concernées devraient unir leurs efforts pour permettre aux individus de rester sur le marché de l’emploi, en s’assurant qu’ils possèdent les compétences actualisées dont ils ont besoin (…) »

3. Le programme gouvernemental

L’accord de coalition du nouveau gouvernement prévoit que

« Le sujet de la sauvegarde d'emplois notamment dans les entreprises rencontrant des difficultés économiques fera l'objet d'une approche positive. Suite aux discussions avec les partenaires sociaux entamés par le Gouvernement précédent et aux travaux parlementaires à ce sujet plusieurs pistes vont être creusées dans un dialogue renouvelé avec les partenaires sociaux. Il s'agit notamment

6 - de la gestion prévisionnelle de l'emploi et de l'audit social, le dernier devant permettre d'analyser, en amont des restructurations, et surtout d'un plan social, la situation de l'entreprise, notamment au regard de l'emploi et des mesures à mettre en œuvre pour éviter des licenciements.

- du concept de l'outplacement, à savoir l'accompagnement obligatoire de salariés, menacés de licenciement, par un spécialiste en vue de leur reclassement interne ou externe, sans avoir à subir le sort du chômage.

- de l'extension de la législation sur le prêt temporaire de main-d'œuvre notamment pour le rendre applicable à l'ensemble d'un secteur économique.

- de la modulation du temps de travail comme instrument de sauvegarde d'emplois: l’Etat pourra accompagner financièrement de façon temporaire des réductions de la durée de travail décidées d’un commun accord par les partenaires sociaux en vue d’éviter des licenciements et liées notamment à une formation obligatoire des salariés en vue d’accroître leur employabilité.»

4. Les résultats du dialogue social

Suite à plusieurs réunions tripartites et l’invitation aux partenaires sociaux de mener des réflexions dans le sens d’une sauvegarde d’emplois, les organisations syndicales et patronales représentatives sur le plan national ont soumis en date du 19 mai 2004 au Ministre du Travail et de l’Emploi une série de mesures en la matière, susceptibles d’une vue commune.

4.1. Libération du travail de salariés en cas de restructuration d’entreprise liée à une finalité bien définie

L’OGB-L, le LCGB et l’UEL prennent en considération une libération totale ou partielle du travail de personnes en surnombre au sein d’une entreprise ou d’un secteur en vue de résoudre au niveau de l’emploi des problèmes conjoncturels voire structurels auxquels une entreprise doit le cas échéant faire face. Trois hypothèses sont énumérées :

- permettre au salarié de suivre des cours de formation ou des stages en entreprise

- permettre au salarié d’augmenter son employabilité au sein de l’entreprise par une formation de perfectionnement ou de réorientation

- permettre au salarié de changer d’employeur en fin de stage ou de formation.

Le recours à cet instrument serait facultatif pour l’entreprise, les contenus des formations seraient axés sur les besoins du marché du travail en associant les acteurs compétents en la matière au niveau de l’administration publique et des chambres professionnelles et l’Etat interviendrait dans les frais liés aux pertes de salaires respectivement aux formations.

4.2. Audit social

Les partenaires présentent un audit social de l’entreprise comme un instrument permettant soit dans le cadre d’un plan social soit en amont à des entreprises qui ne disposent pas des ressources et du savoir-faire requis en matière de restructuration de s’adjoindre un externe, expert notamment en matière de mécanismes pouvant aider à limiter le coût du personnel sans prendre recours exclusif à un licenciement collectif. L’Etat participerait aux frais de l’audit social.

7 4.3. Extension du recours au prêt temporaire de main-d’œuvre en cas de restructuration d’entreprise

Les partenaires sociaux proposent d’étendre le champ d’application du prêt temporaire de main- d’œuvre au sens de la loi du 19 mai 1994 portant réglementation du travail intérimaire et du prêt temporaire de main-d’œuvre au-delà du cas de restructuration au sein d’un groupe d’entreprises et celui de menace de licenciement ou de sous-emploi.

4.4. Optimisation des services d’intermédiation de l’Administration de l’emploi (ADEM)

En vue d’améliorer le rapprochement entre les entreprises nationales et les demandeurs d’emploi inscrits à l’ADEM, les partenaires sociaux sont d’avis qu’il y a notamment lieu de

- renforcer l’effort de formation des demandeurs d’emploi avec un ciblage sur les besoins des entreprises

- lancer une campagne de sensibilisation des entreprises sur les aides prévues en cas d’embauche de personnes inscrites à l’ADEM.

B. L’APPROCHE PROPOSEE

Sauvegarder les entreprises et a fortiori maintenir les emplois constituent un défi commun : des efforts sont nécessaires du côté des entreprises aussi bien que du côté des salariés et, en ordre subsidiaire, du côté des pouvoirs publics.

Dans le passé, toutes les mesures en faveur de l’emploi au sens large sont le reflet d’une approche exclusivement curative tendant à endiguer les symptômes d’un problème constaté au lieu de s’interroger sur les causes de ce dernier et de réagir à ce niveau. En vue d’éviter que les discussions menées dans le cadre du « maintien de l’emploi » aillent dans cette même direction et se limitent à trouver des solutions en cas de surabondance de main-d’œuvre, je propose d’opter pour une approche plus globale et surtout plus préventive.

La manière de faire face aux changements dans les entreprises peut être conçue comme un processus comprenant plusieurs étapes dont chacune devrait, en principe, être entamée après passage obligatoire des précédentes.

1. Les étapes

1.1. Audit « économique » de l’entreprise

L’objectif de l’audit économique serait de faire analyser en priorité, et ce par un expert externe, si les changements que l’entreprise a à affronter ne peuvent pas être réalisés à un niveau autre que celui de la seule variable d’échange que constitue le capital humain.

