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Política del agua, controversias socio-técnicas y
conflictos territoriales en el Área Metropolitana de
Buenos Aires (2006-2015)
Melina Tobias
To cite this version:
Melina Tobias. Política del agua, controversias socio-técnicas y conflictos territoriales en el Área Metropolitana de Buenos Aires (2006-2015). Geography. Université Sorbonne Paris Cité; Univer-sidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias sociales, 2017. Español. �NNT : 2017USPCA038�. �tel-02528814�
UNIVERSITÉ SORBONNE NOUVELLE - PARIS 3
UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES
ED 122: EUROPE LATINE- AMÉRIQUE LATINE
INSTITUT DES HAUTES ETUDES DE L'AMERIQUE LATINE
DOCTORADO DE LA FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES
Thèse de doctorat en cotutelle internationale
Géographie (Paris 3)
Sciences Sociales (UBA)
Melina TOBIAS
POLITIQUE DE L'EAU, CONTROVERSES SOCIO- TECHNIQUES ET
CONFLITS TERRITORIAUX DANS L'AIRE METROPOLITAINE DE
BUENOS AIRES (2006-2015).
Thèse dirigée par
Sébastien VELUT
María Gabriela MERLINSKY
Jury
Mme. Marie France Prévôt Schapira, Professeure émérite de l'Université Paris 8
M. Patrice Melé, Professeur à l'Université de Tours.
M. Fernando Isuani, Professeur à l'Université National General Sarmiento
Mme. Luján Menazzi, Professeure à l'Université de Buenos Aires
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Résumé
Politique de l'eau, controverses socio- techniques et conflits territoriaux dans l'Aire Métropolitaine de Buenos Aires (2006-2015).
Cette thèse analyse les enjeux de la mise en œuvre de la politique de l'eau et de l'assainissement dans l'Aire métropolitaine de Buenos Aires (AMBA) au cours de la dernière décennie. Plus précisément, on étudie les scénarios de controverses et conflits qui ont conduit à l'émergence de nouveaux acteurs dans la région responsable de la gestion des ressources.
La thèse est organisée en trois axes: l'institutionnelle, axée sur l'étude des modifications dans le scénario des acteurs en charge de la gestion de l'eau depuis la création de l'entreprise publique de l'eau et de l'assainissement AySA, et l'Autorité de Bassin Matanza- Riachuelo. L'environnement, consacré à analyser controverses générées par les différentes visions présentes par ces deux organismes et l'importance qui acquiert le regard de l'environnement à l'intérieur de la provision des services par rapport à la vision sanitaire traditionnelle du secteur. Et, la dimension socio-territorial qui vise à décrire l'accessibilité à l'eau et à l'assainissement dans la région, caractérisant les zones les plus touchées par le manque de service et les conflits qui émergent là, exigeant le droit à l'accès à l'eau?
Pour répondre à ces dimensions on a choisi une stratégie méthodologique mixte qui permit combiner les sources et les approches qualitatives et les quantitatives. Nous avons principalement effectué des entretiens en profondeur à des fonctionnaires, des experts et des membres d'organisations sociales. Nous avons analysé la documentation technique sur les plans de œuvres, et nous avons utilisé des sources statistiques nationales pour étudier l'évolution de la couverture sur le territoire.
L'hypothèse qui guide la recherche constate que, si bien que la création de ces deux organismes a produit une transformation dans la politique de l'eau et de l'assainissement à Buenos Aires, l'inertie du système de réseau centralisé et les limitations de la gestion territoriale de la part de l'autorité du bassin versant Matanza Riachuelo, limite la portée de cette transformation.
Mots clés: politique de l'eau urbaine, service d'eau et assainissement, inégalités socio-territoriales, conflits territoriaux, Aire métropolitaine de Buenos Aires
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Abstract
Water policy, socio-technical controversies and territorial conflicts in the Metropolitan Area of Buenos Aires (2006-2015).
The thesis analyzes the challenges presented by the implementation of water and sanitation policy in the Metropolitan Area of Buenos Aires (AMBA) during the last decade (2006-2015). More precisely, it studies the scenarios of controversy and conflict that led to the appearance and raise of new actors in the region that became responsible for managing the resources.
The thesis is organized in three dimensions: the institutional one, focused on studying the transformations in the framework of actors responsible for water management in the region, starting with the creation of the AySA drinking water and sanitation company and the Matanza Riachuelo Watershed Authority. The environmental, aimed at analyzing the controversies generated by the different visions present in the management of water through these two organisms and the weight that acquires the environmental view within the provision of the service against the traditional sanitary view of the sector. And the socio-territorial, which seeks to describe accessibility to water and sanitation in the region, characterizing the areas most affected by the lack of service and the conflicts that arise there, in claiming the right to water.
To address these dimensions, we opted for a methodological strategy that complement qualitative and quantitative approaches and sources. We have conducted in-depth interviews with officials, academics and members of social organizations; We have analyzed technical documentation on the plans of works, and we have appealed to national statistical sources to study the evolution of the coverage in the territory.
The hypothesis that guides the investigation indicates that although the creation of these two organisms implies a transformation in the politics of water and sanitation in Buenos Aires, the inertia of the centralized system of networks and the limitations in the territorial management of the basin authority , Crossed by the criminalization of the Riachuelo pollution, limit the scope of this transformation.
Keywords: Urban water policy, Potable water and sanitation service, Socio-territorial inequalities, Territorial conflicts, Metropolitan area of Buenos Aires
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Resumen
Política del agua, controversias socio-técnicas y conflictos territoriales en el Área Metropolitana de Buenos Aires (2006-2015).
La tesis analiza los desafíos que presenta la implementación de la política del agua y saneamiento en el Área Metropolitana de Buenos Aires durante la última década. Más precisamente estudia los escenarios de controversia y conflicto que supuso la aparición de nuevos actores en la región encargados del manejo del recurso.
La tesis se organiza en tres dimensiones: la institucional, centrada en estudiar las transformaciones en el entramado de actores encargados del manejo del agua a partir de la creación de la empresa de agua potable y saneamiento AySA y la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo. La ambiental, destinada a analizar las controversias generadas por las distintas visiones presentes en estos dos organismos y el peso que adquiere la mirada ambiental dentro de la provisión del servicio frente a la tradicional visión sanitarista del sector. Y la socio-territorial, que busca describir la accesibilidad al agua y saneamiento en la región, caracterizando las áreas más afectadas por la falta del servicio y los conflictos que allí emergen, en reclamo del derecho al agua.
Para atender a estas dimensiones optamos por una estrategia metodológica que permita complementar fuentes y enfoques cualitativos y cuantitativos. Principalmente hemos realizado entrevistas en profundidad a funcionarios, académicos y miembros de organizaciones sociales; hemos analizado documentación técnica sobre los planes de obras, y hemos apelado a fuentes estadísticas nacionales para estudiar la evolución de la cobertura en el territorio.
La hipótesis que guía la investigación señala que si bien la creación de estos dos organismos supone una transformación en la política del agua y saneamiento en Buenos Aires, la inercia del propio sistema centralizado de redes y las limitaciones en la gestión territorial de la autoridad de cuenca, atravesada por la judicialización de la contaminación del Riachuelo, limitan el alcance de dicha transformación.
