Recueil de documents sur le travail des commissions

Recueil de documents

sur le travail des commissions

Édition Septembre 2012

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SOMMAIRE

AVANT-PROPOS...7

PREMIERE PARTIE : LES COMMISSIONS DANS LEUR MISSION LEGISLATIVE...9

I. La saisine de la Commission... 9

Pièce n° 1 : Création d’une commission spéciale - courrier de la cellule d’assistance au contrôle et de soutien au travail législatif aux présidents de groupes... 11

Pièce n° 2 : Calcul de répartition à la proportionnelle pour la constitution d’une Commission spéciale sur la bioéthique... 12

Pièce n°3 : Nomination des membres d’une commission spéciale... 14

Pièce n°4 : Renvoi au fond à une commission permanente... 15

Pièce n°5 : Saisine pour avis... 16

II. La désignation du Rapporteur... 17

Pièce n°6 : Modèle de convocation - Désignation d’un rapporteur... 18

Pièce n°7 : Couverture d’un compte-rendu des commissions... 20

Pièce n°8 : Nomination d’un rapporteur – Formulaire transmis par le secrétariat de la commission... 21

III. Les premières tâches du rapporteur... 22

A. L’analyse du texte et les auditions... 22

Pièce n°9 : Modèle d’un calendrier d’auditions du rapporteur... 23

B. La rédaction du projet de rapport et des amendements... 25

IV. Le travail de la Commission... 25

A. La necessaire organisation du secretariat... 25

Pièce n°9bis : Modèle d’un calendrier d’auditions du rapporteur... 26

Pièce n°10 : Calendrier prévisionnel des travaux de la commission... 27

Pièce n°11 : Tableau de répartition des travaux entre les administrateurs membres du secrétariat de la commission... 29

Pièce n°11bis : Tableau de répartition des travaux entre les administrateurs-adjoints membres du secrétariat de la commission... 30

B. L’examen par la Commission du rapport et des amendements... 31

1. Convocation de la commission... 31

Pièce n°12 : Convocation d’une commission pour l’examen d’un rapport... 32

Pièce n°13 : Couverture de l’Agenda du Sénat... 34

Pièce n°14 : Modèle d’insertion à l’Agenda du Sénat d’une convocation... 35

2. Auditions de la commission sur un projet ou une proposition de loi... 35

Pièce n°15 : Modèle de convocation pour l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi... 36

3. Examen du texte par la commission... 38

Pièce n°16 : Exemple d’un amendement présenté par le Rapporteur... 39

Pièce n°16 bis : Exemple d’un amendement présenté par un commissaire... 40

Pièce n°17 : Extrait de tableau comparatif pour l’examen d’un texte en commission (1^ère lecture au Sénat, après adoption à l’Assemblée nationale,)... 42

Pièce n°17 bis : Texte consolidé en vue de son examen en séance plénière... 45

Pièce n°18 : Modèle de délégation de vote... 46

Pièce n°19 : Modèle d’accusé de réception d’une notification de délégation de vote... 47

Pièce n°20 : Liste récapitulative des délégations de vote... 48

Pièce n°21 : Liste des présents... 49

C. Mesures de publicité... 51

1. Le compte-rendu des commissions et les statistiques... 51

Pièce n°22 : Extrait d’un compte-rendu des Commissions retraçant l’examen d’un rapport et l’élaboration du texte de la commission... 51

Pièce n°23 : Modèle de script des réunions de commission... 54

Pièce n°24 : Fiche statistique... 56

2. La publication et la distribution du rapport et du texte de la commission... 57

Pièce n°25 : Modèle de page de garde d’un rapport avec son numéro (rapport au fond et rapport pour avis)... 58

Pièce n°26 : Modèle de sommaire d’un rapport... 61

3. Autres mesures de publicité... 62

L’annonce des travaux des commissions est également faite par le biais d’Internet : site Internet/Intranet du Sénat.... 62

Pièce n°27 : Pages du site Internet annonçant les travaux des commissions... 62

4. La médiatisation des travaux... 63

Pièce n°28 : Modèle de communiqué de presse... 64

Pièce n°29 : Modèle d’invitation à une conférence de presse... 65

D. L’examen des amendements extérieurs à la Commission... 66

V. Rôle de la Commission en séance plénière... 66

VI. La Commission mixte paritaire... 67

Pièce n°30 : Modèle de lettre du Gouvernement annonçant sa décision de réunir une commission mixte paritaire... 68

1. La formation de la commission mixte paritaire... 68

1. La formation de la commission mixte paritaire... 69

Pièce n°31 : Annonce de nomination de membres d’une commission mixte paritaire en séance plénière... 70

Pièce n°32 : Modèle de convocation à une Commission mixte paritaire... 71

2. Le déroulement des travaux de la commission mixte paritaire... 72

Pièce n°33 : Modèle de tableau comparatif d’une commission mixte paritaire... 73

Pièce n°34 : Modèle de couverture de rapport de commission mixte paritaire... 76

Pièce n°35 : Extrait de texte élaboré par la commission mixte paritaire... 77

DEUXIEME PARTIE : LES COMMISSIONS DANS LEUR MISSION DE CONTRÔLE...80

I. Les auditions... 80

Pièce n°36 : Modèle de lettre adressée par une commission à une personne convoquée :... 81

II. Les missions d’information des commissions... 82

Pièce n°37 : Liste des membres de la mission d’information... 83

Pièce n°38 : Convocation d’une mission d’information... 84

Pièce n°39 : Couverture d’un rapport d’information... 85

Pièce n°40 : Communiqué de presse sur un rapport d’information... 86

III. La procédure de contrôle budgétaire... 87

Pièce n°41 : Courrier d’un rapporteur spécial annonçant une mission de contrôle budgétaire... 88

Pièce n°42 : Courrier adressé à une personne auditionnée... 89

Pièce n°43 : Communiqué de la commission des Finances... 90

Pièce n°44 : Modèle de demande d’enquête adressée par la commission des finances à la Cour des comptes... 91

Pièce n°45 : Modèle de rapport de la commission des finances établi à partir d’un rapport de la Cour des Comptes... 93

Pièce n° 46 : Modèle de rapport de la Cour des Comptes à la commission... 94

IV. Le contrôle de l’application des lois... 95

Pièce n°47 : Extrait du Compte-rendu des Commissions, sur le contrôle de l’application des lois... 96