Ainsi une analyse d’autres composantes comme notamment la politique d’investissement, la gamme des produits et/ou services ainsi qu’une réorientation éventuelle en la matière, les concepts de marketing, des débouchés alternatifs, devrait obligatoirement accompagner sinon précéder les discussions sur les conséquences des mutations envisagées ou nécessaires sur les ressources humaines.

8 La réalisation d’un audit économique pourrait être opportune dans plusieurs cas de figure et ne serait pas forcément à mettre en relation avec les seules difficultés financières de l’entreprise.

Ainsi un recours à cet instrument préventif et proactif pourrait être intéressant dans le cas de multinationales qui se voient imposer certaines contraintes par leur maison-mère respectivement dans le cas d’entreprises qui désirent se réorienter pour des raisons autres que financières.

L’audit économique serait d’autant plus important en cas de présomption de difficultés financières établie suite à l’activation de certains clignotants comme p.ex. les retards de paiement de l’entreprise en matière fiscale et de sécurité sociale. La dernière hypothèse présuppose évidemment une collaboration accrue des administrations publiques compétentes.

L’audit économique se prononcerait obligatoirement sur la nature conjoncturelle ou structurelle des problèmes auxquels l’entreprise doit faire face.

La réalisation de l’audit économique se ferait sous l’égide du Comité de conjoncture et pourrait, le cas échéant, être accompagné financièrement par l’Etat.

1.2. Dialogue social

Il importe d’abord de noter qu’il est dans les intentions du législateur de garder le sujet du maintien de l’emploi de manière générale présent à l’esprit des partenaires sociaux, indépendamment de la présentation de problèmes ponctuels concrets. Ainsi, la loi du 30 juin 2004 relative aux relations collectives de travail exige que toute convention collective respectivement tout accord collectif négocié aux niveaux inférieurs appropriés contiendront obligatoirement des dispositions consignant le résultat des négociations collectives, qui devront obligatoirement porter sur (…) « les efforts faits par les parties à la convention collective en vue du maintien ou de l’accroissement de l’emploi et de la lutte contre le chômage, notamment en faveur des travailleurs âgés de plus de quarante-cinq ans; les lignes directrices pour les politiques de l’emploi adoptées annuellement par le Conseil Européen et faisant l’objet des plans d’action nationaux en faveur de l’emploi serviront de lignes de conduite au cours de ces négociations ».

En présence de difficultés concrètes d’une entreprise, la loi modifiée du 23 juillet 1993 portant diverses mesures en faveur de l’emploi oblige l’employeur, avant de procéder à des licenciements collectifs à procéder, en temps utile, à des négociations avec les représentants des travailleurs en vue d’aboutir à un accord relatif à l’établissement d’un plan social.

Les négociations en question doivent porter au moins « sur les possibilités d’éviter ou de réduire le nombre des licenciements collectifs ainsi que sur les possibilités d’en atténuer les conséquences, d’une part par le recours à des mesures sociales d’accompagnement visant notamment les aides au reclassement ou à la reconversion des travailleurs licenciés et les possibilités d’une réinsertion immédiate dans le marché du travail, d’autre part par la mise en place de mesures de compensation financières ».

L’employeur est tenu de fournir aux représentants des salariés tous les renseignements utiles concernant le licenciement collectif projeté. (motifs, personnel habituellement employé, personnel touché par le licenciement, critères utilisés, modalités concrètes y compris méthode de calcul pour une éventuelle indemnité de licenciement plus favorable que les dispositions légales ou conventionnelles.

9 Les représentants des travailleurs peuvent avoir recours à des experts externes. Les parties doivent consigner leurs résultats au plus tard quinze jours après le début de leurs négociations En cas de désaccord, les parties saisissent conjointement l’Office national de conciliation.

Les licenciements notifiés sans respect des procédures prévues sont nuls et non avenus.

Au stade actuel, les employeurs et les salariés respectivement leurs représentants aux différents niveaux (délégations du personne, comités mixtes, organisations signataires d’une convention collective de travail) sont donc régulièrement appelés à se concerter, de manière plus ou moins concrète et dans des délais plus ou moins contraignants, sur le sujet du maintien de l’emploi.

Sur l’arrière-fond de cette confirmation qu’il y a responsabilité partagée en la matière, il conviendrait de généraliser les négociations ponctuelles prévues et cela en amont de toute annonce établie sur une diminution des effectifs.

En fonction des résultats de l’audit économique, l’employeur et les salariés, aux niveaux de représentation appropriés, devraient en effet discuter à fond l’ensemble des options présentées dans le cadre de la restructuration projetée ainsi que leurs conséquences.

Dans l’esprit déjà sous-jacent aux lois des années 1970, les discussions porteront en premier lieu autour de solutions internes à l’entreprise comme l’affectation temporaire de parties du personnel à des travaux d’entretien ou de réparation, à la programmation de postes chômés, à des congés collectifs ou individuels de récréation, à d’autres formes de congé et notamment le congé parental et le congé sans solde, à des années sabbatiques ou encore des périodes de formation continue.

Des accords imaginatifs, à l’exemple des plans de restructurations conclus dans quelques grandes entreprises étrangères, pourraient ainsi prévoir un maintien de l’emploi pendant un temps à définir en contrepartie d’un gel ou d’une diminution du niveau des salaires respectivement une réduction/augmentation de la durée conventionnelle de travail sans compensation financière.