Palabras Claves: política del agua urbana, servicio de agua y saneamiento, desigualdades socio-territoriales, Área Metropolitana de Buenos Aires
5 INDICE Résumé ... 2 Abstract ... 3 Resumen ... 4 Índice ... 5 Índice de ilustraciones ... 9 Agradecimientos ... 14 Prólogo ... 17 Introducción ... 20
I. El objeto de esta tesis ...20
II. Algunas precisiones acerca de la perspectiva de análisis ...22
III. Abordaje metodológico e hipótesis de investigación ...26
IV. Estructura de la tesis ...30
Capítulo 1. ... 34
Aproximaciones a la política del agua en buenos aires: redes técnicas, acción pública, ciclo hidrosocial, y controversias socio-técnicas ... 34
Introducción ...34
1.1. El aporte de los estudios urbanos: servicios públicos, redes técnicas y modelos públicos y privados de prestación. ...35
1.2. El aporte de la ecología política: geometrías de poder, ciclos y territorios hidrosociales ..41
1.3. El aporte de las políticas públicas: entre el enfoque cognitivo y la acción pública ...48
1.4. El aporte de los conflictos ambientales: controversias socio-técnicas y productividad social e institucional de los conflictos ...52
Capítulo 2. ... 58
El desarrollo del modelo de redes de agua y saneamiento en Buenos Aires y los desafíos sociales y ambientales de la política del agua metropolitana ... 58
Introducción ...58
2.1. Los modelos público-privados de gestión del agua en Buenos Aires ...59
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2.3. Los desafíos sociales y ambientales de la política del agua metropolitana ...85
Capítulo 3. ... 95
Los nuevos y viejos actores del agua en el AMBA y el reconocimiento por el Derecho Humano al Agua ... 95
Introducción ...95
3.1. Los actores encargados de la gestión del agua en el AMBA ...96
3.1.1. Los actores nacionales: entre la infraestructura, el recurso hídrico y el ambiente ...96
3.1.2. Los actores regionales: el papel de los organismos de cuenca ...100
3.1.3. Los organismos jurisdiccionales: la AdA y las Direcciones Hídricas ...106
3.2. El protagonismo de AYSA y ACUMAR en la agenda pública ...114
3.2.1. La re-estatización y el reconocimiento del Derecho Humano al Agua ...115
3.2.2. La creación de la ACUMAR y el objetivo de la sustentabilidad ambiental ...120
Capítulo 4. ... 124
Los planes de agua potable y saneamiento en el AMBA y las tensiones por la sustentabilidad ... 124
Introducción ...124
4. 1. El diseño de la política sectorial: el Plan Director de Obras 2008-2020 ...125
4.2. La introducción de la dimensión ambiental en la política sectorial: el debate sobre la calidad del agua del Riachuelo ...136
4.3. El rol de los mediadores técnicos en la redefinición de la política: ¿Colector Margen Derecha o Solución Alternativa? ...143
4.4. Las visiones detrás de la definición de la política sectorial ¿expansión de cobertura o cuidado del ambiente? ...149
4.5. Más allá del Colector Margen Derecho o la Solución Alternativa: la tensión de enfoques y los desafíos de una gestión integral y sustentable del agua. ...154
Capítulo 5. ... 160
Luces y sombras en la expansión del modelo de redes de agua y cloacas en el AMBA 160 Introducción ...160
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5.2. La incidencia de la dinámica poblacional en la evolución del servicio ...174
5.3. El nivel socio-económico y la accesibilidad a la red de agua y saneamiento ...185
Capítulo 6. ... 191
Conflictos socio-territoriales y controversias socio-técnicas por el acceso al agua. El caso del foro hídrico de Lomas de Zamora ... 191
Introducción ...191
6. 1. Amenazas y vulnerabilidad en el partido de Lomas de Zamora ...192
6.2. El Foro Hídrico de Lomas de Zamora: conflictos y controversias locales por el derecho al agua ...199
6.2.1. La definición del problema hídrico: del reclamo por el agua potable y las inundaciones a una visión integral de la gestión del agua ...200
6.2.2. De la definición a la conformación del problema público: el foro y las formas de visibilizar la crisis hídrica ...208
6.2.3. Productividad territorial e institucional del conflicto: el modo en que el Foro re-significa el territorio y el modo en que sus reclamos penetran al interior de AySA ...228
REFLEXIONES FINALES ... 234
I. Los desafíos de la gestión pública del agua en el área metropolitana: universalización y sustentabilidad ambiental ...234
II. Continuidades y rupturas respecto al contrato hidrosocial ...236
III. Las limitaciones del modelo centralizado de redes y las desigualdades socio-territoriales ...239
IV. La productividad de los conflictos y controversias en la escala local ...240
V. Los aportes del caso para pensar la política del agua metropolitana ...241
VI. Las posibles líneas futuras de indagación ...250
Referencias bibliográficas ... 252
Fuentes ... 275
Publicaciones oficiales e informes técnicos ...275
Leyes, decretos, resoluciones ...279
Legislación Nacional ...279
8 Decretos De Necesidad Y Urgencia ...281 Resoluciones ...283
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ÍNDICE DE ILUSTRACIONES
Cuadro 1. Esquema del marco teórico ... 57
Cuadro 2. Plantas depuradoras de efluentes cloacales. AySA ... 83
Cuadro 3. Principales actores y escalas de competencia ... 113
Cuadro 4. Definición de tipos de uso para la CMR ... 137
Cuadro 5. Propuestas de solución centralizada y descentralizada CMR ... 144
Cuadro 6. Principales acciones, reclamos, propuestas e interlocutores del Foro Hídrico ... 227
Cuadro 7. Criterios de gestión pública "progresista"- AySA ... 246
Fotografía 1. Aguateros en la ciudad de Buenos Aires ... 60
Fotografía 2. Construcción de las primeras redes de agua potable ... 61
Fotografía 3. Construcción redes de agua potable OSN ... 66
Fotografía 4. Construcción planta juan manuel de rosas. Partido de Tigre ... 128
Fotografía 5. Planta de ósmosis inversa Virrey del Pino. La Matanza. ... 129
Fotografía 6. Planta de pre-tratamiento de efluentes cloacales. Berazategui ... 133
Fotografía 7. Construcción de la planta depuradora Lanús ... 134
Fotografía 8. Planes agua + trabajo. Partido de La Matanza ... 189
Fotografía 9. Zanjas con efluentes domiciliarios (falta de cloacas) ... 201
Fotografía 10. Inundación en el partido de Lomas de Zamora. Año 2014 (i) ... 202
Fotografía 11. Inundación en el partido de Lomas de Zamora. Año 2014 (ii) ... 203
Fotografía 12. Margen del río Matanza Riachuelo - partido Lomas de Zamora ... 205
Fotografía 13. Cortes de calle por obras hídricas. Foro hídrico de Lomas de Zamora. Año 2013 ... 211
Fotografía 14. Protesta por obras hídricas. Foro Hídrico de Lomas de Zamora. Año 2013 ... 212
Fotografía 15. Barrio Lamadrid ... 215
Fotografía 16. Pintada del Foro Hídrico con alumnos de la Escuela n° 334 ... 221
Gráfico 1. Situación del servicio de agua y saneamiento (2002) 86 Gráfico 2. Población y cobertura del servicio de agua y cloacas en el Área de Concesión Año 2004. (%) ... 88
Gráfico 3. Hogares con cobertura de agua potable y cloacas en el AMBA. Período 2001-2010 (%) ... 166
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Ilustración 1. Torre de Toma de Agua - Plan Bateman (1874) ... 62
Mapa 1. Expansión del servicio de agua potable - OSN (1914) ... 64
Mapa 2. Expansión del servicio de desagües cloacales - OSN (1914) ... 65
Mapa 3. Área Metropolitana de Buenos Aires ... 76
Mapa 4. Las regiones del área de concesión de AySA (a Diciembre 2015) ... 81
Mapa 5. Sistema de provisión de agua potable en el área de concesión AySA ... 82
Mapa 6. Sistema de saneamiento en el área de concesión de AySA ... 84
Mapa 7. La Cuenca Matanza Riachuelo ... 91
Mapa 8. Cuencas hídricas del área y la Región Metropolitana ... 104
Mapa 9. Entes encargados de los servicios de agua y saneamiento por partido en el Área y la Región Metropolitana de Buenos Aires (2015) ... 109
Mapa 10. Principales obras de expansión de agua potable - Plan Director AySA ... 130
Mapa 11. Colector Margen Izquierda - Plan Director de AySA (2008) ... 132
Mapa 12. Plantas depuradoras de efluentes cloacales - Plan Director de Aysa (2008) ... 135
Mapa 13. Principales obras y componentes de la solución CMD -Centralizada ... 139
Mapa 14. Principales obras y componentes de la solución Alternativa -Descentralizada ... 142
Mapa 15. Escalas de análisis: AMBA, Área de concesión AySA y principales cuencas metropolitanas ... 167
Mapa 16. Cobertura de agua por red pública. En % de hogares por radio censal. AMBA. Período 2001 y 2010 ... 172
Mapa 17. Cobertura de desagües cloacales a red pública en % de hogares por radio censal. AMBA. Período 2001 y 2010... 173
Mapa 18. Distribución de la población total del Área y la Región Metropolitana de Buenos Aires por partido. Año 2010 (%) ... 177
Mapa 19. Crecimiento de la población total por partido. Área y región metropolitana de buenos aires. Años 2001-2010 (%) ... 179
Mapa 20. Densidad de población (hab./ ha) en amba. Años 2001 y 2010 ... 181
Mapa 21. Nivel socio-económico de los hogares en base a hacinamiento crítico. Área y región metropolitana. Años 2001 y 2010 ... 186
Mapa 22. División interna del partido de lomas de zamora y municipios aledaños. ... 193
Mapa 23. Villas y asentamientos en Lomas de Zamora ... 195
11 Tabla 1. Hogares con cobertura de agua potable y cloacas en el amba (2010) ... 163 Tabla 2. Hogares con cobertura de agua potable y cloacas en el amba (2001) ... 164 Tabla 3. Hogares con cobertura de agua potable y desagües cloacales en el área de concesión
de aysa y sus respectivas regiones 2001-2010 (%) ... 168 Tabla 4. Hogares con cobertura de agua potable y saneamiento en regiones y municipios del
área del concesión de aysa. Período 2001 - 2010 (%) ... 170 Tabla 5. Tamaño y variación relativa de la población del amba (1970-2010) ... 175 Tabla 6. Tamaño de la población, tasa de crecimiento media anual y variación relativa por
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LISTA DE SIGLAS
AASA: Aguas Argentinas S.A. ABSA: Aguas Bonaerenses S.A.