Pièce n°48 : Copie d’écran de la page « État d’application d’une loi » :... 100

Pièce n°49 : Sommaire du rapport 2009 sur l’application des lois... 101

Pièce n° 50 : Question écrite publiée au Journal Officiel... 104

Pièce n° 51 : Question orale avec débat sur l’état d’application d’une loi (texte de l’intervention du sénateur en charge du suivi de la loi)... 105

Pièce n° 52 : Lettre du président d’une commission au Premier ministre... 107

V. Les commissions d’enquête... 109

Pièce n°53 : Modèle de proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête... 110

Pièce n°54 : Avis de la commission des lois... 111

Pièce n°55 : Lettre du Président de la commission des lois au Président du Sénat... 112

Pièce n°56 : Lettre du Président du Sénat au Ministre de la Justice... 113

Pièce n°57 : Réponse du Ministre de la Justice... 113

Pièce n°57 : Réponse du Ministre de la Justice... 114

Pièce n°58 : Liste affichée des candidats... 115

Pièce n°59 : Convocation pour la constitution d’une commission d’enquête... 117

Pièce n°60 : Courrier adressé aux commissaires avant l’adoption du rapport... 119

Pièce n°61 : Formulaire d’émargement de remise du projet de rapport aux membres de la commission lors de l’examen de ce rapport... 121

Pièce n°62 : Mention au Journal Officiel du dépôt du rapport d’une commission d’enquête... 122

Pièce n°63 : Modèle de 1^ère page de garde d’un rapport de commission d’enquête... 123

VI. La nomination de sénateurs au sein d’organismes extra-parlementaires... 124

Pièce n°64 : Modèle d’insertion à l’Agenda du Sénat... 124

Pièce n°65 : Formulaire de désignation rempli par la commission... 126

Annexe I : Organigramme de la direction de la Législation et du Contrôle... 127

Annexe II : Plan de la salle des Séances... 133

AVANT-PROPOS

Dans la plupart des assemblées parlementaires, les commissions permanentes ou spéciales constituent le rouage essentiel du travail législatif et politique.

Le nombre de ces commissions varie selon les pays et les assemblées. L’important reste que la répartition des compétences respectives de ces commissions, quel que soit leur nombre, couvre tout le spectre des compétences législatives du Parlement : affaires étrangères, défense, budget et finances, affaires économiques, culturelles, sociales, juridiques, éducation, environnement.

Un secrétariat, composé de fonctionnaires plus ou moins nombreux (un responsable de secrétariat (chef de service du secrétariat, au regard de l’appellation actuelle), au Sénat français, des administrateurs, des administrateurs adjoints, des secrétaires et secrétaires administratifs), est en charge du bon fonctionnement de chaque commission. La mission de ce secrétariat peut, dans certains pays, être de stricte procédure. Elle peut, dans d’autres pays, porter sur le fond des textes examinés.

Outil de coopération, établi à l’intention des parlementaires étrangers ou des fonctionnaires des assemblées parlementaires étrangères, le présent recueil de documents a pour objet d’illustrer les procédures et méthodes de travail et, d’une certaine façon, les « bonnes pratiques » utilisées par les commissions permanentes ou les commissions spéciales du Sénat français.

Recueil de documents, il ne constitue pas une étude d’ensemble du rôle des commissions parlementaires en France. Il s’agit simplement d’une présentation pratique des documents et précédents régissant le travail des commissions. Pour finir, au regard de son lectorat, le présent recueil ne s’attarde pas sur le suivi de la législation européenne et l’implication dans l’élaboration de celle-ci assurées par la commission des Affaires européennes.

1. La mission principale des commissions est d’abord législative. Elle consiste à contribuer à l’élaboration de la loi.

L’article 43 de la Constitution française de 1958 dispose à cette fin¹ :

« Les projets (²) et propositions (³) de lois sont envoyés pour examen à l’une des commissions permanentes dont le nombre est limité à huit dans chaque assemblée.

« A la demande du Gouvernement ou de l’assemblée qui en est saisie, les projets ou propositions de loi sont envoyés pour examen à une commission spécialement désignée à cet effet ».

2. Mais les commissions permanentes interviennent aussi, en France, dans le contrôle de l’activité gouvernementale :

- le Règlement du Sénat les charge d’assurer l’information du Sénat pour lui permettre d’exercer son contrôle de la politique du gouvernement (art. 22) ; - la commission des finances contrôle l’exécution des lois de finances ; les rapporteurs spéciaux de la commission des finances disposent de pouvoirs d’investigation étendus ;

- les commissions permanentes ou les commissions spéciales peuvent demander au Sénat de bénéficier des prérogatives des commissions d’enquête sur un sujet déterminé et pour une durée limitée à six mois au plus ;

- des missions d’information peuvent être constituées au sein des commissions ; - les commissions établissent chaque année un rapport sur le contrôle de l’application des lois par le Gouvernement.

Enfin, des commissions d’enquête peuvent être chargées d’enquêter sur des faits bien déterminés ou sur une section des services publics ou des entreprises nationales.

L’exercice de ces missions bien distinctes est successivement illustré dans ce recueil.

1 Modifié par la loi n° 2008-724 du 23 juillet 2008

2 d’origine gouvernementale

3 d’origine parlementaire

PREMIERE PARTIE :

LES COMMISSIONS DANS LEUR MISSION LEGISLATIVE

I. LA SAISINE DE LA COMMISSION

S’agissant d’une saisine au fond, lorsqu’un projet de loi ou une proposition de loi est déposé, il est enregistré à la Présidence et renvoyé systématiquement, par la Présidence du Sénat (concrètement par la direction de la Séance), conformément à l’article 43 de la Constitution :

1) soit à une commission permanente saisie au fond et éventuellement à une ou des commissions pour avis.

Il existe actuellement, au Sénat français, sept commissions permanentes :

• La commission des Affaires économiques,

• La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées,

• La commission des Affaires sociales,

• La commission de la Culture, de l'Éducation et de la Communication,

• La commission du Développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire,

• La commission des Finances,

• La commission des Lois constitutionnelles, de Législation, du Suffrage universel, du Règlement et d'Administration générale

A ces sept commissions s’ajoute la commission des Affaires européennes, qui n’intervient pas es qualité en séance plénière, et dont les membres sont, par ailleurs, membre d’une commission permanente.

