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Reference
Les pratiques complémentaires dans la nouvelle loi sanitaire genevoise
BELLANGER, François
BELLANGER, François. Les pratiques complémentaires dans la nouvelle loi sanitaire
genevoise. In: Gauthier, Nicole Durisch ; Rossi, Ilario ; Stolz, Jörg. Quêtes de santé : entre soins médicaux et guérisons spirituelles . Genève : Labor et Fides, 2007. p. 101-110
Available at:
http://archive-ouverte.unige.ch/unige:42062
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LES PRATIQUES COMPLÉMENT AIRES DANS LA NOUVELLE LOT SANITAIRE GENEVOISE
François BEL.LANGER*
1. Introduction
. La Loi sur l'exercice des professions de la santé, les établissements médi- caux et diverses entreprises du domaine médical 1 régit depuis 2001 le domaine des médecines complémentaires. A l'occasion de l'adoption d'une loi cadre sur la santé\ le Grand Conseil a modifié les conditions d'exercice des pra- tiques complémentaires. Afin de présenter le nouveau système légal, nous allons examiner la portée de la notion de « professionnel de la santé » el ses conséquences par rappott aux droits et obligations des praticiens. Nous conti- nuerons en analysant les règles particulières applicables aux pratiques complé- mentaires, avant de conclure.
2. Les « professionnels de la santé » 2.1. La définitiori dtt concept
A l'heure actuelle, la LPS réglemente aussi bien l'exercice, à titre privé, des professions de· la santé que l'exercice des pratiques complémentaircs3• Afin de tenir compte de ce double objectif, entrent dans le champ d'applicatîon
*François Bellanger est avocal, professeur à l'Université de Genève et président du CIC.
1. RS K 3 05, ci-nprès « l..PS >>.
2. Loi sur la snnté du 7 avril 2006, RS K 1 03 ; ci-nprès « LS ». Voir les 1Tav1111x préparatoires de cette loi, soit le Projet de loi sur la samé du 2 juillet 2004 (PL 9328) ainsi que le Rap(lllrt du 30 août 2005 de la Commission de la santé chargée d'étudier le projet de loi du Conseil d'Rlat sur la santé (PL 9328-A) et le Rapport du 3 avril 2006 de la Commission de la santé·chargée d'étudier le projet de loi du Conseil d'Etnt sur la santé (PL 9328-B).
3. Article 2, litt. a & b, LPS.
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de la LPS les professionnels de la santé et les autres personnes qui exercent des pratiques complémentaires. L'article 3 LPS définit les professionnels de. la santé en fonction de l'activité qu'ils exercent; il s'agit soit des porteurs d'un diplôme fédéral (les médecins, médecins dentistes, pharmaciens et vétéri- naires), soit d'une personne exerçant une des professions listée dans la loi 4• Les autres personnes sont celles qui, sans être des professionnels de la santé, exercent des pratiques complémentaires en effectuant, occasionnellement ou régulièrement, à titre gratui~ ou onéreux, des thérapies et des prestations pour des patients dûment informés et consentants. Cette formulation légale a posé des problèmes pratiques en raison de son absence de flexibilité : toute modifi- cation de la liste des professionnels de la santé nécessilail un changement de loi, soit une procédure asse~ lourde. ·
Pour éviter cet écueil, la LS a opté pour un système complètement diffé- rent'. Désormais, la loi se limitera à définir le concept de« professionnel de la santé». Il s'agit des personnes qui remplissent trois conditions cumulatives:
fournir des soins, en étant directement en contact avec leurs patients el en ayant une activité contrôlée pour des raisons de santé publique6• Il appartiendra au Conseil d'Etat, par voie réglementaire, d'établir une liste des professions sou- mises à la loi et d'énoncer les conditions spécifiques à leur exercice 7• De la sorte, la liste poun-a être rapidement adaptée.
