Le personnel de direction des ministères Cabinets ministériels
et directeurs d'administrations centrales
COLLECTION U
SCIENCE ADMINISTRATIVE
dirigée par Roland DRAGO, Professeur à la Faculté de Droit et de Sciences économiques de Paris, Directeur du Centre d'Études et de Recherches de Science administrative
Selon la célèbre formule de Vivien dans ses Études administratives ( s é d i - tion 1845), le droit administratif concerne les rapports de l'Administration avec les particuliers tandis que la science administrative est l'étude de l'Adminis- tration dans ses rapports avec l'État. Si la France a eu, surtout depuis la fin du XIXe siècle, un penchant quelquefois exagéré pour le droit administratif, elle n'en a pas négligé pour autant la science administrative, ce qui expliquerait la facilité du renouveau de cette science dans les dix dernières années. Science sociale appliquée au phénomène administratif, la science administrative vise évidemment a la formulation de lois, c'est-à-dire à la théorie générale. Mais la connaissance de l'administration, sous ses aspects structurels, sociologiques ou techniques, est encore trop imparfaite pour qu'une telle théorie ne comporte pas de nombreuses zones d'ombre ou des approximations subjectives : c'est dire que la recherche monographique constitue la première démarche d'un renouveau qui se signale d'ailleurs déjà par des livres de grande qualité.
La présente série de la collection « U » est justement destinée à donner aux chercheurs l'occasion de faire connaître les résultats de leurs travaux, qu'il s'agisse d'administrateurs qui sauront faire état de leur expérience ou d'universitaires formés à la recherche externe. On veut s'efforcer d'atteindre peu à peu les aspects les plus actuels du phénomène administratif en France et à l'étranger : administrations centrales, administrations locales, administra- tions spécialisées, études du milieu et des mécanismes administratifs sans exclure l'histoire administrative ni la publication de textes choisis et encore moins les problèmes généraux ou la réflexion philosophique.
Sous ses deux formats, cette série est d'abord destinée aux étudiants et aux candidats aux concours administratifs, en raison de l'importance chaque jour accrue donnée aux questions intéressant l'administration dans les études univer- sitaires (Faculté de Droit et des Sciences économiques, Instituts d'Études politiques), dans les organismes de recherche et dans les diverses institutions destinées au recrutement, à la formation et au perfectionnement des fonction- naires publics.
Elle est aussi destinée aux administrateurs eux-mêmes, ceux des admi- nistrations centrales et des services extérieurs, ceux des administrations locales, ceux des pays étrangers afin qu'un échange constant puisse exister entre auteurs et lecteurs sur des problèmes qui sont, pour les uns et les autres, au centre de leurs préoccupations.
Il s'agit enfin de fournir des occasions de documentation, de recherche et de discussion à tous ceux qui, dans les organisations professionnelles ou dans les entreprises, sont attirés par les questions intéressant l'administration et les recherches entreprises à son sujet.
Collection U
Série Il Science Administrative " dirigée p a r R o l a n d Drago
LE PERSONNEL DE DIRECTION DES MINISTÈRES
CABINETS MINISTÉRIELS ET DIRECTEURS D'ADMINISTRATIONS CENTRALES
par Jeanne SIWEK-POUYDESSEAU, attachée de Recherches au C.N. R. S.
LIBRAIRIE ARMAND COLIN
103, Bd Saint-Michel - Paris Ve
Introduction
L'étude des relations entre Politique et Administration est essentielle pour la compréhension du cc Gouvernement » au sens large, au sens britannique du terme. Comment et par qui sont prises les décisions ? Par qui sont-elles élaborées et exécutées ? Telles sont les questions sur lesquelles ce travail voudrait apporter quelques éléments de réponse, en étudiant un domaine qui se trouve à la charnière du Poli- tique et de l'Administratif : d'une part, les cabinets ministériels et, d'autre part, la direction des administrations centrales.
Les cabinets ministériels ont suscité des réactions contradictoires 1.
L'excès de leur puissance a particulièrement attiré l'attention. Dès le début du siècle, les députés ont fait à la Chambre leur procès ; Robert de Jouvenel, dans la « République des camarades », accusait leur anarchie 2 ; René Massigli, pour la IVe République, a parlé de
1. Le terme de cabinet ministériel est ambigu. Sous la I l l e République, l'ex- pression « cabinet ministériel » désignait les membres du Gouvernement ; l'en- semble des collaborateurs des ministres était appelé « cabinets de ministres ».