Au cas où des effets sur le personnel s’avéreraient inévitables, un audit social de l’entreprise pourrait venir compléter l’audit économique dans une phase ultérieure.

1.3. Les licenciements collectifs

Il ressort des deux points qui précèdent que la législation sur les licenciements collectifs ne pourrait s’appliquer que sous la double condition expresse

• que des solutions alternatives à une réduction des effectifs en cas de difficultés économiques d’une entreprise s’avéreraient inexistantes ou impraticables et

• que la recherche d’autres moyens que les licenciements pour mettre en œuvre une réduction des effectifs inévitable se solde par un échec.

Dans ce contexte, il y aurait lieu de réfléchir sur l’établissement d’un lien direct avec le zèle déployé aussi bien par l’employeur que par les salariés respectivement leurs représentants au cours de l’étape 2 qui précède.

10 C. LES QUESTIONS A TRANCHER

Force est de constater que le législateur a d’ores et déjà mis en place un arsenal de mesures en faveur du maintien de l’emploi, dont certaines de longue date. Les réponses données au questionnaire qui suit montreront s’il suffira d’étoffer, de généraliser voire de mieux agencer toutes ou parties d’entre elles ou s’il faudra emprunter de nouvelles voies.

1. L’examen approfondi de la situation économique et sociale de l’entreprise

La législation sur le chômage partiel prévoit d’ores et déjà un examen approfondi de la situation économique et financière de l’entreprise par le secrétariat du Comité de conjoncture en cas d’introduction de la sixième demande, successive ou non, d’une subvention. Cette condition d’ouverture démontre le caractère curatif des instruments en place alors qu’un audit de l’entreprise n’est effectué qu’en cas d’apparition de difficultés manifestes.

Dans ce contexte, la question qui se pose est de savoir s’il ne faudrait pas avancer l’examen approfondi en question en vue d’éviter notamment que les difficultés ne s’aggravent ?

Pourrait-on ainsi envisager la réalisation d’un audit économique de l’entreprise dans les conditions et selon les modalités décrites au point B.1.1. ?

Comment l’audit social abordé par les partenaires sociaux pourrait s’agencer dans cet audit économique ?

Y a-t-il accord à étendre les compétences du Comité de conjoncture au volet de l’audit social ?

2. L’outplacement

L'outplacement est communément défini comme un service que l'entreprise offre à un salarié dont elle a décidé de se séparer (« out »). Des consultants spécialisés (en général appartenant à un cabinet d'outplacement et/ou de recrutement) mettent en oeuvre un ensemble de techniques et de moyens et conseillent le candidat dans sa démarche pour trouver une autre situation professionnelle sur le marché du travail (« placement »).

L’outplacement constitue donc une prestation payante à l’initiative de l’entreprise en faveur d’un ou de plusieurs de ses salariés. La motivation d’une entreprise à proposer ce type d’action peut s’expliquer d’une part par la volonté de maintenir voire d’améliorer son image sociale et d’autre part par le souci de maintenir la confiance respectivement de la motivation des membres du personnel qui ne sont pas directement touchés par la restructuration.

L’intérêt pour les particuliers consiste évidemment dans le passage d’un emploi vers un autre sans passer par une période de chômage avec l’aide de spécialistes en la matière.

Dans le contexte d’une politique préventive et proactive en faveur de l’emploi, une participation de l’Etat aux frais liés à l’outplacement se justifierait dans la mesure où les personnes prises en charge éviteront a priori le régime de chômage indemnisé.

11 En partant de l’hypothèse que le concept de l’outplacement rencontre les intérêts de toutes les parties concernées par la décision d’une entreprise de se séparer d’une partie de son personnel et qu’il a fait ses preuves dans nos pays voisins, y a-t-il accord pour intégrer cet instrument dans l’arsenal des mesures actives en faveur de l’emploi au Luxembourg ?

Est-ce que le concept de l’outplacement aurait un caractère obligatoire ou un caractère volontaire, l’initiative revenant aux entreprises ?

Au cas où l’instrument deviendrait obligatoire, serait-il d’application générale ou bien resterait-il limité soit à certaines catégories de salariés (en application des critères à discuter comme l’ancienneté ou le degré de difficultés de reclassement en raison de l’âge, du niveau de qualification, de déficiences physiques,..) soit à certaines catégories d’entreprises ou de restructurations?

A quel moment de la procédure pourrait-il être mis en œuvre?

Vu que la solution optimale consiste à replacer le salarié avant une résiliation de son contrat de travail respectivement au plus tard avant la fin de son préavis légal, est-il envisageable de prévoir que tout ou parties des indemnités de préavis respectivement de départ soient utilisées pour financer l’outplacement ?

Dans la mesure où l’Administration de l’emploi, dans la logique de ses compétences en matière de licenciements collectifs, devrait être chargée de la coordination en la matière, pourrait-il être envisagé de prendre recours sur des entreprises privées spécialistes de l’outplacement ?

Quel rôle attribueriez-vous à des formations voire des reconversions professionnelles dans le cadre de l’outplacement ?

Est-il souhaitable que ces spécialistes en outplacement continuent à suivre les salariés replacés dans une nouvelle entreprise pendant une durée déterminée ?