Chaque sénateur ne peut être membre que d’une commission permanente. La composition de chaque commission est renouvelée après chaque renouvellement triennal du Sénat. A cette fin, les groupes politiques proposent, pour chaque commission, le nom de ceux de leurs membres destinés à en faire partie. La composition des commissions est approuvée en séance plénière.

Chaque commission élit, à l’issue du renouvellement triennal du Sénat, son bureau et notamment son président. Les groupes politiques veillent à l’équilibre entre tendances politiques pour l’attribution des sièges de présidents de commissions.

2) soit, à la demande du Gouvernement ou du Sénat, à une commission spéciale, constituée à cet effet par décision du Sénat (cette faculté est rarement exercée).

Si le Sénat décide de la création d’une commission spéciale, la cellule d’assistance au contrôle et de soutien au travail législatif de la direction de la Législation et du

contrôle adresse un courrier aux présidents des groupes politiques afin de les informer du nombre de postes auxquels ils ont droit. Les groupes transmettent ensuite la liste de leurs candidats.

Pièce n° 1 : Création d’une commission spéciale - courrier de la cellule d’assistance au contrôle et de soutien au travail législatif aux présidents de

groupes

Pièce n° 2 : Calcul de répartition à la proportionnelle pour la constitution d’une Commission spéciale sur la bioéthique

La composition de cette commission fait l’objet d’une communication.

Préalablement, la liste des candidats a été affichée sur un panneau à proximité de l’hémicycle. S’il n’y a pas d’opposition dans le délai d’une heure, la liste des candidats est ratifiée par le Sénat en séance publique, conformément au règlement du Sénat.

Pièce n°3 : Nomination des membres d’une commission spéciale

Une fois formée, la commission spéciale se réunit une première fois pour élire son bureau (Président, vice-présidents, secrétaires).

Pièce n°4 : Renvoi au fond à une commission permanente Ce renvoi est publié au Journal Officiel.

Lorsqu’une commission permanente a été saisie au fond, une ou plusieurs commissions permanentes ont la possibilité de demander à être saisies pour avis. Ce point devra avoir été préalablement inscrit à l’ordre du jour d’une convocation de la commission qui statuera.

Pièce n°5 : Saisine pour avis

II. LA DÉSIGNATION DU RAPPORTEUR

La commission permanente ou la commission spéciale à laquelle un projet de loi ou une proposition de loi est renvoyé, au fond ou pour avis, entame son travail législatif en désignant un Rapporteur.

A noter, par exception, qu’à la commission des Finances et à la commission des Affaires sociales, eu égard à la lourdeur et à la spécificité de l’examen de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale, deux rapporteurs généraux sont élus par leurs commissions pour une durée de trois années.

Le rapporteur est désigné par les membres de la Commission au sein de celle-ci (Article 19 du Règlement du Sénat). Rien n’interdit à une commission de désigner plusieurs rapporteurs sur un même texte, au regard de sa complexité. Chacun est alors chargé d’une partie bien déterminée du projet ou de la proposition.

Cette pratique est toutefois peu courante.

A cette fin, la commission est préalablement convoquée sur cet objet particulier.

La convocation est adressée par le Président de la commission aux membres de la commission.

Pièce n°6 : Modèle de convocation - Désignation d’un rapporteur

La cellule d’assistance au contrôle et de soutien au travail législatif –équipe composée d’administrateurs, d’administrateurs adjoints et de secrétaires ou de secrétaires administratifs- vérifie la forme des convocations et tient un recueil des « précédents » en cette matière.

Qu’est-ce qu’un précédent ?

Un précédent est la trace –le plus souvent écrite– d’une pratique ou d’un usage.

A défaut d’une disposition constitutionnelle ou légale expresse, il peut être fait référence à un précédent pour résoudre, par référence, un problème de procédure.

La récurrence, c'est-à-dire la répétition des précédents, est le gage de leur pertinence.

La conservation par écrit des précédents est donc une pratique utile.

La convocation de la commission fait l’objet de mesures de publicité. La publication des documents témoignant du bon déroulement de la procédure constitue, en effet, une garantie du processus démocratique. Chaque parlementaire intéressé étant tenu informé en temps utile de chaque phase de la procédure, il peut ainsi se déterminer en toute connaissance de cause.

Ces mesures de publicité sont les suivantes :

- la convocation est adressée individuellement à chaque Sénateur membre de la Commission ;

- elle est transmise à chaque groupe politique, par télécopie ou courrier électronique ;

- elle est affichée dans les couloirs du Sénat sur des panneaux;

- elle fait l’objet d’une insertion sur les écrans du circuit intérieur de télévision du Sénat ;

- elle figure sur le site Internet du Sénat ; - elle est mentionnée dans l’Agenda du Sénat ; - elle est publiée au Journal Officiel.

La désignation du rapporteur fait également l’objet des mesures de publicité suivantes :

- par une mention au compte-rendu des Commissions, document qui présente, chaque semaine, l’agenda et le résumé des travaux de chacune de celles-ci ; - par un formulaire transmis par le chef du service du secrétariat de la Commission à la cellule d’assistance au contrôle et de soutien au travail législatif, à charge pour ce dernier de le faire publier au Journal Officiel dès lors que le

texte en question est déposé sur le Bureau du Sénat, et d’informer le Secrétariat général de la Présidence (pièce n° 8) ;

- par sa mention sur le site internet, sous la rubrique « travaux des commissions » et dans le dossier législatif correspondant.

Pièce n°7 : Couverture d’un compte-rendu des commissions

Pièce n°8 : Nomination d’un rapporteur – Formulaire transmis par le secrétariat de la commission

III. LES PREMIÈRES TÂCHES DU RAPPORTEUR

La mission du rapporteur constitue l’une des spécificités du droit parlementaire français. En effet, dans d’autres démocraties parlementaires, la commission ne s’exprime pas par l’entremise d’un rapporteur mais, systématiquement, par celle de son président.

Le rôle du rapporteur est important parce qu’il peut orienter, à certains égards, les décisions de la commission, tant lors de l’élaboration du texte que lors de l’examen des amendements.