ACUMAR: Autoridad De Cuenca Matanza Riachuelo ADA: Autoridad del Agua
AMBA: Área Metropolitana de Buenos Aires APLA: Agencia de Planificación
AYSA: Agua Y Saneamientos Argentinos S.A. BID: Banco Interamericano de Desarrollo CABA: Ciudad Autónoma de Buenos Aires CMD: Colector Margen Derecha
CMI: Colector Margen Izquierda CMR: Cuenca Matanza Riachuelo
CSJN: Corte Suprema de Justicia de la Nación DBO: demanda bioquímica de oxígeno
DHA: Derecho Humano al Agua
EISAR: Evaluaciones Integrales de Salud en Áreas de Riesgo ENOHSA: Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento ERAS: Ente Regulador de Agua y Saneamiento
ETOSS: Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios GBA: Gran Buenos Aires
INA: Instituto Nacional del Agua OD: Oxígeno Disuelto
OSN: Obras Sanitarias de la Nación
PISA: Plan Integral de Saneamiento Ambiental
SEPAS: Sidestream Elevated Pool Aeration (estaciones de aireación) SOP: Secretaría de Obras Públicas
13 A la memoria de Víctor Frites, para, de alguna manera, continuar con su lucha.
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AGRADECIMIENTOS
Esta tesis fue posible gracias a la ayuda y el apoyo de un sinfín de personas que me acompañaron a lo largo de este proceso.
En primer lugar, quisiera agradecer a mis directores, Gabriela Merlinsky y Sébastien Velut, por guiarme en el proceso de investigación. A Gabriela, por guiarme y enseñarme el oficio de esta labor desde hace ya varios años, y alentarme en los momento difíciles. A Sébastien, por abrirme las puertas al mundo de la geografía francesa, por incentivarme a adquirir una lectura global y relacional de los procesos que ocurren en la región latinoamericana.
Al Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas por financiar mi beca doctoral y por permitirme formarme en estos cinco años. A las distintas instituciones, que a través de becas y proyectos de investigación, me permitieron realizar mi trabajo de campo en Argentina y las estadías en Francia. Particularmente a Günilla Oberg de la Universidad de British Columbia, a Pierre Gautreau, de la Universidad de Paris 1 y al Ministerio de Educación de la Nación a través de la beca Saint Exupery.
Un lugar especial, merece la memoria de Hilda Herzer, a quien agradezco por su generosidad y fuerza, por haber construido un espacio de calidad no sólo académica sino también (y principalmente) humano. Agradezco también a mis amigos y colegas becarios e investigadores del Instituto de Investigaciones Gino Germani, con quienes he compartido infinitas anécdotas que también forman parte de esta tesis. Especialmente a quienes integran el Área de Estudios Urbanos: Soledad Arqueros, Cristina Bettanin, Natalia Cosacov, Nicolás Ferme, Luján Menazzi, Mariano Perelman, Fernando Ostuni, Julia Ramos, Florencia Rodríguez, Pablo Vitale, y a mi gran amiga Marianne Von Lücken. También agradezco a todos los que forman parte del Grupo de Estudios Ambientales. El GEA representa para mí un espacio de trabajo y formación, pero también un lugar de pertenencia donde nos une el compromiso e interés por las problemáticas ambientales urbanas. A Matías Aizcorbe, Victoria D'Hers, Lorenzo Langbehn, Carla Muía, Pablo Pereira, Andrés Scharager y Mariana Schmidt. Un
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agradecimiento especial a Hugo Partucci por las fotos sacadas en el partido de Lomas de Zamora (y utilizadas a lo largo de la tesis) y a mis amigas Soledad Fernández Bouzo, Carolina Montera y España Verrastro con quienes he compartido gran parte del trabajo en Lomas de Zamora y quienes siempre me han acompañado sea con una lectura minuciosa, o con palabras de aliento.
A mis colegas y amigos del Centro Cultural de la Cooperación, por su apoyo y contención a lo largo de la escritura de la tesis, y por sobre todas las cosas por incentivarme a la reflexión crítica y comprometida sobre nuestra labor de investigación. A Candela Hernández, Juan Manuel Karg, Javier Marín, Ximena Otero, Ivana Socoloff, Natalia Stoppani, Andrés Tzeiman; y especialmente a Denise Kasparian, a quien le agradezco su tenacidad, empuje, contención y cariño para poder llevar adelante este desafío de terminar la tesis.
También agradezco a Chloé Nicolas- Artero y a Nina Montes de Oca, doctorandas del Institut des Hautes Études de la Amérique Latine, por hacerme sentir en casa estando en Paris, y por alentarme a seguir adelante en el tramo final de la tesis.
Un agradecimiento muy especial a mis entrevistados, en especial a los miembros del Foro Hídrico de Lomas de Zamora, a Luis Babbo, Federica Brenner, Eva Koutsovitis, Emilio Lentini, Ángel Menéndez y Rodolfo Rojas, quienes han logrado transmitirme desde distintos ángulos la pasión por el tema. A Leando García Silva y Javier García Espil, de la Defensoría del Pueblo de la Nación, con quienes he aprendido la complejidad que supone diseñar e implementar políticas para un territorio como la cuenca Matanza Riachuelo.
Por último, un especial agradecimiento a Marie France Prevôt Shapira y a Graciela Schneier Madanes, quienes en los últimos meses de escritura en París me han brindado su tiempo para conversar y discutir sobre las políticas urbanas y, concretamente, las políticas de agua y saneamiento en la región.