Cette expression se retrouve dans la loi du 13 juillet 1911, ainsi que dans les débats de la même époque à la Chambre des Députés. E n 1914, R. de Jouvenel utilise déjà l'expression « cabinet ministériel », ce qui permet de penser qu'elle était passée dans le langage courant. La loi du 12 juillet 1940 parle de « cabinets minis- tériels », et depuis 1948 tous les décrets utilisent cette dernière expression.
2. R. de Jouvenel : La République des Camarades, Paris, B. Grasset, 1934, p. 272 (lre édition, 1914).
gouvernement de «l'irresponsabilité dans l'improvisation et la dis- continuité 1 » ; plus près de nous, Pierre Viansson-Ponté a dénoncé l'activité des « petits barons 2 ». Cependant, l'existence des cabinets ministériels a toujours été présentée comme un mal nécessaire ; les parlementaires se sont limités à en contrôler les effectifs, car les cabi- nets constituent entre le ministre et l'administration un rouage indis- pensable. L'opinion la plus répandue a été exposée par la revue Réalités : (c Peu connus, très puissants, les cabinets ministériels sont des carrefours d'influences où s'élaborent les décisions du pouvoir 3 ».
Ils sont, en effet, mal connus et très peu d'études d'ensemble leur ont été consacrées, aussi l'extrême diversité des opinions portées sur leur rôle et leur influence suscite-t-elle de nombreuses controverses. Le débat est d'autant plus confus que les compétences des cabinets ne sont précisées dans aucun cadre juridique. Ils représentent un pouvoir de fait, ce qui ne manque pas de surprendre dans un pays renommé pour son goût des formules juridiques et des textes officiels. Le rôle des cabinets est lié à la double personnalité du ministre, à la fois homme politique et chef administratif ; l'interpénétration se réalise sous deux aspects : d'une part, au niveau du personnel qui est essen- tiellement composé de fonctionnaires, d'autre part, au niveau des décisions prises qui sont étudiées à la fois du point de vue technique et du point de vue politique. Le concours de spécialistes sera d'autant plus recherché que le ministre n'a pas, a priori, de compétence tech- nique quant au ministère qu'il dirige.
Contrairement aux membres des cabinets ministériels, les direc- teurs des administrations centrales sont directement inclus dans la hiérarchie administrative dont ils constituent le sommet. Ces emplois supérieurs des administrations centrales sont cependant en marge de la Fonction publique, dans la mesure où les nominations et révo- cations sont laissées à la décision du Gouvernement. Ils sont le lien de l'Administration avec le domaine politique, tout comme les cabinets
1. R. Massigli : Sur quelques maladies de l'Etat, Paris, Plon, 1958, p. 55.
2. P. Viansson-Ponté : Risques et Chances de la Ve République, Paris, Plon, 1959, p. 77.
3. « Le Saint des Saints de la vie politique française » dans Réalités, février 1958, p. 32.
ministériels établissent le lien inverse. Mais si les cabinets ont, de tout temps, attiré l'attention, les directeurs en tant que tels ont fait l'objet de peu de commentaires : on s'intéresse plus volontiers à l' Administration, au Fonctionnaire et, plus récemment, au Technocrate.
Il serait d'ailleurs difficile d'affirmer que les directeurs des adminis- trations centrales forment une catégorie homogène ou une sorte de corps. Malgré la diversité de leurs origines et de leurs horizons, nous verrons toutefois qu'ils présentent un certain nombre de caracté- ristiques communes. Nous voudrions surtout les mettre en parallèle avec les membres des cabinets ministériels, de manière à faire appa- raître la similitude et l'interpénétration des deux personnels, ainsi que l'identité et la diversité de leurs fonctions 1.
1. Cette étude reprend, en les mettant à jour, des recherches effectuées de 1960 à 1962 sur les cabinets ministériels (thèse pour le doctorat de recherche de science politique à la Fondation nationale des sciences politiques) et sur les directeurs des administrations centrales (mémoire de D. E. S. de science politique à la faculté de droit et des sciences économiques de Paris).