En effet, depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, les commissions permanentes ou spéciales ont vu leur rôle renforcé, dans la mesure où elles sont désormais chargées d’élaborer le texte qui sera examiné en séance plénière (article 42 de la Constitution). Toutefois, les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, ainsi que les projets de révision constitutionnelle font exception à cette règle et sont examinés tels que déposés par le Gouvernement.

Cela signifie que le texte initial peut être modifié tant par les amendements proposés par le rapporteur que par ceux proposés par les autres membres de la commission.

La fonction du rapporteur, dans les institutions parlementaires françaises, ne consiste donc pas à faire état de ses opinions personnelles. Elle a pour objet de témoigner, au cours des débats en séance plénière, au nom de la commission tout entière, de la position de la commission. Cette particularité, cet effacement du parlementaire derrière la fonction de rapporteur, permet aux commissions de désigner en leur sein des rapporteurs qui peuvent appartenir non seulement à la majorité de l’assemblée mais aussi à sa minorité, dès lors que les commissions sont assurées du respect par le rapporteur de la position arrêtée en commission.

Ces premières tâches du rapporteur sont au nombre de deux : une étape d’analyse du texte et d’auditions ; une étape de rédaction du projet de rapport et de ses amendements.

A. L’ANALYSE DU TEXTE ET LES AUDITIONS

Durant cette première étape d’analyse, le rapporteur jouit d’une grande liberté d’action. Il constitue sa documentation, il s’entretient avec les interlocuteurs de son choix.

Il est généralement assisté d’un administrateur appartenant au secrétariat de la commission, qui lui apporte une expertise technique. Il incombe aux fonctionnaires de planifier le calendrier des auditions et de procéder aux convocations, éventuellement écrites, des personnes que le rapporteur souhaite entendre. Le plus souvent, le

calendrier des auditions est transmis à tous les membres de la commission, qui peuvent être invités à y assister.

Pièce n°9 : Modèle d’un programme d’auditions

Rien n’interdit à un rapporteur de donner un caractère public à de telles auditions, avec l’accord de la commission.

Lorsque le rapporteur conduit un déplacement dans le cadre de ses travaux préparatoires, il en informe également les autres commissaires qui peuvent être invités à y participer.

B. LA RÉDACTION DU PROJET DE RAPPORT ET DES AMENDEMENTS

L’essentiel de la mission du rapporteur tient, par définition, à la rédaction d’un projet de rapport qui permet à la commission de se déterminer.

Ce rapport est accompagné des amendements du rapporteur, qui sont les modifications, suppressions ou adjonctions, que le rapporteur propose à la commission d’apporter au texte ainsi que des amendements des autres commissaires. Le rapport est présenté à la commission.

L’administrateur chargé d’assister le rapporteur apporte son expertise technique dans l’élaboration du projet de rapport et des amendements.

IV. LE TRAVAIL DE LA COMMISSION

A. LA NECESSAIRE ORGANISATION DU SECRETARIAT

Pour faire face aux multiples tâches qu’implique l’examen par les commissions des projets et propositions de lois au cours de la session, il importe que le secrétariat de ces commissions planifie rigoureusement son activité. Cette planification incombe au chef du service du secrétariat.

Celui-ci met en place, selon les méthodes qu’il estime souhaitables, la planification et le suivi des moyens en personnel administratif alloués aux rapporteurs.

Pour cela, il établit un calendrier prévisionnel des travaux de la commission. Ce calendrier est mis à jour au besoin quotidiennement, notamment au regard des décisions de la conférence des présidents. Il permet une vision à environ trois mois, et n’a qu’une valeur indicative.

Pièce n°9bis : Modèle d’un calendrier d’auditions du rapporteur

Pièce n°10 : Calendrier prévisionnel des travaux de la commission

Le chef du service du secrétariat peut, en outre, disposer d’un tableau de répartition des travaux entre les administrateurs membres du secrétariat de la commission, tableau qui peut prendre la forme suivante.

Pièce n°11 : Tableau de répartition des travaux entre les administrateurs membres du secrétariat de la commission

Pièce n°11bis : Tableau de répartition des travaux entre les administrateurs- adjoints membres du secrétariat de la commission

B. L’EXAMEN PAR LA COMMISSION DU RAPPORT ET DES AMENDEMENTS 1. Convocation de la commission

Pour que la commission puisse procéder à l’examen du texte et des éventuels amendements proposés par le rapporteur et les sénateurs, il convient que celle- ci soit préalablement convoquée, à l’initiative de son Président.

La convocation précise systématiquement l’ordre du jour qu’elle devra suivre.

Elle est élaborée par le Président de la commission et le chef de secrétariat.

L’ordre du jour est fixé en fonction de celui de la séance plénière, et donc des conclusions de la Conférence des Présidents. Une annexe à cette convocation peut indiquer, le calendrier et l’ordre du jour prévisionnels des futurs travaux de la commission, afin que les Sénateurs puissent en tenir compte dans leur agenda.

Pièce n°12 : Convocation d’une commission pour l’examen d’un rapport

Comme précédemment indiqué, la convocation fait l’objet de mesures de publicité qui garantissent le caractère démocratique et transparent de la procédure (voir p.18).

Pièce n°13 : Couverture de l’Agenda du Sénat

Pièce n°14 : Modèle d’insertion à l’Agenda du Sénat d’une convocation

2. Auditions de la commission sur un projet ou une proposition de loi La commission peut décider de procéder à certaines auditions. Elle peut, en particulier, entendre l’auteur de la proposition de loi qu’elle va examiner ou le ministre chargé de présenter au Parlement un projet de loi.

Jeudi 16 décembre 2010

II. RÉUNIONS

• Commissions

Commission des finances à 8 h 30 et, éventuellement, à l’issue des séances du matin et de l’après-midi (Salle n°

131)

- Projet de loi de finances rectificative pour 2010 (n° 163, 2010- 2011)

- Examen des amendements.

Pièce n°15 : Modèle de convocation pour l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi

3. Examen du texte par la commission

La commission étant réunie, le rapporteur effectue devant elle une présentation orale de son rapport, puis de chacun des amendements présentés par lui- même ou par les membres de la commission.

Chaque membre de la commission dispose, à ce stade, de la liasse complète des amendements déposés, préalablement classée dans l’ordre d’appel des amendements par le secrétariat de la commission.