Por fuera del ámbito académico, a mis amigas y amigos de la vida Luciana Antolini, Soledad del Torchio, Guido Olstein, Jonathan Sánchez y Oxana Salazni, por su sostén y aliento a lo largo de todo el proceso de investigación. Y también, a mis amigos de la
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Casa Argentina en París, que en los últimos tres meses me han ayudado a soportar los nervios con risas, mates y horas de biblioteca juntos: Verónica Cohen, Mariana Coló Leandro Eryszewicz, Mauro Greco, Dolores Señorans, Eduardo Rezzano y Carolina Soler.
A mis padres, Carlos y Diana, y a mi hermano Fernando, por su presencia incondicional y por su lectura minuciosa para detectar errores de tipeo cuando ya dos ojos solos no alcanzan.
A mi compañero Leonardo Fernández, por ser un verdadero pilar durante todo el proceso de la tesis, por las horas pensando juntos posibles entradas a la tesis y por su ayuda con los mapas georreferenciados. Por último a nuestro compañeros no humanos, Olivia y Kpote, que con su mirada curiosa y su compañía, hicieron más amenas las horas de escritura. A todos ellos, muchas gracias.
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PRÓLOGO
Antes de comenzar con el desarrollo formal de la tesis, quisiera dedicar unas líneas a contar cómo he llegado al tema que me propongo investigar, no desde la reconstrucción teórica o del propio objeto analítico -eso estará presente en la introducción del trabajo-, sino más bien desde los caminos transitados que me motivaron a elegir un tema tan vital pero tan marginado a la vez (al menos desde las ciencias sociales), como es el del agua y saneamiento.
En el 2009, al finalizar mi carrera de grado en Sociología, comencé a participar del Grupo de Estudios Ambientales (GEA) coordinado por Gabriela Merlinsky en el Instituto de Investigaciones Gino Germani. Recuerdo que en ese momento, una colega del equipo, Soledad Fernández Bouzo, acababa de terminar uno de sus audiovisuales sobre problemáticas ambientales urbanas en la zona sur de la Cuenca Matanza Riachuelo, fue allí que, escuchando el relato de Víctor Frites sobre la falta de cloacas y el problema de las inundaciones en el partido de Lomas de Zamora, descubrí la existencia del Foro Hídrico. Esta organización, conformada hace más de 15 años, a raíz de una gran inundación que sufrió el municipio, reúne a vecinos de distintos barrios y localidades, en la lucha por obras hídricas.
Ni bien empecé a participar de los proyectos de investigación que llevaba adelante el GEA, comencé a interiorizarme más en el Foro Hídrico y sus problemáticas. Recuerdo extensas conversaciones con Víctor Frites, uno de sus principales referentes, donde me contaba la grave situación socio- sanitaria que afrontaban (y afrontan) los vecinos de Lomas de Zamora, especialmente quienes viven en barrios vulnerables como Lamadrid o Villa Fiorito, ante la falta de acceso a redes de cloacas, y en algunos casos también de agua potable.
Varias cosas me sorprendían y maravillaban de esos relatos con los integrantes del Foro. En primer lugar, el profundo conocimiento que ellos tenían de su propio territorio. Podían contarme con nivel de detalle qué cuadras tenían baja calidad de agua, qué zonas se veían afectadas por la falta de cloacas, quienes sufrían más las inundaciones
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o dónde se encontraban los niños con riesgo de contaminación en sangre. En segundo lugar, el proceso de aprendizaje que tuvieron que hacer para entender por qué se inundaban y porqué de sus jardines o frentes de las casa, salía agua de pozo cada vez que llovía. Esas minuciosas explicaciones me enseñaron mucho sobre las napas freáticas, los acuíferos, las cloacas, los anegamientos, las enfermedades hídricas, y especialmente sobre el modo en que todos esos problemas se articulan entre sí dando lugar a la crisis hídrica que integra el municipio. Se notaba que la claridad y comprensión sobre los problemas hídricos que ellos podían transmitirme en un café de tres horas, era producto de un aprendizaje colectivo que les había llevado años y que los había consolidado como una organización social con fuerte impronta en el territorio. En tercer lugar, el modo en que el tejido de redes con otras organizaciones sociales y políticas, escuelas secundarias o incluso con docentes universitarios de distintas facultades les había permitido alcanzar una comprensión tan acabada sobre la problemática hídrica, y difundir sus experiencias antes distintos interlocutores.
A lo largo de los años, con el Foro Hídrico hemos realizado muchos proyectos de extensión universitaria juntos. El que más recuerdo es el proyecto UBANEX en el año 2014, donde trabajamos con estudiantes de 2do año en una escuela secundaria de Lomas de Zamora, próxima a la Feria La Salada y al Riachuelo. La intención de aquel proyecto era sensibilizar a los alumnos acerca de la contaminación ligada principalmente a la falta de acceso a agua potable y cloacas, o a la presencia de basurales clandestinos. Los integrantes del Foro Hídricos nos acompañaron en más de una oportunidad a realizar salidas por el barrio con los estudiantes, donde ellos alentaban a que los estudiantes logren desnaturalizar las condiciones en las que viven y los riesgos socio-ambientales a los que se enfrentan diariamente.
A la par del trabajo junto al Foro Hídrico, durante los años 2010-2011 tuve la posibilidad de ser becaria de un proyecto de investigación centrado en estudiar las empresas prestadoras de agua y saneamiento en Buenos Aires y en Vancouver. El proyecto era dirigido por Gunilla Öberg, de la Universidad de British Columbia, en Canadá y Gabriela Merlinsky, en la Universidad de Buenos Aires, Argentina. A través de esa experiencia fui adentrándome en la política sectorial, indagando en cuáles eran las principales
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características de la gestión y sus desafíos en términos de expansión de cobertura. Las entrevistas realizadas a expertos y a funcionarios de la empresa estatal AySA, me permitieron conocer otros puntos de vista sobre la política del agua en la región, y terminaron motivándome para hacer del agua y saneamiento, mi futuro tema de investigación.
A partir de esta última experiencia, opté entonces por centrar mi tesis de Maestría Económica sobre la re-estatización del servicio de agua y saneamiento y los desafíos de gobernabilidad en el Área Metropolitana de Buenos Aires. En esa oportunidad, me centré en estudiar las principales diferencias entre el modelo privatizado de Aguas Argentinas y el re-estatizado de AySA, así como en analizar la expansión del servicio durante los primeros años de gestión pública. Una vez finalizada la tesis, sentí que el tema del agua y saneamiento, en lugar de agotarse, se ponía cada vez más interesante, y que quería seguir trabajándolo para mi doctorado, pero ahora sí recuperando mis primeros pasos junto al Foro Hídrico de Lomas de Zamora.
Es así como finalmente llego a la elección del tema de la presente tesis, con la intención de estudiar la política del agua articulando distintas escalas de análisis (lo metropolitano y lo local) y diversos registros de actores (organizaciones sociales y actores gubernamentales).
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INTRODUCCIÓN
I. El objeto de esta tesis
En los últimos años la política del agua y saneamiento en el Área Metropolitana de Buenos Aires ha adquirido visibilidad y dinamismo producto de la emergencia de dos actores nuevos con injerencia en el manejo del agua.
Por un lado, la prestación del servicio de agua potable y saneamiento se re-estatizó en el año 2006, momento en que el Estado Nacional, tras largas negociaciones con la empresa privada de capitales franceses Aguas Argentinas hasta entonces a cargo del servicio, decidió rescindir el contrato de concesión y crear en su lugar la empresa estatal Agua y Saneamientos Argentinos S.A. (AySA) La nueva empresa del Estado tiene a cargo la tarea de universalizar el servicio de agua potable y saneamiento en el conjunto del área de concesión done habitan cerca de 10.000.000 de personas.
A su vez, ese mismo año se creó también la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR), otro organismo con injerencia en la política del agua en la región, que debe llevar adelante un plan de saneamiento integral para la cuenca. Dicho plan supone, entre otras cosas, mejorar la calidad del agua del Riachuelo y ampliar la cobertura de agua potable y saneamiento a la población que reside en la cuenca, para la cual este el organismo debe articular sus objetivos con los de la nueva empresa estatal de provisión del servicio.