2.2. L'autorisation de pratique
Le principe posé par l'article 74 LS est qu'une personne n'a le droit de pratiquer une profession de la santé que si elle est au bénéfice d'une a~torisa
t.ion de pratique délivrée par le Département. Cette autorisation sera octroyée lorsque quatre conditions cumulatives seront remplies par le requérant g :
-JI possède le diplôme ou le titre ·requis en fonction de la profession.
- Il produit un certificat médical attestant de l'absence d'affections physiques ou psychiques incompatibles avec l'exercice de la profession.
- U n'a pas fait l'objet de sanction administrative ou de condamnation pénale pour une faute professionnelle grave ou répétée, ou encore n'a pas en un compor- tement indigne de la profession.
4. La liste comprend les nrnbulnncicrs, les assistants de médecins et de médecins dentistes, les assistants en médecine dentaire, les nssistants-pltnrmaciens, les chiropraticiens, les diététiciens, les ergothérapeutes, les infirmiers, les logo1>édis1es, les opticiens, les ostéopathes, les pédicures-podo·
logucs, les physiothérapeules el musseurs-kinésilhérnpeutes. les préparateurs en pharmacie, les psy·
chologues, les psychomotriciens et les sages-femmes.
5. PL 9328, p. 91-92.
6. Article 71, alinéa 1, LS ; PL 9328, p. 92.
7. Article 7l, alinéa 3, LS . . 8. Article 75, alinéa 1, LS.
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- Il a exercé sa profession sans une interruption de plus de cinq ans ou avec une telle inte1TUplion mais en ayant suivi avec succès les cours él stages de formation continue requis pour la profession9:
La LS introduit en outre des motifs de retrait automatique du droit de pra- tique en cas de cessation d'activité ou en cas d'interruption de l';ictivité pen- dant une durée de cinq ans 10• Le but recherché par le législateur est d'éviter que des personnes qui ne pratiquent pas leur activité de manière régulière ou ne sui vent pas les cours et les stages de formation continue et de perfectionnement requis pour leur profession puissent continuer à exercer une profession de la santé. La législation introduit une présomption d'incapacité d'exercer pour tout professionnel qui aurait cessé de pratiquer son métier pendant plus de cinq ans. Cette présomption ne peut être renversée que si ce professionnel démhnu·e qu'il a suivi avec succès des cours de perlèctionncmcnt ou de formai.ion continue et qu'il est donc an même niveau de connni\;:i.ance que ses collègues qui n'ont pas arrêté de travailler pendant la même période 11•
La LS pose également une limite temporilJe relative à l'exercice des pro- fessions de la santé dans un but de protection des patients 12• Selon l'article 78 LS, le droit de pratique s'éteint automatiquement lorsque son bénéficiaire atteint l'âge de 70 ans. Il apparlient à ce bénéficiaire de demander la prolongation de son autorisation. Une première prolongation est accordée pour trois ans.
Ensuite, elle intervient uniquement pour une année. Ce mécanisme permettra à l'autorité compétente cle vérifier à chaque renouvellement que les conditions de pratique fixées à l'arlicle 75, alinéa l, LS sont toujours remplies 13• On peut supposer que l'autorité vérifie avec beaucoup d'attention, d'une part, si le pro- fessionnél ne souffre pas, en raison de son âge, d'affections physiques ou psy- chiques incompatibles avec l'exercice de sa profession et, d'autre part, s'il a suivi avec succès les cours et stages de formation continue nécessaires. Il est probable que cette nouvelle réglementation empêchera ·doréna,va1U les médè- cins ayant dépassé l'âge de 70 ans de conserver leur drnit de pratique unique- ment pour prescrire des médicaments pour eux-mêmes ou leur famille.
9. PL 9238-A, p. 55.
10. Article 76, alinéa 2, LS.
11. Article 77, alinéa 2, u:;.
l2. PL 9328, p. 93-94.