Les amendements sont examinés les uns après les autres. Adoptés, ils sont intégrés au texte de la commission qui est ainsi modifié.

Pièce n°16 : Exemple d’un amendement présenté par le Rapporteur

Pièce n°16 bis : Exemple d’un amendement présenté par un commissaire

Au préalable, le rapporteur, ainsi que les autres membres de la commission auteurs d’amendements ont fait saisir en ligne, par le logiciel « Ameli », leurs propositions d’amendements.

Qu’est ce que le logiciel AMELI ?

« Ameli » est un logiciel de rédaction et de traitement en ligne des amendements qui permet de faire travailler en réseau les secrétariats des commissions, la direction de la Séance (division de la séance, division des lois) ainsi que les secrétariats des groupes politiques.

Le dépôt d’amendements par les sénateurs membres de la commission doit intervenir auprès du secrétariat de la commission avant un délai-limite afin de donner le temps au rapporteur d’en prendre connaissance et de proposer un avis en commission. Ce délai-limite est fixé à 48 heures avant la réunion de la commission, et indiqué dans la convocation.

Au stade de l’examen par la commission, seuls les membres de la commission et leurs groupes peuvent avoir connaissance des amendements déposés, grâce à un code d’accès.

Pendant la réunion de la commission, ses membres disposent d’un tableau comparatif, élaboré par le secrétariat de la commission, qui présente, en plusieurs colonnes, les dispositions du droit en vigueur, ce que le projet ou la proposition de loi modifie et ce que l’Assemblée nationale a éventuellement modifié lorsqu’il s’agit d’un texte déposé en premier lieu à l’Assemblée nationale, ou lorsqu’il y a plus d’une lecture dans chaque assemblée. Ce document de travail permet de visualiser rapidement les modifications proposées au cours des différentes lectures.

Pièce n°17 : Extrait de tableau comparatif pour l’examen d’un texte en commission (1^ère lecture au Sénat, après adoption à l’Assemblée nationale,)

Pièce n°17 bis : Texte consolidé en vue de son examen en séance plénière

PROPOSITION DE LOI VISANT À CLARIFIER LE CHAMP DES POURSUITES DE LA PRISE ILLÉGALE

D’INTÉRÊT

Article unique

(Non modifié)

Au premier alinéa de l’article 432-12 du code pénal, les mots : « un intérêt quelconque » sont remplacés par les mots : « un intérêt personnel distinct de

l’intérêt général ».

Tout membre de la commission peut demander à intervenir afin de proposer des modifications aux amendements proposés ou d’introduire de nouvelles rédactions au sein du texte.

La commission doit se prononcer par un ou plusieurs votes, sur chaque article et, au besoin, sur chaque amendement.

A cette fin, le Président dispose d’un « dossier du président », préparé par le secrétariat de la commission sous la responsabilité du chef du service du secrétariat.

Dans ce dossier, le Président de la commission dispose notamment :

- de la liasse classée des amendements, préparée par le secrétariat de la commission, en fonction des règles utilisées par le service de la séance ;

- des délégations de vote éventuellement reçues. Elles ont été déposées par les sénateurs auprès du secrétariat général de la Présidence et transmises par ce service au secrétariat central du service des commissions (article 15-2 du Règlement) ; un sénateur ne peut détenir qu’une seule procuration.

Pièce n°18 : Modèle de délégation de vote

Pièce n°19 : Modèle d’accusé de réception d’une notification de délégation de vote

- Les délégations de vote sont récapitulées par un membre du secrétariat de la commission sur une liste qui permet de vérifier le nombre de voix exprimées lors des votes. Ce document est conservé jusqu’au lendemain. Ces délégations ne sont valables que pour une seule journée.

Pièce n°20 : Liste récapitulative des délégations de vote

Une liste des présents où figurent les délégations de vote et les « excusés », c'est-à-dire les sénateurs ayant annoncé et justifié leur absence, est élaborée et transmise par le secrétariat de la commission à la cellule d’assistance au contrôle et de soutien au travail législatif pour publication au Journal officiel (Débats Sénat), de façon à ce que cette information soit publique (article 20-6 du Règlement).

Pièce n°21 : Liste des présents

NB : Cette liste doit être complétée par le secrétariat de la commission.

La présence est, en principe, obligatoire, et certaines sanctions peuvent être mises en œuvre conformément au Règlement de l’assemblée.

C. MESURES DE PUBLICITÉ

1. Le compte-rendu des commissions et les statistiques

Un compte rendu synthétique des travaux de chaque commission est publié dans le compte-rendu des commissions (Art. 23 du Règlement du Sénat) chaque semaine, et diffusé sur le site Internet. Les enregistrements des réunions de commission sont numérisés et confidentiels (Art. 16.5 du Règlement du Sénat).

Pièce n°22 : Extrait d’un compte-rendu des Commissions retraçant l’examen d’un rapport et l’élaboration du texte de la commission

Par ailleurs, un membre du secrétariat est chargé d’établir l’indexation des prises de parole au cours de la réunion. Ce document est annexé à l’enregistrement audionumérique de la réunion et permet d’identifier les différents orateurs. Il est conservé et archivé.

A l’issue de chaque réunion de commission, une fiche statistique est, en outre, transmise par le secrétariat de la commission à la cellule d’assistance au contrôle et de soutien au travail législatif de la direction de la Législation et du contrôle qui publie, chaque année, un rapport d’activité contenant notamment les statistiques du service.

La fiche statistique permet de consigner, outre les heures de début et de fin de chaque réunion de commission, diverses dispositions utiles relatives à la réunion : - l’ordre du jour ;

- la présence de ministres, ainsi que le nombre de membres de leur cabinet ; - la présence de collaborateurs de groupe politique ;

- le nombre d’analystes des débats qui se sont succédé pour prendre le compte rendu ;

- les délais de rendu des comptes rendus par la direction des Comptes Rendus Analytiques.

Pièce n°23 : Modèle de script des réunions de commission

Pièce n°24 : Fiche statistique

2. La publication et la distribution du rapport et du texte de la commission En principe, le rapport est imprimé et publié (version papier et version électronique) avant la discussion en séance plénière. Il peut être photocopié en cas d’urgence. Il fait l’objet d’un dépôt auprès de la direction de la Séance et il est enregistré auprès de la division en charge des impressions législatives, qui lui attribue un numéro.