Ante este escenario, la presente tesis se interroga acerca de los desafíos que presenta la implementación de la política del agua y saneamiento en el AMBA durante la última década (2006-2015). Más precisamente y en relación a dicho período, busca responder tres interrogantes centrales. El primero de ellos se pregunta ¿Qué cambios político-institucionales supone en la gestión del recurso la reconfiguración y emergencia de dos grandes organismos públicos como AySA y ACUMAR? El segundo de los interrogantes se pregunta ¿De qué modo se articulan o entran en tensión al interior de la política del sector lo que podemos definir como un enfoque "sanitarista" del servicio -ligado a los
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orígenes del sistema de redes y el objetivo de alcanzar la universalización del servicio de agua y cloacas y la producción abundante de agua potable- con un incipiente abordaje "ambiental", que prioriza una mirada sustentable e integral del recurso hídrico?. Por último, la tercer pregunta que guía la investigación se resume en ¿Cuáles han sido los efectos de la expansión de la red del servicio de agua y cloacas en relación con la desigualdad socio-territorial pre-existente asociada al acceso al agua? y ¿cuáles son los conflictos más importantes en la escala local ante el déficit o ausencia del servicio?
En los últimos años, la política del agua en el AMBA ha sido abordada por diversos autores, entre ellos Merlinsky (2013), Herrero y Fernández (2008), o las compilaciones de Di Pace y Barsky (2012) o Isuani (2011a). A grandes rasgos, estos trabajos -provenientes de las ciencias sociales y de la ecología urbana- centran su atención en los desafíos del manejo de cuencas metropolitanas en la región, las desigualdades ambientales y sociales que existen en estos territorios en relación al acceso al agua, las competencias institucionales de los organismos provinciales y nacionales involucrados en la gestión del recurso, o bien en las transformaciones del marco normativo, desestimando el rol central que ejercen las empresas prestadoras del servicio de agua y saneamiento en la gestión del recurso.
Por su parte, los trabajos que existen sobre el sector en general se centran en estudiar los períodos anteriores de prestación -ya sea el modelo pionero de Obras Sanitarias de la Nación que tuvo vigencia durante gran parte del siglo XX (Brunstein, 1989; Dupuy, 1989; Regalsky, 2010; Rey, 2000 y Tartani, 2007) o el privatizado durante la década de los noventa a cargo de Aguas Argentinas S.A. (Azpiazu 2010; Azpiazu, Bonofiglio y Nahón, 2008; Azpiazu, Catenazzi y Forcinito 2004; Botton, 2005; Catenazzi, 2015; de Gouvello, 2003; Ferro, 2000; Gaggero, Gerchunoff, Porto y Urbiztondo, 1992; Lentini, 2007; Schneier Madanes, 2001), dejando de lado el momento de prestación re-estatizada.
En cuanto a las investigaciones que ahondaron en la gestión actual de AySA, éstas más bien analizan las continuidades y rupturas entre la prestación privada y la pública (Azpiazu y Castro, 2012; de Gouvello, Lentini y Schneier Madanes, 2010; Florentin,
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2011; Tobías, 2014) o bien la dimensión regulatoria del servicio (Nahón y Bonofiglio, 2007; Rocca, 2008), dejando de lado la articulación de la empresa con otros actores, los conflictos que emergen por la falta de servicio o incluso el debate sobre la sustentabilidad del modelo de redes técnicas.
En este sentido, la presente tesis busca ahondar en estos aspectos inexplorados, estudiando los escenarios de controversia y conflicto que supuso la aparición de nuevos actores en la región encargados del manejo del recurso y el modo en que estos escenarios generaron barreras y/u oportunidades para la implementación de una política inclusiva del agua.
Concretamente, se plantea tres objetivos específicos. El primero busca describir las transformaciones institucionales que trae aparejada la emergencia de la empresa estatal AySA y de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo en el campo de la gestión del agua en la región. El segundo se propone estudiar las controversias socio-técnicas que emergen en relación al uso y el manejo del agua a partir de la existencia de dos enfoques distintos sobre la gestión del servicio, el sanitarista y el ambiental. El tercer y último objetivo específico pretende analizar la dimensión socio-territorial de la gestión del agua urbana, indagando para ello en el espacio heterogéneo que configura el trazado de la red del servicio dentro del área de concesión y en los conflictos que emergen en la escala local ante la falta de acceso.
II. Algunas precisiones acerca de la perspectiva de análisis
Para alcanzar los objetivos planteados, partimos de un enfoque centrado en la ecología política urbana (Bakker, 2003; Blanchon y Graefe, 2012; Heynen, Kaïka y Swyngedouw, 2005), que busca, por un lado, hacer énfasis en la dimensión de poder que subyace en las relaciones socio-naturales, entendiendo que los problemas del agua no son de naturaleza técnica sino más bien política, lo que supone la existencia de geometrías de poder entre quienes disponen del servicio (ganadores) y quienes se ven excluidos (perdedores). Por otro lado, esta perspectiva permite reflexionar sobre la dimensión territorial de la política del agua y el modo en que en ella inciden distintas visiones sobre
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el manejo del agua. Más allá de su enfoque general sobre la producción y circulación de agua urbana, tomamos de la ecología política el concepto de ciclo hidrosocial. Esta noción permite reconocer la dimensión política que subyace en la gestión del agua, distanciándose así de los enfoques estrictamente técnicos sobre los problemas del agua, y ofreciendo abordar la temática desde una perspectiva más amplia indagando en las relaciones entre el agua, el capital y el poder social (Budds, 2004; Linton, 2010; Molle, 2012; Swyngedouw 2004, 2006).
Si bien la ecología política urbana es nuestro principal encuadre conceptual, también optamos por recuperar y articular aportes de otras corrientes, que nos permitirán adentrarnos en las dimensiones de análisis delineadas. Principalmente, tomamos herramientas de la sociología urbana y las redes técnicas, los estudios de las políticas y la acción pública, y los conflictos ambientales y territoriales.
Nos basamos en la sociología urbana para reflexionar sobre la importancia que tienen los servicios de infraestructura y de mantenimiento para la reproducción misma de la ciudad y el modo en que dichos servicios evolucionan de acuerdo a la propia dinámica urbana, dando lugar a dos patrones distintos de urbanización: el capitalista y el popular, es decir la conformación de territorios con y sin servicios (Pírez,2000, 2001, 2013; Prévôt Shapira, 2000). A su vez, en tanto la política de agua y saneamiento supone el desarrollo de grandes infraestructuras urbanas, recuperamos aportes de la literatura clásica de redes técnicas (Coing, 1996; Dupuy 1989, 1991; Jaglin 2005) y, particularmente, de la historia y la políticas de redes de agua y saneamiento en Buenos Aires (Azpiazu, 2010; Brunstein, 1989; Catenazzi, 2015; Schneier Madanes, 2001) para analizar el modo en que su desarrollo y evolución estuvo atravesado por lógicas que primaron en cada modelo de prestación (público, privado, público), pero también por los efectos de políticas sectoriales y urbanas heredadas de momentos anteriores (Sabatini y Arenas, 2000). También recuperamos algunas reflexiones de la literatura que analiza los procesos de re-estatización y re-municipalización del servicio de agua y saneamiento en los últimos años en distintas partes del mundo, con el objetivo de profundizar la reflexión sobre el significado de la gestión pública del agua y sus desafíos, no sólo en términos de cobertura, sino también de nuevos valores en la
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gestión del agua (Hachfeld, Terhorst y Hoedeman, 2009; Pigeon, McDonald, Hoedeman y Kishimoto, 2012).