L'organisation des administrations centrales et son évolution
La révolution et l'Empire ont très peu modifié les bureaux des minis- tères tels qu'ils avaient été institués sous le règne de Louis XIV, en 1689. Chaque administration centrale possédait un certain nombre de divisions dirigées par des chefs de division ; les ministres de Napo- léon étaient en outre secondés le plus souvent par un Secrétaire général. Aussi Henri Noëll peut-il écrire : « à la fin de l'Empire, il ne manque aux ministères, pour qu'ils puissent point par point être comparés à ceux de la Ille République, qu'une institution : les direc- tions, et qu'un organe : le cabinet du ministre 1 ».
1. Les cabinets ministériels
Les gouvernants se sont toujours entourés de conseillers et de colla- borateurs mais ceux-ci n'ont généralement joué qu'un rôle strictement personnel. Sous le Ier Empire existait déjà un « secrétariat intime » du ministre qui exerçait certaines fonctions remplies ensuite par les cabinets. Le cabinet du ministre apparut sous la restauration mais ses effectifs étaient encore limités : deux à quatre personnes, dont un chef de cabinet et un secrétaire particulier. Balzac, dans la Physio- logie de l'employé parue en 1841, esquisse le portrait du secrétaire particulier : « Ce jeune homme n'est pas précisément un homme d'Etat, mais c'est un homme politique, et quelquefois la politique
1. H. Noëll : Les Ministères, Paris, Berger-Levrault, 1911, p. 38.
d ' u n h o m m e . » Ses f o n c t i o n s p a r a i s s e n t c o n s i s t e r e s s e n t i e l l e m e n t d a n s l a r é c e p t i o n d u c o u r r i e r e t les r e l a t i o n s a v e c les j o u r n a u x . D a n s u n e p e t i t e c o m é d i e d e m œ u r s , V i v i e n , m i n i s t r e d e la J u s t i c e s o u s l a M o n a r c h i e d e j u i l l e t , d é c r i t « L a m a t i n é e d u m i n i s t r e 1 » : n o u s y r e n c o n t r o n s le c h e f d u c a b i n e t d u m i n i s t r e d e l ' I n t é r i e u r . S o n r ô l e e s t d e p r é p a r e r le t r a v a i l d u m i n i s t r e : r e v u e d e p r e s s e , c a l e n d r i e r d u t r a v a i l a v e c le s e c r é t a i r e g é n é r a l e t les c h e f s d e d i v i s i o n . E n f a i t , la r é p a r t i t i o n d u t r a v a i l e s t e n c o r e p e u p r é c i s e , le c a b i n e t s e c o n d e le m i n i s t r e d o n t l ' e m p l o i d u t e m p s d e v i e n t d e p l u s e n p l u s c h a r g é e n r a i s o n d u r é g i m e p a r l e m e n t a i r e . E n r e v a n c h e , la p e i n t u r e d e l ' e n t o u - r a g e d ' u n m i n i s t r e d u I I e E m p i r e , f a i t e p a r E m i l e Z o l a d a n s S o n Excellence E u g è n e R o u g o n (1876), c o r r e s p o n d à u n e s i t u a t i o n s e n s i - b l e m e n t d i f f é r e n t e : les m i n i s t r e s d o i v e n t s u b i r u n c e r t a i n c o n t r ô l e ( a u S é n a t ) m a i s ils r e s t e n t r e s p o n s a b l e s d e v a n t l ' E m p e r e u r s e u l . L e m i n i s t r e e n q u e s t i o n n e d i r i g e p a s u n s e c t e u r a d m i n i s t r a t i f n e t - t e m e n t défini, a u s s i l ' e n t o u r a g e d é c r i t n ' a - t - i l p a s les t r a i t s s p é c i f i q u e s des c a b i n e t s , t e l s q u ' i l s se r e n c o n t r e n t dès le d é b u t d e l a I l l e R é p u - b l i q u e . L e c a b i n e t p r i t a l o r s , s o u s d e s a s p e c t s e n c o r e i n c e r t a i n s , s a f o r m e a c t u e l l e à la fois p o l i t i q u e e t t e c h n i q u e . I l c o m p r e n a i t d e s m e m b r e s c h a r g é s des r e l a t i o n s p o l i t i q u e s ( a t t a c h é s p a r l e m e n t a i r e s , a t t a c h é s l o c a u x . . . ) e t a d m i n i s t r a t i v e s : les chefs e t les c h e f s - a d j o i n t s d e c a b i n e t s o n t le p l u s s o u v e n t des m e m b r e s d e s g r a n d s c o r p s o u des a d m i n i s t r a t i o n s c e n t r a l e s . L e m i n i s t r e , le c h e f d e c a b i n e t o u le d i r e c t e u r , é t a b l i s s e n t l a s y n t h è s e d e s d i f f é r e n t e s o p t i q u e s e t p r o c è d e n t a u x a r b i t r a g e s n é c e s s a i r e s ; les l i a i s o n s p o l i t i q u e s r e s t e n t c e p e n d a n t p r é p o n d é r a n t e s .