13. PL 9328-A, p. 56.
104 FRANÇOIS BELLANGER 2.3. Les principaux devoirs des professionnels de la santé
Les autorisations délivrées sont inscrites dans un registre public 14 et don- nent le droit de pratiquer la profession en cause et, en particulier, de prodiguer les soins qui, compte tenu de la formation et de l'expérience requises pour les prodiguer, relèvent spécifiquement de celte profession et ne peuvent être fournis que par une personne ayant le droit de pratiquer cette profession 15• Dans ce cadre, le professionnel de la santé doit 16 :
-smres . Ne '. fournir que
,.,
les soins pour lesquels il·a ln formation et l'expérience néces- . - Prodiguer lui-même les soins ou ne déléguer les soins à un autre professionnelde la santé que si celui-ci a la formation el les compétences nécessaires 11•
-S'abstenir de tout acte superflu ou inapproprié, même sur requête du patient ou d'un autre professionnel de la santé 19•
-S'adjoindre le concours d'un autre professionnel ou envoyer le patient à un autre professionnel compélt:nt si les soins exigés par le patient excèdent ses com- pétences 20•
- Veiller au respect de la dignité de ses patients 21• - Respecter les droits de la personnalité de ses patients22 •
- S'abstenir de tout endoctrinement13•
- Soigner un patient qu'il pourrait refuser en temps ordinaire si celui-ci est en .danger grave et imminent 2•.
- Prendre les mesures nécessaires pour écarter un danger grave et imminent pour un patient même si elles sont incompatibles avec ses convictions éthiques ou reli- gicuses 21.
- Fournir au patient qu'il ne peut soigner en raison de ses convictions éthiques ou religieuses lt:s informations nécessaires pour qu'il puisse obtenir les soins d'autres professionnels de la santé16•
- Suivre régulièrement une formation continue17• - Respecter Je secret professionnel 18.
14. Article 79 LS.
15. Article 71, alinéa 2, LS.
16. PL 9328, p. 94-95.
17. Article 84, alinéa I, LS.
18. Article 84, alinéa 3, LS.
19. Aniclc 84, alinéa 2, LS.
20. Article 84, alinéa 4,LS.
21. Article 80, alinéa I, LS.
22. Anicle 80, alinéa l, LS.
23. Article 80, alinéa 2, LS.
24. Aniclc 81, alinéa t, seconde phrase, LS.
25. Anicle 82, alinéa 3, LS.
26. Anicle 82, alinéa 2, LS.
1,1. Aniclc 86 LS.
28. Articles 87 et 88 LS.
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En outre, si un professionnel de la santé entend porter un titre ou se référer à une formation particulière, il n'est autorisé à le faire que s'il possède le Litre correspondant ou si la fonnation en question a été reconnue par le Dépar- tement'19. Bn conséquence, un professionnel qui souhaiterait se prévaloir d'une formation relative à une pratique complémentaire ne poulTait le faire que si cette formation a fait l'objet d'une reconnaissance par l'autorité compétente 30•
Cette contrainte devrait limiter les possibilités pour des professionnels dc·la santé d'exercer également des pratiques complémentaires dès lors que le Département n'entend, en principe, pas reconnaître formellement les pratiques complémentaires''. Seules des pratiques établies et dont la formation bénéficie d'une reconnaissance officielle poun-aient donc être exercées par des profes- sionnels de la santé.
2.4. Les professionnels de la santé et les pratiques complémentaires
Pour exercer une pratique complémentaire dont la f onnation est reconnue, le professionnel de la santé doit remplir quatre conditions cumulatives 32 :
- La pratique en cause est inscrite dans les registres du Département.
- Il a la formation et l'expérience nécessaires.
- Cette pratique répond aux besoins de ses patients.
- Ses patients sont dûment informés qu'il s'agit d'une pratique complémentaire, distincte des pratiques correspondant à la formation du praticien.