Pièce n°25 : Modèle de page de garde d’un rapport avec son numéro (rapport au fond et rapport pour avis).

Le rapport est mis en ligne sur le site internet et les sénateurs peuvent ainsi en prendre connaissance au plus tôt avant que la version imprimée ne soit disponible, soit environ 48 heures après son adoption par la commission.

Le rapport, faute de temps, peut toutefois -exceptionnellement- être exclusivement présenté oralement.

L’objet du rapport étant avant tout d’être un instrument de travail utile et pratique, il doit être d’un accès et d’un maniement aussi faciles que possible. Sa présentation est normalisée. Elle doit donc être, dans toute la mesure du possible, toujours identique, avec la même disposition des différents éléments la composant.

Destiné à informer et expliquer, le rapport doit traiter de toutes les questions que soulève le texte sur lequel il porte, c’est-à-dire être exhaustif sans cesser d’être clair. Il doit au minimum comporter les informations suivantes :

une première partie présentant l’objet général du texte, les raisons de sa présentation, les buts poursuivis et, éventuellement, l’historique du texte. Il est souhaitable que cette partie expose également, même de façon succincte, ce en quoi le droit positif existant est modifié, et se conclure par le résumé des positions de la commission et ses éventuelles modifications ;

une deuxième partie présentant l’analyse détaillée de chaque article du texte : l’objet de l’article, ce en quoi il modifie le droit existant, ses lacunes ou imperfections éventuelles et, le cas échéant, les modifications conséquentes apportées au texte par la commission ;

une troisième partie, constituée d’un tableau comparatif permettant d’avoir une vue synoptique des différentes étapes de la procédure. La dernière colonne (à droite) du tableau comparatif reprend « le texte élaboré par la commission en vue de l’examen en séance publique ». Ce tableau est établi par le secrétariat de la Commission ;

En outre, il peu comporter des annexes sur des éléments de droit comparé, des statistiques, l’évaluation des conséquences financières du texte, la liste des personnes auditionnées, etc.

Pièce n°26 : Modèle de sommaire d’un rapport

3. Autres mesures de publicité

L’annonce des travaux des commissions est également faite par le biais d’Internet : site Internet/Intranet du Sénat.

Pièce n°27 : Pages du site Internet annonçant les travaux des commissions

4. La médiatisation des travaux

Les commissions choisissent, de plus en plus fréquemment, de médiatiser leurs travaux et leurs prises de position auprès de la presse par voie de communiqué de presse (Art. 16.7 du Règlement du Sénat).

Le communiqué doit mentionner un contact téléphonique et/ou par courriel.

Pièce n°28 : Modèle de communiqué de presse

Pièce n°29 : Modèle d’invitation à une conférence de presse

Les commissions ont aussi la possibilité d’organiser des conférences de presse ou petits-déjeuners ou déjeuners de presse pour rendre compte de leurs travaux.

Enfin, les commissions peuvent également d’ouvrir leurs auditions à la presse ou au public ; celles-ci sont alors filmées, enregistrées et retransmises sur la chaîne parlementaire.

D. L’EXAMEN DES AMENDEMENTS EXTÉRIEURS À LA COMMISSION

La commission examine amendements « extérieurs » c’est-à-dire émanant du gouvernement, de sénateurs n’appartenant pas à la commission saisie au fond, ou, le cas échéant, de la ou des commissions saisies pour avis.

Le Gouvernement et la commission saisie au fond conservent la possibilité de déposer des amendements à tout moment de la discussion.

Le rapporteur de la commission saisie au fond est chargé de l’examen de chacun des amendements présentés. Cet examen a pour objet d’éclairer la commission sur l’intérêt qui s’attache à l’adoption, par le Sénat, de l’amendement considéré.

La liasse des amendements est classée dans leur ordre d’appel (par article, par alinéa) par le secrétariat de la commission.

La commission doit émettre un avis sur chaque amendement. Ce dernier peut être

« favorable » ou « défavorable ». La commission peut également décider de s’en remettre à la « sagesse du Sénat », ou demander l’ « avis du Gouvernement ». Dans ces deux derniers cas, la commission ne se prononce donc pas. Si un vote est nécessaire, les règles précédemment évoquées pour l’organisation d’un vote au sein de la commission sont mises en œuvre à l’initiative du Président.

V. RÔLE DE LA COMMISSION EN SÉANCE PLÉNIÈRE

La commission saisie au fond défend le texte qu’elle a élaboré et qui sert de base de discussion en séance plénière.

Le rapporteur exprime oralement, au nom de la commission, les positions de celle-ci en participant successivement à la discussion générale, à l’examen des articles puis aux explications de vote précédant le vote d’ensemble.

La commission saisie au fond est consultée sur chaque article et sur chaque amendement.

En séance plénière, le rapporteur de la commission, qui siège au premier rang de l’hémicycle au banc des commissions, expose et défend les points de vue de la commission, en s’appuyant sur son « dossier du rapporteur », établi par le secrétariat de la commission.

Cf annexe II : Plan de la salle des Séances

Le dossier du rapporteur

Le dossier du rapporteur, établi par le secrétariat de la commission, contient les pièces suivantes :

- le projet de discours du rapporteur, en séance plénière, présentant le rapport au nom de la commission. Ce projet doit être imprimé dans des caractères lisibles permettant une lecture aisée au cours de la séance ;

- la liste d’appel des amendements (dérouleur) ;

- une chemise contenant les éventuelles motions tendant à opposer l’exception, la question préalable, l’inconstitutionnalité ou demandant le renvoi en commission avec un argumentaire permettant au rapporteur de répondre au nom de la commission sur chacune de ces motions ou de la soutenir si telle est la position arrêtée par la commission ;

- un dossier d’examen du texte article par article, comportant une chemise pour chaque article ainsi que pour chaque article additionnel ;

- dans chaque chemise, le commentaire de l’article, le tableau comparatif relatif à cet article, les amendements dans leur ordre d’appel, où la position adoptée par la commission (généralement le texte lui-même) est clairement mentionnée de façon à pouvoir être exprimée publiquement par le rapporteur ;

- les éventuels arguments permettant d’intervenir sur tel ou tel article ou tel aspect du débat ;

- éventuellement, des éléments permettant d’intervenir lors des explications de vote sur l’ensemble du texte.