T r è s r a p i d e m e n t se p r o d u i r a u n e h y p e r t r o p h i e d e s c a b i n e t s , à l a fois p a r le n o m b r e e x c e s s i f d e l e u r s m e m b r e s e t l ' e x t e n s i o n d é m e s u r é e d e l e u r s i n t e r v e n t i o n s . D ' a u t r e p a r t , les a b u s se m u l t i p l i e n t d a n s l a c o u r s e a u x p o s t e s l u c r a t i f s e t les c r i t i q u e s s ' é l è v e n t d e t o u t e s p a r t s . U n d i s c o u r s d e T h é o d o r e S t e e g à l a C h a m b r e des D é p u t é s e n 1907
donne l'atmosphère des débats 2. En 1908, Henri Chardon, maître
1. Revue des Deux Mondes, 15 octobre 1842, pp. 177-206, dans La Revue adnii- nistrative, 1958, p. 142.
2. Annexe I. Voir également, Bouisson : 12 avril 1911. J. O. Débats de la Chambre des Députés, 1911, p. 2000.
des Requêtes au Conseil d'Etat, écrit : « Avec un chef, un sous- chef et un secrétaire particulier, un cabinet était au grand complet.
Maintenant le moindre ministre a presque la douzaine, et l'un de nos derniers gouvernants s'est fait un titre de gloire d'avoir atteint les trois douzaines1 ». En 1912, le député Leroy-Beaulieu 2 demande la suppression des sous-préfets ; il cite le cas de très nombreuses nominations après le passage dans un cabinet et dénonce particu- lièrement la pratique du népotisme : « Voici l'un des plus inté- ressants de tous. Cet heureux jeune homme n'avait pas dix-sept ans qu'il était attaché à un cabinet de ministre. Il fut ensuite rédacteur dans un ministère ; puis, peu après, redevint attaché de cabinet.
A l'âge de vingt-trois ans et demi il était nommé sous-préfet de seconde classe d'une charmante petite ville normande. A vingt-neuf ans, il passe sous-préfet de première classe. » Le Parle- ment réagit donc contre cet organe irresponsable. Toutefois, il apparaît indispensable dans le fonctionnement de l'exécutif et l'on va tenter de réglementer ce pouvoir de fait. C'est ainsi qu'un amendement à la loi de Finances du 13 juillet 1911 prévoit la fixation du nombre et de la nature des emplois dans les cabinets ; la pratique des testa- ments ministériels est également interdite (articles 141-142). A partir de 1911, il y a donc une sorte d'institutionalisation des cabinets des ministres : les emplois prévus sont ceux de chef, chef-adjoint, sous- chef, attachés de cabinet et chef de secrétariat particulier 3. Dans la pratique, cette structure n'aura cependant aucune rigidité.
Dès l'Assemblée constituante de 1946, l'activité des cabinets provoquera à nouveau des inquiétudes et le député socialiste Archi- dice 4 se fait l'écho de ces craintes, à propos du cabinet du ministre de la Production industrielle : « Il est, en effet, une règle de l'Adminis- tration française, c'est que les cabinets soient toujours le plus réduits possible... La présence de ce corps étranger, que l'on interpose entre
1. H. Chardon : l'Administration de la France. Les Fonctionnaires, Paris, Librai- rie académique Perrin et Cie, 1908, p. 127.