Para estudiar el modo en que se define la política del agua potable y saneamiento en el área metropolitana de Buenos Aires, recuperamos cierta literatura sobre las políticas públicas, especialmente la perspectiva cognitiva (Gusfield, 2013; Hajer, 1995; Muller, 2000) que permite dar cuenta de las diferentes visiones que se ponen en juego al momento de definir el diseño de una determinada política. Y también la perspectiva francesa de la acción pública (Hessenteufel, 2008, Lascoumes y Le Galès, 2012), que enfatiza en la dimensión territorial, dando importancia a los múltiples actores y las distintas escalas que inciden en los procesos de implementación de las políticas del agua en la región, también trabajado por autores locales como Oszlack y O'Donnell (1981).
Por último para abordar la emergencia de conflictos territoriales buscamos presentar algunas herramientas conceptuales propias de la literatura de conflictos , especialmente de los conflictos socio-ambientales, para poder luego analizar las controversias y disputas que emergen en la escala local producto de las inequidades socio-espaciales y ambientales en la distribución del agua. Para ello retomamos de la sociología pragmática la noción de controversias socio-técnicas (Callon, Lascoumes y Barthe, 2001), que permite ahondar en los modos en que distintos actores territoriales se articulan entre sí conformando procesos de construcción de saberes contra-expertos ante una determinada política definida previamente como la solución a un problema determinado (en este caso, el acceso al agua y saneamiento).
De este modo, el abordaje teórico propuesto se aleja no sólo de las lecturas "´técnicas" del ambiente, sino también de las interpretaciones que entienden las políticas públicas como modelos lineales y secuenciales (Brewer, 1974; Jones, 1970; Laswell, 1971), ya que esa lectura supone un enfoque legalista de arriba -es decir, desde el Estado entendido como una entidad homogénea-, hacia abajo. Esta lectura invisibiliza otros elementos relevantes, como la complejidad existente al interior del Estado (solapamiento de competencias entre organismos, disputa de visiones e intereses) y el rol que asumen en diferentes escalas, los distintos actores que inciden en la definición e
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implementación de la política. A su vez, también se aleja de la literatura sobre la mediación de los conflictos, que ve en ellos productos de ingobernabilidad que deben ser resueltos o solucionados. Por el contrario, desde nuestra visión, los conflictos representan elementos constitutivos de las relaciones sociales (Simmel, 1939), que a su vez conllevan una productividad social propia, al permitir a los actores revisar y transformar sus propios repertorios argumentativos (Melé, 2007; Azuela y Musetta, 2008).
Sabemos que partir de encuadres conceptuales tan diversos, implica un desafío a la hora del análisis y de hacer coherente una línea de pensamiento propia. No obstante, creemos que el intento permite complejizar y enriquecer la mirada sobre los problemática del agua en la región, así como poner en diálogo conceptos y lecturas que hasta el momento no habían sido articuladas. Asimismo, al desafío de integrar diversas perspectivas teóricas, se suma la pretensión de lograr un enfoque interdisciplinario en el abordaje de la tesis. En realidad, podemos decir que el carácter interdisciplinario se impuso a partir de la propia elección del tema y del enfoque de estudio elegido. Así, hablar de la política del agua supone hablar de aspectos "técnicos" como las redes y los ecosistemas -propios de la ecología y la ingeniería- pero también, hablar de territorios, de relaciones sociales, de programas de acción y de conflictos, lo que supone el aporte de otras disciplinas como la geografía, la sociología y la ciencia política. De este modo, coincidimos con Leff (2011) en que los compartimientos disciplinares se tornan limitantes para abordar la complejidad que suponen las problemáticas ambientales. Tomando en cuenta estas consideraciones, creemos que estudiar el desarrollo y la puesta en marcha de la política en el territorio permite indagar las particularidades que asume la política pública del agua en las distintas escalas locales y el modo en que en ese nivel se configuran los juegos de actores estatales, sectoriales, sociales. De este modo, trasladar la escala de red a la escala local, permite estudiar los conflictos que emergen a partir de organizaciones sociales que reclaman a las autoridades locales y a la empresa el acceso y el derecho al servicio, abriendo el debate sobre la necesidad de una política más inclusiva del agua.
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III. Abordaje metodológico e hipótesis de investigación
Partiendo de esta perspectiva, hemos decidido estructurar la tesis en tres ejes o dimensiones de análisis. La dimensión institucional, centrada en estudiar las transformaciones en el entramado de actores encargados del manejo del agua en la región a partir de la creación de dos nuevos organismos como son AySA y ACUMAR. La dimensión ambiental, destinada a analizar las controversias generadas por las distintas visiones que se ponen en juego en el manejo del agua a través de estos dos organismos y el peso que adquiere la mirada ambiental y sustentable dentro de la provisión del servicio frente a la tradicional visión sanitarista del sector. Y la dimensión socio-territorial, que busca describir la accesibilidad al agua y saneamiento en la región, caracterizando las áreas más afectadas por la falta del servicio y los conflictos que allí emergen, en reclamo del derecho al agua.
Para atender a estas dimensiones, optamos por una estrategia de triangulación que permita combinar y complementar fuentes y enfoques cualitativos y cuantitativos, alentando así nuevas maneras de captar y abordar el problema (Vasilachis, 1992: 38). El abordaje cuali-cuantitativo se propone llevar adelante un análisis en profundidad a través de la revisión de fuentes primarias y secundarias.
De este modo, para responder a la dimensión político-institucional apelamos a la revisión de normativa nacional y provincial, así como a los organigramas de los distintos organismos públicos, con el fin de poder identificar los principales actores que intervienen en el manejo del agua en la región, sus competencias y sus transformaciones en los últimos años. También utilizamos fuentes primarias a través de la realización de entrevistas en profundidad a representantes de algunos organismos como la empresa AySA, la ACUMAR, los entes reguladores del servicio (el Ente Regulador de Agua y Saneamiento y la Agencia de Planificación), la Defensoría del Pueblo de la Nación (involucrada en la causa por la contaminación del Riachuelo) y el Consejo Federal de Entidades de Servicios Sanitarios), entre otros1, con el objetivo de poder analizar las funciones de cada uno y el modo en que se relacionan entre sí.
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Para responder a la dimensión ambiental y rastrear las visiones presentes en los principales actores encargados del agua y saneamiento en la región, nos centramos en estudiar la controversia técnica suscitada en relación a una de las obras que debía llevar adelante la empresa AySA para responder a las exigencias de calidad de la ACUMAR. En ese sentido, utilizamos fuentes secundarias, analizando primero el Plan de Obras que se propuso la empresa para el período 2008-2020, así como las principales medidas del Plan Integral de Saneamiento Ambiental, buscando identificar los puntos de articulación y tensión entre ambos organismos. Luego, analizamos los informes técnicos del Banco Mundial, la ACUMAR, AySA y los expertos de la Universidad Tecnológica Nacional, para poder allí identificar los argumentos que se ponen en juego a favor de una mirada más ligada a la ambiental, o bien hacia una visión sanitarista, ligada a la provisión abundante del agua. Además de estas fuentes secundarias, hemos trabajado con entrevistas en profundidad semi-estructuradas realizadas a los principales actores que formaron parte de la controversia: funcionarios y técnicos de calidad del agua pertenecientes a la ACUMAR, a AySA y al Banco Mundial, y expertos del campo académico que también intervinieron en el debate por la mejor solución posible para el Riachuelo. Buscamos con ello, indagar cuáles son los valores atribuidos a cada postura, detrás de las consideraciones técnicas.
Para abordar la dimensión socio-territorial, primero, optamos por un enfoque cuantitativo acudiendo para ello a analizar de manera georreferenciada las estadísticas provistas por los censos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), principalmente aquellos correspondientes a los años 2001 y 2010. Concretamente trabajamos con datos de cobertura del servicio por hogares para estudiar la evolución de las redes de agua potable y cloacas en el AMBA y específicamente, en el área de concesión de la empresa y la cuenca Matanza Riachuelo. Luego, nos propusimos cruzar esos datos con otras variables propias de la dinámica urbana, como el crecimiento y la densidad poblacional, todas desagregadas a nivel de radio censal (la menor unidad territorial provista por el censo) para poder conformar los mapas, y comparar así la evolución inter-temporal y la relación entre los distintos elementos. Otra variable que analizamos y contrastamos con los valores de cobertura, es la de nivel socio-económico de los hogares, construida en este caso a partir del nivel de
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hacinamiento crítico de los hogares (Torres, 1978). La elección de este método (y no el del índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, conformado por el INDEC y comúnmente más utilizado) amerita una breve explicación metodológica.