3. La législation sur le prêt temporaire de main-d’œuvre

Les partenaires sociaux pourraient s’accorder à étendre le champ d’application du prêt temporaire

de main-d’œuvre au sens de la loi du 19 mai 1994 portant réglementation du travail intérimaire et du prêt temporaire de main-d’œuvre dans le sens de permettre notamment « à des secteurs d’activités en difficultés conjoncturelles et passagères de rassembler le personnel momentanément excédentaire dans des cellules et de les prêter momentanément à d’autres activités porteuses au sein du même secteur ou d’autres entreprises en quête de main-d’œuvre. Au cas où en pareille hypothèse la résorption des sureffectifs ne pourrait se passer de licenciements, le recours au prêt temporaire de main-d’œuvre permettrait le maintien temporaire du contrat de travail entre le salarié prêté et son employeur, condition jugée importante dans la recherche d’un nouvel emploi. »

La loi du 19 mai 1994 réserve aux entrepreneurs de travail intérimaire le monopole de mettre des travailleurs engagés dans le cadre d'un contrat de travail à la disposition de tiers qui utilisent ces travailleurs et qui exercent sur ceux-ci une part de l'autorité administrative et hiérarchique réservée normalement à l'employeur.

12 Les autres employeurs peuvent toutefois être autorisés par le ministre du travail à mettre leurs salariés à la disposition provisoire d'autres employeurs en cas :

• de menace de licenciement ou de sous-emploi;

• d'exécution d'un travail occasionnel dans la mesure où l'entreprise utilisatrice n'est pas à même d'y répondre par l'embauche de personnel permanent, à condition que cette mise à disposition concerne des entreprises d'une même branche économique;

• de restructuration au sein d'un groupe d'entreprises.

Le Ministre du Travail et de l’Emploi statue, après avis de l’Administration de l’emploi et pour une durée qu’il détermine, sur base d’une requête conjointe de l’entreprise d’origine et de l’entreprise utilisatrice du salarié, requête qui doit être accompagnée de l’avis des deux délégations du personnel.

La loi prévoit par ailleurs que dans des situations ponctuelles, à savoir l’hypothèse où la mise à disposition du salarié prise individuellement n’excède pas huit semaines, successives ou non au cours d’une période de référence de six mois, l’autorisation ministérielle peut être remplacée par une notification adressée par l’entreprise d’origine et l’entreprise utilisatrice du salarié concerné à l’Administration de l’emploi.

La loi autorise en outre

• le Ministre du Travail et de l’Emploi à accorder le prêt temporaire de main d'oeuvre lorsque la mise à disposition est couverte par une convention entre partenaires sociaux ayant qualité de conclure une convention collective de travail ;

• le détachement de main-d'oeuvre par des entreprises disposant d'unités en surnombre, en vue du renforcement temporaire des effectifs de l'Administration de l'emploi (loi modifiée du 24 décembre 1977 autorisant le Gouvernement à prendre les mesures destinées à stimuler la croissance économique et à maintenir le plein emploi) ainsi que l'affectation de salariés à des travaux extraordinaires d'intérêt général (loi du 26 juillet 1975 autorisant le Gouvernement à prendre des mesures destinées à prévenir des licenciements pour des causes conjoncturelles et à assurer le maintien de l'emploi).

La loi oblige le chef de l'entreprise qui envisage de recourir au prêt temporaire de main d'oeuvre, de même que le chef d'entreprise qui envisage de mettre à la disposition provisoire d'autres employeurs un ou plusieurs de ces salariés, de consulter préalablement le comité mixte d'entreprise ou, à défaut, la délégation compétente du personnel.

Force est de constater que la loi du 19 mai 1994 portant réglementation du travail intérimaire et du prêt temporaire de main-d’œuvre prévoit d’ores et déjà divers moyens d’action permettant à une entreprise de réagir à un surnombre momentané de salariés.

L’hypothèse de menace de licenciement et surtout de sous-emploi semble en effet a priori donnée chaque fois que les discussions autour du maintien de l’emploi sont déclenchées dans une entreprise. Des prêts de main-d’œuvre entre entreprises d’une même branche économique sont d’ores et déjà possibles.

13 Au vu des constats qui précèdent, les partenaires sociaux sont invités à préciser davantage les rigidités qu’ils reprochent à la teneur actuelle de la loi. S’agirait d’étendre le champ d’application de la loi, et si oui, à quels cas de figure ?

S’agirait-il de simplifier la procédure d’autorisation ministérielle et si oui, de quelle manière?

S’agirait-il d’étendre les cas de figure où un recours à une simple notification est possible et si oui, sous quelles conditions et selon quelles modalités?

En ce qui concerne finalement l’idée avancée par les partenaires sociaux « de rassembler le personnel momentanément excédentaire dans des cellules », quelles en seraient les modalités pratiques et notamment quel sera le sort du contrat de travail des salariés concernés ?

4. La modulation du temps de travail

L’idée d’une « libération totale ou partielle du travail de personnes en surnombre au sein d’une entreprise ou d’un secteur en vue de résoudre au niveau de l’emploi des problèmes conjoncturels voire structurels auxquels une entreprise doit le cas échéant faire face » susceptible d’être partagée par les partenaires sociaux mérite certainement d’être creusée, d’autant plus que les auteurs de la proposition la lient obligatoirement à des efforts de formation respectivement d’augmentation de l’employabilité des salariés voire leur maintien sur le marché de l’emploi.

Il convient cependant de clarifier son interférence avec d’autres instruments législatifs existant d’ores et déjà.

Ainsi la législation sur le chômage partiel permet, sous les conditions et selon les modalités décrites plus haut, de réduire temporairement la durée de travail d’un nombre défini de salariés d’une entreprise.

D’autre part la loi du 12 février 1999 a introduit deux possibilités de réduction légale respectivement conventionnelle de la durée du travail, à côté des différents modèles de préretraite basés sur la loi modifiée du 24 décembre 1990 sur la préretraite.

Est-ce que les partenaires sociaux plaident en faveur de l’introduction d’un nouvel instrument ou est-ce que des aménagements à définir de mesures existantes pourraient rencontrer leurs intérêts ?

Le texte soumis par les partenaires sociaux semble limiter la libération du travail à trois hypothèses :

• soit les salariés concernés suivent une formation de recyclage en vue d’assumer d’autres fonctions au sein de leur entreprise d’origine ;

• soit ils suivent des cours de formation continue respectivement des stages en vue d’augmenter leur employabilité personnelle sur le marché du travail, indépendamment de l’employeur ;

• soit ils sont guidés vers un changement d’entreprise.

La dernière hypothèse équivaut a priori au concept de l’outplacement traité au point 2. ci-avant.

14 En traitant ensemble les deux autres hypothèses, la question se pose si le temps de travail libéré doit obligatoirement servir à des fins de formation continue, quelque soit la forme qu’elle prenne ou si des alternatives sont envisageables ?

En partant du principe que les salariés en question garderont, du moins en partie, leur salaire, ne seraient-ils pas éligibles pour effectuer des travaux extraordinaires d’intérêt général ?

En cherchant le lien avec le point 3. développé ci-devant, ne pourraient-ils pas être mis à disposition d’autres entreprises pour la partie de temps de travail libérée ?

Dans quelle mesure cette libération du travail serait obligatoire pour les entreprises respectivement pour les salariés concernés ?

Est-ce que, dans l’esprit des partenaires sociaux, il s’agirait d’une mesure collective ou serait-elle également possible « sur mesure » en vue de permettre aux salariés de réduire leur durée de travail pendant une période déterminée (notamment en vue de profiter d’un congé parental ou d’un congé sans solde ?)

En ce qui concerne plus particulièrement la législation sur le chômage partiel, et indépendamment de la nature des activités poursuivies pendant la partie du temps de travail libéré, à quels niveaux est-elle considérée comme insuffisante pour permettre la libération du travail proposée par les partenaires sociaux?

Pour ce qui est des réductions du temps de travail prévues par les articles 43 et 44 de la loi modifiée du 30 juin 1976 portant 1. création d’un fonds pour l’emploi (…), quelles modifications devraient y être apportées pour qu’elles puissent atteindre leur objectif initial, à savoir une réduction ponctuelle de la durée de travail (soit pour salariés âgés soit comme résultat de négociations collectives) accompagnée financièrement par l’Etat ?

La même question se pose pour la législation sur les différents modèles de préretraite : quels sont les aménagements que les partenaires sociaux proposent en vue d’augmenter l’efficacité de la préretraite progressive, seul modèle permettant de combiner réduction du temps de travail et maintien en activité ?

Face à la proposition des partenaires sociaux que l’Etat prenne en charge la totalité des coûts liés aussi bien aux pertes de salaire qu’aux frais de formation, qu’en est-il, en reprenant l’arrière-fond du caractère subsidiaire d’une intervention publique, de la participation des deux autres parties ?

Est-ce que des idées innovatrices comme la mise en place de fonds de formation sectoriels ne mériteraient pas d’être creusées ? Quel rôle pourrait jouer, du moins dans l’hypothèse ou les formations suivies par les salariés rejoignent les besoins de l’entreprise, la loi modifiée du 22 juin 1999 ayant pour objet le soutien et le développement de la formation professionnelle continue ?

15 La proposition des partenaires sociaux se limitant à une modulation du temps de travail vers le bas, comment se positionnent-ils par rapport au modèle d’une augmentation temporaire de la durée du travail, à l’instar de certains accords collectifs conclus dans nos pays voisins, afin de permettre à l’entreprise de passer une période difficile ?

5. La législation sur les licenciements collectifs

La loi modifiée du 23 juillet 1993 portant diverses mesures en faveur de l’emploi oblige les employeurs, avant de ne procéder à des licenciements collectifs, à entamer des négociations avec les représentants des travailleurs « au moins sur les possibilités d’éviter ou de réduire le nombre des licenciements collectifs ainsi que sur les possibilités d’en atténuer les conséquences, d’une part par le recours à des mesures sociales d’accompagnement visant notamment les aides au reclassement ou à la reconversion des travailleurs licenciés et les possibilités de réinsertion immédiate dans le marché du travail (…) »

Cette disposition laisse énormément de liberté de négociations aux partenaires sociaux : elle est a priori susceptible d’englober l’ensemble des instruments traités ci-avant sans en exclure d’autres comme la réduction ou la suppression d’heures supplémentaires ou le recours au travail intérimaire. Dans la logique à base de la présente note, l’établissement d’un plan social doit cependant être conçu comme l’ultime étape d’un processus de sauvegarde des emplois.

Dans ce contexte se pose la question, notamment au vu de la complexité des divers instruments en place et/ou à mettre en place, si les parties ne devraient pas disposer de plus de temps pour leurs négociations ?

Dans la mesure où l’article 7 de la loi modifiée du 23 juillet 1993 oblige les partenaires sociaux à entamer des négociations tendant à tout mettre en œuvre pour éviter le recours à des licenciements collectifs, ne faudrait-il pas définir un certain nombre d’éléments précis sur lesquels ces négociations devront porter ?

Quelle est la position des partenaires sociaux face à une transformation de cette obligation de négociation en obligation de résultat ?

Est-il imaginable de soumettre les plans sociaux à une homologation ministérielle, notamment dans le cas où il en résulterait des charges financières pour l’Etat ?

6. Questions d’ordre plus général

La présente note tend à tracer quelques voies permettant d’éviter respectivement d’atténuer les effets au niveau de l’emploi des changements ayant lieu dans les entreprises. Chacune de ces voies laisse ouvertes un certain nombre de questions d’orientation sur lesquelles les partenaires sociaux sont invités à se prononcer en vue de la préparation des discussions concrètes en la matière qui seront menées dans les mois à venir.

Le questionnaire qui précède n’a certainement pas de caractère exhaustif : sur base à la fois du programme gouvernemental et des propositions soumises par les partenaires sociaux, il trace certaines pistes sans en exclure d’autres.

16 Reste finalement à traiter les questions suivantes d’ordre plus général concernant le cadre dans lequel d’éventuels nouveaux instruments concrets de maintien de l’emploi se situeront:

La législation actuelle sur le chômage partiel couvre des hypothèses de difficultés économiques aussi bien d’ordre conjoncturel que d’ordre structurel. Est-il utile de maintenir cette application uniforme d’un même instrument dans les deux cas de figure ou est-ce que les mécanismes en place respectivement d’éventuels nouveaux instruments à définir devraient varier et tenir compte de la nature-même des difficultés économiques de l’entreprise ?

Dans l’esprit d’associer les instances représentatives du personnel le plus tôt possible aux discussions autour des restructurations, est-il envisageable d’accroître leur rôle en matière de gestion prévisionnelle de l’emploi dans les entreprises et si oui, par quels moyens supplémentaires? Pourrait-on faire de la gestion prévisionnelle de l’emploi un élément obligatoire d’une convention collective de travail ?

Quelle forme prendront les engagements des parties relatives au maintien de l’emploi ? En partant du principe que la notion de maintien de l’emploi pourra varier au cas par cas en termes notamment de conditions, de modalités et de durée, et à défaut d’une définition généralement applicable, quelle sera l’instance la mieux outillée, chargée d’accompagner et de suivre la mise en œuvre des accords trouvés ?

Quelles seront les conséquences pour les parties qui n’honorent pas leurs engagements ? Y aura-t-il lieu de demander le remboursement des aides éventuellement reçues par les pouvoirs publics ? Est-il envisageable de prévoir des sanctions financières pour les entreprises notamment au bénéfice du Fonds pour l’emploi ? Est-il envisageable de lier le bénéfice d’éventuelles indemnités de chômage aux efforts faits par les salariés en matière de reconversion respectivement de formation continue ?

Comment évoluera la relation entre aides au maintien des emplois et nouvelles embauches alors qu’au stade actuel de la législation la combinaison des deux mécanismes est soit obligatoire (réductions conventionnelles de la durée de travail, systèmes de préretraite) soit peu désirable (chômage partiel) ?

Est-ce que l’intervention du législateur devrait être minimaliste en laissant aux partenaires sociaux la liberté de négociation nécessaire à assumer leurs responsabilités respectives ou devrait-elle avoir un caractère maximaliste en prévoyant des procédures détaillées ?

Pour ce qui est finalement de l’accompagnement financier par l’Etat, sera-t-il gradué en fonction de la taille et/ou des difficultés économiques de l’entreprise ?

Au vu de la discussion générale autour de la compétitivité des entreprises et de la réduction des coûts salariaux indirects, quelles sources d’alimentation supplémentaires, respectivement de réduction des dépenses du Fonds pour l’emploi, sont imaginables par les partenaires sociaux afin d’atténuer l’impact financier inévitable notamment de leur proposition visant à prendre en charge les frais de formation et les pertes de salaires (pouvant aller jusqu’à 100%) sans détermination de durée ?

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COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

Bruxelles, le 31.03.2005 COM(2005)

COMMUNICATION DE LA COMMISSION Restructurations et emploi

Anticiper et accompagner les restructurations pour développer l'emploi: le rôle de l'Union européenne

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COMMUNICATION DE LA COMMISSION Restructurations et emploi

Anticiper et accompagner les restructurations pour développer l'emploi: le rôle de l'Union européenne

La Commission a proposé une relance de la stratégie de Lisbonne ciblée vers une croissance plus forte et durable et la création d'emplois plus nombreux et meilleurs. La réalisation de ces objectifs repose sur une mobilisation de l'ensemble des moyens nationaux et communautaires à travers un partenariat renforcé entre l'Union et les États membres, mais également avec les partenaires sociaux, la société civile et l'ensemble des acteurs concernés.

La prospérité et le bien-être des citoyens européens impliquent une adaptation rapide des acteurs économiques et des travailleurs aux mutations socio-économiques profondes actuelles, qui se traduisent par la création et le développement de nouvelles activités économiques mais aussi par la contraction, voire la disparition, d’activités existantes ainsi que des emplois associés.

En même temps, les restructurations d'entreprises impliquent souvent des coûts qui peuvent être très élevés non seulement pour les travailleurs concernés mais aussi pour l'économie locale ou régionale. Le maintien de la cohésion sociale qui est un trait distinctif du modèle social européen exige la mise en place de politiques d'accompagnement visant à minimiser les coûts sociaux et à promouvoir la recherche de sources alternatives d'emplois et de revenus.

Dans ces conditions, il est essentiel d'assurer une bonne gestion des restructurations, qui obéit à un double impératif économique et social. S’adapter au changement est vital pour les entreprises: une conduite rapide de ces opérations permet de préserver et de développer leur compétitivité. Et la volonté de préserver l'employabilité des salariés et de faciliter leur transition vers un autre emploi de qualité équivalente a aussi un impact économique dans la mesure où elle valorise un des principaux atouts concurrentiels de l'Union européenne: la qualité de sa main d'œuvre, gage de la croissance future. En outre, les restructurations doivent s’inscrire dans une vision à long terme de l’évolution et de la direction de l’économie européenne, pour que les changements soient effectivement un moyen pour en renforcer la compétitivité.

L'anticipation et l'accompagnement de ces opérations s'intègrent donc pleinement dans la stratégie de Lisbonne et relèvent de la responsabilité collective des pouvoirs publics, des entreprises et des partenaires sociaux.

L'Agenda social adopté par la Commission le 9 février 2005, en même temps que la Communication sur la révision de la stratégie de développement durable, prévoit ainsi que la Commission développera une stratégie en matière de gestion des restructurations autour d'une meilleure interaction des politiques européennes pertinentes, une implication accrue des partenaires sociaux, une synergie plus importante entre les politiques et les leviers financiers et l'adaptation des cadres juridiques et conventionnels.

Le phénomène des restructurations n'est pas nouveau. L'Union développe depuis longtemps des politiques et des instruments en ce domaine. Dans le passé, elle a ainsi joué un rôle

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essentiel pour la restructuration de la sidérurgie et, plus récemment, pour la construction navale et le textile.

Ces actions ne concernent pas seulement les secteurs en difficulté. Au cours des dernières années, des groupes sectoriels à haut niveau ont été constitués pour définir les perspectives stratégiques de nombreux secteurs.

Par ailleurs, d'un point de vue horizontal, de nombreuses politiques européennes contribuent à l'objectif d'anticipation et d'accompagnement des restructurations: les directives en matière d'information et de consultation des travailleurs, le dialogue social européen, la politique de l'emploi, les instruments financiers de soutien, la politique industrielle et d'entreprise, la politique de développement rural, etc.

La présente communication énonce les actions à développer ou à renforcer autour des différents moyens que l'Union peut mobiliser à cet égard, à la fois d'un point de vue horizontal et d'un point de vue sectoriel. Lors de la mise en œuvre de ces actions, il est nécessaire de limiter au maximum les charges imposées aux entreprises, tout en assurant une amélioration de l'anticipation et de la gestion des restructurations.

Comme l'a souhaité la communication sur la stratégie de Lisbonne, les partenaires sociaux européens au plan interprofessionnel et sectoriel ont un rôle spécifique à jouer dans la mise en œuvre des différents axes des politiques énoncées par la suite. Ils sont donc invités à répondre à l'appel que leur est adressé au point 2.4 de la présente communication, qui constitue simultanément la deuxième phase de la consultation sur les restructurations d'entreprises et les comités d'entreprise européens au titre de l'article 138 paragraphes 3 du traité.

1. LES DÉFIS ACTUELS 1.1. Analyse du phénomène

Les restructurations d'entreprises sont fréquemment perçues comme un phénomène essentiellement négatif, les effets immédiats sur l'emploi ou sur les conditions de travail étant le plus souvent mis en exergue. Pourtant, les restructurations sont souvent indispensables à la survie et au développement des entreprises. Il est donc nécessaire d'accompagner ces évolutions de telle manière que leurs effets sur l'emploi et les conditions de travail soient aussi transitoires et limités que possible.

Le phénomène des restructurations traduit au niveau de l’entreprise la recomposition permanente du tissu productif sous l’effet d'une multitude de facteurs.

L'évolution du marché unique européen et l'ouverture internationale des économies représentent de nouvelles opportunités en termes de dynamisme économique et de compétitivité de l'entreprise, ainsi que de création d'emplois de qualité. En général, la concurrence au sein du marché intérieur de l'UE favorise en effet la prospérité et l'emploi durable, dans la mesure où elle est le principal facteur de l'innovation, de la création de nouveaux produits et services et du renouvellement économique.

L'innovation technologique est aussi un déclencheur de restructurations. D'une part, la diffusion des nouvelles technologies de l'information et de la communication rend les échanges internationaux et la coordination de la production plus rapides et très peu coûteux, tout en générant des applications nouvelles qui créent des emplois plus créatifs et de plus

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haute qualité. D'autre part, le développement de nouveaux procédés de fabrication et méthodes de production engendre une mutation vers des emplois de qualité nécessitant d'autre type de formations et des enseignements appropriés. Les éco-innovations aussi créent de nouvelles opportunités d'emploi et améliorent notre bien-être social.

L'évolution du cadre réglementaire (l'introduction de nouvelles régulations ou la dérégulation) entraîne des modifications sur les marchés des produits et du travail.

Des changements majeurs de la demande par les consommateurs sont en train de se produire, induite, par exemple, par les nouveaux besoins d'une population vieillissante, par une sensibilité plus forte aux enjeux environnementaux ou par l'évolution de la géographie de la demande mondiale.

La recomposition du tissu productif entraîne des ajustements continuels:

Aspects quantitatifs: les ajustements se traduisent dans une nouvelle répartition des travailleurs à travers les activités productives et les services. De fait, l'Europe continue à créer des emplois:

30 millions nets entre 1977 et 2002 avec un gain de plus de 44 millions dans les services et une perte d'au moins 7 millions dans l'industrie et 7,5 millions dans l'agriculture. Chaque année 10 % des entreprises européennes sont créées et détruites. On estime que chaque jour en moyenne dans chacun des États Membres, les créations et pertes d'emplois représentent environ 5000 à 15000 emplois.

Aspects qualitatifs: la tendance en Europe est d'aller vers des emplois de meilleure qualité et plus productifs, pour certains secteurs. L'emploi dans le secteur des services a augmenté dans les 20 dernières années, employant 2 personnes sur 3 en 2003; l'emploi dans le secteur des services aux entreprises a augmenté de 25 % dans les cinq dernières années. Entre 1998 et 2003, l'Europe (EU15) a connu des taux de croissance de l'emploi des trois catégories de travailleurs (à qualifications basses +2.2 %, intermédiaires +14.2 % et élevées +25.1 %). Par contre, la part des travailleurs à faibles qualifications dans l'emploi total a diminué.

Le passage des travailleurs d'un secteur dans un autre ne se fait pas automatiquement. La disparition de certains emplois particulièrement dangereux, pénibles ou polluants peu être perçue comme une bonne chose s'ils sont compensés. Cependant, les nouveaux emplois créés ne trouvent pas forcément preneurs chez les personnes qui sont licenciées, car la localisation et les qualifications requises ne sont pas forcément les mêmes dans les deux cas.

Ces évolutions frappent plus particulièrement les populations les plus vulnérables, notamment les travailleurs peu qualifiés. La capacité de l'Union européenne à maintenir une offre d'emplois adéquats pour ces travailleurs est décisive pour la cohésion sociale.

Par ailleurs, au-delà de ce processus permanent, des chocs liés à des ruptures technologiques, à des évolutions commerciales, à des choix de politique publique peuvent avoir un impact brutal sur certaines industries et/ou certaines régions en termes de destruction de capital humain et de réduction de la croissance potentielle. Ces conséquences négatives peuvent être atténuées par une action adéquate des pouvoirs publics et une coordination efficace des acteurs concernés.

Un impératif d’accompagnement des effets de l'approfondissement du marché intérieur et de l’ouverture commerciale

Si l’ouverture est globalement porteuse de bénéfices pour la croissance et l’emploi, elle est dans le même temps synonyme de transformations coûteuses pour les entreprises et les salariés concernés. Ce sont les travailleurs relativement moins qualifiés et plus vulnérables qui sont touchés les premiers, de

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sorte que l’ouverture entraîne une forme de redistribution cachée qui doit être corrigée. Cela répond non seulement à un impératif de justice sociale, mais aussi à un impératif politique, du fait de l’asymétrie entre les coûts – limités au niveau global, mais visibles, tangibles et concentrés – et les bénéfices de l’ouverture, qui, même à un niveau élevé, restent diffus et difficilement perceptibles:

cette asymétrie nourrit directement les réactions de rejet de l’ouverture. C’est, enfin, un impératif économique, dans la mesure où des politiques d’anticipation ciblées peuvent permettre de diminuer les coûts associés au changement et faciliter les transitions.

Les études empiriques montrent généralement que l'ampleur de ces coûts, quoique très difficile à évaluer, reste très limitée par rapport aux gains à attendre de l'ouverture, avec un rapport de l'ordre de un pour vingt dans beaucoup de cas. Toutefois, leur impact est potentiellement bien supérieur pour plusieurs raisons:

- les coûts induits par l’ouverture sont généralement concentrés sur certains secteurs ou régions;

- il n'y a pas de compensation directe entre la nature des coûts et des bénéfices apportés par l'ouverture;

- coûts et bénéfices de l'ouverture se manifestent de manière décalée dans le temps.

- ils sont également dissociés dans l'espace.

Le lien entre ouverture et accompagnement de ses effets est explicite aux États-Unis, qui ont toujours considéré les négociations commerciales internationales et la mise en place de mesures d'accompagnement des effets de l'ouverture comme les deux faces d'une même politique d'intégration internationale. Le Trade Adjustment Assistance Reform Act de 2002 a plus que doublé les moyens financiers alloués à ce programme (1,4 Mds $ pour l'année 2004), bénéficiant aussi bien aux entreprises touchées qu'à leurs travailleurs, qu'ils subissent les effets de l'ouverture.

Il est cohérent, pour l'UE, d'assumer le coût des politiques qu'elle met en œuvre. Ceci sera d'autant plus urgent dans les années à venir, que la période qui est devant nous sera particulièrement dense en termes de mise en œuvre d'accords commerciaux (fin des quotas textile, accord de libre-échange UE/Chili) et en négociation de nouveaux accords (cycle de Doha, accord de libre-échange UE/Mercosur, accord de libre-échange UE / Conseil de coopération du Golfe). Tel est le sens des mesures concernant l'intervention communautaire en cas de crise visées au point 2.1.3 de la présente Communication.

L'Europe crée des emplois chaque jour, mais pour pouvoir en faire bénéficier les nouveaux entrants et ceux qui sont affectés par les restructurations il faut améliorer le fonctionnement du marché du travail, renforcer les politiques actives pour l'emploi, anticiper les changements et rendre disponibles des mécanismes qui facilitent les transitions professionnelles. Il faut donc renforcer le partenariat entre tous les acteurs autour de l'identification des avantages comparatifs potentiels, estimer l'évolution à attendre au niveau de chaque segment de marché et par métier, par conséquent dans chaque bassin d'emploi – de manière à ce que les acteurs concernés anticipent mieux les évolutions à venir au plus près du territoire et des populations potentiellement affectées. On peut rechercher le même type d’avantage comparatif dans certains territoires, par exemple les petites villes ou les villes de taille moyenne, qui présentent une congestion de moindre ampleur, et dans les zones rurales attrayantes, où des niveaux de vie et de travail plus élevés sont rendus possibles, à moindres coûts.

1.2. L'anticipation et la gestion du changement au profit de tous

L'analyse qui précède montre que l'Europe n'est pas confrontée à un déclin économique et social inexorable, mais à un défi non résolu, celui de l'anticipation et la gestion du changement.

Il ne faut pas perdre de vue l'impact majeur du phénomène dans certains pays européens encore en transition, confrontés à une reconversion économique et sociale profonde qui exige