2. J. 0. Débats de la Chambre des Députés, 26 novembre 1912, p. 2788.
3. Décret d'application de la loi du 13 juillet 1911 (article 142) J. 0. 13 février 1912, p. 1447 (voir Annexe II).
4. J. 0. Débats, Assemblée nationale constituante, 1946, p. 4507.
l ' A d m i n i s t r a t i o n e t le P a r l e m e n t , q u i n ' e s t p a s l é g a l e m e n t c o n n u e t q u i e s t i r r e s p o n s a b l e d e v a n t le m i n i s t r e l u i - m ê m e , e s t c o n t r a i r e a u x n o r m e s r é p u b l i c a i n e s . » C ' e s t b i e n là, e n effet, le p r i n c i p a l r e p r o c h e a d r e s s é p a r les p a r l e m e n t a i r e s a u x c a b i n e t s : ils s o n t i r r e s p o n s a b l e s e t i n c o n t r ô l a b l e s e t , p a r c o n s é q u e n t , c o n t r a i r e s à u n s y s t è m e d é m o - c r a t i q u e . C e t t e m é f i a n c e se t r o u v e r e n f o r c é e p a r la t e n d a n c e n a t u r e l l e des c a b i n e t s à a c c r o î t r e l e u r c h a m p d ' a c t i o n . C a r si le m i n i s t r e e s t r e s p o n s a b l e d e s o n c a b i n e t , il a r r i v e q u ' i l soit d é b o r d é p a r les i n i t i a t i v e s d e ses c o l l a b o r a t e u r s e t les d é p u t é s j u g e n t , à j u s t e t i t r e , q u e c e t t e r e s p o n s a b i l i t é à d o u b l e d e g r é e s t i n s u f f i s a n t e . A u s s i o n t - i l s m i s e n œ u v r e l ' u l t i m e r e c o u r s q u i se t r o u v a i t e n l e u r p o u v o i r , le c o n t r ô l e b u d g é t a i r e . E n l i m i t a n t , e n effet, a u m a x i m u m les c r é d i t s a l l o u é s , le P a r l e m e n t a t e n t é d e r é d u i r e les effectifs des c a b i n e t s e t il y e s t p a r v e n u e n p a r t i e .
L a p l a c e d e c e t o r g a n e est d é l i c a t e à d é f i n i r d a n s l a s t r u c t u r e p o l i t i q u e e t a d m i n i s t r a t i v e f r a n ç a i s e . L ' a u g m e n t a t i o n d u n o m b r e des c o l l a b o r a t e u r s d u m i n i s t r e a é t é liée a u d é v e l o p p e m e n t d u r é g i m e p a r l e m e n t a i r e , D ' a u t r e p a r t , l ' a c c r o i s s e m e n t des f o n c t i o n s p u r e m e n t a d m i n i s t r a t i v e s r e n d a i t i m p o s s i b l e u n c o n t r ô l e efficace d e s b u r e a u x p a r le m i n i s t r e s e u l ; le r ô l e d e ses c o l l a b o r a t e u r s é t a i t d o n c d e le r e m p l a c e r d a n s ses m u l t i p l e s t â c h e s . N o m m é s d i s c r é t i o n n a i r e m e n t p a r le « p a t r o n », ils s o n t u n a u t r e l u i - m ê m e e n ce sens q u ' i l d é l è g u e à c h a c u n d ' e u x u n e p a r t i e d e ses p o u v o i r s . C e p e n d a n t , c o m m e l ' e x p r i m e b i e n J e a n - L o u i s S e u r i n , o n a s s i s t e r a p e u à p e u à u n e d i s t i n c - t i o n o r g a n i q u e d u c a b i n e t e t d u m i n i s t r e 1. L e c a b i n e t t e l q u ' i l s ' e s t d é v e l o p p é e n F r a n c e e s t , e n effet, u n o r g a n e s p é c i f i q u e . S a r a i s o n d ' ê t r e n ' e s t p a s liée u n i q u e m e n t a u s y s t è m e p a r l e m e n t a i r e ; des r é g i m e s c o m m e celui d e la G r a n d e - B r e t a g n e n e c o n n a i s s e n t p a s d e c a b i n e t s e n t a n t q u e tels. E l l e e s t é g a l e m e n t liée à la s t r u c t u r e d e l ' a d m i n i s - t r a t i o n . U n des c a r a c t è r e s les p l u s o r i g i n a u x des a d m i n i s t r a t i o n s c e n t r a l e s e n F r a n c e e s t , e n effet, l ' a b s e n c e d e c o o r d i n a t i o n e n t r e les d i r e c t i o n s d ' u n m i n i s t è r e (à l ' e x c e p t i o n d e q u e l q u e s s e c r é t a i r e s g é n é r a u x ) .
1. J. L. Seurin : « Les cabinets ministériels », Revue du droit public et de la science politique, novembre-décembre 1956 : pp. 1209-1294.