El NBI es un indicador compuesto que permite medir la pobreza estructural de los hogares identificando para ello la presencia de al menos una de las siguientes características: vivienda inconveniente, carencias sanitarias, condiciones de hacinamiento, inasistencia escolar y capacidad de subsistencia. De este modo, éste método incluye las condiciones sanitarias de provisión y procedencia del agua (que nosotros estudiamos de manera separada), lo que llevaría a duplicar la medición de la variable, e impediría dar cuenta en qué medida se relaciona la falta de acceso al agua con la pobreza.
Frente a esta dificultad, optamos por trabajar con el índice construido por Horacio Torres (2006) para medir la pobreza en el Área Metropolitana de Buenos Aires, a partir del índice de hacinamiento crítico de los hogares (esto es, un promedio ponderado de las condiciones de hacinamiento de los hogares). Esta método, conocido como el Nivel Socio Habitacional o el coeficiente de Personas por Cuarto, permite entonces dar cuenta de la pobreza estructural y ha sido reconocido y utilizado por diversos estudios socio-territoriales en el AMBA (Abba, Furlong, Susini y Laborda, s/d).
Además del análisis de datos estadísticos que permitan caracterizar al territorio, la dimensión socio-territorial también supone un análisis cualitativo de los conflictos que emergen en la escala local. Para ello, realizamos un estudio de caso en el municipio de Lomas de Zamora, ubicado en la zona sur del AMBA -históricamente la más afectada por la falta de cloacas-. Estudiamos allí las acciones que lleva adelante el Foro Hídrico de Lomas de Zamora, organización territorial que desde hace más de una década lucha por el acceso al servicio de agua y cloacas. Realizamos entrevistas en profundidad a sus miembros fundadores, así como también observaciones participantes en el barrio y en las actividades de concientización que lleva adelante la organización. Además, apelamos al uso de fuentes secundarias, como son los informes diagnósticos y las encuestas epidemiológicas realizadas por la propia organización en los barrios más vulnerables del municipio, como son el Barrio Lamadrid y Villa Fiorito. Esta información
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nos permitió estudiar el modo en que la organización, en articulación con otros actores, ha logrado generar datos propios sobre las condiciones de salud que afrontan las zonas más vulnerables del municipio, evidenciando así el modo en que la falta de acceso a servicios básicos como el agua potable y el saneamiento incrementa el riesgo y la vulnerabilidad sanitaria de las poblaciones que allí habitan.
Gran parte de las entrevistas que realizamos, especialmente para las dos primeras dimensiones, han sido hechas en el marco de proyectos de investigación más amplios. Particularmente, el proyecto Sustainable water and Sanitation in growing urban areas. Dirigido por Gunilla Öberg (University of British Columbia) y Gabriela Merlinsky (UBA-CONICET) y financiado por el Martha Piper Research Fund; y el Proyecto de Desarrollo Tecnológico y Social (CONICET- IIGG) "Modelo analítico y sistema informático para la evaluación de las políticas públicas de recomposición ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo implementadas en el marco de la ejecución de la sentencia de la causa Beatriz Mendoza" dirigido por Gabriela Merlinsky con la contraparte de la Defensoría del Pueblo de la Nación. Mientras el primero de estos proyectos apuntaba a realizar un estudio exploratorio de la gestión de agua y saneamiento en el AMBA durante los últimos años (para luego ser contrastados con la prestación del servicio en la ciudad de Vancouver, Canadá), el segundo proyecto se proponía indagar en las dificultades que supone la implementación del Plan Integral de Saneamiento Ambiental desarrollado por la ACUMAR para el mejorar las condiciones ambientales de la cuenca Matanza Riachuelo). Una vez finalizados estos proyectos, hemos re-contactado más de una vez a gran parte de las personas entrevistadas para profundizar aspectos vinculados directamente a la tesis en cuestión.
En cuanto a las hipótesis que guían la investigación, podemos definir tres principales. La primera de ellas sostiene que si bien la creación de nuevos organismos como ACUMAR y AySA ha complejizado el entramado de actores vinculados al manejo del agua y ha permitido visibilizar la problemática del agua dentro de la región, dicha complejización ha agravado los problemas de superposición de competencias y tareas entre los organismos, lo que dificulta el abordaje integral del agua en la región.
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La segunda hipótesis advierte que si bien la empresa proveedora del servicio incorpora en el plano discursivo la noción de gestión integral y ambiental del servicio, aún queda pendiente al interior de la empresa el debate sobre la sustentabilidad en la provisión del servicio (cantidad de agua producida per cápita, tratamiento de efluentes).
Por último, la tercera hipótesis argumenta que si bien la cobertura se ha incrementado en el conjunto de la concesión, en sintonía con el objetivo de la universalización del servicio, aún persiste un patrón de desigualdad discriminatorio en relación al acceso hacia los sectores más vulnerables que favorece la aparición de conflictos locales en torno al derecho al agua.
IV. Estructura de la tesis
El primer capítulo de corte teórico se propone desarrollan algunos conceptos y líneas de investigación provenientes de disciplinas diversas como la sociología, la ciencia política y la geografía, que enmarcan el enfoque de la tesis y que luego se retomarán a lo largo de los capítulos subsiguientes. Concretamente presentamos, primero, el aporte de los estudios urbanos a través de conceptos tales como el de servicios públicos y urbanos, las redes técnicas y los modelos públicos-privados de prestación. En segundo lugar desarrollamos los aportes de la geografía social y la ecología política, haciendo especial énfasis en las nociones de geometrías de poder, ciclos y territorios hidrosociales. En tercer lugar presentamos el enfoque cognitivo y el de la acción pública en tanto herramientas útiles para analizar el diseño y la implementación de la política del agua en el AMBA. Y en cuarto y último lugar, recuperamos herramientas propias de la literatura sobre conflictos ambientales, concretamente los conceptos de controversias socio-técnicas y la productividad social e institucional de los conflictos.
El segundo capítulo analiza los distintos tipos de gestión que atravesó la prestación del servicio en el AMBA a lo largo del tiempo. El diseño y el trazado de las primeras redes en el casco histórico de la ciudad con el plan Bateman en 1870, la creación de Obras Sanitarias de la Nación en 1912, la descentralización del servicio en la década de 1980, la privatización en los '90 a través de la empresa Aguas Argentinas y la re-estatización
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en el año 2006 con la creación de AySA. Acompañan al racconto histórico, algunas consideraciones sobre el desarrollo y la expansión del sistema de redes, su articulación con la planificación urbana y el crecimiento demográfico, y sus momentos de auge y de declive. El capítulo busca analizar el modo en que el desarrollo del sistema de redes, a lo largo del tiempo, fue tejiendo un territorio desigual con áreas visibles (con cobertura de servicio) e invisibles (a donde el servicio no llega). A su vez, presentamos el modo en que el servicio se integra dentro de un ciclo hidrosocial más amplio en donde intervienen otros actores e instituciones encargadas del agua en la región.