En outre, dans l'exercice de cette pratique com1)Iérm:ntaire, le profes- sionnel devra respecter tous les devoirs que nous avons exposés, supra, au point 2.3. En particulier, il s'abstiendra de tout acte non nécessaire au regard de l'état de santé de son patient et devra naturellement éviter tout endoctrine- ment. Ces obligations fixent un cadre assez précis ~1 l'exercice des pratiques complémentaires par les professionnels de la santé, qui devrait permettre d'éviter d'éventuelles dérives, pour autant que sa mise ea œuvre soit effective.
29. Article 73 LS.
30. Voir, infra, le point 4.
31. Article 98, alinéa 2, LS.
32. Article 97, alinéa 1, LS.
106 FRANÇOIS BELLANGER 3. Les autres praticiens
3.1. Les conditions requises pour une activité d'autre praticien
En l'état du droit, l'exercice des pratiques complémentaires est condi- tionné à une inscription préalable, purement déclarative, et n'impliquant pas de contrôle de compétences ou de reconnaissance de l'activité, auprès du médecin cantonal. La situation juridique devrait évoluer avec la nouvelle loi.
En effet, selon celle-ci, toutes les personnes qui ne sont pas des professionnels de la santé et qui entendent exercer une pratique complémentaire sont des
«autres praticiens» au sens de l'article 97, alinéa 2, LS. L'exercice de cette actiyité est désormais soumis implicitement à autorisation.
Formellement, l' arlicle 97, alinéa 2, LS autorise un « autre praticien » à recourir à une pratique complémentaire lorsqu'il remplit cinq conditions cumulatives :
-La pratique est inscrite dons le registre des pratiques complémentaires tenu par le Département33•
- La pratique ne présente pas de danger pour lu santé du patient ou pour la popu- lation.
-La pratique n'interfère pas avec un traitement institué par un professionnel de la santé .
. - Il n'existe pas de risque de confusion aveê des soins qui relèvent d'une profes·
sion de la santé soumise à la loi.
- Il est en mesure de démontrer que ses patients acceptent la pratique complé- mentaire après avoir été dOment informés non seulement qu'il s'agit d'une pra- tique complémentaire, ayant des risques et des bienfaits, mais aussi, qu'ils one la possibilité de s'adresser à un professionnel de la santé.
L'article 99, alinéa 5, LS autorise pour le surplus Je Conseil d'Etat à sou- mettre à condilions ou interdire des pratiques complémentaires lorsqu'un intérêt prépondérant de santé publique l'exige.
Le Département pourra également limiter ou interdire le droit de recourir à des pratiques complémentaires dans quatre hypothèses3~. En premier lieu, si les soins fournis présentent un danger pouf' la santé. En deuxièmè lieu, en cas d'abus financiers au détfiment des patients ou de Jeurs répondants p,our autant que ces abus soient graves ou, s'ils ne le sont pas, qu'ils aient fait l'objet d'avertissements répétés. En troisième lieu, en cas d'infraction à la législation sur la santé, à nouveau uniquement dans la mesure où cette infraction est grave ou, si elle ne l'est pas lorsqu'elle a fait lobjet d'avertissements répétés. Enfin,
33. PL 9328, p. 96.
~4. Arliclc 1291..S.
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en cas d'endoctrinement de patients sous couvert de l'exercice de la pratique complémentaire, la mesure de limitation ou d'interdiction sera publiée.
Les personnes inscrites dans les registres sont tenues d'informer le Dépar- tement de tout fait pouvant entraîner une modification de leur inscription conformément à l'article 98, alinéa 3, LS.
La combinaison de ces exigences devrait, à notre avis, avoir pour consé- quence d'instaurer un contrôle préalable des pratiques équivalent à un régime d'autorisation, même si l'arcicle 98, alinéa 2, LS tente d'affirmer le contraire en déclarant quel' inscription auprès du Département« ne vaut ni comme auto- risation ni comme reconnaissance de compétences» 35 et si le message du Con- seil d'Etat prétend que l'inscription clans le registre est en principe suffisante en termes de protection des patients 36• En effet, dans la mesure où le Départe- ment ne doit inscrire que les pratiques qui ne présentent pas de danger pour la santé des patients ou de la population, voire de risque de confusion des traite- ments prodigués par des professionnels de la santé, le Département sera obligé de contrôler les pratiques pour lesquelles une inscription sera demandée. A défaut, la loi serait inefficiente.
Dans le même sens, lorsque le Département contrôlera-la pratique, il ne pourra pas s'abstenir d'examiner les conditions d'exercice de celle-ci pour s'assurer de leur absence de danger pour la santé publique cl, partant, de véri- fier les compétences requises des praticiens. Trois éléments au moins justifient
celte approche. ·
En premier lieu, l'article 99, alinéa 4, LS prévoit que les dispositions concernirnt les droits des patients et les obligations des profc.c;sionncls de la santé sont applicables par analogie aux auu·es praticiens. Cela vaut notamment pow· l'article 84 LS, en vertu duquel le professionnel de la santé ne peut fournir que les soins pour lesquels il a la fomrntion et l 'expé1:ience nécessaires.
L'application par analogie de cette disposition aux autres praticiens signifie qu'ils ne devraient, eux aussi, fournir que les soins pour lesquels ils bénéficient d'une formation et d'une expérience adéquates. Dans ce sens, il serait pour le moins surprenant que le Département vérifie si un professionnel de la santé dispose c.le l'expérience et de la formation requises pour une pratique complé- mentaire conformément à l'article 97, alinéa 1, LS et ne fasse pas le même exercice pour un autre praticien qui voudrait avoir la même pratique.
En deuxième lieu, l'article 129, alinéa 1, LS autorise le Département à sanctionner un autre praticien si les soins qu'il foW'nit «présentent un danger pour la santé». Une telle norme présuppose que la pratique puisse permettre de fournir des soins sans danger et que celui qui exerce cette praliquc soit à
35. Voir égnlemenl le PL 9328-A, p. 62.
36. PL 9328, p. 96.
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même de le foire également sans danger. En conséquence, à moins de vider celle nonne de toute portée, Je Département devra procéder à un contrôle préa- lable non seulement des pratiques mais aussi des autres praticiens.
Enfin, le Département sera informé d'éventuels changements relatifs à l'activité des autres praticiens37, et devra en tenir compte, les condilions d'exercice devant être remplies, comme pour les professionnels de la santé, tant que l'autre praticien exerce son activité. Çe faisant, le Département sera censé exercer un conu·ôle régulier du bien-fondé de l'enregistrement auquel il aura procédé et du respect de l'exigence de l'absence de danger pour la santé publique.
Vu l'existence de plusieurs centaines d'autres praticiens 38, cette nouvelle formulation légale risque d'imposer un surcroît de travail important au Dépar- tement s'il veut faire face à la mission que lui a confiée le législateur.
3.2. Les obligations des a!41res praticiens
Outre les conditions relatives à l'information des patients et à l'absence d'interférence avec des traitements traditionnels requises pour l'exercice de leur activité, les autres praticiens doivent respecter, par analogie, les obliga- tions imposées aux professionnels de la santé 19, sous peine de se voir interdire ou limiter le droit de recourir à des pratiques complémentaires 40• Ce renvoi est très important, car il introduit pour ces autres praticiens une obligation de secret médical, propre aux membres du corps médical. Cette innovation ainé- liorera la protection des patients ; elle posera néanmoins un problème délicat pour la levée du secret si, pour une raison ou une autre, le patient n'est pas en mesure de donner son accord. La loi n'indique pas clairement qui pourrait alors libérer le pratici.en de son secret dans l'intérêt du patient. Certes, l'article 12, alinéa 1, LS, institue une commission chargée de statuer sur les demandes de levée du secret ; toutefois cette même disposition précise qu'il ne s'agit que du secret professionnel au sens de l'article 321, chiffre 2, du Code pénal 41, soit du secret des médecins, dentistes, pharmaciens, sages-femmes, ainsi que de leurs auxiliaires. Les autres praticiens ne.sont pas soumis au même secret. Il faudrait donc appliquer cette nonne par analogie aux autres prati- ciens, en justifiant cc renvoi par le fait que l'application du secret profes- sionnel résulte également d'un renvoi par analogie.
37. Arlicle 98, alinéa 3, LS.
38. PL 9328-A, p. 62.
39. Voir, supra, le point 2.3.
40. Article 129, alinéa 1, lin. c) LS. .
41. RS 311.0; ci-après« CP». Dans ce sens, voir PL 9328-A. p. 26.
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Les autres praticiens doivent également veiller à s'abstenir de tout acte superflu ou inapproprié, même sur requête du patient ou d'un professionnel de la santé. De plus, conformément à l'article 99, alinéa 1, LS, en cas de doute sur l'état de santé du patient, les autres praticiens ont l'obi igation d'informer celui- ci et de l'inciter à consulter un professionnel de la santé.
Enfin, l'article 99, alinéa 2, LS interdit aux autres praticiens d'accomplir les actes suivants :
- traiter des personnes atteintes de maladies transmissibles au sens de la législa- tion fédérale ;
- inciter un patient à interrompre le traitement institué par un professionnel de la santé au sens de la présente loi ;
- procéder à des actes réservés aux professionnels de la santé ou d'opérer des prélèvements sur le coq>s humain ;
- proposer à la vente, d'administrer ou de remettre des produits thérapeutiques,
011 de prescrire ceux dont la vente est soumise à ordonnance médicale ; - utiliser des appareils de radiologie ;
- se prévaloir.de formations sanctionnées. par
rn
législation fédérale ou cantonale, si elles ne sont pas titulaires des titres requis.4. Conclusion
Le législateur genevois est allergique aux pratiques complémentaires, mais ne peut pas ignorer leur attrait toujours croissant pour les patients. Il avait le choix d'encadrer de manière elairc·ces activités et d'instaurer un contrôle des pratiques complémentaires similaire à celui des professions de la santé ou de laisser ces pratiques dans une zone de. non-droit. Il a préféré une solution intermédiaire consistant en un recensement sans contrôle ou reconnaissance.
Ce système introduit par la LPS a permis d'identifier environ 400 à 500 pra- tiques différentes. 11 aurait pu continuer à exister sur le même modèle, qui avait l'avantage de la clarté: l'Etat recensait mais ne contrôlait pas; aux palients de gérer leur risque.
La LS va bouleverser ce fragile équilibre. Elle pose comme principe apparent Je fait que le législateur se limite à recenser les pratiques. Mais en substance, la LS instaure des obligations importantes à la charge des autres praticiens comme de l'autorité chargée d'appliquer la loi. Les autres praticiens se retrouvent soudain contraints de respecter des obligations similaires à celles des professionnels de la santé alors qu'ils travaillaient auparavant dans un espace sans règles spécifiques. L'autorité reçoit quant à elle la mission de veiller au respect des exigences de la santé publique par ces autres praticiens, ce qui lui imposera en pratique de vérifier tant la nature des pratiques que les compétences de ceux qui les exercent. Ni les_autres praliciens, ni l'autorité ne
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sont vraisemblablement prêts à remplir de telles ohligations. En conséquence, les nonnes sont posées dans un but d'intérêt public évident, mais elles ne seront probablement pas appliquées par les uns et les autres, par manque de moyens.
Dans un tel cas, le législateur ferait mieux d'admettre les limites de son activité. Edicter une loi est bien, mais ne sert à rien si la loi ne peut être appli- quée. Les contrôles prévus sur Je papier n'ont d'utilité que s'ils sont mis en œuvre de manière efficace. A défaut, il est préférable de ne pas réglementer et d'admettre que l'espace de non-droit, s'il est insatisfaisant du poi11t de vue des patients, a au moins le mérite de la franchise.