2. Les directions
Pendant l'Empire et la Restauration, les ministres nommaient discrétionnairement les fonctionnaires des ministères : « le népotisme règne librement ; seuls arrivent aux emplois supérieurs les parents des hauts fonctionnaires, et les conditions d'admission elles-mêmes sont tout à fait arbitraires 1 ». La loi de Finances de 1843 avait prévu que l'organisation centrale de chaque ministère serait réglée par une ordonnance royale ; ces ordonnances intervinrent en 1844, mais le but ne fut pas atteint.
Balzac, en 1844, décrit dans la Physiologie de l'employé 2 le personnel de direction des ministères. Le « personnage éminent appelé chef de division sous Napoléon, parfois directeur sous la Restauration, redevenu quasi-directeur et quasi-chef de division, ni l'un ni l'autre, souvent l'un et l'autre aujourd'hui » est qualifié d'« être supérieur ».
« L'appartement d'un directeur, d'un chef de division (aujourd'hui l'homme d'Etat en herbe s'appelle un homme politique, et le directeur est toujours un homme politique), se distingue toujours par une certaine ampleur [...] Le chef de bureau peut encore être un homme ordinaire, mais le chef de division est toujours un homme distingué.
Lorsqu'il prend le nom de directeur, c'est... un homme politique.
Quant aux directeurs généraux, ils se croient tous des hommes d'Etat...
Les chefs de division... sont donc l'âme des ministères, et gouvernent les ministres... Voilà le chef de division ; il peut tout aussi bien être une célèbre ganache qu'un grand homme inconnu [...] Pour devenir chef de division, faites-vous nommer député... L'anti-chambre de l'administration est la Chambre... » Mais la centralisation des direc- tions générales dans les ministères a été fatale aux directeurs généraux qui « ont perdu leur lustre, en perdant leurs hôtels, leurs salons, leurs réceptions, leurs soirées, leur petite cour... MM. Pasquier, Molé, etc., se sont contentés de directions générales, après avoir été ministres.
1. H. Noëll : op. cit., p. 41.
2. H. de Balzac : « Physiologie de l'employé » dans « Œuvres diverses I », Paris, Librairie Ollendorff, 1902, p. 57, 99-102, 112.
Si, p e r d a n t s o n l u x e , le d i r e c t e u r a v a i t g a g n é e n é t e n d u e a d m i n i s - t r a t i v e , le m a l n e s e r a i t p a s é n o r m e ; m a i s a u j o u r d ' h u i , c e t a n c i e n p e r s o n n a g e se t r o u v e à g r a n d - p e i n e c o n s e i l l e r d ' E t a t a v e c q u e l q u e 2 0 . 0 0 0 m a l h e u r e u x f r a n c s ».
U n a s p e c t o r i g i n a l d e l ' o r g a n i s a t i o n a d m i n i s t r a t i v e a u XIXe siècle e s t l ' e x i s t e n c e d e s o u s - s e c r é t a i r e s d ' E t a t . Créés e n 1816, ils a v a i e n t des f o n c t i o n s p u r e m e n t a d m i n i s t r a t i v e s e t é t a i e n t e n q u e l q u e s o r t e des s e c r é t a i r e s g é n é r a u x d e s b u r e a u x d u m i n i s t è r e . S o u s l a M o n a r c h i e d e j u i l l e t , ils p r i r e n t u n c a r a c t è r e p l u s p o l i t i q u e j u s q u ' à d e v e n i r , s o u s la I I I e R é p u b l i q u e , d e s m i n i s t r e s d e d e u x i è m e c a t é g o r i e . A l a t ê t e des s e r v i c e s e x i s t a i t f r é q u e m m e n t u n s e c r é t a i r e g é n é r a l m a i s , a u d é b u t d u XXe siècle, l a p l u p a r t o n t d i s p a r u .