VI. LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE

La « navette » constitue la procédure des lectures successives du texte en discussion dans chacune des deux chambres composant le Parlement (une seule lecture en cas de procédure accélérée ou de texte budgétaire, deux au moins dans la procédure ordinaire).

Si, au terme de ces lectures, les deux chambres ne sont pas tombées d’accord sur l’ensemble des dispositions du projet ou de la proposition de loi, le Gouvernement a la possibilité de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire (CMP), composée en nombre égal de députés et de sénateurs, chargée de trouver des rédactions communes sur les dispositions restant en discussion (article 45 de la Constitution).

Cette procédure de conciliation existe dans d’autres pays.

Pièce n°30 : Modèle de lettre du Gouvernement annonçant sa décision de réunir une commission mixte paritaire

1.

1. La formation de la commission mixte paritaire

Chaque chambre désigne ses membres, soit sept titulaires et sept suppléants, conformément aux Règlements des assemblées.

Dans chaque chambre, les commissions saisies au fond proposent, par l’intermédiaire de leur secrétariat qui consulte, au besoin, le secrétariat des groupes politiques, les candidats proposés pour faire partie de la CMP : traditionnellement, le président et le rapporteur de la commission au fond ainsi que, le cas échéant, le ou les rapporteurs pour avis sont ipso facto membres de la CMP. La composition de la délégation de chaque assemblée tient compte de l’objectif de représentation à la proportionnelle des groupes politiques et de l’équilibre entre majorité et opposition.

La liste des candidats est adressée par le secrétariat de la commission au secrétariat central des commissions. Ce dernier la transmet au service de la séance pour affichage. L’affichage de la liste fait l’objet d’une annonce en séance plénière et d’un délai d’opposition d’une heure.

A l’échéance de ce délai, la liste est considérée comme adoptée si elle n’a pas fait l’objet de remarques et les membres titulaires et suppléants sont proclamés par le président de séance.

Pièce n°31 : Annonce de nomination de membres d’une commission mixte paritaire en séance plénière

Les membres de la commission mixte paritaire sont convoqués dans chaque chambre par le Président d’âge. La convocation obéit à la même procédure que celle des commissions permanentes.

Le lieu de réunion est fixé, par accord, alternativement dans l’une et l’autre es assemblées (Palais Bourbon ou Palais du Luxembourg).

Pièce n°32 : Modèle de convocation à une Commission mixte paritaire

2. Le déroulement des travaux de la commission mixte paritaire

Lorsque la commission mixte paritaire est appelée à se réunir, elle désigne son président, son vice président (en général, respectivement le président de la commission saisie au fond de l’assemblée où siège la commission mixte et le président de la commission saisie au fond de l’autre assemblée). Elle désigne ensuite deux rapporteurs, un pour chaque assemblée (en général les rapporteurs de la commission saisie au fond de chaque assemblée).

La commission mixte travaille sur la base d’un tableau comparatif, établi par le secrétariat de la commission saisie au fond de l’assemblée où se réunit la commission mixte paritaire. Ce tableau présente les dispositions qui n’ont pas encore été adoptées dans les mêmes termes par chacune des assemblées, sur deux colonnes comportant le dernier texte voté par le Sénat et le dernier texte voté par l’Assemblée nationale (dans l’ordre de la navette : la colonne de droite comportera donc le texte voté par la dernière assemblée saisie avant la réunion de la CMP).

Pièce n°33 : Modèle de tableau comparatif d’une commission mixte paritaire

L’examen par la commission mixte paritaire s’effectue article par article, selon la procédure ordinaire de vote de l’assemblée dans laquelle siège la commission mixte paritaire (c’est le règlement de cette assemblée qui s’applique). Un membre suppléant ne prend part au vote que pour remplacer un parlementaire titulaire de la même assemblée.

L’accord ne peut être obtenu que sur l’ensemble des dispositions restant en discussion. Cela signifie qu’il ne peut exister d’accord partiel au sein d’une commission mixte paritaire.

A l’issue des travaux et quel que soit leur résultat –échec ou accord-, un rapport commun aux deux assemblées est établi par les deux rapporteurs, dans des termes identiques. Le rapport fait toutefois l’objet d’une numérotation distincte dans chaque assemblée.

Pièce n°34 : Modèle de couverture de rapport de commission mixte paritaire

En cas de succès, le rapport comprend : - un résumé des travaux de la CMP ;

- le tableau comparatif ;

- le texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Pièce n°35 : Extrait de texte élaboré par la commission mixte paritaire

En cas d’échec de la commission mixte paritaire, le rapport se borne à prendre acte du désaccord en retraçant, le plus souvent brièvement, les travaux et les motifs de l’échec.

DEUXIEME PARTIE :

LES COMMISSIONS DANS LEUR MISSION DE CONTRÔLE

Outre leur mission législative, c’est à dire leur participation à l’élaboration de la loi, les commissions permanentes sont investies de possibilités diverses de contrôle de l’activité gouvernementale : auditions, formation de missions d’information, procédures de contrôle budgétaire et contrôle de l’application des lois.

I. LES AUDITIONS

L’article 5 bis de l’ordonnance n° 58-1100 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires permet aux commissions permanentes de convoquer toute personne dont elles estiment l’audition nécessaire.

Pièce n°36 : Modèle de lettre adressée par une commission à une personne convoquée :

Les seules limites à ce pouvoir de convocation sont les sujets de caractère secret concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité de l’État ainsi que le respect de l’indépendance du pouvoir judiciaire.

II. LES MISSIONS D’INFORMATION DES COMMISSIONS

Le Sénat peut, à la demande des commissions, ou à l’initiative des groupes politiques, autoriser la création de missions d’information sur les questions relevant de leur compétence. Sur les sujets transversaux, une mission commune à plusieurs commissions peut également être créée. Dans tous les cas, elles sont autorisées par le Sénat en séance plénière. Une demande de mission d’information est examinée, si elle comprend des implications budgétaires, par le Bureau du Sénat puis par le Sénat.

Lorsqu’elle a été autorisée, la mission d’information est constituée.

La liste des membres de la mission d’information est établie comme pour les commissions permanentes ou spéciales, ou tout autre organe du Sénat, à la proportionnelle des groupes politiques composant le Sénat.