A partir del marco delineado en el segundo capítulo, el tercer capítulo se propone ahondar en los actores encargados de la política del agua y saneamiento en Buenos Aires para poder dar cuenta de la configuración actual del mapa de actores del agua en el área metropolitana. En este sentido, además de las principales empresas proveedoras AySA y Aguas Bonaerenses S.A., el capítulo se centra en identificar los otros organismos que, en diferentes escalas (nacional, regional, y provincial), tienen injerencia en la prestación del servicio. Asimismo, analiza el surgimiento en el 2006 de la ACUMAR con el fin de alcanzar la recomposición ambiental de la cuenca Matanza Riachuelo, y el modo en que ésta comenzó a ocupar un lugar central en el manejo del agua en el territorio. De este modo, si bien estudiar la provisión del servicio supone poner el foco en las decisiones técnicas y las acciones de las empresas proveedoras, para que éstas puedan llevar adelante sus funciones en el territorio, existe también un conjunto de actores y organismos por fuera de las empresas, que inciden en el manejo del servicio. Es precisamente ese entramado o red de actores que se configura a partir del 2006 (y sus respectivas competencias) el que se propone caracterizar este capítulo, entendiendo que la provisión del servicio no sólo constituye una red técnica, sino más bien socio-técnica.
El capítulo cuatro analiza el modo en que la política del agua y saneamiento en el área metropolitana se define a partir del diseño del Plan Director de Obras elaborado por la empresa y se redefine de acuerdo a los requisitos exigidos por la ACUMAR para mejorar la calidad del agua del Riachuelo (donde AySA vuelca sus efluentes). De ese modo, el capítulo se propone arribar a los puntos de articulación y tensión entre ambos
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organismos, así como delinear las principales visiones que cada uno de estos tiene sobre el agua. Para ello analiza en detalle la controversia suscitada alrededor de las obras que debe llevar adelante la empresa para disminuir la contaminación del Riachuelo, donde se pusieron en juego la propuesta de ACUMAR de realizar un Colector Margen Derecha que impida futuros vuelcos al Riachuelo, contra la solución alternativa sugerida por AySA, de mantener los vuelco en el río pero mejorar su nivel de tratamiento para disminuir su impacto en la calidad del agua.
El capítulo cinco se propone estudiar el modo en que fue evolucionando la política del agua y saneamiento a lo largo del tiempo. Para ello ofrece un análisis socio-territorial de los datos estadísticos de cobertura durante los últimos años dentro del área de concesión, con el fin de analizar la tendencia general de la cobertura y las particularidades que asume por partido. A su vez, relacionamos estos datos con el modo que fue asumiendo el crecimiento y la densidad poblacional, para detectar las principales dificultades que se le presentan al modelo de redes para "seguir" la dinámica urbana que caracteriza al AMBA. Por último, cruzamos los datos de cobertura con los de nivel socio-económico de los hogares (medido a partir del hacinamiento crítico), para poder detectar cuáles son las áreas más favorecidas y desfavorecidas del modelo de redes, y mostrar la directa relación que existe entre desigualdad social y desigualdad de acceso al servicio.
Una vez identificadas las zonas de vulnerabilidad social y sanitaria, el capítulo seis se centra en analizar la emergencia de conflictos socio-territoriales en la escala local ante la falta de acceso al servicio. Toma como caso de estudio los reclamos realizados por una agrupación de vecinos en el municipio de Lomas de Zamora, denominada Foro Hídrico de Lomas de Zamora, para estudiar allí el modo en que este colectivo territorial se relaciona y articula con otros actores expertos en la problemática hídrica, conformando así un saber propio que le permita posicionarse frente a la política de la empresa. El capítulo analiza los conflictos y controversias socio-técnicas que se producen en la escala local ante la falta de redes de agua potable y saneamiento, y la exposición a condiciones ambientales degradadas que incrementan los riesgos a contraer enfermedades. Indaga asimismo, en el modo en que en estos espacios se
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ponen en juego distintas visiones y soluciones respecto a la problemática del agua y saneamiento en la región. A su vez, el capítulo analiza la productividad que tienen esos conflictos, tanto en términos territoriales como institucionales, dando lugar a la conformación de una identidad local ligada al territorio hidrosocial y a la aceleración de obras por parte de la empresa para extender las redes a estos enclaves territoriales. Por último, las conclusiones retoman algunos lineamientos clave que atravesaron todo el recorrido de la tesis y repasan los principales hallazgos de cada capítulo en función de las tres dimensiones centrales que nos propusimos analizar. A su vez, plantean posibles líneas de investigación futuras que surgen de los resultados de la tesis.
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CAPÍTULO 1.
APROXIMACIONES A LA POLÍTICA DEL AGUA EN BUENOS AIRES:
REDES TÉCNICAS, ACCIÓN PÚBLICA, CICLO HIDROSOCIAL, Y
CONTROVERSIAS SOCIO-TÉCNICAS
"El agua es una "cosa" indispensable para mantener el metabolismo, no sólo de nuestros cuerpos humanos,
sino también de la más vasta fábrica social" E. Swyngedouw (2004:1)
Introducción
Como advertimos en la introducción, el objetivo de esta tesis se centra en estudiar la política del agua potable y saneamiento en el área metropolitana de Buenos Aires. Para ello, el primer capítulo de corte teórico se propone desarrollar algunos conceptos y líneas de investigación provenientes de disciplinas diversas como la sociología, la ciencia política y la geografía, que enmarcan el enfoque de la tesis y que luego se retomarán a lo largo de los capítulos subsiguientes.
En primer lugar, se presentan algunas definiciones sobre los servicios urbanos, las redes técnicas y los modelos públicos y privados de prestación. En segundo lugar, se recuperan herramientas conceptuales propias de la geografía social y la ecología política, como las nociones de ciclo y territorio hidrosocial, para indagar en las distintas formas que puede asumir la articulación entre las relaciones sociales y los elementos biofísicos (en este caso el agua) a lo largo del tiempo. En tercer lugar, se retoma literatura sobre las políticas públicas, especialmente el enfoque cognitivo y el de la acción pública, para ahondar en el modo en que los problemas y las políticas vinculadas al agua y saneamiento se definen y se implementan en el territorio de acuerdo a la capacidad que tengan los distintos actores involucrados para imponer sus visiones sobre el servicio y el recurso. En cuarto y último lugar, se presentan aportes de la literatura de conflictos para reflexionar sobre el surgimiento de controversias y
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disputas que emergen en la escala local producto de las inequidades socio-espaciales y ambientales en la distribución del agua.
1.1. El aporte de los estudios urbanos: servicios públicos, redes técnicas y modelos públicos y privados de prestación.
Si concebimos la ciudad desde su doble aspecto social y físico, es decir en tanto aglomeración de personas inscriptas en un territorio limitado y en tanto conjunto de infraestructuras, equipamientos y servicios capaces de garantizar la existencia, el funcionamiento y la reproducción de dicha aglomeración social; es posible entender los servicios urbanos -como el agua y saneamiento, la electricidad, la recolección de residuos, las telecomunicaciones, etc.- como componentes centrales de la urbanización que definen el suelo urbanizado, y que conforman soportes y condiciones centrales para que las relaciones sociales puedan desarrollarse y reproducirse (Pírez, 2001, 2013).
Los servicios urbanos comprenden la existencia de infraestructura física como las redes de agua, saneamiento y electricidad, y también servicios de mantenimiento como la recolección de residuos. En lo que refiere a los servicios de infraestructura (redes), estos presentan ciertas particularidades propias de los sistemas de redes, que los distinguen del resto de servicios urbanos. Siguiendo la literatura francesa de redes técnicas podemos entender la red como una conexión de distintos y heterogéneos puntos -o mejor dicho, nodos territoriales- que se encuentran situados en el espacio y en el tiempo. Esta tiene a su cargo una doble función: por un lado, constituye el soporte material de la distribución de flujos, pero, por otro lado, en su propio desarrollo y evolución actúa como articulador de distintos espacios, delimitando así territorios definidos no ya por criterios administrativos y/ o jurisdiccionales, sino más bien por la accesibilidad o no a la propia red técnica del servicio. A su vez, el proceso de consolidación de territorios integrados a la red, supone al mismo tiempo un proceso inverso de exclusión de otros territorios, conformando así diferencias socio-espaciales en el territorio metropolitano (Dupuy, 1991).