A u x d é b u t s d e la I l l e R é p u b l i q u e e t j u s q u ' à l a veille d e la Ire G u e r r e m o n d i a l e , o n a s s i s t e à u n e f f o r t d ' o r g a n i s a t i o n p o l i t i q u e e t a d m i n i s - t r a t i v e . A t o u s les n i v e a u x d e l a h i é r a r c h i e les e m p l o i s o n t t e n d a n c e à se m u l t i p l i e r , e n t r a î n a n t d e s t e n t a t i v e s d e r é g l e m e n t a t i o n e t d e limi- t a t i o n d e s effectifs. L e s a d m i n i s t r a t i o n s c e n t r a l e s c o m p r e n n e n t , a u d é b u t d u siècle, des d i r e c t e u r s g é n é r a u x , d i r e c t e u r s e t s o u s - d i r e c t e u r s e t d e s c h e f s d e s e r v i c e s . L e s a n c i e n n e s d i v i s i o n s o n t , e n effet, é t é t r a n s f o r m é e s s e l o n l e u r i m p o r t a n c e e n d i r e c t i o n s , s o u s - d i r e c t i o n s e t s e r v i c e s — les d e r n i è r e s d i v i s i o n s d u m i n i s t è r e d e s T r a v a u x p u b l i c s o n t é t é s u p p r i m é e s e n 1910. « E n f a i t , d i r e c t e u r s g é n é r a u x e t d i r e c - t e u r s o n t la r é a l i t é d u p o u v o i r a d m i n i s t r a t i f . O n p o u r r a i t d i r e d ' e u x q u e la F r a n c e e s t a c t u e l l e m e n t g o u v e r n é e , a u p o i n t d e v u e a d m i n i s t r a - tif, p a r s o i x a n t e o u q u a t r e - v i n g t s d i r e c t e u r s », é c r i t H e n r i N o ë l l e n 1911 1.
J u s q u ' e n 1900, le C h e f d e l ' E t a t n o m m e à t o u s les e m p l o i s , d ' a p r è s l ' a r t i c l e 3 d e l a loi c o n s t i t u t i o n n e l l e d u 25 f é v r i e r 1875 ; il a l a f a c u l t é d e c r é e r e t d ' o r g a n i s e r ces e m p l o i s . M a i s l ' a r t i c l e 35 d e la loi d e F i n a n c e s d u 13 a v r i l 1900 p r é c i s e q u e le n o m b r e d e s d i v e r s c h e f s d e s s e r v i c e s n e p o u r r a à l ' a v e n i r ê t r e a u g m e n t é q u e p a r u n e loi : le n o m b r e des d i r e c t i o n s e t s e r v i c e s e s t a l o r s d e 89. L e r e c r u t e m e n t d e s d i r e c - t e u r s g é n é r a u x e t d i r e c t e u r s n ' e s t fixé p a r a u c u n e r è g l e s p é c i a l e . L e
1. H. Noëll : op. cit., p. 129.
plus souvent, ils sont choisis en dehors des chefs de bureaux 1, ainsi parmi les membres des grands corps et les préfets. Les ministres ont traditionnellement la possibilité de présenter les fonctionnaires de leur département qui sont nommés par décret.
Un ministère n'est pas une personne administrative, mais simple- ment un ensemble de services groupés autour d'un ministre et sous son autorité. Alors qu'en règle générale, le ministre ne dispose pas du pouvoir réglementaire, il le possède seul, exceptionnellement, en ce qui concerne l'organisation intérieure de ses services. Ce pouvoir s'exerce essentiellement par voie d'arrêtés ministériels. La cellule de base du ministère est le « bureau ». Une sous-direction regroupe en moyenne deux à quatre bureaux, mais l'échelon de la sous- direction n'existe pas toujours. Le « service » est composé de plusieurs bureaux, parfois de plusieurs sous-directions, mais il ne se rencontre pas dans tous le ministères 2. La « direction » comprend un certain nombre de bureaux et de sous-directions, sa structure varie toutefois selon les ministères. Enfin, une « direction générale » peut coordonner plusieurs services, sous-directions ou même bureaux. La compétence de la direction générale est en principe plus large que celle d'une direction, soit verticalement (sur des services extérieurs), soit hori- zontalement (dans plusieurs domaines). En fait, le titre de directeur général peut être purement honorifique sans que les compétences de l'intéressé soient différentes de celles d'un directeur. Leur rémuné- ration devrait être identique mais des différences se manifestent parfois dans la pratique. Des titres de directeur-adjoint se rencon- trent également dans les administrations centrales. En fait, l'emploi de directeur-adjoint n'est pas essentiellement différent de celui de sous-directeur, bien qu'il soit plus honorifique. Quant au titre d'adjoint au directeur il n'a aucune signification juridique et ne donne pas droit à une rémunération particulière, mais il est souvent utilisé comme une étape vers la nomination à un emploi de directeur- adjoint. Il existe encore parfois, au-dessus des directeurs et directeurs
1. G. Demartial : Le personnel des ministères, Paris, Berger-Levrault, 1906, p. 28.
2. Certains ministères possèdent également des subdivisions appelées « ser- vices » qui n'ont aucune existence juridique et budgétaire.