Un tableau de répartition proportionnelle est donc préalablement établi par la cellule d’assistance au contrôle et de soutien au travail législatif de la direction de la Législation et du contrôle central des commissions (cf. pièce n°1).

La liste des membres proposés pour faire partie d’une mission d’information peut ensuite être publiée et affichée.

Pièce n°37 : Liste des membres de la mission d’information

Pièce n°38 : Convocation d’une mission d’information

Grâce aux auditions de personnalités et à des déplacements de membres de la mission, sur le territoire français ou à l’étranger, les membres de la mission d’information recueillent les éléments nécessaires à leur information. La mission s’achève par l’adoption par les membres de la mission d’un rapport qui est déposé, numéroté et publié. Les rapports d’information se distinguent différemment des rapports législatifs, par la couleur de leur couverture.

Pièce n°39 : Couverture d’un rapport d’information

La diffusion d’un rapport de mission d’information donne lieu à publicité : diffusion d’un communiqué à la presse, organisation d’une conférence de presse. Le

communiqué mentionne toujours un contact téléphonique ou par courrier électronique, permettant d’obtenir des informations complémentaires.

Pièce n°40 : Communiqué de presse sur un rapport d’information

III. LA PROCÉDURE DE CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

Au terme de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la commission des finances suit et contrôle l'exécution des lois de finances et procède à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques.

Pour l'accomplissement de cette mission, le président, le rapporteur général et les rapporteurs spéciaux disposent de pouvoirs d'investigations étendus : le contrôle sur les lieux de l'organisme contrôlé (contrôle sur place), le droit d'obtenir communication de tous documents (contrôle sur pièces) et le pouvoir d'entendre toute personne dont ils jugent l'audition nécessaire, afin de contrôler l’emploi des crédits inscrits.

Qui sont les rapporteurs spéciaux ? Chaque année, la commission des Finances répartit entre ses membres le soin d’examiner les différentes actions et programmes constituant le budget de l’État. Chaque sénateur investi de cette mission est appelé rapporteur spécial.

Pièce n°41 : Courrier d’un rapporteur spécial annonçant une mission de contrôle budgétaire

Pièce n°42 : Courrier adressé à une personne auditionnée

Ces missions de contrôle budgétaire font l’objet d’une communication de la commission des Finances, éventuellement de la publication d’un rapport d’information et de diverses mesures de publicité.

Pièce n°43 : Communiqué de la commission des Finances

La commission des Finances peut obtenir, sur la base de l’article 58 de la loi organique relative aux lois de finances, et du dernier alinéa de l’article 47 de la Constitution de 1958, l’assistance de la Cour des Comptes.

Pièce n°44 : Modèle de demande d’enquête adressée par la commission des finances à la Cour des comptes

Cette assistance s’exerce sous les formes suivantes :

- enquête demandée par la commission sur un point particulier ; - rapport sur les résultats d’exécution de l’année précédente ; - certification de régularité et sincérité des comptes.

Pièce n°45 : Modèle de rapport de la commission des finances établi à partir d’un rapport de la Cour des Comptes

Pièce n° 46 : Modèle de rapport de la Cour des Comptes à la commission

La commission des Finances du Sénat français a élaboré un guide de bonnes pratiques du contrôle budgétaire, dont elle a publié la première édition en mai 2005. Ce guide peut être consulté en ligne à l’adresse suivante :

http://www.senat.fr/commission/fin/controle/controle_guide.html

IV. LE CONTRÔLE DE L’APPLICATION DES LOIS

Lorsqu’une loi votée n’est pas d’application directe, sa mise en œuvre nécessite la publication sous l’autorité du pouvoir exécutif (le gouvernement et son administration) de mesures d’application (décrets, arrêtés ou circulaires). Mais ces textes d’application, dits réglementaires, tardent parfois à être publiés.

Le Sénat contrôle, depuis 1972, la mise en application des lois, à travers un rapport annuel fondé sur les observations des secrétariats de commission.

Cette tradition sénatoriale a trouvé un nouvel élan avec la création, en 2011, d’une commission pour le contrôle de l’application des lois. Cette commission établit un rapport annuel ainsi que des rapports thématiques. Elle veille à la publication des textes réglementaires nécessaires à l’application des lois et s’assure de la mise en œuvre des dispositions adoptées. Elle travaille en liaison avec les commissions permanentes compétentes.

Pièce n°47 : Extrait du Compte-rendu des Commissions, sur le contrôle de l’application des lois

Pièce n°48 : Copie d’écran de la page « État d’application d’une loi » :

Pièce n°49 : Sommaire du rapport 2009 sur l’application des lois

Les commissions disposent de plusieurs procédures pour remédier aux carences d’application des lois : questions écrites ou orales, lettre au ministre concerné ou au Premier ministre, rapport, audition…

Elles peuvent également établir une concertation avec le Gouvernement pour l’établissement de certaines mesures d’application.

Pièce n° 50 : Question écrite publiée au Journal Officiel

Pièce n° 51 : Question orale avec débat sur l’état d’application d’une loi (texte de l’intervention du sénateur en charge du suivi de la loi)

Pièce n° 52 : Lettre du président d’une commission au Premier ministre

V. LES COMMISSIONS D’ENQUÊTE

La création de commissions d’enquête répond à des règles précises, fixées par l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

- Tout d’abord, conformément à l’article 5 ter de cette ordonnance, les commissions spéciales ou permanentes peuvent demander à l’assemblée à laquelle elles appartiennent, pour une mission déterminée et une durée n’excédant pas six mois, de leur conférer les prérogatives d’une commission d’enquête.

- Ensuite, l’article 6 de la même ordonnance ouvre la possibilité de créer une commission d’enquête ad hoc.

La création résulte de l’adoption, en séance plénière, d’une résolution y tendant, sur le rapport de la commission permanente compétente ou de l’initiative d’un groupe politique, dans le cadre de son « droit de tirage » prévu depuis 2009 par le Règlement du Sénat.

Une commission d’enquête peut être créée pour recueillir des éléments d’information sur des faits déterminés ou sur la gestion des services publiques ou des entreprises nationales.

La commission d’enquête dispose d’un délai maximum de six mois pour mener à bien ses travaux.

Pièce n°53 : Modèle de proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête